Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie rioleringsinvesteringen en lokale lasten

Datum nieuwsfeit: 22-06-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Notitie rioleringsinvesteringen en lokale lasten



Aan:

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Mevrouw J. van Nieuwenhoven

Plein 2

2511 CR Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

fip 1999/423 M

22 juni 1999

Onderwerp

Notitie rioleringsinvesteringen en lokale lasten

Mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bied ik u hierbij de notitie Rioleringsinvesteringen en lokale lasten aan.

Tijdens het Algemeen Overleg van de Vaste Kamercommissies voor Financiën en Binnenlandse Zaken van 2 december 1998 is onder meer gesproken over het te verwachten niveau van investeringen in het riool en de mogelijke gevolgen voor de lokale lasten. Door het aanvaarden van de motie van mevr. Noorman-Den Uyl gaf de Tweede Kamer te kennen het gewenst te vinden dat de regering nader onderzoek zou doen naar deze problematiek en naar mogelijkheden deze problematiek te verkleinen. Bijgevoegde notitie Rioleringsinvesteringen en lokale lasten is onder meer een reactie op deze motie. Voor een verkorte weergave van de inhoud van deze notitie verwijs ik u naar de samenvatting en conclusies op de paginas 3 t/m 6 van de notitie.

DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN,

Notitie rioleringsinvesteringen en lokale lasten

juni 1999

Inhoudsopgave

Samenvatting en
conclusies............................................................


1
Inleiding.............................................................


...........

2 Analyse
rioleringsproblematiek................................................



2.1 Beschrijving
problematiek.......................................................... ...............

3 Rapportage ramingen uit het rapport Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen...........................


3.1 Omvang van de
investeringen......................................................... .........


3.2 Verschillen in de
rioolrechten.......................................................... ..........

4 Verkenning van mogelijkheden tot kostenreductie bij rioleringsinvesteringen...................................


4.1
Inleiding............................................................. ........................................


4.2 Rioleringsbeleid en
investeringskosten.................................................... .


4.3 Relatie verantwoordelijkheidsverdeling en kosten....................................


4.4 Nadere uitwerking van kostenbesparende maatregelen...........................


4.5 Aanvullend onderzoek naar
besparingsmogelijkheden.............................


4.6 Financiering van het
rioleringsbeleid...................................................... ...

5 Riolering in het
gemeentefonds.........................................................



5.1 huidige verdeelsystematiek van het gemeentefonds................................


5.2 Ontwikkelingen rond de verdeling van het gemeentefonds .....................


5.3 Aanvullend onderzoek
structuurkenmerken.............................................


5.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet


Bijlage 1 Provinciaal ontheffingenbeleid riolering buitengebied.......................................................... ...

Samenvatting en conclusies

Tijdens het Algemeen Overleg van de Vaste Kamercommissies voor Financiën en Binnenlandse Zaken van 2 december 19981 is onder meer gesproken over het te verwachten niveau van investeringen in het riool en de mogelijke gevolgen voor de lokale lasten. Door het aanvaarden van een motie van mevr. Noorman-Den Uyl2 gaf de Tweede Kamer te kennen het gewenst te vinden dat de regering nader onderzoek zou doen naar deze problematiek en naar mogelijkheden om de problematiek te verkleinen. De notitie Rioleringsinvesteringen en lokale lasten is een reactie op deze motie. Tevens kan deze notitie worden gezien als een antwoord op het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) Milieu en lokale lasten en op een tweetal brieven van de VNG aan de meest betrokken bewindslieden, in afschrift naar de Tweede Kamer (problematiek van artikel 12- gemeenten3 en een reactie op het Rfv-advies Milieu en lokale lasten4).

Inhoud van de notitie

De hiervoor genoemde motie van mevr. Noorman-Den Uyl, het advies van de Rfv en de brieven van de VNG zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het niveau van investeringen in het riool in de periode 1996-2005 naar verwachting f 16,5 miljard zullen bedragen. Dit bedrag is afkomstig uit het rapport Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen5 uit 1997 (gebaseerd op gegevens uit 1996).

De Inspectie Financiën Lokale en Provinciale Overheden (IFLO) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft aan het begin van dit jaar een nieuw onderzoek gedaan naar het te verwachten investeringsniveau voor het riool en de gevolgen voor de lokale lasten. Opvallend is dat uit de onderzoeksresultaten kan worden afgeleid dat het niveau van investeringen in de periode 1996-2005 fors lager zal zijn dan hetgeen in 1997 nog werd verwacht.

Het niveau van de op basis van het IFLO-materiaal geraamde investeringsniveau (ca. f 8,5 miljard in de periode 1999-2005), gecorrigeerd voor prijsontwikkelingen en voor verschillen in ramingsperioden, wijkt nauwelijks af van het bedrag op basis waarvan in 1992 besluitvorming heeft plaatsgevonden over het rioleringsbeleid in de periode 1996-2005 (f 10 miljard).

Daarbij moet worden aangetekend dat ook de uitkomsten uit het IFLO-onderzoek een indicatief karakter hebben, aangezien een aantal gemeenten nog onvoldoende zicht op de rioleringsproblematiek hebben. Zo ontbreekt in een aantal gemeentelijke rioleringsplannen een goede financiële vertaling voor wat betreft de investeringen ten behoeve van ongezuiverde lozingen bij bestaande bebouwing in het buitengebied.

Het grote verschil in ramingsuitkomsten leidt tot de conclusie dat, met betrekking tot het riool, het blijkbaar moeilijk is om voor een periode van 10 jaar nauwkeurige voorspellingen te doen over het te verwachten investeringsvolume; zeker als, zoals in dit geval, een aantal gemeenten de problematiek nog niet of slechts beperkt in beeld hebben gebracht. Het is dan ook niet voor niets geweest dat SGBO en Grontmij expliciet hebben gewezen op het indicatieve karakter van de ramingen op basis van hun onderzoek. Bij verschillende betrokkenen lijkt het door deze onderzoeksinstellingen aangegeven ramingsniveau van f 16,5 miljard echter, ten onrechte, als een hard gegeven te worden beschouwd.

Uit de bewerking van de IFLO-cijfers en van het materiaal uit de Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen blijkt ook dat het gemiddelde rioolrecht in 2000 naar verwachting lager zal zijn dan op basis van het SGBO/Grontmij materiaal werd verwacht. De verschillen in niveau van de rioolrechten tussen de gemeenten wijken in de bewerking van de IFLO-cijfers niet veel af van de bevindingen op basis van de bewerkingen van de SGBO/Grontmij-cijfers; deze verschillen blijken aanzienlijk te kunnen zijn. In een aantal specifieke gevallen kunnen de geraamde rioolrechten fors uitstijgen boven het gemiddelde niveau.

In deze notitie wordt onder meer nagegaan welke overheden invloed kunnen uitoefenen op het niveau van de rioleringsinvesteringen en welke mogelijkheden er zijn om besparingen te realiseren. Als belangrijkste besparingsmogelijkheden worden genoemd samenwerking tussen de verschillende betrokken instanties en schaalvergroting. De verschillende partijen hebben eigen verantwoordelijkheden. Tussen deze verantwoordelijkheden kan enige spanning bestaan. Een goede samenwerking kan ertoe bijdragen dat de meest efficiënte oplossing wordt gekozen. Dat geldt voor keuzen die gemaakt worden bij de aanleg van riolering, voor criteria die gehanteerd worden bij het verlenen van de ontheffing tot aanleg van riolering, maar ook voor de wijze van afvalwaterzuivering.

Bij schaalvergroting kan worden gedacht aan gezamenlijk rioleringsbeheer of door samenwerking tussen gemeente, waterkwaliteitsbeheerder en/of waterleidingbedrijf.

Beleidsvoorstellen

De analyse in deze notitie leidt tot een aantal vervolgstappen. Hierna worden deze vervolgstappen in de vorm van beleidsvoorstellen weergegeven.


1. De uitkomst van de analyse in deze notitie geeft aan dat er op dit moment geen aanleiding is om te veronderstellen dat het uiteindelijke investeringsniveau (macro) in het riool aanmerkelijk hoger zal zijn dan het in het begin van de 90-er jaren geraamde bedrag. Het kabinet is van mening dat de rioleringsinvesteringen die voortkomen uit de regeringsnota Naar een in het milieubeheer functioneel inzamel- en transportsysteem6 op lokaal niveau moeten worden bekostigd volgens het uitgangspunt de vervuiler betaalt. Er is thans geen aanleiding om dit uitgangspunt geheel of gedeeltelijk te verlaten. Een rijksbijdrage wordt dan ook niet overwogen.


2. Op dit moment loopt een traject dat moet leiden tot een herziening van het gemeentefonds per 2001. Het betreft hier in grote lijnen dat deel van het gemeentefonds dat bij de herziening van 1997 niet is gewijzigd. Daarnaast vindt een aanpassing plaats van het onderdeel riolering ten gevolge van onder meer een nieuwe meting van het aspect slechte bodem. Alvorens kan worden beoordeeld of het opportuun is om één of meerdere van de elementen, die de Rfv noemt om te komen tot beleidswijzigingen inzake artikel 12 gemeenten, over te nemen, is het nodig om de resultaten af te wachten van de herziening van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Deze effecten zullen rond de zomer bekend worden. Het streven is er op gericht om op basis hiervan in september nadere besluiten te nemen over een mogelijke beleidswijziging inzake artikel 12.


3. Naar aanleiding van een voorstudie naar het ijkpunt riolering zijn wij voornemens om, als er meer duidelijkheid bestaat over een aantal aspecten die van invloed zijn op de kostenontwikkeling, een diepte-onderzoek naar het genoemd ijkpunt te laten uitvoeren. Indien uit het reguliere periodiek onderhoud mocht blijken dat uitstel van de aanpassing voor individuele gemeenten tot onaanvaardbare uitkomsten leidt, zal nader worden overwogen of versnelde aanpassing noodzakelijk is.


4. De onlangs afgeronde Leidraadmodule Ontheffingscriteria en rioleringszorgplicht, opgesteld door het ministerie van VROM in overleg met alle betrokkenen (waaronder de gemeenten en de provincies), moet leiden tot een verbetering van de huidige ontheffingspraktijk voor rioleringsaansluitingen in het buitengebied, onder meer door meer uniformering van het ontheffingenbeleid en zonodig door een provinciale financiële medebetrokkenheid bij dure aansluitingen in niet-kwetsbare gebieden. De minister van VROM is hierover in overleg met het IPO. Mochten de verwachte verbeteringen niet optreden, dan zal het kabinet de dan ontstane situatie opnieuw bezien.


5. In deze notitie wordt een aantal suggesties gedaan, op basis van bestaande inzichten, om de wettelijke milieudoelstellingen zo doelmatig mogelijk te realiseren. Het kabinet heeft het voornemen om in aanvulling hierop onafhankelijk onderzoek te laten verrichten naar mogelijkheden om het rioleringsbeleid zo doelmatig mogelijk uit te voeren. Resultaten van lopende studies die momenteel door het Rijk worden uitgevoerd, en aanbevelingen die door de samenwerkende partijen in bijvoorbeeld de Commissie Integraal Waterbeheer en via de Stichting RIONED worden uitgewerkt, zullen daarin worden betrokken. Daarbij zullen besparingsmogelijkheden zoveel mogelijk worden gekwantificeerd. Het kabinet streeft ernaar de eerste resultaten van dit onderzoek voor het einde van het jaar gereed te hebben.

1 Inleiding

De uit milieuoverwegingen noodzakelijk geachte investeringen in het riool zullen in de komende jaren een stijging van de lokale lasten tot gevolg hebben. De eerste signalen zijn afkomstig vanuit enkele artikel 12-gemeenten. Dit onderwerp is tijdens het Algemeen Overleg van de Vaste Kamercommissies voor Financiën en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 december 19987 aan de orde geweest. Door de Tweede Kamer is aandacht gevraagd voor de dreigende tariefstijgingen van de rioolrechten. Daarbij werd onder meer verwezen naar de uitkomsten van de Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen uit 1997.8 In deze evaluatie, uitgevoerd door SGBO en Grontmij, werden de kosten van rioleringsinvesteringen in de periode 1996-2005 geraamd op f 16,5 miljard (indicatief).

Het kamerdebat heeft geresulteerd in een motie van het Tweede Kamerlid Noorman-Den Uyl9 waarin de Tweede Kamer vraagt om een nader onderzoek naar de rioleringsproblematiek:

.....

* overwegend dat voor de vernieuwing, verbetering en aanleg van rioleringen in het buitengebied en afvalwaterinstallaties de komende jaren enorme investeringen noodzakelijk zijn;
* van mening, dat deze investeringen bij ongewijzigd beleid zullen leiden tot uitzonderlijk hoge lokale lastenstijging;
* erkennend, dat per gemeente weliswaar een verschillend beleid inzake reserveringen en vervanging van afvalwaterinstallaties is gevoerd, maar dat het volume van zon 16 miljard aan investeringen, zoals indicatief wordt genoemd, dat onderscheid te boven gaat;
* met de regering van mening dat de gemiddelde lastenstijging van de lokale lasten beperkt moet blijven;

* voorts van mening, dat ook de regering een eigen verantwoordelijkheid heeft in financiële zin voor de benodigde investeringen zoals ook in de Monitor Lokale lasten is aangegeven;
* overwegend, dat door het deels van rijkswege financieren van deze investeringen de voorziene lokale lastenstijging beperkt kan blijven;

verzoekt de regering te onderzoeken op welke wijze de financiering - waaronder begrepen versobering en fasering - van deze grootschalige investeringen voor riolering en afvalwaterinstallaties kan plaatsvinden, zodat de lokale lastenstijging als gevolg daarvan beperkt blijft en de Kamer daarover op korte termijn te informeren,

.....

De staatssecretaris van Financiën en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben toegezegd dat samen met het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een onderzoek zal worden verricht naar de ontwikkeling van de rioleringskosten en de gevolgen daarvan voor de lokale lasten. Gelet op de samenhang met het waterkwaliteitsbeheer is ook het ministerie van Verkeer en Waterstaat bij dit onderzoek betrokken.

De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft over de rioleringsproblematiek een advies uitgebracht (Milieu en lokale lasten, advies van 28 december 1998). Deze notitie, die een reactie is op de hiervoor genoemde motie van mevr. Noorman-Den Uyl is eveneens een reactie op het advies van de Rfv en op een tweetal brieven van de VNG aan de meest betrokken bewindslieden, in afschrift naar de Tweede Kamer (problematiek van artikel 12 gemeenten10 en een reactie op het Rfv-advies Milieu en lokale lasten11).

Bedacht moet worden dat het rioleringsvraagstuk een dynamisch proces is en dat dit vraagstuk op verschillende manieren kan worden belicht. De financiële invalshoek is een belangrijke invalshoek, maar niet de enige. De milieuhygiënische invalshoek speelt eveneens een belangrijke rol in de discussie. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gewezen op de door de Tweede Kamer aangenomen motie Van Middelkoop om snel uitvoering te geven aan het actieprogramma waterkwaliteit en diergezondheid12. Het kabinet gaat er vooralsnog vanuit dat de investeringen ten behoeve van sanering van risicovolle riooloverstorten plaatsvinden binnen de bestaande reserveringen voor de vernieuwing en verbetering van de riolering. Mogelijk zullen gemeenten wel de prioriteit binnen de bestaande plannen iets moeten verleggen.

Opbouw van deze nota

Op basis van de motie Noorman-Den Uyl kan een aantal vragen worden geformuleerd. Deze vragen zullen in deze notitie worden behandeld:
1. Wat zijn de oorzaken van de verwachte stijging van de rioleringskosten?

2. Wat is de verwachte ontwikkeling van de investeringskosten voor het riool?

3. Wat zijn de gevolgen van de investeringen in het riool voor de lokale lastendruk?

4. Welke mogelijkheden zijn er om een kostenreductie te realiseren?
5. Welke mogelijkheden zijn er om te komen tot aanvaardbare verschillen in rioolrechten tussen gemeenten?

Allereerst wordt in hoofdstuk 2 kort stilgestaan bij de rioleringsproblematiek; daarbij komt ook de eerste vraag naar de oorzaken van de stijging van de rioleringskosten aan de orde. Elementen hieruit zullen overigens in de gehele notitie hun weg vinden.

De tweede vraag naar de ontwikkeling van de investeringskosten, komt vervolgens aan de orde in hoofdstuk 3.

In hoofdstuk 3 zal eveneens worden ingegaan op de ontwikkeling van de rioleringskosten en de gevolgen voor de lokale lasten, zowel voor het landelijk totaal als voor de verschillen tussen de gemeenten (vraag 3).

In hoofdstuk 4 wordt aandacht besteed aan vraag 4: mogelijkheden om besparingen op de rioleringskosten te realiseren.

Vraag 5 zal aan de orde komen in hoofdstuk 5. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op structuurkenmerken van gemeenten die verschillen in rioleringskosten kunnen verklaren. Tevens zal daarbij worden ingegaan op de vraag welke bijdrage het gemeentefonds kan bieden aan het voorkomen van grote lokale lastendrukverschillen, voorzover deze het gevolg zijn van de rioleringsproblematiek.

Aan het begin van deze notitie is een samenvatting opgenomen en is aangegeven welke maatregelen en vervolgstappen worden genomen ter beperking van de rioleringsproblematiek.

2 Analyse rioleringsproblematiek

In dit hoofdstuk wordt een algemene beschrijving gegeven van het rioleringsbeleid, de noodzakelijke investeringen in het riool en de problematiek die daaruit voortkomt. Op de problematiek wordt in de volgende hoofdstukken teruggekomen.

Aanleg en onderhoud van het riool is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De zorg voor een goed rioleringsstelsel is een onderdeel van het milieubeleid. In 1986 wordt in de Notitie riolering13 achterstallig onderhoud en beheer aan de riolering gesignaleerd. Als beleidsvoornemen wordt onderzoek aangekondigd naar een wettelijke planverplichting en naar het financieringsstelsel. In het Beleidsstandpunt inzake toekomstig rioleringsbeheer van 199014 wordt een wettelijke regeling aangekondigd voor de zorgplicht van gemeenten met betrekking tot de riolering en de planverplichting. Beide elementen zijn opgenomen in de Wet milieubeheer.

In 1992 verscheen de regeringsnotitie Naar een in het milieubeheer functioneel inzamel- en transportsysteem. 15 In deze notitie wordt het voornemen verwoord om in overleg met alle betrokkenen (gemeenten, provincies, waterkwaliteitsbeheerders) een Leidraad Riolering uit te brengen. Er wordt ook een globale raming gegeven van de kosten van verbetering en onderhoud van het riool voor een periode van 10 à 15 jaar. Als indicatieve kostenraming is f 10 miljard opgenomen. Een beter beeld kan pas ontstaan als alle gemeenten een rioleringsplan hebben. Gewezen wordt op het waterkwaliteitsbeleid en de eisen voor rioleringen die daaruit voortvloeien en waarmee in de toekomst rekening moet worden gehouden. In de notitie geeft de regering eveneens aan hoe de verwachte stijging van de rioleringskosten moet worden bekostigd. De gemeenten beschikken over het rioolrecht als duidelijk eigen financieel instrument om de uitgaven voor de rioleringsaanleg en het rioleringsbeheer te bekostigen. Het rijk is van mening dat het stapsgewijs verhogen van het rioolrecht, onderbouwd vanuit een integraal meerjarenplan (gemeentelijk rioleringsplan), waarin rekening is gehouden met de doelen uit het provinciaal waterhuishoudingsplan een reële mogelijkheid is om de benodigde financiële inspanning voor deze belangrijke milieuvoorziening te bekostigen.16


2.1 Beschrijving problematiek

Sinds 1 januari 1994 zijn de gemeenten wettelijk verplicht (Wet milieubeheer) tot het opstellen van een gemeentelijk rioleringsplan (GRP). In 1997 zijn de bestaande GRPen in opdracht van het Ministerie van VROM door SGBO en Grontmij geëvalueerd (Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen17). De GRPen hebben de rioleringsproblematiek meer inzichtelijk en toegankelijk gemaakt. Zowel in het Nationaal Milieubeleidsplan 3 (NMP 3) als in de Vierde Nota Waterhuishouding (NW 4) wordt verwezen naar het evaluatierapport gemeentelijke rioleringsplannen. Op basis van door de gemeenten vastgestelde plannen wordt een indicatie gegeven van de investeringen in het riool in de periode 1996-2005 van f 16,5 miljard. Dit hogere bedrag (verg. raming van f 10 miljard regeringsnotitie 1992) is het gevolg van betere inzichten in de kosten op basis van de GRPen. De investeringen in het rioleringsstelsel kunnen in drie aandachtsgebieden worden onderverdeeld:

* vervanging en renovatie (f 7,5 miljard)
* ongezuiverde lozingen bij bestaande bebouwing in het buitengebied (f 3,3 miljard)

* tegengaan van riooloverstorten (f 5,7 miljard)

De ramingen zijn opnieuw indicatief, aangezien nog slechts een beperkt aantal gemeenten over een GRP beschikt. Aan de hand van een onlangs afgerond onderzoek naar investeringsvoornemens in de GRPen, uitgevoerd door de IFLO zal in deze notitie een actualisatie worden gepresenteerd van de inzichten in het SGBO/Grontmij-rapport Evaluatie gemeentelijke rioleringsplannen uit 1997. Deze inzichten leiden tot een ander, actueler inzicht in de te verwachten rioleringskosten.

Hierna zal worden ingegaan op de hiervoor genoemde soorten investeringen in het riool.

Vervanging en renovatie

Het rioolstelsel in Nederland moet van tijd tot tijd worden vervangen of gerenoveerd. Uit het SGBO/Grontmij-rapport blijkt dat in de periode 1996-2005 ongeveer 8,5% van het huidige rioolbestand wordt vervangen of gerenoveerd. Naast vervanging en regulier onderhoud van riolering is er sprake van achterstallig onderhoud. Achterstallig onderhoud kan het gevolg zijn van taakverwaarlozing door gemeenten. Daarnaast kan achterstallig onderhoud ontstaan doordat gemeenten de riolering in een relatief slechte bodem moeten leggen. Hierdoor wordt de afschrijvingstermijn korter. Als gemeenten tevens in een zwakke financiële positie verkeren kan dit leiden tot te weinig aandacht voor onderhoud van het rioolstelsel. De totale kosten van vervanging en onderhoud voor de periode 1996-2005 worden door SGBO/Grontmij geraamd op circa f 7,5 miljard.

Buitengebied

Riolering in het buitengebied is een gevolg van in 1992 geaccordeerd rijksbeleid om het buitengebied te beschermen. Gemeenten zijn verplicht tot het rioleren in het buitengebied, tenzij de provincie een ontheffing verleent. De provincie is verantwoordelijk voor het aanwijzen van zogenaamde kwetsbare gebieden (er is een relatie tussen de kwetsbaarheid van een gebied en het ontheffingenbeleid van de provincies). Een gebied is kwetsbaar als er sprake is van een kwetsbaar ecosysteem of als het grond betreft die nog gebruikt gaat worden (bijvoorbeeld voor landbouwdoeleinden). De verplichting tot het rioleren in het buitengebied heeft per gemeente verschillende gevolgen. Deze gevolgen zijn namelijk afhankelijk van de (relatieve) omvang van het buitengebied en het aantal niet-aangesloten panden, de afstand tussen de niet-aangesloten panden, de soort ondergrond, het ontheffingenbeleid van de provincie en de bodemgesteldheid.

Van belang hierbij is dat gemeenten die in de periode 1970-1989 nieuwe aansluitingen op het riool realiseerden, hiervoor een vergoeding uit het gemeentefonds konden krijgen. Deze vergoeding was gebaseerd op een algemeen aanvaard bedrag voor een rioolaansluiting (de zogenaamde verfijning rioleringen: geïndexeerd naar het huidige prijspeil bedroeg deze vergoeding ca. f 15.000,-). Niet alle gemeenten hebben hiervan geprofiteerd: een aantal gemeenten had (nagenoeg) alle aansluitingen al vóór 1970 gerealiseerd, andere gemeenten hebben nagelaten van de regeling te profiteren, waardoor zij later voor extra kosten kwamen (of komen) te staan. Deze kosten moeten zij zelf opvangen (uit de rioolrechten of de algemene middelen), aangezien er geen extra inkomsten uit het gemeentefonds meer tegenover staan.

Riooloverstorten

Reeds eind jaren tachtig is in de derde nota Waterhuishouding het beleid geformuleerd om de emissies uit rioolstelsels verregaand te verminderen; enerzijds door investeringen in regionale waterzuiveringsinstallaties (rwzis), anderzijds door de aanpak van de vuiluitworp ten gevolge van riooloverstortingen uit gemengde rioolstelsels. De Commissie Intergraal Waterbeheer (CIW)18 heeft ten behoeve van de aanpak van overstorten in 1992 aanbevelingen voor waterkwaliteitsbeheerders opgesteld. Hierin werd de aard van de te treffen maatregelen benoemd. De aanbevelingen van de Tweede Kamer-werkgroep Meijer aanpak riooloverstorten en de motie Van Middelkoop19 inzake het actieprogramma Waterkwaliteit en diergezondheid gaan uit van een versnelde aanpak van de risicovolle overstorten. Het kabinet gaat ervan uit dat deze investeringen door een herprioritering kunen worden gerealiseerd en dat er derhalve geen additionele middelen nodig zijn.

3 Rapportage ramingen uit het rapport Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen

Investeringen in het riool hebben invloed op de lokale lasten. Gemeenten kunnen de kosten van het riool verhalen op hun burgers en bedrijven. In de meeste gevallen verhogen zij hiervoor de rioolrechten, maar zij kunnen er ook voor kiezen de kosten uit de algemene middelen te dekken.

Het kabinet streeft naar een beheerste ontwikkeling van de lokale lasten en tracht daarbij voorwaarden te scheppen die ertoe bijdragen dat de verschillen in omvang van de lokale lasten tussen gemeenten beperkt zijn. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verwachte ontwikkeling van het niveau van de investeringen in het riool en de te verwachten gevolgen voor de lokale lasten.


3.1 Omvang van de investeringen

In 1997 hebben SGBO en Grontmij, in opdracht van het Ministerie van VROM, een evaluatieonderzoek gedaan naar de wettelijke planverplichting voor gemeenten tot het opstellen van een Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP).20 Alle 625 gemeenten in Nederland zijn in maart 1996 benaderd door middel van een schriftelijke vragenlijst. De enquête voor gemeenten met GRP is door 352 gemeenten ingevuld geretourneerd; de enquête voor gemeenten zonder GRP is door 134 gemeenten ingevuld geretourneerd. Het onderzoek van SGBO/Grontmij leidt tot een indicatieve raming van de rioleringskosten (referentiekader) van f 16,5 miljard voor de periode 1996-2005.

De uit de enquête beschikbaar gekomen gegevens zijn door SGBO en Grontmij, voorzover mogelijk en verantwoord, gegeneraliseerd naar de situatie voor heel Nederland. Op basis van deze cijfers ontstaat het volgende overzicht van de beleidsvoornemens zoals in 1996 in de GRPen is opgenomen.

Tabel 3.1 overzicht beleidsvoornemens

Verwachte inspanning

1996-2005

Indicatieve kosten tot 2005

Vervanging/renovatie

75.000 km riolering in Nederland aanwezig

8,5% van het rioleringsstelsel vervanging/renovatie

f 7,5 miljard

Vuiluitworp uit riooloverstorten

1% van de gemeenten heeft de basisinspanning gerealiseerd

Basisinspanning gerealiseerd in:

1998: 25% van de gemeenten

2000: 50% van de gemeenten

2005: 75% van de gemeenten

f 5,7 miljard

Buitengebied: panden zonder riolering

circa 200.000 panden in Nederland

2005: 55% (116.000) van de panden in het buitengebied is aangesloten

f 3,3 miljard (gemiddelde kosten per aansluiting: f 29.000,-)21

Totaal

f 16,5 miljard

bron: informatie uit Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen, SGBO/Grontmij, 1997

Voor de verwachte investeringen in de periode 1996-2005 van f 16,5 miljard geldt dat dit een indicatief bedrag is. Allereerst is van belang dat nog lang niet alle gemeenten in 1996 een goed inzicht in de te maken kosten hadden. Alleen om die reden al is het bedrag van f 16,5 miljard met veel onzekerheden omgeven. Daarnaast zijn ontwikkelingen gaande naar nieuwe en goedkopere technologieën. Deze kunnen ertoe leiden dat het bedrag lager dan f 16,5 miljard uitvalt. Het is voorts evident dat de onzekerheidsmarges groter zijn naar mate het tijdstip waarover uitspraken worden gedaan verder weg ligt.

De kosten worden grotendeels gefinancierd uit een verhoging van de rioolrechten. Op basis van de beschikbare gegevens uit de evaluatie van de GRPen hebben SGBO en Grontmij voor de periode 1996-2005 het gemiddelde rioolrecht berekend. Voor gemeenten met GRP stijgt, volgens SGBO/Grontmij (gebaseerd op gemeentelijke opgaven), het rioolrecht de komende 10 jaar naar verwachting gemiddeld van f 180,- in 1996 tot f 315,- in 2005 (op basis van constante prijzen). De verwachte nominale lastenstijging, gecombineerd met de verwachte stijging van de kostendekkingsgraad van de rioolrechten, bedraagt in gemeenten met een GRP in de periode 1996-2005 gemiddeld ca. 6,4% per jaar. Ter vergelijking: de opbrengsten uit de rioolrechten, waarin overigens ook een volumecomponent (toename van het aantal woningen) is opgenomen, namen in de periode 1985-1995 toe met gemiddeld ca. 12% (zie grafiek
3.1)

bron: cijfers t/m 1995: bron CBS, begrotingscijfers; cijfers 2000 en 2005: bron RiZa, ramingen)

Onderzoek IFLO

Om een beter zicht te kunnen krijgen op de rioleringsproblematiek in een aantal artikel 12- gemeenten, in vergelijking tot andere gemeenten, heeft de IFLO aan het begin van dit jaar een onderzoek gedaan naar de te verwachten rioleringsinvesteringen en rioolrechten tot 2005. De IFLO heeft aan de provincies gevraagd naar de investeringsplannen van de gemeenten in het riool, de omvang van de rioolrechten en de te verwachten rioolrechten op middellange termijn. De provincies hebben vervolgens op basis van gemeentelijke opgaven en GRPen de gevraagde informatie ter beschikking gesteld aan de IFLO. De respons is gelijkmatig gespreid over het land en naar gemeentegrootte. Van ca. 69% van de gemeenten (in deze gemeenten bevinden zich 66% van de woonruimten) is informatie verzameld. Aangenomen wordt dat de uitkomsten daarmee representatief zijn voor alle gemeenten. 276 van deze gemeenten beschikken over een GRP. Aangezien de gegevens uit het IFLO-onderzoek (gegevens uit 1999) van recentere datum zijn dan die van SGBO/Grontmij (gegevens uit 1996), mag worden verondersteld dat het betrouwbaarheidsgehalte van de gegevens van het IFLO voor de periode 1999-2005 groter is dan van de SGBO/Grontmij-gegevens. Daarbij komt dat de IFLO-cijfers tot 1999 zijn gebaseerd op realisatie en de cijfers van SGBO/Grontmij ramingen zijn.

De stelling lijkt gerechtvaardigd dat het inzicht in de te verwachten noodzakelijke investeringen nu beter is dan in 1996. Daarbij moet wel worden aangetekend dat verwacht mag worden dat ook in de komende jaren nog weer bijstellingen op de ramingen zullen plaatsvinden. Allereerst blijkt uit gegevens van de brochure Riool in cijfers 1998/99 van de Stichting Rioned dat slechts ca. 53% van de gemeenten een vastgesteld GRP heeft, 25% een formeel concept-GRP, 13% een informeel concept-GRP, 8% net gestart is en 1% nog moet starten (situatie ultimo 1997). Een GRP is noodzakelijk voor een goed inzicht in de te verwachten rioleringskosten. Verder zijn de bestaande GRPen nog niet allemaal volledig omdat de investeringen ten behoeve van ongezuiverde lozingen bij bestaande bebouwing in het buitengebied nog niet in alle plannen zijn opgenomen.

Uit het IFLO-onderzoek blijkt dat de gemeenten met GRP (276 gemeenten) verwachten in de periode 1999-2005 nog ca. f 4,3 miljard in het riool te moeten investeren (gegeneraliseerd voor heel Nederland zou dit ca. f 8,5 miljard zijn). SGBO en Grontmij doen uitspraken over de periode 1996-2005; het IFLO over de periode 1999-2005. Indien zou worden verondersteld dat de investeringen gelijkmatig over de investeringsperiode worden verricht, dan zou kunnen worden afgeleid dat op basis van de ramingen van SGBO/Grontmij de investeringen in de periode 1999-2005 in de orde van grootte van f 11,5 miljard (prijsniveau 1996) zouden bedragen voor alle 538 gemeenten. De op deze wijze afgeleide ramingen op basis van het cijfermateriaal uit 1996 zijn aanmerkelijk hoger dan de recente ramingen (ca. 8,5 miljard) op basis van het IFLO-onderzoek (gecorrigeerd voor verschillen in prijsniveaus is dit zelfs meer dan 40%). Het is aannemelijk dat het grote verschil tussen beide uitkomsten vooral wordt verklaard door meer actuele inzichten in de investeringskosten. Bedacht moet overigens worden dat ook de ramingen basis van het IFLO-onderzoek nog met onzekerheden zijn omgeven, aangezien nog niet alle gemeenten over een vastgesteld of volledig GRP beschikken.

Indien wordt gecorrigeerd voor de prijsontwikkeling, kan worden geconcludeerd dat het op basis van actuele inzichten aannemelijk is dat de verwachte investeringen in het riool niet veel afwijken van het niveau op basis waarvan in 1992 besluitvorming heeft plaatsgevonden over het rioleringsbeleid.

Het grote verschil in ramingsuitkomsten leidt tot de conclusie dat, met betrekking tot het riool, het blijkbaar moeilijk is om voor een periode van 10 jaar voldoende nauwkeurige voorspellingen te doen over het te verwachten investeringsvolume; zeker als, zoals in dit geval, veel gemeenten de problematiek nog niet of niet volledig in beeld hebben gebracht. Het is dan ook niet voor niets geweest dat SGBO en Grontmij expliciet hebben gewezen op het indicatieve karakter van de ramingen op basis van hun onderzoek. Bij vele partijen lijkt het door deze onderzoeksinstellingen genoemde ramingsniveau van f 16,5 miljard echter, ten onrechte, als een hard gegeven te worden beschouwd.

Aan de hand van de door SGBO en Grontmij verzamelde gegevens kan worden berekend dat, volgens de opgaven van de responderende gemeenten, de gemiddelde rioolrechten in 2000 in gemeenten met een GRP ca. f 280,- bedragen. Uit het onderzoek van de IFLO, eveneens op basis van gemeentelijke opgaven, komt naar voren dat de gemiddelde rioolrechten in 2000 in gemeenten met een GRP ca. f 239,- bedragen22. De gemiddelde rioolrechten in 2000 vallen naar verwachting dus ca. 17% lager uit dan uit de door SGBO/Grontmij verzamelde gegevens kon worden afgeleid. Ook dit wijst erop dat het verwachte niveau aan investeringen en de gevolgen daarvan voor de lokale lasten aanmerkelijk geringer zijn dan in 1997 (op basis van gegevens 1996) werd verwacht.


3.2 Verschillen in de rioolrechten

Door middel van een frequentieverdeling kan een inzicht worden geboden in de spreiding van de tarieven van de rioolrechten over de gemeenten. De hiernavolgende frequentieverdeling rondom het gemiddelde levert 6 klassen op waarbij voor de gemeenten in klasse 6 geldt dat hun rioolrecht meer dan 150% hoger is dan het gemiddelde rioolrecht. Hoewel door de bewerking van de SGBO/Grontmij-cijfers een aantal gegevens van individuele gemeenten verloren gaan, is het mogelijk een redelijk inzicht in de spreiding van de rioolrechten te verkrijgen. De gemeenten zonder GRP zijn weggelaten in de beschouwing omdat hierover te weinig gegevens bekend zijn. In grafiek 3.2 is de spreiding van het rioolrecht weergegeven.

bron: achterliggende SGBO/Grontmij-cijfers uit 1996 die zijn gebruikt in de nota Evaluatie Gemeentelijke Rioleringsplannen.

Met grafiek 3.2 moet de nodige voorzichtigheid worden betracht, aangezien de keuze voor de klasse-indeling het geschetste beeld enigszins kan vertekenen. Grafiek 3.2 is in de eerste plaats bedoeld om te kunnen beoordelen of er indicaties zijn dat aanvullend beleid gewenst is om de verschillen in rioolrechten te verkleinen (zie hiervoor ook hoofdstuk 5).

Eén van de aandachtspunten in de rioleringsdiscussie is de omvang van de verschillen tussen de rioolrechten. Het is daarbij vooral van belang te kijken naar de uitersten: de goedkoopste categorie en de duurste categorie. Hoewel in iedere categorie sprake kan zijn van een lage kostendekkingsgraad, is niet onwaarschijnlijk dat dit element met name in de goedkoopste categorie een rol speelt. Als daarvan sprake is, is weliswaar het niveau van de rioolrechten relatief laag, maar zal naar verwachting het niveau van andere lokale heffingen (vooral de OZB) hoger zijn. Voor wat betreft de duurste categorie is het van belang dat het aantal gemeenten in deze hoogste categorie (>150%) lijkt af te nemen. De uitkomsten voor het jaar 2005 geven echter de grootste onzekerheid, aangezien de termijn waarover uitspraken worden gedaan erg lang is (10 jaar).

Indien nu recente inzichten volgens het IFLO-onderzoek (realisatie-cijfers op basis van primitieve begrotingen) worden afgezet tegen de verwachting op basis van de door SGBO en Grontmij verzamelde gegevens (beide uitkomsten zijn gebaseerd op gemeentelijke opgaven), dan lijkt het beeld bevestigd te worden dat het aantal gemeenten in klasse 6 relatief afneemt; iets meer nog dan op basis van het SGBO/Grontmij-materiaal kon worden verondersteld (zie grafiek
3.3)23.

Op basis van gegevens die zijn verzameld voor de Monitor Lokale lasten 1999 kan inzicht worden geboden in de spreiding van de rioolrechten in relatie tot de spreiding van de totale gemeentelijke lasten. Uit de onderstaande grafiek 3.4 blijkt dat de spreiding van de totale gemeentelijke lasten (riool, reiniging en OZB) aanmerkelijk geringer is dan de spreiding van alleen de rioolrechten. Zo blijkt uit de grafiek dat in 17% van de gemeenten het rioolrecht lager is dan 70% van het landelijk gemiddelde rioolrecht en in 20% van de gemeenten het rioolrecht hoger is dan 130% van het landelijk gemiddelde rioolrecht. Indien nu wordt gekeken naar de totale gemeentelijke heffingen, dan bedragen deze percentages 5% respectievelijk 6%. Een oordeel over de spreiding van de rioolrechten is derhalve alleen maar goed te geven, wanneer ook rekening wordt gehouden met de spreiding van de totale woonlasten.

4 Verkenning van mogelijkheden tot kostenreductie bij rioleringsinvesteringen

In de eerder genoemde motie Noorman-Den Uyl wordt gevraagd om te bezien welke mogelijkheden er zijn om de kosten van de rioleringsinvesteringen te beperken. Deze vraag heeft als achtergrond de veronderstelling dat het niveau van de investeringen ca. f 16,5 miljard bedraagt. Hoewel uit een recent onderzoek van de IFLO (zie hoofdstuk 3) blijkt dat recente inzichten erop lijken te wijzen dat het niveau van de te verwachten investeringen aanmerkelijk lager is, blijft het zinvol om te bezien op welke wijze de milieudoelstellingen tegen een zo gering mogelijke financiële inspanning kunnen worden gehaald.

In hoofdstuk 4 wordt allereerst de reikwijdte van de efficiency-verkenning aangegeven. Vervolgens wordt aangegeven welke overheid welke kosten kan beïnvloeden
(verantwoordelijkheidsverdeling). Vervolgens wordt ingegaan op kostenbesparende mogelijkheden. Daarbij zal ook worden stilgestaan bij een recent door het Kiwa uitgebracht onderzoek naar mogelijkheden tot kostenreductie.24 In de discussies over de rioleringsproblematiek wordt regelmatig naar dit onderzoek verwezen.

Ook meer indirecte mogelijkheden voor kostenbeheersing komen aan de orde. Deze mogelijkheden zullen over het algemeen pas op wat langere termijn tot besparingen kunnen leiden.

Tenslotte zal een voorstel worden gedaan voor aanvullend onderzoek.

Hoofdstuk 4 geeft ook een reactie op een viertal aanbevelingen uit het eerder genoemde Rfv-advies Milieu en lokale lasten (de overige aanbevelingen komen in hoofdstuk 5 aan de orde)
* Bezie of alle geplande investeringen opwegen tegen het te behalen milieurendement;

* Bezie in hoeverre de gewenste samenwerking tussen gemeenten, provincies en waterschappen kan bevorderen dat op basis van de afgesproken milieudoelstellingen de investeringen in het geheel van rioleringen en waterzuiveringen zo laag mogelijk gehouden kunnen worden;

* Breng bij nieuw milieubeleid de gevolgen voor de lokale lasten in beeld;

* Indien ook de meest efficiënte uitvoering van het milieubeleid leidt tot te hoge lokale lasten, is een rijksbijdrage de aangewezen weg. Bij het beschikbaar stellen van extra middelen is een storting in het gemeentefonds te verkiezen boven een nieuwe specifieke uitkering.


4.1 Inleiding

Het gaat in deze verkenning om rioleringsinvesteringen waarvan de kosten worden of kunnen worden gedekt uit een verhoging van de rioolrechten. Voor het beoordelen van de mogelijkheden voor kostenreductie zal dus onderscheid gemaakt moeten worden tussen rioleringsinvesteringen waarvan de kosten wel en waarvan de kosten niet kunnen worden toegerekend aan de rioolrechten.

Dit betekent dat het in deze verkenning gaat om investeringen voor het verbeteren, vervangen of aanleggen van riolering ten behoeve van bestaande bebouwing. Met verbeteren worden maatregelen bedoeld, die moeten leiden tot een vermindering van de milieubelasting ten gevolge van de riolering.

De investeringen in riolering bij nieuwbouw maken geen onderdeel uit van deze notitie, omdat ze meelopen in de grondexploitatie en worden verdisconteerd in de gronduitgifteprijs. Als een nieuwbouwwijk is voltooid wordt de exploitatie afgesloten en gaat de riolering om niet over naar het reguliere onderhoud en beheer van de gemeente.

Ook bij nieuwbouwprojecten (bijvoorbeeld op VINEX-locaties) zijn er mogelijkheden voor kostenreductie. Kostenreducties zullen in dat geval echter slechts kunnen leiden tot lagere gronduitgifteprijzen en niet tot lagere rioolrechten. Echter, bepaalde keuzes die worden gemaakt bij de rioleringsaanleg bij nieuwbouw kunnen op de lange termijn wel invloed hebben op de rioolrechten. Te denken valt aan de materiaalkeuze, de keuze van de funderingstechniek en de mate van integratie van de waterketen/watersysteem (waaronder het riool) in het stedenbouwkundig ontwerp.


4.2 Rioleringsbeleid en investeringskosten

Het rioleringsbeleid van het rijk is in 1992 in overleg met de Tweede Kamer vastgesteld op basis van een aan de Tweede Kamer toegezonden afrondende rioleringsnotitie. Mede gelet op de directe samenhang van het rioleringsbeleid met het waterkwaliteitsbeleid, zoals is vastgelegd in de Notas Waterhuishoudingen en de Nationaal MilieubeleidsPlannen, vindt deze verkenning van de mogelijkheden tot kostenreductie plaats binnen de vastgestelde beleidskaders.

Bij investeringsramingen voor het riool moet worden bedacht dat in dit soort ramingen op basis van (strategische) plannen grote marges zitten en dat er bij nadere uitwerking en het beschouwen van alternatieven vermoedelijk aanzienlijke besparingen mogelijk zijn.


4.3 Relatie verantwoordelijkheidsverdeling en kosten

Wettelijke normen bepalen de minimumeisen waaraan het rioolstelsel moet voldoen. Met inachtneming van die eisen zijn er verschillende actoren die medeverantwoordelijk zijn voor het uiteindelijke kostenniveau.

Vervanging/renovatie

Vervanging en renovatie zijn gemeentelijke verantwoordelijkheden. De kosten voor dit onderdeel van de rioleringstaak worden niet van buitenaf door derden beïnvloed. Wel kunnen op deze kosten externe factoren van invloed zijn. Daarbij valt te denken aan de bodemgesteldheid, de kwaliteit van het buismateriaal, de verkeersbelasting en dergelijke. De omvang van de financiële gevolgen van vervanging en onderhoud en daardoor het niveau en de stijging van de rioolrechten, zijn door gemeenten veelal beïnvloedbaar.

De aandacht (of het ontbreken daarvan) van gemeenten in het verleden voor riolering heeft invloed op de hoogte van de rioolrechten in latere jaren. In gemeenten waar de riolering gedurende lange tijd is verwaarloosd, bijvoorbeeld vanwege een lage politieke prioriteit, heeft in het algemeen ook geen reservering voor toekomstige vervanging plaatsgevonden. Als gevolg van het achterwege blijven van tijdige reserveringen voor toekomstige vervanging is er gedurende een langere periode een te laag rioolrecht geheven. Het inhaaleffect zorgt er voor dat in deze gemeenten het rioolrecht tot aanzienlijke hoogte kan oplopen, terwijl bij tijdige reservering of tijdig onderhoud het rioolrecht op een veel lager niveau gehandhaafd kan blijven.

Sanering riooloverstorten

Om te kunnen voldoen aan de vergunningsvoorwaarden die waterkwaliteitsbeheerders stellen aan riooloverstortingen25, is in een aantal gevallen aanpassing van het rioolstelsel nodig. De voorwaarden betekenen in het algemeen dat voldaan moet worden aan een bepaald minimum, de zo geheten basisinspanning (een stelsel met een bepaalde berging en een bepaalde pompovercapaciteit). Gezien de belevingswaarde van oppervlaktewater in de bebouwde omgeving en de erkenning van een medeverantwoordelijkheid van gemeenten voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, hebben gemeenten in het algemeen geen moeite met het (op termijn) moeten voldoen aan de basisinspanning. Een en ander is ook vergelijkbaar met bedrijven die voor hun lozing van afvalwater een vergunning nodig hebben en aan de gestelde voorwaarden moeten voldoen. Wel kan er discussie zijn tussen gemeente en waterkwaliteitsbeheerder over de meest kosteneffectieve maatregel. Soms is het goedkoper maatregelen bij de rioolwaterzuiveringsinrichting te treffen in plaats van aan het stelsel. De keuze waar de maatregelen uiteindelijk worden gerealiseerd is dan onderwerp van soms langdurig overleg met als belangrijkste discussiepunt de kostenverdeling. Een goede samenwerking is van belang voor het kostenniveau.

In het kader van het actieprogramma Waterkwaliteit en diergezondheid is in CIW-verband een werkgroep gestart die de aanbevelingen uit 1992 met betrekking tot de sanering van overstorten gaat herdefiniëren. Eén van de doelstellingen daarbij is om in de aanbevelingen ruimte te maken voor maatregelen die zo kosteneffectief mogelijk zijn, terwijl daarmee wel de beoogde effecten (vergelijkbaar met een kwaliteitsniveau behorend bij de basisinspanning) worden gerealiseerd.

Riolering buitengebied

De gemeentelijke rioleringszorgplicht is vastgelegd in de Wet milieubeheer. Gezien de soms grote afstanden tussen bebouwing in het buitengebied is er de mogelijkheid van ontheffing. De bevoegdheid voor het verlenen van ontheffing is bij de provincies gelegd. Het door sommige provincies vastgestelde ontheffingenbeleid in niet-kwetsbare gebieden (maar ook in kwetsbare gebieden) kent een hoog financieel omslagpunt. Het vaststellen van dit omslagpunt behoort in het kader van delegatie van beleid tot de bevoegdheid van de provincie.

De vraag kan worden gesteld of provincies hun ontheffingenbeleid geheel los kunnen zien van de verantwoordelijkheid voor de financiële inspanning die de uitvoering van dat beleid voor gemeenten betekent. Een aantal provincies hanteert als uitgangspunt dat boven een bepaald investeringsniveau de provincie een financiële bijdrage levert in de aansluitkosten (zie bijlage 1). Het vermoeden bestaat dat het ontbreken van een relatie tussen bepalen (provinciaal ontheffingenbeleid) en betalen (gemeentelijke rioolrechten) niet in alle gevallen tot de meest doelmatige afweging leidt. Gelet hierop heeft de minister van VROM, in antwoord op een brief van de VNG van 11 december 1998, de gedachte naar voren gebracht dat de provincies een financiële medeverantwoordelijkheid gaan dragen voor dure aansluitingen in niet-kwetsbare gebieden. In die gevallen waarin provincies voor milieuhygiënisch niet-kwetsbare gebieden belangrijk hogere omslagbedragen hanteren dan het bedrag van f 15.000,- per aansluiting (het geïndexeerde bedrag van de verfijning rioleringen in het gemeentefonds), zou er een financiële betrokkenheid van de provincie kunnen komen. Deze betrokkenheid zou vooral gericht moeten zijn op het genereren van dekkingsmiddelen ten behoeve van gemeenten voor het deel van de kosten dat dit bedrag te boven gaat.

Recent is door het ministerie van VROM de Leidraadmodule Ontheffingencriteria rioleringszorgplicht afgerond; deze is in overleg met alle betrokkenen (waaronder provincies en gemeenten) opgesteld. In deze module is ook de gedachte van de financiële betrokkenheid van de provincies verwoord. Voorts zal de module moeten leiden tot meer uniformiteit in het provinciale ontheffingenbeleid. Het kabinet gaat er vooralsnog vanuit dat de module leidt tot een verbetering van de bestaande praktijk van aansluitingen en ontheffingen in het buitengebied. Mocht deze verbetering onverhoopt niet tot stand komen, dan zal het kabinet de dan ontstane situatie opnieuw bezien.

In paragraaf 2.1 is uiteengezet dat een aantal gemeenten, hoewel zij daartoe de mogelijkheid hadden, geen gebruik heeft gemaakt van de verfijningsregeling rioleringen. Deze regeling, die van kracht was van 1970 tot 1989, bood gemeenten de mogelijkheid om een bijdrage te krijgen voor nieuwe aansluitingen in het buitengebied op het riool. Geïndexeerd naar het huidige prijspeil bedroeg deze bijdrage ca. f 15.000,-.


4.4 Nadere uitwerking van kostenbesparende maatregelen

Mogelijkheden om te komen tot kostenreductie

Het hiernavolgende is een reactie op de aanbevelingen van de Rfv die aansporen tot een zo doelmatig mogelijke uitvoering van het rioleringsbeleid.

Onder handhaving van de bestaande milieunormen kunnen, naast hetgeen in paragraaf 4.3 aan de orde is gekomen, de volgende mogelijkheden voor kostenreductie worden genoemd:

1. samenwerken en schaalvergroting;

2. vorm van aanbesteden;

3. fasering;

4. kostentoerekening.

Ad 1 Samenwerken en schaalvergroting

Riolering maakt deel uit van de waterketen, die start met de winning, bereiding en distributie van drinkwater. Na gebruik van het drinkwater in huishoudens en bedrijven volgt inzameling en transport via de riolering en als laatste schakel in de keten de zuivering in een rioolwaterzuiveringsinrichting, waarna effluentlozing op oppervlaktewater plaatsvindt. In de waterketen spelen de volgende partijen een rol: waterleidingbedrijven, het gemeentelijk rioleringsbedrijf en water-/zuiveringschappen. Nauwe samenwerking tussen die partijen biedt kansen en kan leiden tot kostenbesparingen. Daarbij zijn meerdere elementen te noemen.

A Gemeente en waterleidingbedrijf

Bij samenwerking tussen gemeente en waterleidingbedrijf kan in de eerste plaats worden gedacht aan een gezamenlijke vervangingsplanning. Het gaat er daarbij om de vervanging van waterleiding en riolering zo veel mogelijk gezamenlijk te plannen. De kostenbesparing in de vorm van een kostenverdeling zit dan vooral in het slechts één keer opengraven en herstellen van de openbare weg. Overigens komt het ook voor dat nutsbedrijven een vergoeding vragen als een nog niet afgeschreven leiding versneld vervangen moet worden, omdat na herinrichting van de weg er gedurende langere tijd niet meer in de weg mag worden gegraven.

Het in dezelfde sleuf leggen van waterleiding en riolering is in het algemeen geen optie omdat de riolering op afschot (van hoog naar laag) wordt gelegd en de waterleiding net onder de vorstgrens in de bodem wordt gelegd. Daarnaast ligt waterleiding vaak in het trottoir en riolering in de as van de weg.

Een ander aspect is het gezamenlijk beheer van bestanden. Zowel waterleiding als riolering is en wordt op kaart vastgelegd. Samenwerking bij het vastleggen van leidinginformatie op kaart biedt efficiencyvoordelen. Daarnaast zijn er in beperkte mate mogelijkheden voor kostenbesparing bij inspectie en onderhoud.

B Gemeente en waterkwaliteitsbeheerder

Bij samenwerking tussen gemeenten en waterkwaliteitsbeheerder komt met name optimalisatie van het afvalwatersysteem in beeld. Het gaat hierbij om een goede afstemming tussen het rioolstelsel en de rioolwaterzuiveringsinrichting (rwzi). Er is een samenhang tussen enerzijds de benodigde bergingscapaciteit in het rioolstelsel en de pompcapaciteit en anderzijds de capaciteit van de rwzi. Het is van belang dat waterbeheerders voorafgaand aan de realisatie van een nieuwe of te vernieuwen rwzi een optimalisatiestudie van het afvalwatersysteem (laten) verrichten. Een integrale aanpak van riolering en afvalwaterzuivering staat daarbij centraal. Een dergelijke aanpak kan leiden tot het beperken van de noodzakelijke vergroting van de berging in het stelsel en daarvoor in de plaats het vergroten van de capaciteit van de rwzi.

C Overdracht van het rioleringsbedrijf

In het kader van samenwerking tussen waterleidingbedrijf en/of waterkwaliteitsbeheerder kan ook worden gedacht aan overdracht van het beheer van de gemeentelijke riolering aan een van beide andere organisaties in de waterketen. In de praktijk is, voor zover bekend, inmiddels één gemeente hiertoe overgegaan. De gemeente Gaasterlân Sleat heeft een overeenkomst gesloten met het waterleidingbedrijf Friesland waarbij het beheer van de riolering is overgedragen. De verwachting van betrokken partijen is dat het waterleidingbedrijf door de grootte van het bedrijf tegen lagere kosten het rioleringsbedrijf zal kunnen exploiteren. Deze verwachting is mede gestoeld op de veronderstelling dat op termijn meerdere gemeenten tot overdracht zullen overgaan. De (toenemende) schaalvergroting zal dan leiden tot efficiencyvoordelen.

D Schaalvergroting

Voor veel gemeenten geldt dat het verzorgingsgebied voor de riolering beperkt is (gemiddeld 11.000 aansluitingen) in vergelijking met het verzorgingsgebied van het waterleidingbedrijf (gemiddeld 250.000 aansluitingen) en het waterschap (gemiddeld 95.000 aansluitingen). De schaalvergroting die in de beide andere sectoren in het verleden heeft plaatsgevonden heeft geleid tot aanzienlijke kostenbesparingen.26 Verwacht mag worden dat schaalvergroting ook voor het rioleringsbedrijf tot besparingen zal leiden.

Schaalvergroting kan zowel vorm krijgen door samenwerking tussen gemeenten als door samenwerking tussen de gemeente, de waterkwaliteitsbeheerder en/of het waterleidingbedrijf. Onderwerpen die zich lenen voor samenwerken zijn: het opstellen van een GRP, automatisering en storingsdienst, reiniging en inspectie, overstorten/metingen en materiaalinkoop.

Ad 2 Wijze van aanbesteden

Openbaar aanbesteden leidt tot kostenbesparing. In een (overigens afnemend) aantal situaties besteden gemeenten onderhands aan. Er kunnen verschillende redenen zijn waarom het onderhands aanbesteden de voorkeur krijgt en gemeenten met één of meer vaste huisaannemers werken. Uit ervaringen in het verleden is gebleken dat onderhands aanbesteden duurder is dan openbaar of met voorselectie aanbesteden.

Ad 3 Fasering

Door spreiding van investeringen in de tijd, kunnen kosten worden getemporiseerd. Dat is overigens alleen mogelijk voor zover gemeenten de noodzakelijke investeringen binnen de wettelijke termijnen realiseren.

Ad 4 Kostentoerekening

Rioleringswerken worden vaak uitgevoerd in combinatie met wegonderhoud of herinrichting van de weg. De investeringskosten betreffen dan een totaal project. In het verleden is gebleken dat gemeenten soms alle kosten toerekenen aan de kostenpost rioleringsbeheer/rioleringsfonds en niet ook een deel toerekenen aan de kostenpost wegbeheer/wegenfonds. Het maken van onderscheid leidt slechts tot een verschuiving van kosten en niet tot een verlaging. Echter, voor een juist beeld van de kosten van rioleringsinvesteringen is een heldere kostentoerekening wel van belang.

Ook in situaties waarin wel riolering wordt vervangen maar geen sprake is van op dat moment reeds gepland wegonderhoud, kan toch de vraag worden gesteld of niet een deel van het herstratingswerk aan het wegbeheer moet worden toegerekend.

Beoordeling

De verwachting is dat de besparingseffecten van de wijze van aanbesteden (openbaar) en een juiste kostentoerekening naar de post rioleringen niet meer dan enkele procenten zal bedragen. Het meeste perspectief bieden samenwerking en schaalvergroting. Afhankelijk van de mate van samenwerking en de onderdelen waarop samengewerkt gaat worden, lijken er reële besparingsmogelijkheden te zijn.

Rapport Kiwa/Stichting Rioned

Medio 1998 is het rapport Optimalisatie van de waterketen: winst door samenwerking van Kiwa en Stichting Rioned verschenen. De in dit rapport opgenomen besparingsmogelijkheden worden met een zekere regelmaat aangehaald als mogelijkheden om het door SGBO en Grontmij genoemde indicatieve investeringsbedrag van f 16,5 miljard te reduceren. Gelet hierop is het goed in deze notitie enkele kanttekeningen bij het Kiwa-rapport te plaatsen.

Het rapport is een synergieverkenning van de gehele waterketen en presenteert substantiële kansen om te komen tot optimalisatie binnen de waterketen. Volgens het rapport wijst een voorlopige raming uit dat optimalisatie in de gehele waterketen leidt tot een kostenbesparing van minimaal 10 %. In absolute zin is dit een besparing van minimaal f 5 miljard tot 2005. Gesteld wordt dat afhankelijk van regionale omstandigheden en de benutting van innovatieve ontwikkelingen de kostenreductie kan oplopen tot 30 % ofwel f 15 miljard tot 2005. Let wel, het gaat hier om een besparing binnen de gehele waterketen. De omvang van de investeringen in de gehele waterketeninfrastructuur bedraagt bijna 50 miljard; het gaat dus om meer dan alleen rioleringsinvesteringen.

Deze beparingscijfers komen in discussies over de rioleringsproblematiek regelmatig terug. Het besparingsbedrag van f 5 miljard wordt nogal eens vertaald als besparingsmogelijkheid voor het door SGBO/Grontmij geraamde bedrag voor rioleringsinvesteringen van f 16,5 miljard. De nodige nuanceringen zijn echter op zijn plaats:
* De onderzoekers betrekken alle investeringen voor drinkwater, riolering en zuivering alsmede de kosten van beheer in hun beschouwing; dus ook alle investeringen die ten behoeve van nieuwbouwlocaties (bijvoorbeeld VINEX-locaties) moeten worden uitgevoerd. Alleen al voor riolering en waterleiding gaat het dan om een bedrag van f 24 miljard.

* Bij de beschouwing is uitgegaan van een slimme combinatie van aanleg, exploitatie en onderhoud van beide systemen. De hierdoor verwachte besparing wordt op tenminste 10 % geraamd. Een percentage dat in feite ook reeds in de onnauwkeurigheidsmarge van de ramingen zit.

* Verder wordt uitgegaan van versneld afkoppelen van verharde oppervlakken waardoor minder berging in het rioolstelsel nodig is en volstaan kan worden met een kleinere capaciteit van de rioolwaterzuivering. In de praktijk zal echter eerst nog moeten blijken of en hoe snel afkoppelen breed toepasbaar is bij met name bestaande bebouwing. De door het Kiwa voor dit onderdeel geraamde kostenbesparing van f 2 miljard lijkt vooralsnog optimistisch.

Deze kanttekeningen laten overigens onverlet dat uitvoering van veel van de voorstellen zullen kunnen leiden tot besparingen waarbij vooral nauwe samenwerking tussen gemeenten en waterbeheerders en waterleidingbedrijven door schaalvergroting en optimale afstemming winst kan opleveren.

Indirecte aangrijpingspunten voor kostenreductie

Naast de hiervoor genoemde mogelijkheden voor kostenreductie zijn er opties denkbaar die op een meer indirecte wijze de kosten van het riool kunnen beperken. De mogelijke besparingen van deze opties treden overigens pas na enige tijd op.


1. Nieuwbouw

Bij nieuwbouw kan onder het motto de kost gaat voor de baat gekozen worden voor meer duurzame materialen en/of funderingstechnieken, bijvoorbeeld door te kiezen voor keramische buizen die tot een iets hogere investering leiden (f 100,- tot f 200,- per woning), maar wel een langere levensduur hebben dan pvc en beton. De vervangingsinvestering kan als gevolg van de materiaalkeuze of funderingstechniek een aantal jaren worden uitgesteld. In een langjarig perspectief leidt een dergelijke keuze tot lagere rioolrechten. Ook de mate van integratie van de waterketen/watersysteem (waaronder riolering) in het stedebouwkundig ontwerp beïnvloedt het kostenniveau.


2. Waterspoor

Binnen het thema samenwerking past ook het waterspoor, te onderscheiden in het breed waterspoor en het smal waterspoor. Onder breed waterspoor wordt een watertariefsysteem verstaan waarbij voor huishoudens de kosten voor drinkwater, de rioleringsheffing en de heffing voor de afvalwaterzuivering worden gebaseerd op het drinkwaterverbruik en op één rekening worden gepresenteerd. Het smal waterspoor beperkt zich tot het meenemen van de rioleringsheffing in de prijs van drinkwater of door de hoogte van het te betalen rioolrecht afhankelijk te maken van het drinkwaterverbruik. Deze laatste toepassing van smal waterspoor vindt nu reeds in toenemende mate plaats.27 Voor breed waterspoor is wijziging van de Wvo nodig. Waterspoor wordt met name geïnitieerd vanuit doelstellingen zoals waterbesparing, het presenteren van notas volgens het principe de vervuiler betaalt, milieu in de prijzen en burger inzicht geven in de totale waterprijs en dus de waterketen. Waterspoor kan echter door het bundelen van de rekeningen in de waterketen en de schaalvergroting ook leiden tot kostenbesparingen en daarmee tot een lager rioolrecht. Thans worden de mogelijkheden onderzocht voor experimenten met het breed waterspoor.


4.5 Aanvullend onderzoek naar besparingsmogelijkheden

Om een beter en meer concreet inzicht te krijgen in mogelijkheden tot kostenreductie, is het gewenst hiernaar nader onderzoek te laten verrichten. Eerder is de verwachting uitgesproken dat er reële besparingsmogelijkheden zijn.

Van belang is dat de wettelijke milieunormen tegen zo gering mogelijke kosten worden gerealiseerd. In deze notitie wordt een aantal suggesties gedaan, op basis van bestaande inzichten, om de wettelijke milieudoestellingen zo doelmatig mogelijk te realiseren. Het kabinet heeft het voornemen om in aanvulling hierop onafhankelijk onderzoek te laten verrichten naar mogelijkheden om het rioleringsbeleid zo doelmatig mogelijk uit te voeren. Resultaten van lopende studies die momenteel door het Rijk worden uitgevoerd, en aanbevelingen die door de samenwerkende partijen in bijvoorbeeld de Commissie Integraal Waterbeheer en via de Stichting RIONED worden uitgewerkt, zullen daarin worden betrokken. Daarbij zullen besparingsmogelijkheden zoveel mogelijk worden gekwantificeerd. Het kabinet streeft ernaar de eerste resultaten van dit onderzoek voor het einde van het jaar gereed te hebben.


4.6 Financiering van het rioleringsbeleid

De Rfv adviseert om bij nieuw (rijks)milieubeleid de gevolgen voor de lokale lasten in beeld te brengen. Voorts adviseert de Rfv dat mocht een efficiënte uitvoering van het milieubeleid niet mogelijk zijn met aanvaardbare lokale lasten, om dan een rijksbijdrage te overwegen. In dat geval zouden de netto kosten voor de gemeenten kunnen worden verlaagd.

De eerste aanbeveling is volledig in overeenstemming met het voornemen dat voor het eerst in de Nota Lokale lasten28 is opgenomen en dat is bevestigd in de Monitor Lokale lasten.29 Het kabinet vindt het van belang dat bij nieuw en geïntensiveerd rijksbeleid de gevolgen voor de lokale lasten in beeld worden gebracht. Dat geldt overigens niet alleen voor het milieubeleid. Het is van belang dat bij nieuwe beleidsvoornemens goed wordt gekeken naar de financiële consequenties. Daarom is in de regels budgetdiscipline30 de volgende passage opgenomen: Een maatregel die door een minister wordt voorgesteld en die zou leiden tot een verhoging van de lokale lasten, dient specifiek gecompenseerd te worden. De compensatie dient zo te worden vormgegeven dat de lokale lastenverzwaring niet optreedt. In de regel betekent dit dat de compensatie ten goede komt aan de lokale overheden. Op deze wijze vindt er een afweging plaats tussen de beoogde effecten van het beleid en de benodigde financiële inspanningen. Voor de goede orde moet overigens worden opgemerkt dat bij de rioleringsproblematiek geen sprake is van nieuw of geïntensiveerd beleid, maar voortzetting van het beleid dat reeds in het begin van de jaren 90 is vastgesteld.

Meer in het algemeen geldt dat het gemiddelde niveau van de lokale lasten, waaronder de rioolrechten onderdeel uitmaakt van de microlasten en van het consumentenprijsindexcijfer en wordt aldus betrokken bij het landelijk inkomensbeleid. Dat betekent dat als de lokale lasten onverhoopt harder stijgen dan voorzien -bijvoorbeeld omdat de rioleringskosten toch hoger blijken te zijn dan thans wordt voorzien- het kabinet bij de vaststelling van het inkomensbeleid deze stijging meeweegt en in dat kader kan besluiten tot compensatie door middel van lastenverlichting.

5 Riolering in het gemeentefonds

Eerder in deze notitie is aangegeven dat niet alleen de omvang van de kosten een aandachtspunt is, maar ook de spreiding van deze kosten over de gemeenten. Een gemiddeld genomen aanvaardbaar kostenniveau hoeft niet zonder meer te betekenen dat er in het geheel geen problemen zijn. Sommige gemeenten kunnen voor hoge kosten staan, terwijl andere gemeenten een bescheiden kostenniveau kennen.

Het gemeentefonds kan een belangrijke bijdrage leveren aan het egaliseren van kosten tussen de gemeenten. De verdeling van de middelen in het gemeentefonds gebeurt op basis van kostenoriëntatie en draagkracht. Verdeling op basis van kostenoriëntatie betekent dat structuurkenmerken van gemeenten bepalend zijn voor de verdeling, voorzover deze van invloed zijn op verschillen in kosten die de gemeenten moeten maken. Verdeling naar draagkracht betekent dat de OZB-capaciteit van de gemeenten mede bepalend is voor de inkomsten die individuele gemeenten krijgen uit het gemeentefonds.

In dit hoofdstuk wordt bezien of het opportuun is om de verdeling van het gemeentefonds aan te passen met het oog op het egaliseren van de kosten van riolering.

Het verdeelsysteem van het gemeentefonds is een globaal verdeelsysteem. Dat wil zeggen dat het gemeentefonds niet in staat is om volledig rekening te houden met de specifieke kenmerken van alle individuele gemeenten. Gemeenten die als gevolg hiervan omvangrijke financiële problemen ondervinden, kunnen, onder voorwaarden, een beroep doen op een aanvullende bijdrage uit het gemeentefonds op basis van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. In dit hoofdstuk wordt ook ingegaan op artikel 12 in relatie tot de kosten van riolering.

In dit hoofdstuk wordt daarnaast aandacht besteed aan de volgende drie aanbevelingen uit het Rfv-advies Milieu en lokale lasten:
1. Bezie, vanuit het oogpunt van een gelijkmatige lokale lastenverdeling, of het nodig is de maatstaven van het cluster riolering aan te passen. Ook het cluster reiniging zal aan een nader onderzoek moeten worden onderworpen, aangezien de reinigingsheffingen nog steeds een grote spreiding vertonen: zie paragraaf 5.3;

2. Schrap de huidige beleidslijn dat gemeenten met een artikel 12-status het deel van de algemene uitkering dat is gerelateerd aan riolering, niet mogen meenemen bij de tariefberekening voor het volledig kostendekkend maken van het rioolrecht: zie paragraaf
5.4;

3. Bezie de procesgang rond artikel 12 in relatie tot de lokale lasten ten einde zeer hoge lokale lasten te vermijden: zie paragraaf 5.4.


5.1 Huidige verdeelsystematiek van het gemeentefonds

In het verdeelstelsel van het gemeentefonds nemen de kosten van riolering een bijzondere positie in. Net als bij de reinigingsheffingen hebben de gemeenten een heffingsmogelijkheid die is gericht op het dekken van, in dit geval, de kosten van het rioolstelsel: de rioolrechten. De rioolrechten zijn maximaal kostendekkend. Als een gemeente minder dan volledig kostendekkende tarieven hanteert, dan komen de resterende kosten ten laste van de algemene middelen (veelal de OZB). De wijze van bekostiging van de rioleringstaken is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De specifieke inkomstenbron voor rioleringskosten leidt ertoe dat deze kosten niet worden betrokken bij de verdeling van het gemeentefonds. Bij deze algemeen geldende uitspraak gelden evenwel twee nuanceringen.

Allereerst is van belang op te merken dat in de periode 1970-1989 gemeenten via de verfijning rioleringen in het gemeentefonds in aanmerking konden komen voor een bedrag per nieuwe aansluiting op het riool, oplopend tot ca. f 11.000,- (geïndexeerd naar het huidige prijspeil ongeveer f 15.000,-). De aangegane verplichtingen ijlen 25 jaar na, zodat de laatste uitkering in 2014 wordt gedaan. De middelen komen ten laste van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De geleidelijke vrijval blijft binnen het gemeentefonds en komt ten goede aan de collectiviteit van de gemeenten. Op dit moment wordt nog ca. f 400 miljoen uitgekeerd via de verfijning rioleringen.

De tweede nuancering is dat het hebben van een slechte bodemstructuur kostenverschillen veroorzaakt tussen gemeenten. Deze kostenverschillen worden ten dele gehonoreerd in het verdeelstelsel van het gemeentefonds. In bepaalde gevallen leidt een slechte bodem ertoe dat de afschrijvingstermijn van rioolleidingen wordt gereduceerd van de gebruikelijke 40-60 jaar tot 10-20 jaar. Dit leidt tot additionele kosten. Gemeenten met een slechte bodemgesteldheid, volgens de daartoe geldende bepalingen van het CBS, krijgen daarom via het gemeentefonds extra middelen voor riolering toegewezen (volgens het zogenaamde ijkpunt riolering31). De gemiddelde vergoeding voor de extra kosten van riolering als gevolg van slechte bodemgesteldheid bedraagt 50. De benodigde middelen voor uitkeringen voor slechte bodem (ca. f 75 miljoen) worden opgevangen door van iedere gemeente een bedrag per woonruimte in te houden.


5.2 Ontwikkelingen rond de verdeling van het gemeentefonds

Per 2001 zullen de gemeentefondsclusters (dat wil zeggen gegroepeerde terreinen van gemeentelijk beleid) die bij de herziening van het gemeentefonds van 1997 niet zijn gewijzigd, alsnog worden aangepast. Hoewel het cluster riolering reeds bij de eerste herziening is meegenomen, zal deze tweede herzieningstranche ook zijn impact hebben op dit cluster. Dat komt onder meer doordat inmiddels een nieuwe meting voor slechte bodem is verricht.


5.3 Aanvullend onderzoek structuurkenmerken

Riolering

Hoewel er nog veel onduidelijkheden zijn over de vraag naar de uiteindelijke omvang van de noodzakelijke investeringen in het riool (zie hoofdstuk 3), kan op basis van het thans beschikbare materiaal wel de conclusie worden getrokken dat verwacht mag worden dat bij ongewijzigd beleid er, meer dan op dit moment, grote verschillen kunnen gaan optreden in de rioolrechten tussen de gemeenten. Daarbij past overigens de kanttekening dat voor een goede beoordeling van de verschillen niet de rioolrechten geïsoleerd mogen worden beoordeeld, maar dat moet worden gekeken naar het totaal van de lasten uit hoofde van de OZB, de reinigingsheffingen en de rioolrechten (steeds meer gemeenten hanteren immers de woonlastenbenadering; zie ook paragraaf
3.2). Desalniettemin geeft de analyse van het beschikbare materiaal aanleiding om het uitgavencluster rioleringen, dat in 1992 is geijkt, nog eens nader te bezien. Destijds is, bij het opstellen van de ijkformule, aangegeven dat het in de formule opgenomen gemiddelde totale kostenniveau beduidend hoger ligt dan de feitelijke bruto-uitgaven aan het riool. Het aangetroffen uitgavenniveau van gemeenten was dus nog niet aangekomen op het uiteindelijke structurele niveau. Er is een inschatting gemaakt van het toekomstige structurele niveau van de gemeentelijke uitgaven voor rioleringen.

Aan onderzoeksbureau CEBEON is de vraag voorgelegd of de destijds opgestelde ijkpuntformule nog altijd voldoet. Naar aanleiding van deze vraag heeft Cebeon een voorstudie verricht. CEBEON concludeert dat het op zich voor de hand ligt het ijkpunt riolering te actualiseren
-waarbij naast het element slechte bodem ook rekening gehouden zou moeten worden met andere factoren zoals meerkernigheid en het onderscheid in de mate van slechte bodem binnen en buiten de bebouwde kom - maar dat de uitgavenpatronen nog altijd niet zijn uitgekristalliseerd. CEBEON geeft aan dat er op korte termijn naar verwachting meer duidelijkheid komt rond een aantal aspecten vanuit een breder perspectief. Het betreft hierbij onder meer nadere inzichten in de ontwikkeling van (de kosten) van het realiseren van nieuwe aansluitingen voor bestaande panden. In dit verband wijst CEBEON ook op de relevantie van het door de provincies gehanteerde ontheffingenbeleid. CEBEON geeft aan dat het voor de hand ligt het moment van actualiseren af te stemmen op het moment waarop meer duidelijkheid over genoemde aspecten ontstaat. CEBEON zal zijn rapportage eerdaags definitief afronden.

Wij zijn voornemens om, als de duidelijkheid waar CEBEON op doelt, ontstaat, een diepte-onderzoek naar het ijkpunt riolering te laten uitvoeren. Indien uit het reguliere periodiek onderhoud mocht blijken dat uitstel van de aanpassing voor individuele gemeenten tot onaanvaardbare uitkomsten leidt, zal nader worden overwogen of versnelde aanpassing noodzakelijk is.

Reiniging

Op het punt van de reiniging heeft de Rfv geadviseerd het betreffende cluster aan een nader onderzoek te onderwerpen. De Rfv baseert dit advies op het feit dat het niveau van de reinigingsheffingen nog steeds een grote spreiding vertoont.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat een grote spreiding van de reinigingsheffingen geen direct signaal behoeft te zijn van verschillen in gemeentelijke kosten voor reiniging. Niet alle gemeenten verdisconteren de kosten voor reiniging immers voor 100% in de reinigingsheffing. Zoals de Rfv terecht opmerkt, dienen, voor een juiste vergelijking tussen gemeenten, de tarieven te worden herleid tot volledige kostendekking. Bovendien is het cluster reiniging een apart cluster, dat los staat van het cluster riolering. De relatie tussen reiniging en riolering is slechts gelegen in de heffingensfeer: ze maken beide deel uit van de lokale (milieu-)lasten. Voorshands is er geen aanleiding om dit cluster aan een nader onderzoek te onderwerpen. In het reguliere periodieke onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds wordt vanzelfsprekend ook dit cluster meegenomen.


5.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet

Aan gemeenten die een beroep willen doen op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet voor aanvullende steun, wordt als eis gesteld dat ze voldoen aan een minimumpakket van lokale lasten. Voor de OZB geldt in 1999 een tarief van f 20,- per f 5.000,- waarde; voor riolering en reiniging geldt als voorwaarde kostendekkende tarieven voor de rioolrechten respectievelijk de reinigingsheffingen, ongeacht de hoogte daarvan. Voor wat betreft de riolering kan dat betekenen dat de tarieven stijgen tot ver boven het landelijk gemiddelde om te kunnen voldoen aan de gestelde eisen. In zijn advies Milieu en lokale lasten geeft de Rfv aan dat deze ontwikkeling strijdig is met het uitgangspunt van een gelijke voorzieningencapaciteit bij een gelijk lastenniveau.

De Rfv noemt verder in zijn advies een aantal opties om de problematiek van deze gemeenten te verlichten:

1. De huidige regel dat gemeenten de rioolbijdragen uit de algemene uitkering uit het gemeentefonds niet mogen meenemen bij de tariefbepaling voor het volledig kostendekkend maken van het rioolrecht, wordt geschrapt (waardoor wordt teruggekeerd naar de situatie van voor de herziening van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in 1997).

2. Voor artikel 12-gemeenten (en alleen voor die gemeenten) wordt een maximum voor de riool- en reinigingsrechten vastgesteld;
3. De Inspectie Financiën Lokale en Provinciale Overheden (IFLO) kan op grond van zwaarwegende argumenten voorstellen een extra uitkering uit het gemeentefonds te doen om de lokale lasten te beteugelen;

4. IFLO doet een vooronderzoek en beziet daarin of de desbetreffende gemeente in aanmerking komt voor een extra uitkering als gevolg van hoge riool- of reinigingsrechten.

De Rfv heeft een voorkeur voor optie 1, eventueel aan te vullen met elementen van opties 2 en 3.

Als opmerking vooraf kan worden opgemerkt dat de Rfv terecht aangeeft dat een uitgangspunt bij de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten een gelijk voorzieningenniveau bij een gelijk lastenniveau is. Er zijn evenwel meerdere uitgangspunten waarop het kabinet zijn beleid bepaalt.32 Een daarvan is de vervuiler betaalt. Deze concurreert met de eerder genoemde. Het is van belang dat waar sprake is van concurrerende uitgangspunten er een zo goed mogelijke balans wordt gevonden.

Op dit moment loopt een traject dat moet leiden tot een herziening van het gemeentefonds per 2001. Het betreft hier in grote lijnen dat deel van het gemeentefonds dat bij de herziening van 1997 niet is gewijzigd. Daarnaast vindt een aanpassing plaats van het onderdeel riolering ten gevolge van onder meer een nieuwe meting van het aspect slechte bodem. Alvorens kan worden beoordeeld of het opportuun is om één of meerdere van de elementen die de Rfv noemt over te nemen, is het nodig om de resultaten af te wachten van de herziening van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Deze effecten zullen rond de zomer bekend worden. Het streven is er op gericht om op basis hiervan in september nadere besluiten te nemen over een eventuele beleidswijziging ten aanzien van artikel 12.

Bijlage 1 Provinciaal ontheffingenbeleid riolering buitengebied

niet-kwetsbare gebieden*)

kwetsbaar*)

zeer-kwetsbaar*)

provinciaal beleid boven omslagpunt

provinciale subsidie

Groningen

F 17.000

F 25.000

F 35.000

milieurendement berekening

nee

Friesland

F 14.000

F 25.000

F 35.000

milieurendement berekening

boven F 14.000

Drenthe

F 25.000

altijd rioleren, tenzij vanuit milieurendement onverantwoord

milieurendement berekening

incidenteel boven F 25.000

Overijssel

F 14.814

F 21.163

F 27.512

altijd ontheffing

nee

Gelderland

omslagpunt bij laagste maatschappelijke kosten

altijd rioleren

altijd ontheffing; indien kwetsbaar: IBA

ja

Flevoland

discussie

nee

Utrecht

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 36.000 (zand)

48.000 (veen)

maatwerkoverleg

ja, beperkt

Noord-Holland

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 36.000 (zand)

48.000 (veen)

maatwerkoverleg

nee

Zuid-Holland

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 19.000 (zand)

24.000 (veen)

F 36.000 (zand)

48.000 (veen)

maatwerkoverleg

ja

Zeeland

F 20.700

F 35.300

F 35.300

nee

Noord-Brabant

F 14.000

F 30.000

F 30.000

milieurendement

ja

Limburg

F 15.000

F 25.000

F 25.000

IBA

in overweging


*) In deze kolommen wordt aangegeven bij welke kosten van een rioolaansluiting het omslagpunt ligt waaronder geen ontheffing wordt verleend van de aansluitplicht.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie