Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Toespraak minister Peper voor congres 2000+ internationaal

Datum nieuwsfeit: 01-04-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Binnenlandse Zaken

Toespraak minister Peper voor het congres 2000+ internationaal te Den Bosch

31 maart 1999
De positie van de Nederlandse gemeenten in de nieuwe eeuw Inleiding
Ik voel mij vereerd door uw verzoek dit congres te openen. Het is namelijk niet zo maar één van de vele congressen van en voor bestuurders over het zoveelste specialistische onderwerp. Dit congres gaat nu eens over de écht grote lijn en de toekomst van de gemeenten in brede zin, ofwel de Nederlandse gemeente in de nieuwe eeuw mede tegen de achtergrond van internationale ontwikkelingen op het lokale vlak in andere landen.
Op het breukvlak van twee eeuwen - zoals prof. Jan Romein de overgang van de 19e naar de 20ste eeuw beschreef - lijken wij het jaar 2000 vooral te associëren met de mogelijk op hol slaande computers. Het millenniumprobleem wordt bijna uitsluitend verbonden met dit - geen misverstand: ernstige - vraagstuk. Maar er is natuurlijk méér aan de hand in een tijdsgewricht waarin ideologieën-oude stijl afsterven en meer universalistische menselijke en maatschappelijke waarden de wereld veroveren, zoals daar zijn:


* de ondeelbaarheid van mensenrechten;

* de ontwikkeling van standaarden voor goed en integer bestuur;
* het streven naar grotere monetaire eenheid en doorzichtigheid; en
* een wereldorde voor de handel.

En ik zou eraan willen toevoegen: de drang naar decentralisatie van het bestuur.

Deze context geeft mij ruimte enkele bespiegelingen op u los te laten, al heb ik gemerkt dat ons land in zaken waar het gaat om de inrichting van het openbaar bestuur, vele heilige koeien in zijn groene hart heeft rondlopen.

Ik wil met u spreken over de positie van de gemeente in de 21e eeuw. Ik roer daarbij een drietal aspecten aan:
1. De gemeente als bestuurlijke gemeenschap, dat wil zeggen als uitdrukking van het openbaar, algemeen belang, als beleidsvormende organisatie;
2. De gemeente in haar hoedanigheid en intentie van vitale democratische gemeenschap
3. De Nederlandse gemeente in internationaal, vergelijkend, perspectief.

De gemeente als bestuurlijke gemeenschap
In mijn beleidsnotitie Inrichting en functioneren binnenlands bestuur van 23 februari j.l. begin ik met een uiteenzetting over het verband tussen de kwaliteit van de overheid als beleidsorgaan enerzijds en het gehalte van de democratische rechtsstaat anderzijds. Mijn stelling is
- grof gebeeldhouwd neergezet - dat een overheid die, in de ogen van burgers, bestendig onder de maat blijft op het terrein van de beleidsvorming en daarnaast een rafelige dienstverlening kent, na enige tijd zo veel gezag verliest dat haar legitimiteit in de gevarenzone komt, om een geliefde uitdrukking van mij te gebruiken. Het is goed daarop te letten, dat wil zeggen historisch en contemporain de maatschappelijke onderstromen te duiden. Vele erosieprocessen verlopen namelijk langzaam, maar plotseling komt de lawine in zicht.

Nog onvoldoende zijn de bestuurlijke, democratische consequenties doordacht van een burgerij die het zelf goed weet, die zichzelf redelijk kan besturen, maar die vooral wil weten hoe er bestuurd wordt en wat er te besturen valt.
Dat geldt ook voor gemeenten. Gemeenten beschikken op dit punt over een rijk en bemoedigend verleden.

Zo vinden veel arrangementen van wat wij later de verzorgingsstaat zijn gaan noemen - met andere woorden veel voorbeelden van bestuurlijke vernieuwing - hun oorsprong op gemeentelijk niveau, tot in de huidige tijd. Daar zijn de namen aan verbonden van bijzondere wethouders en burgemeesters. Ik denk aan namen als Wibaut, De Miranda, Drees, Schaeffer, Van der Ploeg, Linthorst, Vermeulen, om maar enkele namen van vroeger en uit het recente verleden te noemen. Bijna legendarische namen die geen nadere toelichting behoeven. Veel gemeenten kennen overigens zon bijzonder persoon die richting en kleur heeft gegeven aan de gemeentelijke vernieuwing.

Het ging daarbij, in de aanvang van deze eeuw, pikant genoeg om de beëindiging van de monopoliepositie van particuliere nutsbedrijven (water, gas, telefoon, tram) en - in het verlengde daarvan - met het doel de expansie van deze publieke voorzieningen naar steeds bredere lagen van de bevolking.

Een tweede speerpunt was toen de ontwikkeling van een echt volkshuisvestingsbeleid, een beleid dat méér moest zijn dan liefdadigheid, en een basispakket voor de volksgezondheid, bijvoorbeeld schoolartsen, wijkverpleging, e.d.

Een derde ontwikkeling was de totstandkoming van een gemeentelijk sociaal beleid: zoals arbeidsbeurzen, een redelijke rechtspositie voor het eigen personeel en deugdelijk vakonderwijs.

Deze door de gemeenten aangedragen verzorgingsstaat-arrangementen begonnen hun voorzichtige opmars in de periode 1900-1940. Tegelijkertijd vond er ook een geleidelijke nationalisering van die verzorgingsstaat plaats, met andere woorden werden de arrangementen naar een nationaal politiek niveau getild. Het kabinet Pierson-Borgesius (1897-1901) begon nog met een wat onsamenhangend ogend geheel van sociale wetgeving. De architecten van deze beginnende nationalisering van de verzorgingsstaat ontleenden in hoge mate hun inspiratie aan de gemeentelijke praktijk, soms waren zij zélf afkomstig uit die praktijk, zoals Drees. Die nationalisering van voorzieningen leidde er vaak en op den duur echter toe dat voor een eigen gemeentelijke rol maar een heel beperkte ruimte werd gelaten. De gemeente werd veelal niet meer dan een administratief loket voor de uitvoering van nationaal beleid. Deftiger gezegd: het gemeentelijke medebewind was van het wel zeer gebonden type.

Bij sommige sociale wetten werd overigens de gemeente helemaal gepasseerd en kwam een eigen gedeconcentreerde uitvoeringsorganisatie tot stand, wel of niet van corporatistische snit. De hervorming van de sociale zekerheid en de overheidsbemoeienis ermee - dus alles wat te maken heeft met werk en inkomen, met het vergroten van integratie en herintegratie in het arbeidsproces - die nu plaatsvindt (vergelijk Regeerakkoord) kan hiermee nog in verband worden gebracht.

Na de Tweede Wereldoorlog bereikte het streven naar een centrale aansturing van de verzorgingsstaat zijn hoogtepunt. Gelegitimeerd door èn een indrukwekkende wederopbouwtaak èn een krachtig levend ideaal bij welhaast alle politieke en maatschappelijke groeperingen van een groei naar garanties in het bestaan van en voor alle Nederlanders, waren dat de jaren van een ongekende mate van centralistisch vormgegeven verzorgingsstaat met veel corporatistische trekken. De modernisering van dat bestel die al jaren gaande is, vindt nu plaats onder de vlag van het poldermodel.

Voor de gemeenten was het echter een schrale tijd. Enigszins aan het oog onttrokken door een sterke groei van het aantal (sterk gebonden) medebewindstaken en van het aantal uitvoeringsambtenaren, kregen de gemeenten - om het wat pittig te zeggen - meer het karakter van gedeconcentreerde uitvoeringsorganisaties met een gekozen raad. De kolonisatie van de gemeentelijke bestuurslaag door het Rijk krijgt in die tijd haar voltooiing.

De kwaliteit van het gemeentelijk beleid werd toen vooral gevonden in een administratief correct uit te voeren dienstverlening in - nationale - opdracht. Niet onbelangrijk uiteraard, maar met als groot bezwaar dat de eigen beleidsruimte verdampte. Een overheid die inhoudelijk geen keuzes meer kan maken en financieel niet langer autonoom is - ik wijs op het verwaarloosbaar kleine eigen belastinggebied - , wordt politiek en uiteindelijk ook democratisch gemarginaliseerd. Dat gevaar was voor de Nederlandse gemeente levensgroot in de jaren '60 en '70.

Met als interessante aanloop de jaren '70, vond er vanaf die tijd enige decentralisatie plaats. In essentie bleef de gemeentelijke bestuurslaag echter met handen en voeten gebonden aan de rijksoverheid, zowel beleidsinhoudelijk als financieel.

Pas in de economisch barre jaren '80 keerde het tij. Onder invloed van een fors financieel saneringsbeleid werden de gemeenten op zichzelf teruggeworpen. De gemeenten werden met harde hand gedwongen zélf hun eigen politieke legitimatie te verzorgen. Met andere woorden: geen decentralisatie vanuit een bestuurlijk-politieke visie, maar uit nood geboren. Al moet ik er - ter nuancering - aan toevoegen dat de toenmalige - onder bezuinigingsvuur liggende - minister Brinkman een beginselvolle pleitbezorger was van decentralisatie. En, niet onbelangrijk, de vier grote steden namen - zij het in het begin voorzichtig - het voortouw bij het streven naar meer decentrale zeggenschap. De geboorteakte van het grote stedenbeleid wordt opgemaakt. Dit proces van decentralisatie is nog allerminst voltooid. Er is een betekenisvol begin mee gemaakt. Dit geldt ook voor de discussie over "hoe verder?".

Er liggen ruwweg drie wegen open voor de gemeenten.

In de eerste plaats is het mogelijk om - met verwijzing naar de verbeterde sociaal-economische omstandigheden - door eigen gezag en beleid weer voedsel te geven, aan de bijna permanente neiging tot recentralisatie, met andere woorden weer sterk te gaan leunen op het Rijk, met alle gedetailleerde regelingen en specifieke uitkeringen vandien. Het proces van depolitisering van de gemeente-politiek wordt dan versneld. Ik acht die weg ongewenst en ook wel onwaarschijnlijk, omdat verworven beleidsruimte op gemeentelijk niveau terecht niet graag zal worden afgestaan.

In de tweedeplaats is er de mogelijkheid van de klassieke decentralisatie-aanpak. Dat is nog eens met de stofkam door alle rijkstaken en -taakjes gaan. Deze benadering zou leiden tot een ongerichte en weinig substantiële versterking van het gemeentelijke takenpakket. Niet doen, zou ik zeggen.

De derdemogelijkheid is die van een gerichte versterking van de gemeentelijke beleidsruimte, dat wil zeggen meer decentraal, minder centraal. Geredeneerd vanuit de idee dat in onze dichtbevolkte en complexe samenleving steeds meer overheidstaken in samenhang - soms op verschillende territoriale niveaus - moeten worden behartigd, is het logisch dat voor een flexibel, democratisch en complementair systeem van beleidsvorming wordt gekozen.
Dat is ook de reden dat in het Regeerakkoord is gesteld dat "het streven gericht blijft op het decentraliseren naar provincies en gemeenten van die taken (en de daarbij behorende financiële middelen) die naar hun aard beter door die mede-overheden kunnen worden uitgevoerd." Dat is overigens gemakkelijker opgeschreven dan uitgevoerd. Waarom? Omdat de echte sprong naar een zo stevig mogelijke decentralisatie van het bestuur in dit land in de praktijk stuit op wetten en andere praktische bezwaren. De bestuurlijke dichtheid - door mij ook wel eens het bestuurlijke spinrag genoemd - is in dit land wel erg ondoordringbaar.

In de notitie Inrichting en functioneren binnenlands bestuurheb ik in dat verband gewezen op de noodzaak om ons stelsel van interbestuurlijke samenwerking open te breken c.q. te verhelderen, om het op die manier af te stemmen op wat in de praktijk nodig is. Verder zal het duidelijk zijn dat gemeenten een maatvoering moeten hebben die
- kijkend naar de toekomst - is toegesneden op een aanzienlijke uitbreiding van het takenpakket: vandaar mijn streven het herindelingsbeleid met kracht voort te zetten. Op weg naar krachtige gemeenten.
Wie gemeenten in de volgende eeuw een prominentere plaats wil toekennen in onze democratie, zal zich naar mijn idee moeten inzetten voor die krachtige gemeenten. Alleen sterke gemeenten kunnen met succes meedoen aan de zo noodzakelijke decentrale en complementaire taakbehartiging.
In het overhedenoverleg zullen we dit punt als vast agendapunt komen te bespreken.

Eén schot voor boeg wil ik hier, op deze conferentie die nadrukkelijk de buitenlandse praktijk in het debat betrekt, toch wel geven. Als het om de gemeente als bestuurlijke, politiek-democratische gemeenschap gaat, zijn de Scandinavische landen voor mij een voorbeeld. Daar is - zonder er hier al te uitvoerig op in te gaan - van oudsher sprake van een gemeente als een zeer belangrijke publiek-politieke gemeenschap met een omvangrijk integraal takenpakket, taken die zorgvuldig zijn ingebed in een beschaafde en op niveau verkerende verzorgingsstaat, zonder dat gemeenten simpele uitvoerders zijn. De opzet en geleding van het overheidsbestuur worden vooral gezien vanuit het perspectief van de gemeenten.
Dat houdt natuurlijk per definitie een robuust eigen belastinggebied in, waarvoor ook al eerder in Nederland interessante voorstellen zijn gedaan. Ik ben van mening dat wij het debat hierover niet moeten schuwen, zowel vanuit een internationale, Europese invalshoek als waar het gaat om een gewenst versterking van de belangstelling voor en het belang van de lokale democratie. Vooral de grote en grotere steden kenden vorig jaar bij de gemeenteraadsverkiezingen een bedroevend lage opkomst.

Ik ken natuurlijk de spanning tussen droom en daad, ideaal en werkelijkheid, ideaal en ideologie. Maar wie uitsluitend uit het bestaande zijn normen, zijn interpretatie van de werkelijkheid afleidt, mist het vermogen om de werkelijkheid te beïnvloeden. Het gaat per slot van rekening niet om wereldvreemde abstracties, maar om de échte toekomst van échte gemeenten. Gemeenten dienen immers de dragende actor te zijn van de bestuurlijke uitdrukking van onze democratische rechtsorde.

De gemeente als vitale democratische gemeenschap
Een dergelijke bezinning op onze bestuurlijke organisatie is geen overbodige luxe - ik zei het al - vooral als wij het hebben over de toekomst van de gemeente als vitale democratische gemeenschap.

Ik zal het nu niet hebben over het in vele opzichten te schrale publieke gezicht van de provincies. Na wat opmerkingen hierover van mijn kant stel ik met genoegen vast dat de discussie over het eigen gezicht van de provincie een extra impuls heeft gekregen. Vandaag zwijg ik hier verder over. Maar ik stel tevens vast dat er ten aanzien van de gemeente ook sprake is van een toenemend democratisch tekort. Mijn - naar achteraf is gebleken - laatste grote rede voor de Raad van Rotterdam bij de installatie van de nieuwe gemeenteraad in april 1998, was geheel aan dit onderwerp gewijd. Een bijzondere bijdrage aan de discussie over de vitaliteit van de lokale democratie is vorig jaar geleverd door prof. Van den Berg in zijn briljante, prikkelende en evenwichtige essay, getiteld: Samenhang en Overzicht. Er is dus reden voor zorg en verontrusting, de bestuurlijke genoegzaamheid voorbij. Redenen te over om de discussie met open vizier, open oog en zonder schroom te voeren.

Mijn zorg over de vitaliteit van de lokale democratie wordt gevoed door een aantal ontwikkelingen.

1. In de eerste plaats is er ook bij raadsverkiezingen sprake van een gedurig dalende opkomst, vooral onder jongere, laagopgeleide en allochtone kiezers. Zeker, in vergelijking met de Angelsaksische wereld is die opkomst nog steeds hoog, maar dat maakt niet dat het dáárom in orde is. In Duitsland en stellig in Scandinavië is de opkomst ook bij raadsverkiezingen hoger dan hier. Het gaat met Nederland op dit punt niet goed.

2. Een tweede ontwikkeling verwijst naar de precaire positie van landelijke politieke partijen. Dat uit zich bijvoorbeeld in de recrutering voor de vertegenwoordigende lichamen. Een aantal landelijke partijen kon vanwege gebrek aan kandidaten in bepaalde gemeenten niet meedoen aan de laatste raadsverkiezingen, terwijl deze partijen in de betrokken gemeenten vaak wel over een afdeling beschikten.

Als ik de dalende ledenaantallen van de meeste politieke partijen in ogenschouw neem en bovendien daarbij betrek dat zich onder die leden weinig jongeren bevinden, dan vraag ik mij af hoe het bij de raadsverkiezingen van 2002 en 2006 zal zijn. Politieke partijen zijn uiteraard de eerste om te erkennen dat hier een majeur vraagstuk ligt. Daar komt nog bij dat de afvaardiging, de volksvertegenwoordiging - in het algemeen gesproken - qua maatschappelijke en professionele achtergrond sterk aan representativiteit inboet.

In zijn recente proefschrift "The Catch-all Party in Western Europe 1945-1990" gaat de politicoloog Krouwel in op het gebrekkige democratische gehalte van de selectieprocedures die de meeste partijen hanteren bij het opstellen van hun kandidatenlijsten. Met dit gegeven wordt het democratisch tekort meer en meer een probleem van ons allen. Hoe kunnen we de representativiteit en legitimatie van de gekozenen zeer aanzienlijk vergroten. Dit raakt de kern van de huidige inrichting van ons staatkundig bestel.

Tegen deze achtergrond - die nu wel erg manifest is geworden, maar al een langere geschiedenis kent - is de groei van locale politieke partijen te plaatsen. Tegen deze zelfde achtergrond moet de referendumdiscussie worden gezien, moet de vraag worden gesteld naar de politieke verantwoordelijkheid, het zogenaamde primaat van de politiek. Of het vraagstuk van de voortschrijdende juridisering. Welke vorm van representatie en verkiezing is geschikt om de politiek een gezicht te geven. Met wie moeten de kiezers afrekenen? Waar gaan de verkiezingen eigenlijk over?

Het is verleidelijk hierop verder in te gaan. Dat zal ik vandaag niet doen. Wat ik hier wel wil is het agenderen van deze vragen. Ik doe dat ook omdat in met ons vergelijkbare landen interessante aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor de vernieuwing van de democratie. Ik noemde zelf al de Scandinavische landen, maar ook in Duitsland zijn interessante vernieuwingen vast te stellen. Denk eens aan de door de kiezers gekozen burgemeester in sommige Duitse steden en de creatie van een nieuw bestuur van Groot Londen, gecombineerd met het behoud van meer dan dertig zelfstandige gemeenten. Onze staatkundige instituties moeten ook vanuit deze achtergrond worden gezien, zoals de Commissie Elzinga ons zal adviseren over de dualisering van het locale bestuur.
Inmiddels heeft de Commissaris van de Koningin in Noord-Holland, Van Kemenade, recent ook gepleit voor dualisering en democratisering van het provinciaal bestuur in het rapport "Herkenbaar Bestuur. Over dualisme in de provincies".

De door mij bepleite discussie kent ook wel enige urgentie. Ik ben niet dogmatisch als het gaat om de vaststelling van kerntaken van publieke lichamen. Maar een inperking van het publiek domein door gebrek aan visie, daar ben ik beducht voor. Het publieke debat dient te gaan over de aard en omvang van het publieke domein. Zon debat vindt een inspirerend begin bij de wenselijke aard en omvang van gemeentelijke taken. Of breder, wat verwachten de burgers van hun gemeente? Welke taken kunnen zo dicht mogelijk bij de burgers worden neergelegd?
Als we zien hoeveel pleidooien er worden gehouden om te ontkokeren, te ontschotten, beleids- en werkelijkheidsprocessen op een zo laag mogelijk niveau vorm te geven dan komt naast de brede school ook de brede gemeente in beeld.

Wim Kok zei in 1995 als partijleider, maar toch ook als Minister President in zijn Den Uijl-lezing: "Er is onmiskenbaar een groeiende behoefte de samenleving een gevoel van richting, van zingeving mee te geven. Fragmentatie en vergruizing roepen tegenbewegingen op, die er op uit zijn de burger weer te betrekken bij de publieke zaak, een nieuwe verantwoordelijkheid te geven bij het beheer en de invulling van het publieke domein. Hier ligt bij uitstek een taak voor politici en politieke partijen, die op dit terrein enthousiasme weten los te maken en gezag kunnen verwerven."
Het is hoog tijd dat we deze verantwoordelijkheid serieus nemen en in debat gaan over het democratische gehalte van onze democratie, te beginnen met de lokale gemeenschap. Niet alleen tussen politici en (andere) bestuurders, maar ook tussen wetenschappers, burgers, mensen uit de praktijk zoals u.

Nederlandse gemeente in internationaal, vergelijkend, perspectief In de notitie Inrichting en functioneren binnenlands bestuurconstateer ik dat het Nederlandse openbaar bestuur "in vergelijking met veel andere landen (...) redelijk en bedachtzaam marcheert". Dat vond ik een bedachtzame, beschaafde formulering. Ik heb daar echter onmiddellijk aan toegevoegd en ik heb dat hier nog eens met nadruk naar voren gebracht, dat ons openbaar bestuur ook een aantal opvallende tekortkomingen kent.

Die tekortkomingen stemmen tot bescheidenheid, vragen om een serieuze bezinning op de te kiezen oplossingen. Het buitenland kan hierbij behulpzaam zijn.

Waarom is het toch zo dat wat in onze buurlanden toch redelijk snel kan worden gerealiseerd in Nederland onmiddellijk in een langzaam overstromende strooppot valt? Is onze institutionele tevredenheid niet te groot en zelfs een bedreiging van de vitaliteit van onze democratie?
Als ik hoor hoe defensief er vaak op het streven naar dualisering van het lokaal bestuur wordt gereageerd, dan vraag ik mij af of de duidelijke tekenen der tijd wel worden verstaan. Iedereen weet, voelt toch dat het van belang is verantwoordelijkheden duidelijk te maken, te localiseren, te articuleren? Wie is waarvoor verantwoordelijk?

Ik hoop dat u allen, mede geïnspireerd door de buitenlandse voorbeelden en de onderlinge discussies, voluit zult participeren in de bestuurlijke Nederlandse polder, waar het water - zowel van over de grens als van binnenuit - iets ondoorgrondelijks begint te krijgen.

Ik kom tot een samenvattende opmerking. Ik zie twee grote gevaren voor de Nederlandse gemeente:
1. Een haperende decentralisatie en een broze schaal, leidend tot versmalling van de publieke bestuurlijke ruimte. 2. Een gebrek aan herkenbare persoonlijkheden, gezichten met wie kan worden gediscussieerd, en met wie - na een heldere inzet - bij de verkiezingen afgerekend, dwz beoordeeld kan worden of zij het goed hebben gedaan. Breder geformuleerd gaat het hier om het zoeken naar een trefzekerder vormgeving van de representativiteit van onze democratie. De burgers zijn op zoek naar
verantwoordelijkheden, naar een gezicht, naar een politiek met een gezicht.

Onderkenning van de urgentie van deze gevaren in brede kring, zie ik als het begin van de oplossing. Een intelligente oriëntatie op vergelijkbare buitenlanden is een tweede stap. Onze ambitie moet de zelfgenoegzaamheid op afstand houden.

De vitaliteit stagneert. Ons bestuurlijk democratisch bestel is - naar mijn inzicht - geen rustig bezit meer. Omdat er aan het weerstandsvermogen kan worden getwijfeld als er langdurig tegenwind is.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie