Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie over kwaliteit Europese ontwikkelingssamenwerking

Datum nieuwsfeit: 17-05-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal

Binnenhof 4

's-Gravenhage

Directie Integratie Europa

Afd. Internationale Samenwerking

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 17 mei 1999
Kenmerk DIE-320/99
Blad /1
Bijlage(n) 1
Betreft Europese ontwikkelingssamenwerking; notitie over de kwaliteit van de Europese hulp
C.c.

Zeer geachte Voorzitter,

Tijdens de begrotingsbehandeling in Uw Kamer op 3 december 1998 deed ik de toezegging de Kamer nader te informeren over de kwaliteit van de voornaamste multilaterale kanalen voor ontwikkelingssamenwerking.

In het kader van deze toezegging doe ik u bijgaand als eerste een notitie toekomen over de kwaliteit van de Europese hulp.

Eveline Herfkens

Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

De kwaliteit van de

Europese hulp


Inhoud

I Inleiding 1

I.1 Achtergrond 1

I.2 Uitgangspositie 1

I.3 Opbouw van de notitie 2

II Basisgegevens 2

II.1 Basis voor EU-hulp 2

II.2 Omvang van EU-hulp 3

III Doelstelling van de EU-hulp 4

III.1 Globale doelstellingen 4

III.2 Regionaal verschillende doelstellingen 5

IV Organisatiestructuur, werkwijze en programma's 5

IV.1 Organisatiestructuur 6

IV.2 Bezetting 6

!V.3 Programma-management; beheerscomité's 7

V Effectiviteit van de EU-hulp 8

V.1 Inleiding 8

V.2 Resultaten 9

V.3 Algemeen; beleid 10

V.4 3 "C's" 12

V.5 Organisatie 13

V.6 Procedures 14

V.7 Mangement 14

VI Nederlandse prioriteiten; middelen 15

VI.1 Beleidsprioriteiten 15

VI.2 Middelen 16

VII Conclusies 17

Annexen


I. Inleiding

I.1 Achtergrond

Tijdens de begrotingsbehandeling (3 december 1998) werd van diverse zijden aangedrongen op een kwalitatieve beoordeling van de hulp die Nederland via diverse multilaterale kanalen verstrekt. Het eerste deel van de schriftelijke reactie op deze verzoeken ligt voor u en betreft het kanaal van de Europese Unie (EU). De twee overige volgen binnen afzienbare termijn. De reikwijdte van de onderhavige notitie is breder dan waarom strikt werd gevraagd: zij gaat naast het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) ook in op de beide andere regionale OS-programma's van de Commissie waarvan de Nederlandse bijdrage volledig aan de nationale OS-begroting wordt toegerekend, namelijk het programma voor de landen van Azië en Latijns Amerika (ALA) en dat voor de landen rond de Middellandse Zee (MEDA). Op deze wijze kan de Tweede Kamer zich een vollediger beeld van de EU-hulp vormen.

De notitie is voor een belangrijk deel gebaseerd op onafhankelijke bronnen, waaronder het OESO/DAC en evaluatiestudies van de regionale programma's die de laatste jaren zijn uitgevoerd door externe deskundigen. De analyse van deze studies wordt in belangrijke mate gedeeld, reden waarom zij in het navolgende niet uitputtend wordt overgedaan. De laatstgenoemde studies zijn overigens, voor zover beschikbaar, reeds aan Uw Kamer toegezonden (Commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Europese Zaken).

I.2 Uitgangspositie

Reeds enkele malen eerder is de EU-OS onderwerp geweest van (uitgebreide) rapportage aan de volksvertegenwoordiging. De organisatie van en rondom de Europese hulp is dan ook zeer complex en in veel opzichten niet te vergelijken met de Nederlandse bilaterale OS, maar ook niet met andere multilaterale kanalen. In het geval van de EU is eigenlijk ook geen sprake van een 'multilateraal kanaal' in de zin van a) een gespecialiseerde organisatie van donorlanden èn ontvangers, waarbij b) leden naast 'contributies' door middel van vrijwillige bijdragen uitdrukking geven aan het belang dat zij aan de organisatie hechten en/of (extra) invloed in het beleid van de organisatie kopen.

Het hulp-beleid van de EU wordt door de 15 lidstaten bepaald en - met uitzondering van het Europees Ontwikkelingsfonds EOF - gefinancierd met in het EU-verdrag overeengekomen afdrachten van de lidstaten. In theorie zou op deze solide basis een slagvaardig en duidelijk OS-beleid - met dito uitvoering - gegrondvest moeten kunnen worden, maar in de praktijk laten beide te wensen over. Enerzijds blijken verwachtingen nog steeds niet te zijn ingelost, anderzijds zijn er wel degelijk aanknopingspunten om te blijven hopen op verbetering in de toekomst. Zo'n verbetering zal evenwel niet vanzelf totstandkomen en vereist inlevings- en doorzettingsvermogen. Van een keuze vóór of tegen is eigenlijk geen sprake; de EU-hulp is een gegeven.

I.3 Opbouw van de notitie

In hoofdstuk 2 wordt kort ingegaan op het kader waarin de EU-hulp wordt uitgevoerd en de betekenis ervan in kwantitatieve termen. Hoofdstuk 3 gaat meer in detail in op de totstandkoming van OS-beleid, de doelstellingen van de EU-hulp in het algemeen en de doelstellingen van de drie regionale programma's. Hoofdstuk 4 beschrijft de organisatie van de hulp door de Commissie. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens een beoordeling gegeven over de geleverde prestaties, zowel op beleidsmatig als op het gebied van management. Hoofdstuk 6 vat de Nederlandse prioriteiten samen, en beschrijft de mogelijkheden om deze te realiseren. Aan het eind van de notitie staan de voornaamste conclusies samengevoegd.

II Basisgegevens

II.1 Basis voor EU-hulp

Europese ontwikkelingssamenwerking is zo oud als de Europese Gemeenschap. Reeds in het Verdrag van Rome werden bepalingen opgenomen voor steun aan wat toen nog koloniën van een aantal lidstaten waren. Deze bepalingen zijn vervolgens geëvolueerd naar respectievelijk de Conventies van Yaoundé en Lomé. De hulp aan landen rond de Middellandse Zee dateert voor een beperkt aantal landen van dezelfde datum, maar is in de loop der tijd uitgebreid tot aanzienlijk meer landen, en sinds 1995 in een geheel nieuw kader, dat van het 'Euro-Med partnerschap' geplaatst. De hulp aan de landen van Azië en Latijns Amerika nam een aanvang in 1976. In de loop der jaren is de EU-OS in omvang toegenomen en heeft zij zich ontwikkeld tot een volwaardig beleidsterrein. Dit is weerspiegeld in het Verdrag van Maastricht (1992), waarin in artikel 130 U t/m Y de uitgangspunten van het OS-beleid van de Unie beschreven worden. Dit artikel is vrijwel ongewijzigd overgenomen in het Verdrag van Amsterdam. De kleine wijziging is echter niet onbelangrijk. Nain werking treden van het Verdrag van Amsterdam zal het Europees Parlement meer betrokken zijn bij EU-OS door introductie van de co-decisie.

Ten aanzien van MEDA moet worden opgemerkt dat, hoewel de Nederlandse bijdrage aan dit programma uit OS-middelen wordt gefinancierd, MEDA door de EU strikt genomen niet als ontwikkelingssamenwerking wordt beschouwd en dan ook is gebaseerd op een ander artikel van het EG-verdrag (art. 235: Optreden van de Gemeenschap zonder dat het verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet).

Binnen de OS-Raad zijn globaal twee visies te onderscheiden: die van de Noordelijke lidstaten, die OS als een volwaardig beleidsterrein beschouwen en die globaal van mening zijn dat de EU-OS kwalitatief achterblijft, en die van de Zuidelijke lidstaten die OS hooguit zien als instrument van buitenlandse en economische betrekkingen. De verschillen van opvatting worden vrij gemakkelijk opzij geschoven als het gaat om thema's als 'de rol van microkrediet', maar spelen op bij de behandeling van vraagstukken zoals 'beleidscoherentie' of vergroting van de markttoegang voor Minst Ontwikkelde Landen (MOL's).

Binnen de Commissie is de verantwoordelijkheid voor ontwikkelingssamenwerkingsrelaties verspreid over diverse Commissarissen en Directoraten Generaal, en behoort het beleidsterrein niet tot de eerste prioriteiten. Het 'OS-Directoraat Generaal' DG VIII neemt over het geheel genomen een middenpositie in ten opzichte van de Raad, maar neigt de laatste jaren, daar waar het gaat om pure OS-aangelegenheden, enigszins naar 'het noorden'.

II.2 Omvang van de EU-hulp

De Commissie was in 1997 de op vier na grootste donor onder de DAC-leden en, na de International Development Association (IDA) van de Wereldbank, de grootste multilaterale donor. Het totale communautaire hulpvolume (ODA) bedroeg in 1997 US $ 5,260 miljard. In 1998 was zij waarschijnlijk na Japan de grootste hulpverlener ter wereld, en voor het eerst groter dan de IDA, de Verenigde Naties en de Verenigde Staten. De drie regionale programma's waarop deze notitie met name van toepassing is omvatten ca 70% van de uitgaven. Een in omvang groeiend deel van de EU-OS-fondsen wordt direct gefinancierd uit de begroting van de EU, terwijl het resterende deel wordt betaald uit het EOF, dat is opgebouwd uit intergouvernementele bijdragen van de lidstaten in het kader van het Verdrag van Lomé. Tegen de mondiale trend in vertoont het EU-hulpvolume een opwaartse lijn. Dit is met name het gevolg van de politieke beslissing in 1995 om in het kader van het Barcelona proces het budget voor de landen rond de Middellandse Zee te verdubbelen (MEDA). Voor de lidstaten waarvan de nationale OS-budgetten de laatste jaren niet groeiden of zelfs daalden, betekent dit dat een steeds groter deel van hun nationale OS-budget via de Commissie wordt uitgegeven.

Een tweede reden voor de groei van het begrotingsaandeel in de OS-uitgaven is de actieve opstelling van het Europese Parlement, dat haar betrokkenheid bij de OS-problematiek onder meer tot uiting laat komen door het instellen van extra budgetlijnen voor bepaalde sectoren of doelstellingen, waarvan er inmiddels enkele tientallen gecreëerd zijn. Deze laatste ontwikkeling is enerzijds positief omdat zij leidt tot hogere OS-uitgaven en meer democratische controle op verdeling daarvan, maar anderzijds leidt zij tot een ongewenste versnippering en intransparantie, en daarmee tot een verminderde doelmatigheid van het hulp-apparaat.

Overigens is het relatieve aandeel van OS in de totale EU-begroting niet toegenomen: dit bleef stabiel op omstreeks 6%, oftewel een vijfde van het aandeel van de structuurfondsen (de steun aan arme regio's binnen de EU).

III Doelstelling van de EU-hulp

III.1 Globale doelstellingen

De centrale doelstellingen van de EU-OS liggen vast in het Verdrag van Maastricht: duurzame economische en sociale ontwikkeling van ontwikkelingslanden (met name de armste onder hen), steun aan de integratie van deze landen in de wereldeconomie, armoedebestrijding, en het bevorderen van democratie, mensenrechten en rechtsstaat. Naast deze algemene uitgangspunten bevat het verdrag
inspanningsverplichtingen op drie terreinen ('de 3 C's'): coòrdinatie, complementariteit en coherentie.

Coòrdinatie/complementariteit

Het verdrag omschrijft de EU-OS als 'aanvullend' (complementair) op de hulp van de lidstaten. In de Nederlandse visie betekent dit dat de Commissie datgene moet doen waarin zij meerwaarde heeft ten opzichte van de lidstaten, en in ieder geval niet moet optreden als 16e bilaterale donor. In de praktijk doet de Commissie dat laatste wel, en is het debat over complementariteit beperkt tot een discussie over reikwijdte en doelstellingen van cordinatie van hulpinspanningen van Commissie en lidstaten. Voor coòrdinatie op veldniveau (operationele coòrdinatie) zijn inmiddels richtlijnen uitgevaardigd, en momenteel zijn Commissie en voorzitter Duitsland doende met de voorbereiding van verdergaande voorstellen. De regering neemt op dit punt een gereserveerde positie in, op beleidsinhoudelijke gronden maar ook gevoed door ervaringen uit het veld (zie hoofdstuk 5).

Coherentie

Het verdrag legt de EU ook op ervoor te waken dat beleid in andere sectoren niet strijdig is met de uitgangspunten van het OS-beleid. Deze beleidscoherentie heeft gedurende lange tijd weinig aandacht gekregen, maar is in 1997, onder Nederlands voorzitterschap, opnieuw prominent op de agenda geplaatst. De regering beschouwt het versterken van beleidscoherentie als één van de speerpunten van haar beleid. Het voeren van een coherent beleid brengt automatisch met zich mee dat andere 'vakdepartementen' hun verantwoordelijkheden kennen en nemen. Vooralsnog lijkt evenwel een voortrekkersrol voor Ontwikkelingssamenwerking onmisbaar. Tijdens de OS-Raad van mei 1999 zal aan de Raad een eerste voortgangsrapportage over de gevolgen van bovengenoemde resolutie worden voorgelegd. Nederland zal bij de - kritische - behandeling daarvan met name aandacht besteden aan institutionele voorzorgsmaatregelen: mechanismen in het apparaat van de Commissie die incoherenties vroegtijdig moeten signaleren en zo mogelijk voorkomen.

Daarbij is onvermijdelijk dat niet altijd de belangen van ontwikkelingslanden zullen prevaleren. Daarom is belangrijk in een vroeg stadium af te wegen op welke onderwerpen krachtig zal worden ingezet, omdat zij kansrijk lijken. Is die keuze eenmaal gemaakt, dan zal eerder dan in het verleden contact met de Commissie worden gezocht, om maatregelen te (doen) treffen.

III.2 Regionaal verschillende doelstellingen

Bovengenoemde centrale doelstellingen gelden weliswaar voor het totale EU-hulpbeleid, maar toch worden in de verschillende regio's verschillende accenten gelegd. De samenwerking met de landen van Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (ACS-landen) is vooral gericht op duurzame armoedebestrijding, terwijl in de loop der tijd de tweede doelstelling van het totstandbrengen van (duurzame) economische groei wat meer op de achtergrond is geraakt. De laatste jaren wordt in het kader van de Lomé-samenwerking in toenemende mate aandacht besteed aan politieke doelstellingen (mensenrechten, goed bestuur, democratisering), hetgeen in een aantal gevallen heeft geleid tot opschorting van de hulprelatie.

De samenwerking met de landen van Azië en Latijns Amerika is minder eenvormig. Enerzijds heeft de Commissie zich ertoe verplicht in de armste landen van deze regio's de armoede te bestrijden (met overigens relatief geringe budgetruimte). Anderzijds biedt een aantal minder arme 'ALA-landen' aantrekkelijke handelsmogelijkheden. Het ALA-programma kent daarom naast een budget voor ontwikkelingssamenwerking ook budgetlijnen voor economische samenwerking, die indirect steun aan het Europese bedrijfsleven beogen. Nederland is voorstander van een duidelijke herverdeling tussen beide, ten gunste van een nadere concentratie op armoedebestrijding. Tenslotte worden de kosten van het ALA-programma integraal aan de OS-begroting toegerekend.

De samenwerking met de landen rond de Middellandse Zee heeft van meet af aan een veel zwaardere politieke lading gekend. Sinds 1995 (Verklaring van Barcelona) wordt hier een meersporenbeleid gevolgd, waarbij het zwaartepunt ligt op de voorbereiding van de betrokken landen op de totstandkoming van vrijhandelsakkoorden met de EU in
2010, maar waarbij tevens sociale hervormingen en het bereiken van een 'sociaal evenwicht' als doel worden gesteld. Daarnaast is sprake van samenwerking op een veelheid van andere terreinen. De MEDA-samenwerking ondervindt uitvoeringsproblemen, waaronder vertragingen en onderuitputting.

IV Organisatiestructuur, werkwijze en programma's

IV.1 Organisatiestructuur

De verantwoordelijkheid voor de EU-OS wordt gedeeld door vier Commissarissen en de uitvoering is in handen van vier Directoraten Generaal en de European Community Humanitarian Office (ECHO). In de praktijk hanteren al deze instanties deels hun eigen procedures, prioriteiten, enz. Het DAC-examen uit 1998 concludeert dat: 'At present no unit or development official has the overall responsibility for the coordination of EC-development aid below the level of Commissioner and that this organisational framework has led to a splintered aid management system'. In 1998 heeft de Commissie getracht in deze situatie verandering te brengen door de oprichting van de 'Service Commun Relex' (SCR), een nieuwe dienst die voor alle Directoraten Generaal die met buitenlandse betrekkingen te maken hebben centraal contracten moet gaan sluiten, de uitvoering van projecten moet gaan monitoren en evaluaties moet gaan uitvoeren. Doel van deze operatie is het verkrijgen van meer eenvormigheid in de externe betrekkingen, en het vergroten van de effectiviteit door de creatie van een 'Center of Excellence' in de SCR.

Op dit moment functioneert het nieuwe model nog moeizaam. Ten eerste is de SCR 'bemensd' met personeel van de regionale OS-Directoraten Generaal en kampen tot op heden beide met 'gaten' in de bezetting. Ten tweede bestaat nog onduidelijkheid over waar de verantwoordelijkheid van de DG's eindigt en die van de SCR begint, en is sprake van duplicatie en competentiestrijd. Ten derde staat de creatie van een nieuwe centrale dienst die belast wordt met uitvoerings- en beheersaspecten haaks op het - althans met de mond beleden - streven naar delegatie van bevoegdheden naar het veld. Ten vierde kunnen vanuit een beleidsmatige invalshoek vraagtekens worden gezet bij het opsplitsen van de verantwoordelijkheid voor het beheer van de projectcyclus over meerdere partijen. Tot slot kunnen eveneens vraagtekens worden gezet bij de onafhankelijkheid van de evaluatiedienst, die immers is ondergebracht binnen de uitvoeringsverantwoordelijke SCR.

IV.2 Bezetting

Alle evaluatoren, en ook de Commissie zelf, zijn het erover eens dat de EU-OS kampt met een ernstig personeelsgebrek, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht. Dit is enerzijds te wijten aan de Commissie, die er niet in slaagt voldoende goed professioneel personeel voor DG VIII, DG I en de delegaties aan te trekken. Anderzijds is het ook de schuld van de lidstaten, die de Commissie met allerlei nieuwe taken en verantwoordelijkheden hebben belast, maar daaraan onvoldoende middelen voor personeelsuitbreiding hebben verbonden.

In 1998 waren bij de OS-diensten van de Commissie ruim 3200 mensen werkzaam. Dit betekent dat sinds 1990 het aantal personeelsleden is toegenomen met 50%, terwijl in dezelfde periode het budget verdubbelde. In vergelijking met andere donoren beschikt deCommissie over weinig personeel in relatie tot de omvang van het budget. Dit leidt tot extreme situaties waarbij onder meer het formuleren van landenbeleid voor een aantal ALA- en MEDA-landen werd uitbesteed aan consultants, om de machinerie niet vast te laten lopen. Terwijl dit uiteraard tot de kerntaken van de Commissie behoort, en tijdelijk inhuren van externen niet leidt tot een consistent regionaal beleid en de internalisering daarvan door de Commissie.

Een samenhangend probleem is dat van het ontbreken van een goede 'skills-mix'. Onder meer doordat nauwelijks of geen nieuwe staf kan worden aangetrokken voor kwalitatief belangrijke functies op bijvoorbeeld het gebied van gender, bevolkingsvraagstukken, milieu en andere horizontale thema's, is de Commissie er tot dusverre niet in geslaagd om deze behoorlijk te integreren in haar OS-beleid. Vaak is men aangewezen op het tijdelijk inhuren van deskundigen of op detacheringen vanuit de lidstaten (die op die wijze overigens het beleid aanzienlijk kunnen beïnvloeden).

IV.3 Programma-management; beheerscomité's

In de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is de laatste tien jaar een toenemende nadruk op beheer en management waarneembaar. Een dergelijke ontwikkeling heeft zich ook in Brussel voltrokken, met dien verstande, dat de EU-OS reeds van meet af aan belast is geweest met zeer complexe, tijdrovende en ook nog eens per DG verschillende procedures. De Commissie werd geconfronteerd met een aantal zeer uiteenlopende visies op programma-management van de lidstaten en heeft daaruit een raamwerk geconstrueerd dat a) aan alle lidstaten een beetje tegemoet komt maar waaruit b) buiten de Commissie niemand goed wijs kan. De laatste jaren is echter, met name binnen DG VIII, een streven naar geleidelijke vereenvoudiging van procedures en effectievere controles (ex post in plaats van ex ante) waarneembaar. De recente fraudegevallen en de angst voor nieuwe hebben evenwel geleid tot een algemene sfeer van verstarring die aanpassing en flexibel gebruik van procedures bepaald niet gemakkelijk maakt en die momenteel ook een verdergaande delegatie van bevoegdheden naar de vertegenwoordigingen van de Commissie in de weg staat.

Personeelsgebrek in combinatie met ingewikkelde procedures hebben onder meer geleid tot een enorme onderbesteding van OS-middelen: eind
1996 was voor 11,6 miljard Ecu aan toegekende steun nog niet uitgegeven.

Een andere bemoeilijkende factor voor het voeren van een efficiënt programma-management is de instelling, de laatste jaren, van een veelheid van thematische budgetlijnen. Deze moeten allemaal worden voorbereid, besproken, goedgekeurd, bekendgesteld, gecontroleerd, uitgeput en verantwoord. Omdat de Raad in het algemeen tegenstander is van deze proliferatie van budgetlijnen krijgen ze in de meeste gevallen een beperkte looptijd (3-5 jaar), waarna de werkzaamheden opnieuw aanvangen. Een minder zichtbare maar efficiëntere oplossing zou in veel gevallen gevonden kunnen worden in bindende afspraken tussenRaad, Commissie en Parlement over diverse thema's en de wijze waarop en mate waarin zij in het totale OS-beleid en OS-budget moeten worden geïntegreerd. Dit zou de Commissie meer flexibliteit verschaffen, maar niet van de plicht ontslaan om verantwoording aan Raad en Parlement af te leggen.

Een laatste belangrijk element is de centralistische opbouw van het ambtelijk apparaat van de Commissies. Ten eerste zijn de Delegaties van de Commissies kwalitatief en kwantitatief zwak bezet en ten tweede hebben zij over het algemeen zeer geringe bevoegdheden als het gaat om formulering van beleid of committering van fondsen. Dit probleem doet zich wereldwijd gevoelen, maar met name in ALA-landen (traditioneel het zwakst bediend) waar in veel gevallen lokale overheden, maar ook maatschappelijk middenveld, consultants en lidstaten klagen over het ontbreken van slagvaardigheid en inhoudelijke diepgang.

De Commissie is niet alleen verantwoordelijk voor het management van haar OS-programma's. Ook de lidstaten spelen een rol in de zgn. beheerscomité's. Alle financieringen boven een bepaalde drempel (meestal 2 MEuro) worden aan deze comité's voorgelegd, waarin met gekwalificeerde meerderheid wordt beslist.

Nederland is reeds lange tijd van mening dat dit een inefficiënte figuur is, onder meer omdat deze formele besluitvormingsprocedure plaatsvindt in een zo laat stadium dat afkeuren van een projectvoorstel op veel bezwaren stuit. In de praktijk komt dit laatste dan ook weinig voor. Enigszins vaker worden voorstellen aangepast, maar het belangrijkste effect van de beheerscomité's is indirect: bepaalde typen controversiële voorstellen worden een eerste keer na veel discussie goedgekeurd, maar keren daarna niet meer terug.

In het kader van de herziening van de Lomé conventie bereidt de Commissie (DG VIII), op aandringen van onder meer Nederland, voorstellen voor die moeten leiden tot een gewijzigde rol van het EOF-beheerscomité en vervolgens voor alle EU-OS-beheerscomité's. In de nieuwe opzet krijgen lidstaten meer mogelijkheden om het OS-beleid en de OS-strategie ten opzichte van een land of regio mee te bepalen, en zullen zij bovendien aan de hand van regelmatige reviews over bijstelling daarvan kunnen praten. In ruil daarvoor krijgt de Commissie meer vrijheid bij het goedkeuren van financieringen. Dit alles zal een positief effect hebben op de effectiviteit van de hulpverlening en bovendien bijdragen tot een duidelijker taakverdeling tussen Raad en Commissie. Het Europees Parlement zal beter dan in het verleden over beleidsformulering en reviews geïnformeerd worden.

V Effectiviteit van de EU-hulp

V.1 Inleiding

In de voorgaande, beknopte situatieschets zijn reeds enkele oordelen over de effectiviteit van de EU-OS geformuleerd. In dit hoofdstuk zal dieper op dit vraagstuk worden ingegaan en zullen waar nodig verbanden met het voorgaande worden gelegd. Van belang is verder dat de EU-OS de laatste jaren onderwerp is geweest van evaluaties door onafhankelijke deskundigen, aangestuurd door de lidstaten, en van DAC-examens. In beide gevallen is zeer veel materiaal verzameld op basis waarvan naar het oordeel van Nederland op zorgvuldige en verantwoorde wijze conclusies zijn getrokken, die bovendien in belangrijke mate overeenkomen. In het navolgende wordt daarom de analyse niet nog eens overgedaan, maar worden de conclusies die Nederland daaruit trekt geordend, onder toevoeging van informatie over maatregelen die de Commissie reeds heeft getroffen en maatregelen die zij en/of de lidstaten naar de mening van Nederland nog zou moeten treffen.

V.2 Resultaten


* relevantie/duurzaamheid

Steun aan structurele aanpassingsprocessen in zowel ACS- als MEDA-landen is zeer relevant gebleken. De relevantie van STABEX- en SYSMIN-programma's bleek zeer gering: zij hebben niet geleid tot een structurele oplossing voor het probleem van fluctuerende export-inkomsten. Op het gebied van plattelandsontwikkeling bleek de Commissie weinig succesvol, terwijl aanvankelijk falen in de sector van de fysieke infrastructuur is omgezet in een relatief succes (door vergrote aandacht voor institutionele en financiële duurzaamheid). De relevantie van micro-projecten in alledrie de programma's bleek groot, maar juist dit is een type interventie waarvoor de EU-hulp zich moeilijk leent. De relevantie van regionale samenwerkingsactiviteiten is dubieus.

Over het geheel is redelijk tot goed aangesloten bij de prioriteiten van de ontvangende landen (voor ALA geldt dit slechts voor de meest recente periode).

Duurzaamheid van EU-hulpactiviteiten was over het algemeen zwak, onder meer doordat aan dit aspect onvoldoende aandacht werd besteed (met name in ACS-en ALA-programma's). Bovendien werden interventies mede gebaseerd op irreële assumpties inzake 'ownership' en de overnamecapaciteit van ontvangende instanties, iets dat overigens niet uitsluitend voor de EU-hulp geldt.


* resultaat/effectiviteit

Over het geheel genomen blijken de fysieke doelstellingen naar bevrediging gerealiseerd. Daarmee is evenwel niets gezegd is over de duurzaamheid van deze resultaten, om bovengenoemde redenen. De effectiviteit op terreinen als beleidshervorming en verhogen van institutionele capaciteit is significant lager.

Aan thema's als armoedebestrijding, gender gelijkheid, milieubescherming, goed bestuuretc. besteedt de Commissie pas relatief kort aandacht. De resultaten tot op heden lijken evenwel beperkt, ook voor het ALA-programma, dat deze thema's juist met voorrang diende te adresseren. Ook in de ACS-landen bleken weinig meetbare effecten op de armoedesituatie te vinden. Ten aanzien van 'goed bestuur' menen evaluatoren langzaamaan effecten te bespeuren in een aantal landen waar dit belangrijke aspect onderdeel van de conditionaliteit voor hulpverlening is geworden (binnen het MEDA-programma is voor dit doel een aparte budgetlijn gecreëerd.) Doelstellingen inzake 'gender' en milieu zijn niet of nauwelijks gerealiseerd.

V.3 Algemeen; beleid


* Een eerste, zeer algemene conclusie moet zijn dat de kwaliteit en effectiviteit van de EU-OS voor verbetering vatbaar zijn, en dat zij variëren over de verschillende betrokken Commissie-diensten, met DG VIII als de relatief beste. Hierbij kan worden aangetekend dat recent vanuit de Commissie zelf, met name ook vanuit DG VIII in het kader van de Post Lomé discussie, constructieve voorstellen voor verbeteringen worden gedaan. Dat deze voorstellen soms minder ver gaan dan Nederland zou willen, is enerzijds te wijten aan het feit dat andere lidstaten andere opvattingen koesteren, maar anderzijds ook aan het feit dat de Commissie moeite heeft met veranderingen. In ieder geval zal ook in Brussel een 'cultuuromslag' noodzakelijk zijn.

Daarbij moet niet de illusie blijven voortbestaan dat de Commissie in staat is om alle taken waarmee zij op het gebied van OS is belast - en die zij zich in een groot deel van de gevallen ook graag heeft toegeëigend - kwalitatief goed kan uitvoeren met de beschikbare menskracht. Uit het recente 'Rapport der Wijze Mannen' blijkt overigens dat dit dilemma niet uitsluitend op OS-terrein speelt.


* Hoewel het Verdrag van Maastricht de centrale doelstellingen van de EU-OS omschrijft, ontbreekt tot dusverre een strategisch kader waarop het (gedifferentieerde) OS-beleid voor de verschillende samenwerkingsprogramma's gebaseerd kan worden en waaraan zij ook getoetst kunnen worden.

Nederland is voorstander van het ontwikkelen van een dergelijk kader, mits dat nauw aansluit bij de resultaten van diverse VN-topconferenties van de afgelopen jaren, die vervolgens zijn neergelegd in de DAC-strategie, waarin tevens opgenomen het streven naar een sectorale benadering. Nederland streeft bovendien naar opname van de 'DAC-strategie' in de nieuwe Lomé conventie.


* Uit de analyses blijkt niet alleen dat een relatief klein deel van de EU-hulp naar de armste landen (MOL's en Lage Inkomens Landen) gaat, maar ook dat dit aandeel een neerwaartse trend vertoont. Dit komt doordat de hulp die rechtstreeks uit het budgetwordt betaald voor een toenemend deel naar relatief rijke landen gaat (met name rond de Middellandse Zee), terwijl het EOF in omvang ongeveer gelijk blijft. In 1996 waren de 10 grootste ontvangers van EU-hulpgelden 5 mediterrane landen, 3 Oosteuropese landen en India, Bangladesh en Mauretanië.

Op de Europese top in Berlijn is besloten dat de totale uitgaven voor Categorie IV (Extern beleid) van de EU-begroting in de periode
2000-2006 enigszins zullen dalen. De omvang van EOF IX (2000-2005) moet nog worden uitonderhandeld, zowel binnen de EU als met de ACS-landen. De internationale druk op OS-begrotingen in combinatie met de kritische evaluaties van de effectiviteit van de EU-hulp zal vermoedelijk verhoging van het EOF in de weg staan. Aangezien echter juist via het EOF de meeste EU-hulp naar MOL's wordt gekanaliseerd en bovendien met de ACS-ontvangers ook over het budget overeenstemming moet worden bereikt ligt een verlaging niet in de rede. Een kabinetsstandpunt in deze moet nog worden bepaald.

Voor wat betreft de beide overige regionale programma's zal Nederland bij de herziening van de ALA- en voor zover mogelijk ook de MEDA- verordening (in respectievelijk 2000 en 1999) inbrengen dat nadrukkelijker rekening moet worden gehouden met de doelstelling van armoedebestrijding, op grond van het feit dat de kosten voortvloeiend uit deze verordeningen volledig als ODA worden aangemerkt.


* Hoewel de Commissie in het kader van de Lomé samenwerking reeds landen- en regiobeleidsplannen produceert (National/Regional Indicative Programmes, NIP's/RIP's), laat de kwaliteit, en zeker de waarde als planningsinstrument daarvan te wensen over. De Commissie dient in samenspraak met de lidstaten en de ACS-landen een bruikbaar format overeen te komen. Wanneer dat er is zal het ook gemakkelijker zijn om de rol van de beheerscomité's te herzien. Ten aanzien van de ALA- en MEDA-landen geldt dit in versterkte mate.

Nederland speelt in deze discussie een actieve rol en zal daarmee ook doorgaan; inmiddels zijn diverse voorstellen op dit gebied, zoals inperking van het aantal sectoren en toevoegen van indicatieve financiële planning, door DG VIII overgenomen.


* Waar het gaat om de handelsaspecten van de toekomstige Lomé conventie zal de aandacht uitgaan naar het realiseren van maximale markttoegang voor de ACS-landen, en met name voor de MOL's onder hen. Daarnaast dient steun te worden geboden bij de geleidelijke integratie in de wereldeconomie, iets wat in de ogen van Nederland bij voorkeur niet gebeurt in het keurslijf van regionale vrijhandelsakkoorden tussen de EU en (groepen) ACS-landen. Mochten die laatsten er toch komen dan zal er op worden toegezien dat zij niet strijdig zijn met a) OS-doelstellingen (coherentie!) en b) de voorschriften van de Wereld Handels Organisatie.

Nederland heeft in 1998 als enige lidstaat niet kunnen instemmen met de voorstellen voorregionale vrijhandelsakkoorden en blijft aandringen op het ontwikkelen van geloofwaardige alternatieven. Tevens zal in samenwerking met andere lidstaten en de Commissie worden gestreefd naar de formulering van een EU-standpunt voor de komende WTO-ronde die tegemoet komt aan de uitgangspunten van het OS-beleid.


* Er dient een einde te komen aan de huidige situatie waarbij landen (althans ACS- en MEDA-landen, niet de ontvangers van ALA-steun) onherroepelijk aanspraak kunnen maken op EU-OS-fondsen. Om in 'Lomé jargon' te spreken: de 'entitlement-cultuur' moet plaatsmaken voor contractuele relaties waarbinnen beide partijen aan voorwaarden dienen te voldoen en waarbij fondsen worden toegewezen naarmate ontvangende landen vooruitgang boeken bij het realiseren van overeengekomen doelstellingen (of daar tenminste serieuze pogingen toe doen).

Nederland steunt in dit verband van harte de voorstellen van de Commissie om in het kader van de Lomé-samenwerking met de ACS-landen niet alleen middelen toe te kennen op basis van behoeften, maar ook op basis van prestaties, en daarvoor ook criteria overeen te komen, conform motie 26200V (Dijksma, Voorhoeve en Ter Veer, december 1998) die oproept de hulp 'zoveel mogelijk te concentreren op de armste landen die voldoen aan criteria voor goed bestuur en goed sociaal-economisch beleid'.

V.4 "3 C's"


* Coòrdinatie/complementariteit

De onafhankelijke evaluatoren van de EU-OS concluderen dat de Commissie de meest logische spil in het EU-coòrdinatieproces is. De DAC daarentegen concludeert dat de Commissie mogelijk niet de capaciteit heeft om een dergelijke rol te vervullen. Allen achten verdergaande coòrdinatie van essentieel belang.

Nederland onderschrijft het laatste punt, zeker ook met het oog op het realiseren van een sectorale benadering, maar verbindt daaraan niet de conclusie dat EU-OS-coòrdinatie iets toevoegt aan datgene wat werkelijk de doelstelling zou moeten zijn: coòrdinatie die alle relevante donoren omvat, bij voorkeur onder leiding van het ontvangende land of, indien dat niet kan, onder leiding van VN of Wereldbank (zie ook hoofdstuk III). Nederland zal zich ook in deze zin opstellen tijdens de discussie over coòrdinatie en complementariteit in de OS-Raad van mei as..

In 1998 werden richtlijnen voor verbeterde operationele (of veld-) coòrdinatie aangenomen door de Raad. Ter voorbereiding op de bespreking hiervan tijdens de komende OS-Raad is een enquête gehouden onder Nederlandse ambassades in de betrokken landen die in het kort de volgende informatie oplevert:


- in ruim driekwart van de landen is sprake van EU-coòrdinatie;


- in ruim negen van de tien gevallen is daarbij het ontvangende land niet betrokken;


- in vrijwel alle landen zijn alternatieve coòrdinatiemechanismen aanwezig waarbij het ontvangende land in tweederde van de gevallen aanwezig is;


- het postennetwerk acht coòrdinatie noodzakelijk, maar is in meerderheid niet overtuigd van de toegevoegde waarde van EU-coòrdinatie (behalve mogelijk als voorbereiding op gemeenschappelijk optreden in andere fora en voor uitwisseling van gegevens en plannen - met name over de besteding van EU-ontwikkelingsfondsen).


* Coherentie

Zie ook paragraaf V.2 (handelsaspecten).

In mei as. zal de Commissie aan de OS-Raad haar eerste voortgangsrapportage over de gevolgen van de 'coherentieresolutie' uit
1997 voorleggen. De inhoud van de rapportage is nog niet bekend, maar zij zal ongetwijfeld uitgebreid ingaan op een aantal gebeurtenissen op dit vlak, zoals de formulering van een Gedragscode voor voedselhulp, waarin een coherentie-paragraaf is opgenomen. Vanuit een wat breder perspectief zijn echter de ervaringen van de laatste jaren niet positief. Voorbeelden hiervan zijn onder meer de reactie van de Commissie op voorstellen voor oprichting van een Rechtswinkel voor ontwikkelingslanden bij de WTO en de opstelling van de Commissie tijdens de High Level Meeting inzake de MOL's, eind 1997.

Nederland acht beleidscoherentie van het allergrootste belang en de regering is van mening dat dit thema prioriteit behoort te behouden, niet uitsluitend in, maar met name ook in het OS-beleid, dat op dit punt nog altijd een voortrekkersrol kan vervullen. De voornoemde rapportage is mede toegezegd naar aanleiding van voortdurend Nederlands aandringen. Bij behandeling van de rapportage zal speciale aandacht uitgaan naar institutionele maatregelen die door de Commissie getroffen zijn om incoherenties te signaleren en te voorkomen.

V.5 Organisatie


* Er is alom overeenstemming over de noodzaak om de aan huidige versnippering van beleidsverantwoordelijkheid en uitvoeringscapaciteit een einde te maken. Bij toekomstige reorganisaties van de Commissie moet worden bezien in hoeverre de eindverantwoordelijkheid voor OS in één hand kan worden gelegd en de structuur van de organisatie daaraan vervolgens kan worden aangepast. Oprichting van de SCR is in dit verband een eerste stap in de goede richting, waaraan echter, zoals hierboven uiteengezet, ook nog de nodige bezwaren kleven.


* Er is evenzeer alom overeenstemming over de noodzaak om meer bevoegdhedenen verantwoordelijkheden te delegeren naar het veld. Ten eerste zal dit een positief effect hebben op de inhoud en de kwaliteit van de (beleids-)dialoog met de partnerlanden, ten tweede zal het een positieve impuls geven aan de kwaliteit van het OS-management. De Commissie heeft op dit terrein een aantal initiatieven toegezegd, maar geeft vooralsnog geen opening van zaken (beschouwt het als een interne aangelegenheid). Angst voor nieuwe aanklachten wegens fraude staat overigens op dit moment vergaande delegatie in de weg.

Nederland acht delegatie van bevoegdheden van groot belang voor een verhoging van de slagvaardigheid en de kwaliteit van de EU-OS. Op Nederlandse aandrang is dit punt expliciet opgenomen in het onderhandelingsmandaat voor de 'Post Lomé onderhandelingen'. Het thema wordt zowel in dat kader als in het algemeen nauwgezet gevolgd.


* De huidige bezetting van de betrokken Commissie-onderdelen, zowel in Brussel als daarbuiten,en zowel kwantitatief als qua 'skills mix', is niet in staat om een kwalitatief goed 'produkt' te leveren. Naar het oordeel van onafhankelijke deskundigen kan met interne veranderingen en reorganisaties weliswaar de nodige efficiency-winst geboekt worden, maar is aantrekken van aanvullende staf, deels in de vorm van lokale deskundigen op Delegaties, noodzakelijk. Voor een (beperkt) deel kan dit worden opgevangen met tijdelijke detacheringen uit lidstaten. Terugbrengen van het aantal landen waarmee OS-relaties worden onderhouden is geen haalbare optie. Onder andere de verdragsrelatie met de ACS-landen staat dit in de weg. Veel geld voor structurele uitbreiding van de staf is ook in de periode 2000-2006 niet aanwezig.

Nederland heeft in het recente verleden gepleit voor aanzienlijk terugbrengen van het aantal sectoren waarin EU-hulp wordt geboden. Hoewel deze voorstellen door zowel de Commissie als de andere lidstaten met weinig enthousiasme werden begroet, heeft de Commissie nu toch een beperkt aantal sectoren geformuleerd waarin zij een comparatief voordeel zou hebben en waarop zij zich in de Lomé samenwerking zou willen concentreren (zonder overigens verzoeken van ACS-landen voor steun aan andere sectoren uit te sluiten).

Bij de voorbereiding van besluitvorming over nieuw sectorbeleid dringt Nederland stelselmatig aan op integratie van een gedegen uitvoeringsplan (formatieve behoeften, trainingsprogramma's, etc.). Nederland krijgt daarbij echter in veel gevallen onvoldoende steun.

V.6 Procedures


* Er is een dringende behoefte aan simpeler en transparanter procedures, die snellere contractering en betaling mogelijk maken. Door de SCR is een eerste begin gemaakt met het formuleren van uniforme procedures voor alle betrokken Directoraten en is ook, endeels in samenwerking met de lidstaten, een algehele herziening van de tenderprocedures aangevangen. Financiële controles zouden moeten worden uitgevoerd in de vorm van ex-post audits, waarbij de effectiviteit van de gebruikte fondsen wordt vastgesteld, in plaats van met ex-ante controles (wat nu nog vaak het geval is). Deze onderwerpen komen onder meer aan de orde in het kader van de vernieuwing van het Lomé verdrag.


* Het financieel reglement van de Commissie behoeft herziening, onder meer om flexibeler met VN-organisaties te kunnen samenwerken. De huidige regels verhinderen dat de Commissie zich aansluit bij internationale afspraken over financiering van de VN.

Nederland heeft dit punt aan de orde gesteld tijdens de laatste OS-Raad en sindsdien terzake contact gezocht met de Commissie, op zoek naar een oplossing. Gesprekken tussen de Commissie en de VN zijn gaande.

Nederland zal actief bijdragen aan het totstandkomen van afspraken in OESO/DAC-kader over ontbinding van de hulp aan de MOL's, waaraan ook de Commissie gebonden zal zijn.

V.7 Management

Een aantal van de voorgaande punten (delegatie van bevoegdheden, kwaliteit van beleidsplannen, etc.) zijn mede relevant voor een beoordeling van de kwaliteit van het management van de EU-OS-programma's. Overigens is het aan Nederlands aandringen te danken dat de noodzaak tot verbetering van het OS-management in de Post Lomé discussie een prominente rol speelt, en dat de recente programma-evaluaties expliciet aandacht hebben geschonken aan management aspecten. Nederland zal de ontwikkelingen op de voet volgen en trachten te beïnvloeden.


* Een belangrijke punt van kritiek is, dat men er niet in is geslaagd thema's als gender en milieu/duurzaamheid op een goede wijze te integreren in de regionale EU-OS-programma's. Voor een deel is dit het gevolg van gebrek aan voldoende gekwalificeerde staf (iets waarvan overigens bij dit soort belangrijke onderwerpen niet in die mate sprake zou mogen zijn). Zowel de Commissie als een aantal lidstaten, waaronder Nederland, is in dit verband bovendien van mening dat het toenemend aantal thematische budgetlijnen niet alleen leidt tot intransparantie en veel extra werkzaamheden, maar dat het ook een goede integratie van 'horizontale thema's' in de weg kan staan.


* Nog niet zo lang geleden is in de EOF- en ALA-programma's het instrument van 'projectcyclus management' ingevoerd, en is binnen DG VIII een 'quality support group' (QSG) ingesteld die er op moet toezien dat financieringsvoorstellen die ter goedkeuring worden aangeboden aan een aantal vereisten voldoen. Beide initiatieven worden positief gewaardeerd. Dit laat onverlet dat ook de andere regionale programma's dringend behoeftehebben aan een of meerdere QSG, die dan bovendien versterkt zouden moeten worden. Daarnaast geldt, dat extra aandacht voor het besluitvormingstraject natuurlijk van belang is, maar dat ook aan andere fasen in de projectcyclus meer aandacht moet worden besteed:


-- bij identificatie dienen overheid van het ontvangende land en eindontvangers meer betrokken te worden (en tijdelijke consultants minder);


-- monitoring van de uitvoering zou zich minder moeten beperken tot financiële monitoring;


-- speciale vermelding in dit verband verdient evaluatie. Bij de oprichting van de SCR zijn de diverse evaluatiediensten van de betrokken DG's samengevoegd binnen de SCR. Deze bundeling is op zich te prijzen, maar zij is gepaard gegaan met een aanzienlijke reductie van de (reeds krappe) bemensing. Bovendien is zij onderdeel van de dienst (SCR) die tevens verantwoordelijk is voor het gehele uitvoeringstraject, hetgeen onwenselijk is.

Nederland is voornemens om aan dit punt bijzondere aandacht te besteden en aan te dringen op a) capaciteitsuitbreiding en b) functionele onafhankelijkheid en directe rapportage aan het politieke niveau.

VI Nederlandse prioriteiten; middelen

VI.1 Beleidsprioriteiten

Het is niet mogelijk om aan alle genoemde problemen evenveel aandacht te schenken. Dat is ook niet nodig, omdat behalve Nederland ook de Commissie zelf en andere lidstaten initiatieven ontplooien (waarbij Nederland, in wisselende coalities, zal aansluiten om doelen te realiseren). De volgende drie terreinen gelden als prioritair.


1. Vergroten van de armoedefocus. Nederland zal de komende jaren trachten te bewerkstelligen dat een groter deel van de EU-OS-middelen ten goede zal komen aan de armste landen (MOL's en LIC's; voor zover deze een goed bestuur en beleid hebben), conform het gestelde in de eerder genoemde Motie Dijksma c.s. Dit betekent dat bij de verdeling van OS-gelden meer gewicht zal moeten worden toegekend aan het armoede-criterium. Wat het EOF betreft zou dit bijvoorbeeld moeten betekenen dat er minder gelden naar de landen in het Caraïbische gebied gaan, omdat die (gemiddeld) tot de rijkere ACS-landen behoren.


2. Coherentie. Nederland zal zijn inspanningen om incoherenties zoveel mogelijk uit te bannen voortzetten en zonodig intensiveren. Een eerste aanknopingspunt hiervoor is de bespreking van de gevolgen van de coherentie-resolutie (1997) tijdens de komende OS-Raad, maar er mag van worden uitgegaan dat dit themaook daarna nog de nodige inspanningen zal vergen. De komende WTO-ronde zal in dit verband een grote krachtproef zijn.


3. Versterken van de evaluatiefunctie. Het vermogen van een institutie om zichzelf te vernieuwen en te verbeteren is (onder meer) afhankelijk van de wijze waarop zo'n institutie zich openstelt voor kritiek en bereid is lering te trekken uit fouten uit het verleden. De Commissie heeft op dit punt geen goede reputatie. Een sterke, onafhankelijke evaluatiedienst, zoals die bijvoorbeeld bij de Wereldbank, maar ook in Nederland bestaat, is in dit verband een eerste vereiste. De Commissie zal zich in die richting moeten ontwikkelen, en Nederland zal haar daarbij ondersteunen.

Daarnaast zal Nederland uiteraard zijn bemoeienis met pogingen tot verbetering van de kwaliteit van het management van de OS-programma's voortzetten, en zich daarbij baseren op de hoofdpunten die in de Post Lomé discussie zijn ingebracht (vermindering van het aantal sectoren; delegatie van bevoegdheden; vereenvoudiging van procedures; verschuiving van project- naar programmahulp en sectorale benadering).

VI.2 Middelen

De middelen die voor realisatie van deze prioriteiten ter beschikking staan zijn niet nieuw, maar worden nog even op een rijtje gezet. In het formele traject zijn er op verschillende momenten mogelijkheden voor beïnvloeding. Ten eerste zijn er expertbijeenkomsten, waarin themadeskundigen uit de lidstaten, onder leiding van de Commissie de hoofdlijnen van (sector-)beleid formuleren. Goed voorbereide participatie in dit stadium is van groot belang. Vervolgens zijn er de ambtelijke raadswerkgroepen en de Raad zelf waarin op dit voorwerk kan worden voortgebouwd. Tijdelijke detachering van deskundigen kan een indirecte wijze zijn om het proces van beleidsformulering te beïnvloeden. Gezien de bezuinigingen op de Rijksoverheid zal hiervoor echter niet veel ruimte zijn.

In het uitvoeringstraject is beïnvloeding mogelijk door inbreng in de beheerscomité's. Deze mogelijkheid wordt in de toekomst, wanneer deze comité's zich zullen richten op strategiebepaling en vaststelling en evaluatie van landenbeleid (in plaats van, zoals nu, op projectbeoordelingen), interessanter. Tezijnertijd zal moeten worden afgewogen of de nieuwe taakstelling van comité's niet een andere Nederlandse afvaardiging wenselijk maakt.

Zeker zo belangrijk zijn informele beinvloedingsmechanismen, zowel ten opzichte van lidstaten als van de Commissie. Ten opzichte van de lidstaten vindt regelmatig afstemming plaats onder gelijkgezinde landen. Hoewel dit wordt voortgezet, zal in de toekomst nadrukkelijker worden omgezien naar mogelijkheden voor ad hoc coalities van wisselende samenstelling, om Nederlandse doelen te bereiken. In dit kader zal, meer dan in het verleden, een beroep worden gedaan op het Nederlandse postennetwerk in Europa. Eveneens zalworden getracht de banden met de Commissie aan te halen, via directe contacten vanuit Den Haag, de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel en in voorkomende gevallen via detacheringen. De benadering zal worden gekenmerkt door een constructief kritische opstelling

In het algemeen geldt dat, om in Brussel succesvol te opereren, vroegtijdig interveniëren noodzakelijk is. Dit brengt met zich mee dat periodiek zal moeten worden afgewogen op welke onderwerpen krachtig zal worden ingezet, omdat zij kansrijk zijn, en op welke niet. Is een keuze gemaakt, dan wordt agenda-setting van belang. Op dit punt zijn de Nederlandse inspanningen voor verbetering vatbaar; er zal vaker in een vroeger stadium met Commissie en andere lidstaten contact worden gezocht.

VII Conclusies

De voorgaande kritische analyse van de EU-hulp, die voor een belangrijk deel gebaseerd is op gedegen onafhankelijk onderzoek, noopt tot een even kritische benadering van de Commissie als kanaal voor Nederlandse ontwikkelingsgelden. Anders dan bij andere multilaterale kanalen is het in het geval van de Commissie niet mogelijk om, in geval van tegenvallende prestaties of verschillen van inzicht over beleid, de Nederlandse bijdragen te verminderen (in theorie is het EOF hierop een uitzondering): deze bijdragen moeten de facto als een gegeven worden beschouwd.

Het alternatief is, om op basis van de nu beschikbare informatie, te werken aan een verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de EU-hulp. Daarbij zal worden samengewerkt met gelijkgezinde lidstaten en zal ook zoveel mogelijk samenwerking met de Commissie worden gezocht. In hoofdstuk V en VI van deze notitie is aangegeven waar de voornaamste zwakke plekken zich bevinden, en waar de Nederlandse prioriteiten liggen: op de terreinen van bestrijden van incoherenties, van versterken van de armoedefocus en de evaluatiefunctie, en op verbetering van het management.

Ondanks de kritiek lijken voldoende aanknopingspunten voor samenwerking met de Commissie, en voor voorzichtig positieve (maar niet: hoge) verwachtingen ten aanzien van de toekomst aanwezig. In het voorgaande is beschreven dat de Commissie, naar aanleiding van evaluaties en DAC-examens, op een aantal terreinen reeds maatregelen heeft getroffen dan wel in voorbereiding heeft. In de meeste gevallen zullen deze maatregelen niet geheel voldoen aan Nederlandse wensen, maar wel een verbetering ten opzichte van het verleden betekenen. De meeste hoop in dit verband zou moeten worden gericht op DG-VIII, het 'OS-DG', omdat dit van evaluatoren (terecht) de beste rapportcijfers krijgt en omdat hier de meeste vernieuwende impulsen vandaan komen.


--------

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie