Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Nederlandse inbreng Europese Raad Tampere

Datum nieuwsfeit: 28-06-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire Zaken

Afdeling JBZ, Justitiële en Politiële Samenwerking

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 28 juni 1999
Kenmerk 230/99
Blad /1
Bijlage(n) 1
Betreft Nl inbreng ER Tampere

Hierbij zend ik U, mede namens de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsmede de Staatssecretaris van Justitie, een nota van de regering met betrekking tot de Nederlandse inbreng voor de speciale Europese Raad van Tampere. Deze speciale Europese Raad zal plaats vinden op 15 en 16 oktober 1999 en zal gewijd zijn aan de totstandkoming en verdere ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

NOTITIE NEDERLANDSE INBRENG EUROPESE RAAD VAN TAMPERE

INHOUDSOPGAVE


1. Inleiding


2. Asiel en migratie


2.1. Europese migratie in beeld


2.2. Europa zonder binnengrenzen


2.3. Doelstelling in Tampere


2.3.1. Oorzaken van migratie


2.3.2. Instroom en behandelingsprocedures


- EU-asielbeleid


- Europese verantwoordelijkheidsverdeling


- Tijdelijke bescherming


- Opvang in de regio van herkomst


- Arbeidsmigratiebeleid


- Gezinsvormings en -herenigingsbeleid


2.3.3. Integratie


2.3.4. Terugkeer


- Remigratie


- Terugkeer van illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers


2.4. Prioriteiten


3. Bestrijding van internationale criminaliteit


3.1. Het probleem van de grensoverschrijdende criminaliteit


3.2. Van wetgeving naar beleid en uitvoering


3.3. Politiële samenwerking


- Europol operationeel


- Uitbreiding van bevoegdheden van Europol


- Europol ten volle belasten met de bestrijding van witwassen


3.4. Justitiële samenwerking


- Naar een gezamenlijke prioriteitenstelling


- Coòrdinatie van nationale strafvervolgingen


3.5. Preventie


3.6. Prioriteiten


4. Versterking van de Europese rechtsorde


4.1. Beginselen van de rechtsstaat


4.2. Handhaving en versterking van de integriteit van de overheid


4.3. Harmonisatie van het burgerlijk recht en het burgerlijk procesrecht


4.4 Vrij verkeer van personen en douanesamenwerking


4.5. Prioriteiten


5. Handvest voor de grondrechten van de EU


6. Toetreding


Notitie Nederlandse inbreng voor de Europese Raad van Tampere


1. Inleiding

Om een vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie (EU) te optimaliseren en om de Unie dichter bij haar burgers te brengen stelt het Verdrag van Amsterdam de burger de totstandkoming in het vooruitzicht van een 'Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid' (RVVR). Om aan dat streven verdere invulling te geven vindt in oktober van dit jaar te Tampere (Finland) een speciale Europese Raad plaats. Tijdens die bijeenkomst zal worden gesproken over drie hoofdthema's:


- Asiel- en migratievraagstukken;


- Bestrijding van internationale criminaliteit;


- Versterking van de Europese rechtsorde.

Deze notitie is een eerste oriëntatie op datgene wat de Nederlandse inbreng zou kunnen zijn bij de besprekingen over die thema's. Daarbij is het van belang dat de Europese Raad zich niet verliest in een veelheid aan details, doch zich concentreert op twee hoofdlijnen: de totstandkoming van een geïntegreerd EU-asiel- en migratie-beleid en een krachtdadige bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit.

De Nederlandse inzet zal er op zijn gericht het onderwerp asiel en migratie prominent op de agenda van de Europese Raad te plaatsen. Bij een vrij verkeer van personen binnen de EU hoort immers een gezamenlijk antwoord op asiel- en migratievraagstukken. Daarbij dient te worden bedacht dat de totale immigratie in de EU in 1998 bestond uit zo'n 1,5 miljoen personen, van wie rond 330.000 personen asielzoeker, maar niet noodzakelijkerwijs vluchteling waren. De regering streeft naar een politiek akkoord over een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel- en migratie, ter concretisering van de in het Verdrag van Amsterdam en in het actieplan RVVR neergelegde uitgangspunten. Naar het oordeel van de regering zal dit politiek akkoord de totstandkoming van een geïntegreerd EU-asiel en migratiebeleid moeten omvatten, dat de gehele migratieketen in zijn samenhang behandelt. Het asielbeleid kan niet langer worden bezien als een op zich zelf staande problematiek, maar moet in Nederland en de EU worden beschouwd als onderdeel van een breed migratiebeleid. Oorzaken van migratie, instroom, behandelingsprocedures, integratie van degenen die blijven en terugkeer voor personen die dat niet mogen of willen: het heeft allemaal met elkaar te maken. Een breed migratiebeleid, als belangrijk onderdeel van de relaties van de EU met derde landen, betekent ook een samenhang met onderwerpen van buitenlands beleid op gebied van veiligheid, economische samenwerking en handel en ontwikkelingssamenwerking.

Ten tweede zal de Europese Raad aandacht moeten besteden aan een krachtdadige bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit. Vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal heeft ook de criminaliteit nieuwe mogelijkheden geboden.De burger kan hierdoor direct worden geraakt en zijn vertrouwen in de overheid verliezen. Zonder versterking van de internationale samenwerking kan criminaliteit slechts moeizaam worden bestreden.

Naast deze twee hoofdlijnen zal de Europese burger in zijn civielrechtelijke relaties meer zekerheid moeten worden geboden over toepasselijke rechtsregels in de verschillende lidstaten en zal de toegang tot het recht dienen te worden vereenvoudigd. De Europese Raad zal een aanzet moeten geven om te komen tot een rechtvaardige, eenvoudig toegankelijke rechtsgang bij de beslechting van geschillen in andere lidstaten. Daarnaast wordt ook ingegaan op het verband tussen het vrij verkeer van personen en douanesamenwerking vanwege het belang van controle en opsporing aan de buitengrenzen. Deze elementen, die ook van belang zijn voor de interne markt, zullen bijdragen aan de verwezenlijking van een Europese rechtsorde.

De Europese Raad zal tevens nadere uitwerking moeten geven aan de conclusies van de Europese Raad van Keulen met betrekking tot de opstelling van een EU-Handvest van grondrechten.

Tot slot zal de Europese Raad in Tampere aandacht moeten besteden aan de wijze waarop kandidaten voor toetreding worden betrokken bij de verdere ontwikkeling en uitwerking van de eerder genoemde 'Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid', waarvan zij binnen afzienbare tijd zelf deel zullen uitmaken.


2. Asiel en migratie


2.1 Europese migratie in beeld

De totale immigratie in de EU bestond in 1998 - zoals reeds hiervoor vermeld - uit zo'n 1,5 miljoen personen, van wie rond 330.000 personen asielzoeker (maar niet noodzakelijkerwijs vluchteling) waren.

Het leeuwendeel van de instroom wordt in de lidstaten behandeld in asielprocedures of in gezinsherenigings- en vormingsmechanismen. Daar waar beide minder toegang bieden, neemt het aandeel van de illegale migratie toe. Daar waar zij wel ruimte bieden, is het niet verwonderlijk dat velen die in feite geen vluchteling of (te herenigen) familielid zijn toch trachten als zodanig binnen te komen.

Naast een communautair asielbeleid gestoeld op het Verdrag van Genève en op andere vormen van subsidiaire bescherming, zal daarom een volwaardig Europees migratiebeleid moeten worden ontwikkeld, waarbij ook aandacht wordt besteed aan onderwerpen als arbeidsmigratie, bescherming legaal verblijvende derdelanders (personen afkomstig uit derde landen) e.d.


2.2 Europa zonder binnengrenzen

De efficiënte regulering van migratie voor een Europa zonder binnengrenzen vergt een geïntegreerde interne Europese aanpak in combinatie met een intensieve dialoog met de landen van herkomst. Het asielbeleid kan niet langer worden bezien in isolement, maar moet in Nederland en in de EU worden beschouwd als onderdeel van een breed migratiebeleid. Een dergelijk breed beleid moet zoals gezegd alle schakels van de migratieketen in samenhang beschouwen: oorzaken van migratie, instroom, behandelingsprocedures, integratie van degenen die mogen blijven en terugkeer voor degenen die dat niet mogen of niet willen.

Voorts moet een breed Europees migratiebeleid, als belangrijk onderdeel van de relaties van de EU met derde landen, in samenhang worden ontwikkeld met andere onderwerpen van buitenlands beleid op het gebied van veiligheid, economische samenwerking en handel, alsmede ontwikkelingssamenwerking.


2.3 Doelstelling in Tampere

Het Verdrag van Amsterdam en het actieplan RVVR dat is goedgekeurd door de Europese Raad van Wenen, bieden een basis voor geïntegreerde aanpak van een Europees asiel- en migratiebeleid. Binnen dit actieplan moeten echter nog duidelijke prioriteiten worden gesteld. De gedachte van een geïntegreerd migratiebeleid vindt men hierin vooralsnog onvoldoende terug.

Met de oprichting van de 'Groep op Hoog Niveau voor Asiel en Migratie' (High Level Working Group for Asylum and Migration, HLWG) heeft de EU de eerste stappen gezet op weg naar een 'pijleroverstijgende' aanpak van het asiel- en migratiebeleid. Gebleken is dat een praktische stap-voor-stap-benadering in de EU breed wordt ondersteund. Het mandaat van de HLWG is evenwel beperkt in duur en reikwijdte en dient derhalve verlengd en verruimd te worden. Nederland is van mening dat een geïntegreerde, pijleroverstijgende aanpak, zoals die concreet door de HLWG is uitgewerkt voor een aantal landen van herkomst, dient te worden voortgezet. Ook voor andere landen van herkomst dient een dergelijke aanpak te worden uitgewerkt. Daarnaast dient deze groep een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk, geïntegreerd asiel- en migratiebeleid, waarbij de HLWG zich primair richt op de externe aspecten. Van groot belang is dat binnen deze groep een grote rol wordt weggelegd voor de Commissie. Tevens dient deze groep intensieve contacten te onderhouden met internationale organisaties als UNHCR, IOM, ICRC en met NGO's.

Zoals elders aangegeven is Nederland van mening dat een aparte Commissaris dient te worden benoemd die speciaal zal zijn belast met asiel en migratie. De implementatie van een dergelijk beleid zal moeten geschieden aan de hand van bestaande structuren. Dit betekent dat bepaalde maatregelen (ontwikkelingssamenwerking, asiel en migratie op termijn) dienen te worden genomen via communautaire instrumenten, en andere op intergouvernementele basis (Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid, GBVB). Het is niet de bedoeling de HLWG een rol te laten spelen in het uitvoeringstraject. Wel zal de HLWG mogelijk een 'monitoring' rol kunnen krijgen bij de implementatie van de actieplannen.

Daarnaast zal - conform het Verdrag van Amsterdam - thans een aanvang moeten worden gemaakt met de totstandkoming van bindende communautaire instrumenten op het gebied van de asielprocedure, subsidiaire bescherming, tijdelijke bescherming en verantwoordelijkheidsverdeling. De Europese Raad dient daartoe duidelijke prioriteiten te stellen.

De Nederlandse regering zal zich daarbij inzetten om te bewerkstelligen dat - als eerste stap -de in de loop der jaren gemaakt niet-bindende afspraken ('soft law') worden ingebed in het EG-recht en worden verheven tot 'hard law'.

De migratieketen doorlopend kunnen de volgende problemen worden geconstateerd die een Europese aanpak vereisen (2.3.1 tot en met
2.3.4).


2.3.1 Oorzaken van migratie

Primaire oorzaken van migratie, zoals natuurrampen, conflicten, repressie en armoede, vergen een aanpak die het migratiebeleid overstijgt. Men denke aan mensenrechtenbeleid, conflictpreventie en
-oplossing en ontwikkelingssamenwerking. Geen van deze beleidsterreinen vertoont thans een onderling gecoòrdineerde Europese aanpak.

Secundaire oorzaken van migratie zijn informatie over bestemmingslanden, reeds bestaande migranten-netwerken en mogelijkheden en middelen om het bestemmingsland te bereiken, veelal met behulp van criminele organisaties. Derhalve zal aandacht moeten worden besteed aan zich over geheel Europa verbredende migranten-netwerken en zullen illegale migratienetwerken en mensensmokkel in Unie-verband met kracht moeten worden bestreden. Hier ligt mede een belangrijke taak voor Europol.


2.3.2 Instroom en behandelingsprocedures

De oorzaken van migratie maken duidelijk dat minimumharmonisatie niet voldoende zal zijn en dat tevens andere beleidsterreinen van de EU moeten worden ingezet. Het te ontwikkelen EU-migratiebeleid, waarvan het asielbeleid, arbeidsmigratiebeleid en gezinsvormings en
-herenigingsbeleid deel uitmaken, zal moeten voortbouwen op een strategiedocument inzake asiel en migratie. Dit wordt thans door het voorzitterschap voorbereid en zal - net als het rapport van de HLWG - in Tampere worden gepresenteerd. De Nederlandse regering zal in Tampere benadrukken dat de noodzakelijke ontwikkeling van een communautair asielbeleid zoveel als mogelijk parallel dient te lopen met een uniforme Europese aanpak van immigratie in de EU. Zo kan regulering van de instroom niet los worden gezien van uniformering van de behandelingsprocedures en toelatingscriteria. Verschillen in mogelijkheid tot toelating leiden onherroepelijk tot verschillen in migratiedruk tussen de lidstaten.

EU-asielbeleid

Als één van de maatregelen die binnen twee jaar na inwerkingtreding van het Verdrag vanAmsterdam moeten worden getroffen, noemt het actieplan van Wenen de acceptatie van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus; dit onder andere met het oog op de verkorting van de duur van de asielprocedures. Voorts noemt het actieplan het uitvoeren van een studie om de merites van één Europese asielprocedure te bepalen. Deze procedure zal zich naar het oordeel van de regering niet dienen te beperken tot het vluchtelingschap op basis van het verdrag van Genève, maar dient zich tevens uit te strekken tot subsidiaire beschermingsvormen, zoals die op basis van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Over deze asielprocedures heeft de Commissie in maart 1999 een werkdocument gepresenteerd, getiteld 'Naar gemeenschappelijke normen inzake asielprocedures'. De Commissie kondigt in het werkdocument aan een voorstel voor een communautair rechtsinstrument te willen indienen.

Europese verantwoordelijkheidsverdeling

De totstandkoming van een communautair asiel- en migratiebeleid richt de aandacht eens te meer op het vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling. De ambitie is om te streven naar een betere spreiding van asielzoekers over de lidstaten. Naar de mening van de regering vormt de harmonisering van toelatingsprocedures daarbij een belangrijk instrument. Erkend moet echter worden dat, gelet op de posities van de andere lidstaten, een evenredige spreiding van asielzoekers over de lidstaten op korte termijn moeilijk is te realiseren. Dit dient echter in Tampere wel onderwerp van discussie te zijn. Om toch een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten op dit gebied aan te brengen, zal onder verwijzing naar het Verdrag van Amsterdam en het actieplan RVVR op korte termijn moeten worden gestreefd naar een stelsel van verantwoordelijkheidsverdeling. Dat zal noodgedwongen gebaseerd zijn op financiële compensatie, waarbij ook de Europese Commissie en het Europees Parlement een rol dienen te vervullen. Daarbij zal Nederland echter duidelijke voorwaarden stellen, zoals toewijzing van fondsen ten behoeve van opvang van asielzoekers en ontheemden.

Tijdelijke Bescherming

Verantwoordelijkheidsverdeling is in elk geval aan de orde wanneer wordt gesproken over tijdelijke beschermingsmaatregelen bij plotselinge massale instroom. Met betrekking tot de situatie in Kosovo heeft Nederland het initiatief genomen om te komen tot een Europese opvangregeling. Op basis van dit initiatief kwam de JBZ-raad op 27 mei jl. tot een bescheiden compromis. Enerzijds slaagde de Raad er, tot spijt van Nederland, niet in om een gezamenlijk rechten- en beschermingsniveau ten aanzien van ontheemden uit Kosovo af te spreken. Anderzijds erkende de Raad de noodzaak van verdergaande coòrdinatie en nauwere samenwerking bij de opvang van ontheemden uit Kosovo in de EU. Behalve ten aanzien van Kosovo kan deze laatste conclusie tevens van belang zijn voor het treffen van een algemene regeling voor tijdelijke bescherming van ontheemden in de EU. De onderhandelingen over een voorstel van de Commissie ter zake vertonen tot nu toe weinig voortgang. De regering hoopt dat thans op basis van artikel 63.2 van het Verdrag van Amsterdam spoedig voortgang kan worden geboekt.

Opvang in de regio van herkomst

Opvang in de regio blijft voor alle EU-lidstaten het uitgangspunt. De EU dient daarbij de landen waar de opvang plaatsvindt te ondersteunen, via UNHCR. Hiervoor dienen Europese middelen te worden vrijgemaakt.

Een goede, door de EU gefinancierde opvang in de regio neemt tevens voor een deel de ongelijkheid in behandeling van vluchtelingen weg. Het zijn immers voornamelijk de relatief welgestelden die zich de kosten kunnen permitteren van een reis naar de EU. Daar wordt vervolgens een veelvoud aan hun opvang uitgegeven van het bedrag dat door UNHCR aan hun gevluchte landgenoten wordt besteed. Daarnaast heft opvang in de regio ook voor een deel de ongelijkheid op in migratiedruk op de verschillende lidstaten en draagt daarmee bij aan een evenwichtiger verantwoordelijkheidsverdeling.

Arbeidsmigratiebeleid

Uiteraard dient op den duur ook een EU-arbeidsmigratiebeleid een plaats in de ketenbenadering te vinden. Dit beleid, om succesvol te zijn, zal ook de specifieke problemen van de herkomstlanden in ogenschouw moeten nemen. De in Euromed-verband gehouden gouvernementele migratieconferentie te Den Haag op 1 en 2 maart 1999, heeft aangetoond dat het begrip groeit voor een stelsel waarin migratieproblemen worden opgelost met inachtneming van wederzijdse belangen. Het lijkt echter thans te vroeg om op dit punt tijdens Tampere tot concrete afspraken te komen.

Gezinsvormings en -herenigingsbeleid

In de ketenbenadering dienen eveneens gemeenschappelijke richtlijnen te worden ontwikkeld voor een EU-gezinsvormings en -herenigingsbeleid, teneinde deze voor de EU belangrijke bron van immigratie te reguleren. Dit onderwerp dient nader te worden bestudeerd in samenhang met een EU-arbeidsmigratiebeleid en de bescherming van de positie van legaal verblijvende derdelanders.


2.3.3 Integratie

Integratie van derdelanders moet worden gezien als een wezenlijk onderdeel van het migratiebeleid. Bevordering van deze integratie in het kader van de bevoegdheid van de Gemeenschap is dan ook één van de speerpunten van een Europese migratiestrategie. Doel van dit integratiebeleid is dat de hierboven genoemde personen die permanent en legaal in de lidstaten verblijven, optimaal in de samenleving van de lidstaten integreren doordat zij juridisch en feitelijk zoveel mogelijk als eigen onderdanen worden behandeld. Het gaat erom een samenleving te bevorderen die een ieder dezelfde rechten en kansen biedt door mogelijkheden tot participatie te bieden en discriminatie te bestrijden.

Dit betekent dat op een groot aantal gebieden van het leven maatregelen moeten worden getroffen. Voorbeelden zijn: het waarborgen van een zeker en duurzaam recht op verblijf en de daaruit voortvloeiende toelating tot de arbeidsmarkt, vrij verkeer op het grondgebied van de EU, rechtsbescherming tegen uitzetting, de bevordering van de toegang tot werk en de bevordering van gelijke behandeling, onder meer wat onderwijs, huisvesting, gezondheidszorg en arbeidsvoorwaarden betreft. Ook het nationaliteits- en naturalisatierecht is van groot belang voor de integratie van bovengenoemde groep.

Nederland zal actief inzetten op de verbetering en versterking van de rechtspositie van deze derdelanders en daartoe concrete voorstellen formuleren. De Commissie dient uitgenodigd te worden om kort na Tampere een voorstel in te dienen over de toelating en rechtspositie van derdelanders.

Voor het integratietraject geldt (mutatis mutandis) hetzelfde als voor de asielprocedures. De regulering van de instroom zal mede afhangen van de mate waarin de integratieprocessen op elkaar zijn afgestemd. Nederland zou derhalve moeten streven naar meer dan Europese minimumeisen. Als dat uitgangspunt geen kans biedt van slagen, dient in ieder geval de beleidsruimte gehandhaafd te worden om een eigen (beter) beleid te (blijven) voeren.

Waar in Tampere wordt gediscussieerd over asiel en migratie, acht Nederland het van belang dat in het kader van de bevordering van integratie van alle in de EU verblijvende personen met een etnische afkomst danwel nationaliteit anders dan die van de oorspronkelijke Europese bevolking, wordt bijgedragen aan het formuleren van een Europees beleid en het opstellen van Europese regels ter bestrijding van racisme en xenofobie.


2.3.4 Terugkeer

De pendant van een samenhangend, geïntegreerd en pijleroverstijgend EU-asiel en migratiebeleid is een EU-terugkeerbeleid dat zowel betrekking heeft op de vrijwillige terugkeer van personen, als op de niet vrijwillige terugkeer van illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers.

Van het terugkeerbeleid dient een centraal thema te worden gemaakt in discussie met herkomstlanden. Het begrip voor het feit dat het hier een wezenlijk belang van de EU betreft, dient (ook binnen de EU) verder te groeien. Migratie moet uitdrukkelijk op de agenda van het GBVB worden gezet en in verband worden gebracht met de betrekkingen van de EU op het terrein van veiligheid, economie en handel. Migratie zou kunnen worden geflankeerd met economische maatregelen en faciliterend beleid en projecten. Voorstellen voor actie kunnen voortbouwen op de conclusies van de op 1 en 2 maart 1999 te Den Haag gehouden Euro-mediterrane gouvernementele conferentie inzake migratie.

Remigratie

De hoofduitgangspunten van het remigratiebeleid zijn: een vrije individuele keuze totvertrek uit Nederland, een objectieve voorlichting voorafgaand aan een besluit tot remigratie en een redelijk bestaansperspectief in het bestemmingsland. De doelgroep wordt gevormd door personen met een rechtmatig hoofdverblijf in Nederland. Het gaat om mensen die niet zelfstandig in de kosten van de remigratie kunnen voorzien. De bijdrage van de EU aan het Nederlandse remigratiebeleid kan bestaan uit verbetering van de plaatselijke voorwaarden voor hervestiging in het land van bestemming.

Terugkeer van illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers

De verplichte terugkeer van diegenen die niet (langer) in de EU-lidstaten mogen verblijven, is een essentiële schakel in een geloofwaardige Europese migratieketen. Het valt moeilijk in te zien hoe de EU bijvoorbeeld op termijn een liberaler arbeidsmigratiebeleid zou kunnen overwegen, zonder de garantie te hebben dat terugkeer van illegalen soepeler dan thans het geval is, kan worden bewerkstelligd.

Als eerste stap bij de ontwikkeling van een EU-terugkeerbeleid voor illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers kan de HLWG een rol spelen. Uit de beoordeling van de lijst van landen van herkomst vloeit logischerwijs voort dat de HLWG ten aanzien van diezelfde landen het terugkeerbeleid in ogenschouw neemt.

In dit verband moet met kracht worden voortgegaan met het opnemen van terug- en overnameclausules in verdragen van de EG/EU met derde landen. Tevens moeten de mogelijkheden worden nagegaan voor EU-terug- en overnameovereenkomsten. Ook hier kan de HLWG een (aan)sturende rol vervullen.


2.4 Prioriteiten

A. De regering streeft in Tampere naar een politiek akkoord over een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel- en migratie, ter concretisering van de in het Verdrag van Amsterdam en het actieplan RVVR neergelegde uitgangspunten. Naar het oordeel van de regering zal dit politiek akkoord de totstandkoming van een geïntegreerd EU-asiel- en migratiebeleid moeten omvatten, dat de gehele migratieketen in zijn samenhang behandelt. Dit zou kunnen in de vorm van aanname van een gemeenschappelijke strategie, op basis van een document dat thans door het Voorzitterschap wordt voorbereid.

Naar de mening van de regering zal dit geïntegreerde asiel- en migratiebeleid gebaseerd moeten zijn op een stelsel van Europese solidariteit en onder meer moeten omvatten:


- Een EU-regeling voor tijdelijke bescherming gebaseerd op evenredige verantwoordelijkheidsverdeling;


- Een gemeenschappelijke asielprocedure;


- Een geharmoniseerde benadering van het integratiebeleid;


- De ontwikkeling van een EU-terugkeerbeleid.

Op basis van de gemeenschappelijke strategie of een verklaring in andere vorm zullen(door de Commissie) studies naar deze onderwerpen moeten worden uitgevoerd, in het bijzonder naar de gemeenschappelijke asielprocedure en een stelsel van Europese solidariteit. Deze studies dienen aan een termijn te worden gebonden, bij voorbeeld 1 mei 2001. Voor Nederland zijn de hier gebruikelijke normen in het asielbeleid uitgangspunt bij het zoeken naar de gewenste harmonisatie.

B. Tesamen met het perspectief op de ontwikkeling van een dergelijk geïntegreerd beleid zal Nederland een aantal concrete maatregelen voor de korte termijn voorstellen:


* De Commissie dient onverwijld, conform haar werkdocument van 12 maart 1999, een voorstel in te dienen voor een communautair rechtsinstrument inzake minimumnormen voor asielprocedures. Nederland beschouwt dit als een eerste stap in de richting van één gemeenschappelijke asielprocedure. Daarbij gaat het om bepalingen op het gebied van opvang, subsidiaire bescherming en interpretatie van de vluchtelingendefinitie, alsmede het streven naar verkorting van de duur van de asielprocedure in de lidstaten.


* Nederland zal benadrukken dat de besluitvorming over een communautair instrument voor de oprichting van een systeem voor de vergelijking van vingerafdrukken van asielzoekers en illegale immigranten (Eurodac) zo spoedig mogelijk wordt afgerond.


* Nederland zal blijven aandringen op de totstandkoming van een EU-regeling voor tijdelijke bescherming op basis van de voorstellen van de Commissie. Uitgangspunt voor Nederland is dat dit stelsel gebaseerd is op evenredige verantwoordelijkheidsverdeling.


* Nederland zal er in Tampere op aandringen dat de Commissie spoedig met voorstellen komt over de toelating en rechtspositie van derdelanders.


* Ten aanzien van het terugkeerbeleid dient volgens Nederland de Europese Raad te bevestigen dat in alle EG/EU-akkoorden met derde landen terug- en overnameclausules worden opgenomen, op basis waarvan individuele lidstaten bilaterale overeenkomsten kunnen sluiten met deze landen. De Commissie dient voorts de mogelijkheden na te gaan voor terug- en overnameclausules van de EU met derde landen. Het Verdrag van Amsterdam biedt hiertoe nu de mogelijkheid.

C. Ten aanzien van de HLWG dient de Europese Raad het volgende te besluiten:


* Goedkeuring van het rapport van de HLWG en de door de HLWG voorbereide actieplannen met betrekking tot een aantal landen van herkomst, waarmee het belang van een geïntegreerde aanpak wordt bevestigd.


* Verlenging en verruiming van het mandaat van de HLWG leidend tot:


- Het opstellen van actieplannen voor andere landen van herkomst;


- Het toezien op de uitvoering van de implementatie van deze actieplannen door de betreffende gremia;


- In het algemeen een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk, geïntegreerd asiel- en migratiebeleid, waarbij de HLWG zich primair richt op de externe aspecten.


3. Bestrijding van Internationale criminaliteit

De internationale criminaliteit vormt in toenemende mate een bedreiging voor het veiligheidsgevoel van de burger. De burgers mogen van de lidstaten van de Unie verwachten dat effectief tegen elke vorm van criminaliteit wordt opgetreden.


3.1 Het probleem van de grensoverschrijdende criminaliteit

Het blijkt dat georganiseerde criminaliteit in het algemeen niet een kwestie is van grote, strak georganiseerde criminele organisaties, maar eerder van kleine organisaties die multinationaal zijn georiënteerd. Deze organisaties opereren betrekkelijk kleinschalig en gaan flexibel om met zich wijzigende situaties. De opheffing van de binnengrenscontroles heeft een en ander in zekere zin vergemakkelijkt.

De lidstaten bepalen zelf de prioriteiten bij de controle, opsporing en vervolging, onder meer op basis van het niveau van bedreiging van en schade aan de maatschappij, beschikbare middelen en verwachte resultaten. Bij de bestrijding van de criminaliteit werken de lidstaten in toenemende mate samen bij het ontwikkelen van instrumenten voor internationale samenwerking om de effectiviteit van hun optreden te vergroten. Wat ontbreekt is een adequate coòrdinatie tussen de lidstaten, onder andere op het gebied van prioriteitenstelling bij opsporing en vervolging.


3.2 Van wetgeving naar beleid en uitvoering

Tijdens de Europese Raad in Tampere zal een inventarisatie plaats moeten vinden van de uitvoering van het tijdens het Nederlandse voorzitterschap vastgestelde Actieplan inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Daarbij zal naar verwachting worden geconstateerd worden dat een behoorlijk aantal onderdelen is verwezenlijkt, maar ook dat zich op sommige terreinen vertraging heeft voortgedaan. Ook zal blijken welke onderdelen blijvende aandacht nodig hebben. Van de Europese Raad dienen nieuwe impulsen uit te gaan voor de voltooiing van het Actieplan en voor het vervolg op dit plan.

Bij dat vervolg dient ermee rekening te worden gehouden dat de bestaande juridische bindende instrumenten reeds een goede rechtsbasis bieden voor het bereiken van de gewenste resultaten. Waar het nu op aankomt is dat deze een volwaardige toepassing in de praktijk krijgen. Investering in de praktische samenwerking verdient de aandacht, omdat daardoor het onderlinge vertrouwen in elkaars diensten en systemen kan worden vergroot. Daarbij zal uiteraard gebruik worden gemaakt van de bevindingen uit de evaluatierapporten over de internationale rechtshulpverlening.

Tegelijkertijd is het noodzakelijk een strategie voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit op internationaal niveau te ontwikkelen die aansluit bij de dagelijkse praktijk van opsporing en vervolging. Het is van belang om in het kader van de bestrijding van de georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit intensieve samenwerking tot stand te brengen met de landen van Midden- en Oost-Europa, waaronder de toetreders. Ook activiteiten van de Verenigde Naties en de Raad van Europa dienen ondersteund te worden. Zo zal de noodzaak moeten worden benadrukt van een spoedige bekrachtiging en inwerkingtreding van het in het kader van de Raad van Europa op 4 november 1998 gesloten Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van strafrecht.

Voor een gezamenlijke EU-strategie voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit acht de regering de volgende elementen van essentieel belang:


- Betere verzameling en benutten van criminologisch onderzoek voor het verkrijgen van meer kennis over de omvang van georganiseerde criminaliteit en de daar gehanteerde werkwijzen ('knowing the enemy');


- Periodieke evaluatie van nationaal strafrechtelijk beleid voor zover relevant voor de internationale samenwerking en van nationale uitvoering van EU-afspraken inzake bestrijding van de georganiseerde criminaliteit;


- Streven naar verhoging van de effectiviteit van opsporingsmethoden met inachtneming van de waarborgen voor de rechten van de verdachte;


- Verbetering van de samenwerking tussen de organen die met opsporing, controle (inclusief bijzondere opsporingsdiensten en de fiscale en douane-autoriteiten) en vervolging zijn belast op nationaal en internationaal niveau;


- Verbetering van samenwerking met kandidaat-lidstaten en derde landen, maar ook gecoòrdineerde EU-standpuntbepaling in internationale fora (VN en Raad van Europa).

De prioriteiten van Tampere zullen zich moeten richten op drie aspecten:


* Politiële samenwerking;


* Justitiële samenwerking;


* Preventie van criminaliteit.


3.3 Politiële samenwerking

Europol operationeel

Wat betreft de politiële samenwerking is voor Nederland de eerste en belangrijkste prioriteit de daadwerkelijke start van Europol. Nu de Europol-Overeenkomst op 1 oktober 1998 in werking is getreden wordt het thans hoog tijd dat Europol het werk gaat doen waarvoor deze organisatie is opgericht: het leveren van een bijdrage aan de voorkomingen bestrijding door de lidstaten van de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit. Europol moet nu op korte termijn de gelegenheid krijgen de verwachtingen die zijn gewekt, waar te maken. Eerst en vooral zal Europol zijn activiteiten moeten ontplooien op de werkterreinen die thans zijn aangewezen: de illegale handel in verdovende middelen, nucleaire en radioactieve stoffen, illegale immigratie, mensenhandel, handel in gestolen voertuigen, bepaalde misdrijven in het kader van terroristische activiteiten en de valsemunterij. Pas wanneer Europol de gelegenheid heeft gehad zich op de genoemde terreinen 'waar te maken', kan er sprake zijn van uitbreiding met nieuwe werkterreinen. Dit ligt anders met betrekking tot de door Europol op die werkterreinen uit te oefenen taken.

Uitbreiding van bevoegdheden van Europol

Binnen twee jaar dienen de bevoegdheden van Europol te worden uitgebreid, overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam. Dit betekent dat Europol in staat moet worden gesteld (a) bij specifieke onderzoeksacties van de nationale autoriteiten ondersteuning te geven, inclusief deelname aan gemeenschappelijke teams, en (b) de bevoegde autoriteiten te vragen een onderzoek in specifieke zaken te verrichten, alsmede specifieke expertise te ontwikkelen die ter beschikking van de lidstaten kan worden gesteld. Het Verdrag van Amsterdam noemt hiervoor een periode van vijf jaar. In het Actieplan RVVR hebben de lidstaten zich tijdens de Europese Raad van december 1998 politiek ertoe verplicht deze maatregelen binnen twee jaar te nemen.

Hiertoe dient de Europol-Overeenkomst te worden gewijzigd of aangevuld. Daarbij gelden voor de regering twee randvoorwaarden. Zoals het Verdrag van Amsterdam al aangeeft, gaat het bij de activiteiten die Europol-functionarissen ter plekke verrichten in de eerste plaats om ondersteunende taken en niet om executieve bevoegdheden. In de tweede plaats dienen deze functionarissen die ondersteunende taken onder de verantwoordelijkheid van de ter plaatse bevoegde autoriteiten te verrichten.

Europol ten volle belasten met de bestrijding van witwassen

Voorts zou, volgens de regering, Europol moeten worden belast met de verzameling, verwerking en uitwisseling van relevante informatie over verdachte (en dus niet álle ongebruikelijke) transacties. Omdat Europol reeds is belast met de voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld in samenhang met de vormen van criminaliteit waarvan de bestrijding tot het mandaat van Europol behoort, gaat het hier niet om een nieuwe, maar om een (beperkte) uitbreiding van het bestaande werkterrein van Europol. Nederland is er voorstander van dat deze aanvulling of wijziging van de Europol-Overeenkomst eveneens binnen twee jaar tot stand komt, gelijktijdig met de eerder bedoelde wijziging. De Europese Raad zou hierover een besluit moeten nemen.


3.4 Justitiële samenwerking

Politiële samenwerking die niet wordt gevolgd door justitiële samenwerking blijft als hetware in het luchtledige hangen en leidt niet tot de gewenste resultaten. Mede omdat Europol binnenkort operationeel wordt, acht de regering het noodzakelijk te bezien hoe effectief justitieel optreden in de lidstaten kan worden verzekerd.

Dat moet naar de mening van de regering op twee niveaus gebeuren. Zo moet er op beleidsniveau overleg worden gevoerd over Europese prioriteiten in het opsporings- en vervolgingsbeleid van de lidstaten. Voorts dient betere afstemming en benutting van de bestaande rechtshulpinstrumenten plaats te vinden met het oog op coòrdinatie en concentratie van strafvervolging tussen de autoriteiten in de verschillende lidstaten bij de behandeling van concrete zaken.

Naar een gezamenlijke prioriteitenstelling

Het is nodig dat de prioriteiten voor het aanpakken van internationaal opererende criminele organisaties niet alleen door de politie of door Europol worden gesteld. De justitiële of andere autoriteiten van de lidstaten die zeggenschap hebben over het opsporings- en vervolgingsbeleid moeten daarin een belangrijke stem hebben. De Europese Raad van Tampere zal een uitspraak moeten doen over de noodzaak van een Europese prioriteitenstelling en over de vraag of daarvoor een aparte structuur moet komen of dat dit kan plaatsvinden in het kader van het daartoe uit te breiden Europees Justitieel Netwerk, waarbij Nederland een voorkeur heeft voor het laatste.

Overleg over de prioriteitenstelling op Europees niveau zal bijdragen aan het verhelderen van oorzaken van eventuele knelpunten bij de onderlinge samenwerking. Te denken valt daarbij aan de verhouding tussen internationale en nationale prioriteitenstelling. In beginsel zou ook in Europees verband gestreefd moeten worden naar een meerjarige prioriteitenstelling. Daarbij moeten die vormen van criminaliteit prioriteit krijgen die met een Europese aanpak bestreden kunnen worden vanwege hun grensoverschrijdend karakter. In dit verband zijn de bestrijding van mensensmokkel en van illegale wapenhandel de Nederlandse prioriteiten. In bedoeld overleg kan ook blijken dat de samenwerking minder effectief is door het uiteenlopen van bepaalde onderzoeksmethoden alsmede door verschillen in de toepassing van dwangmiddelen, hetzij door verschillen in de normering daarvan, hetzij wat betreft de bruikbaarheid van bewijs dat met behulp daarvan is verkregen. Ten slotte zou dit overleg ook van betekenis kunnen zijn voor het - op enig moment op te lossen - vraagstuk van de justitiële controle op Europol.

Coòrdinatie van nationale strafvervolgingen

De activiteiten van Europol en een gezamenlijke prioriteitenstelling leiden naar verwachting tot meer grensoverschrijdende strafzaken. Daarvoor is meer coòrdinatie of concentratie van strafvervolgingen tussen de justitiële autoriteiten nodig. Een eerste stap is dat dit gebeurt op het niveau van de lidstaten. Op de langere termijn zal de vraag naar de noodzaak van een Europees Openbaar Ministerie moeten worden beantwoord.

Het is nodig dat het bestaande Europees Justitieel Netwerk zo wordt ingericht dat daarin, naast vertegenwoordigers die zeggenschap hebben over het opsporings- enstrafvervolgingsbeleid, ook zitting hebben vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten die in hun lidstaat metterdaad belast zijn met de strafvervolging. Te denken valt hierbij aan de nationale contactpunten in het Europees Justitieel Netwerk. Deze vertegenwoordigers dienen er voor te zorgen dat in hun lidstaat aan het werk dat mede op initiatief van Europol is verricht, een vervolg in de zin van strafvervolging wordt gegeven.

Binnen het netwerk van contactpunten kunnen tevens afspraken worden gemaakt over de toepassing van de bestaande rechtshulpinstrumenten: uitlevering, overdracht van strafvervolging en andere verrichtingen in het kader van de rechtshulp.

Het valt te verwachten dat juist in concrete strafzaken aan het licht zal komen of en in welke mate nationale strafbaarstellingen zodanig uiteenlopen dat daaruit de noodzaak tot nadere afstemming tussen de lidstaten volgt. Daarbij heeft de regering allereerst het oog op (normering van) opsporingsmethodes, toegelaten bewijsmiddelen en justitieel toezicht op de opsporing, alsmede harmonisatie van bestanddelen van bepaalde strafbare feiten. Voor een nadere uiteenzetting over de visie op de onderlinge aanpassing van het strafrecht en strafprocesrecht wordt verwezen naar de nota van de Minister van Justitie "Strafrecht en Strafprocesrecht in Europees perspectief, die u eerdaags zal worden aangeboden.

Uit de hiervoor gemaakte keuze voor het primair aandacht besteden aan uitvoering en beleid volgt dat thans nieuwe initiatieven - ook voor de langere termijn - op het terrein van regelgeving nog niet aan de orde zijn. Voorstellen voor nieuwe regelgeving zullen door Nederland aan de hand van de volgende criteria worden beoordeeld:


- Feitelijke omvang van het probleem en consensus over de wenselijkheid van een Europese aanpak daarvan, met andere woorden of en in welke mate een aanpassing nodig is (subsidiariteit);


- De verhouding van mogelijke EU-instrumenten ten opzichte van bestaande instrumenten afkomstig uit andere fora (b.v. Raad van Europa of VN-verdragen). Gestreefd moet worden naar het tegengaan van verdubbeling van bepalingen of herhaling van discussies die reeds hebben plaatsgevonden. EU-instrumenten hebben als aanvulling op reeds bestaande verdragen zin als de lidstaten bereid zijn tot het aangaan van verder strekkende verplichtingen;


- Handhaving van de EVRM-waarborgen voor vervolging en berechting op grond van een eerlijke procedure (met inbegrip van het legaliteitsbeginsel);


- Behoud van de ruimte voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel zoals dat in de Nederlandse strafvordering vorm heeft gekregen


- Toezicht en controle op opsporingsactiviteiten door rechterlijke of justitiële autoriteiten;


- Het afwijzen van minimumstraffen, conform verklaring nr. 8 bij het Verdrag van Amsterdam en het behoud van de vrijheid van de rechter bij de straftoemeting.


3.5 Preventie

De in het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit genoemdemaatregelen op het terrein van de preventie, zijn nog niet alle uitgevoerd. Daarbij lopen preventie en integriteitsbevorderende initiatieven enigszins in elkaar over. Op integriteit zal worden ingegaan in hoofdstuk 4. Wat betreft de preventie acht de regering het van belang dat thans voortgang wordt geboekt met het ontwikkelen van regels voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten over rechtspersonen die in elke lidstaat geregistreerd zijn en over natuurlijke personen die betrokken zijn bij de oprichting, leiding en financiering van die rechtspersonen. Deze informatie-uitwisseling is van groot belang bij de verhoging van de effectiviteit van fraudebestrijding. Dergelijke maatregelen verhogen de transparantie in het internationale woud van rechtspersonen. Voorts dient te worden voorzien in maatregelen die het mogelijk maken natuurlijke personen die zijn veroordeeld wegens betrokkenheid bij georganiseerde criminaliteit het recht te ontzeggen om rechtspersonen op te richten dan wel daarin bestuursfuncties te vervullen.

De regering acht het verder wenselijk dat het onder Nederlands voorzitterschap van de EU tot stand gekomen informele netwerk van aanspreekpunten op het gebied van criminaliteitspreventie, nu met toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam wordt geformaliseerd. De komende jaren zal door de uitwisseling van informatie en ervaringen en het opstellen van een handboek met 'best practices' bovendien moeten worden getracht het netwerk verder vorm te geven, opdat op termijn wellicht zelfs een gemeenschappelijke Europese strategie voor criminaliteitspreventie zal kunnen worden ontwikkeld.


3.6 Prioriteiten

De prioriteiten van de regering ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit luiden:


- Follow-up van het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit;


- Operationalisering van Europol en uitbreiding van zijn bevoegdheden;


- Ontwikkeling van Europese prioriteitstelling en coòrdinatie van strafvervolging;


- Voorkoming van misbruik van rechtspersonen (transparantie);


- Formalisering netwerk aanspreekpunten criminaliteitspreventie.


4. Versterking van de Europese rechtsorde

Het is voor de legitimiteit van het Europese handelen van groot belang dat de rechtsorde wordt versterkt. Dat geldt zowel voor al het materiële recht, vooral voor alles wat samenhangt met de werking van de Interne Markt, zoals administratieve samenwerking en het beheer van de buitengrenzen, als voor het gebied van de eerbiediging vangrondrechten en sociale rechten. Dit laatste is ook in het perspectief van de uitbreiding van de EU van belang. Het Verdrag van Amsterdam heeft al belangrijke vorderingen op dat terrein gemaakt. Door de algemene verwijzing in artikel 6 van het Unieverdrag zijn de beginselen van het EVRM inmiddels in de rechtsorde van de EU geïncorporeerd. Het Verdrag van Amsterdam voorziet verder in de samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen, met dien verstande dat zulks nodig moet zijn voor de goede werking van de interne markt. Van belang is voorts dat op grond van het Verdrag van Amsterdam uitdrukkelijk wordt voorzien in douanesamenwerking. Vanwege de samenhang met de interne markt zijn deze samenwerkingsterreinen thans opgenomen in de communautaire pijler van het Verdrag.


4.1 Beginselen van de rechtsstaat

Het is essentieel dat de EU, gelet op het belang van een goed functionerende rechtsorde in de lidstaten, een samenhangend beleid op het punt van de 'Rule of Law' ofwel de rechtsstaat formuleert. Voor de lidstaten zelf geldt dat zij voldoende middelen beschikbaar moeten stellen voor de verbetering en instandhouding van de justitiële infrastructuur. De werking van verdragen en wettelijke regelingen in de praktijk is immers volstrekt afhankelijk van de beschikbaarheid van geschoold en behoorlijk uitgerust personeel die deze moeten uitvoeren. Een goede justitie heeft haar prijs; dat is ook van belang voor de toegang tot het recht.

Ten aanzien van de positie van de kandidaat-lidstaten geldt eveneens dat deze, alvorens te kunnen toetreden, tegenover de EU moeten kunnen aantonen dat zij beschikken over wetgeving en instituties die hun landen inderdaad als een rechtsstaat kunnen doen aanmerken. Voor de verdere uitwerking van de notie van de rechtsstaat kan worden voortgebouwd op de conclusies van de tijdens het Nederlandse voorzitterschap in Noordwijk gehouden conferentie over de 'Rule of Law' en op de resultaten van de horizontale werkgroep collectieve evaluatie, die op basis van een gemeenschappelijke waardering van het JBZ-acquis voor iedere kandidaat-lidstaat een evaluatierapport moet opstellen. De Europese Raad van Tampere zou in ieder geval het belang van de rechtsstaat in dat verband moeten onderstrepen en voorts aandacht moeten schenken aan de voortgang op dit terrein. In het bijzonder moet worden bezien of de mogelijkheden die het Phare-programma biedt tot ondersteuning van de opbouw van de rechtsstaat in de kandidaat-lidstaten nog effectiever kunnen worden aangewend. In dat verband dient prioriteit te worden gegeven aan de ontwikkeling van een werkelijk onafhankelijke en toegankelijke rechterlijke macht.


4.2 Handhaving en versterking van de integriteit van de overheid.

Het vrijwaren van het bestuur van onzuivere beïnvloeding is noodzakelijk voor het functioneren en het behoud van de rechtsstaat. Parallel daaraan wordt ook steeds meer onderkend dat georganiseerde criminaliteit een bedreiging vormt voor de integriteit van de overheid zelf.

Het beginsel van rechtsstatelijkheid impliceert met name voor politie en justitie dat hoge eisen worden gesteld aan de integriteit van de individuele functionaris en van de organisatie. Die integriteit is geen gegeven en de regering acht het daarom noodzakelijk dat de handhaving en versterking van de integriteit een vast onderdeel van het EU-beleid gaat vormen, nu op Europees niveau een versterking van de rechtsorde dient plaats te vinden.

Daarbij dient de aandacht uit te gaan naar:

a) het beschermen van de overheid als zodanig tegen relaties met de georganiseerde

criminaliteit in het kader van de besluitvorming van de overheid over aanbesteding van

goederen en diensten, vergunningen en subsidies;

b) het waarborgen van de integriteit van de met de opsporing belaste diensten zelf.

De noodzaak van een specifiek op integriteit gericht beleid in deze vorm van preventieve en bestuurlijke aanpak, wordt in het algemeen wel onderschreven maar maakt nog geen deel uit van het zogeheten EU-acquis en is ook niet opgenomen in het Actieplan. De Europese Raad dient deze noodzaak expliciet te bevestigen, bij voorkeur door uit te spreken dat er op afzienbare termijn maatregelen waaronder regelgeving wordt vastgesteld met betrekking tot de punten a) en b) zoals hierboven genoemd.

Ad a)

Er dienen in EU-verband maatregelen (onder andere regelgeving) genomen te worden, die voorzien in een bestuurlijke aanpak van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, in aanvulling op bestaande strafrechtelijke repressieve middelen.

Doel van deze regeling moet zijn de overheid (in brede zin) te beschermen tegen ongewenste relaties met derden bij de besluitvorming over de aanbestedingen van producten en diensten, over vergunningen en over de verstrekking van subsidies.

In navolging van het in Nederland ontwikkelde model in het (binnenkort bij uw Kamer in te dienen) wetsvoorstel BIBOB (Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar Bestuur), zou er een Europese regeling moeten komen die nationale overheden de mogelijkheid geeft om bij besluiten over genoemde categorieën bepaalde bestanden van politie, justitie en bijvoorbeeld de belastingdienst te raadplegen; dit om te voorkomen dat de overheid onbewust en ongewild relaties aangaat met niet bonafide contractpartners.

Tijdens de JBZ-Raad van maart 1999 heeft de Duitse minister Schily in het kader van de structurele dialoog met de landen van Midden- en Oost-Europa en Cyprus ook gepleit voor een dergelijke regeling.

Ad b)

Het effectief bestrijden van georganiseerde criminaliteit vereist, net als op nationaal niveau, dat de met opsporing belaste autoriteiten en diensten zichzelf beschermen tegen ongewenste beïnvloeding. Daarbij kan gedacht worden aan een heel scala aan maatregelenen voorzieningen, maar voor de eerste aanzet zou gekozen moeten worden voor afspraken over enkele minimale voorzieningen op dit gebied. Daarbij dient te worden bedacht dat de politiële, douane en justitiële samenwerking in EU-verband zich vooral richt op de bestrijding van de grensoverschrijdende (georganiseerde) criminaliteit. Dat brengt met zich mee dat de risico's die verbonden zijn aan bijvoorbeeld informatie-uitwisseling groter zijn dan normaal. Naar het oordeel van Nederland zouden in EU-verband in ieder geval voor deze aspecten van de samenwerking regels gesteld moeten worden m.b.t.:


1) het aanwijzen van zogenaamde vertrouwensfuncties;


2) het verplichte antecedentenonderzoek voor vertrouwensfuncties


3) beveiliging van (geautomatiseerde)informatiebestanden;


4) bepalingen over ontoelaatbare nevenfuncties.

In aansluiting op de onder a) en b) genoemde punten zou er gestreefd moeten worden naar verdergaande samenwerking op het terrein van integriteitsbeleid. Zo zou er een afspraak moeten komen over de gevallen waarin en de wijze waarop de lidstaten elkaar informeren over geconstateerde inbreuken op integriteit bij politiële en justitiële diensten - van belang bij bijvoorbeeld gemeenschappelijke onderzoeken
- en van gevallen waarin zij bepaalde bedrijven hebben uitgesloten van verdere mededinging of begunstigende besluiten als subsidies of vergunningen.


4.3 Harmonisatie van het burgerlijk recht en het burgerlijk procesrecht.

De voltooiing van de interne markt heeft het onderlinge economische verkeer vergemakkelijkt en bestaande handelsbarrières weggenomen. De daardoor gegroeide economische activiteiten vragen om een goede regeling van civielrechtelijke verhoudingen en van civielrechtelijke conflictbeheersing. Dit was een belangrijke reden om de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken onderdeel van communautaire regelgeving te maken. Artikel 65 van het EG-verdrag biedt thans de rechtsbasis om het grensoverschrijdende burgerlijk procesrecht en het internationaal privaatrecht te harmoniseren met het oog op een goede werking van de interne markt. De regering is van mening dat bij het nemen van maatregelen op het civielrechtelijk terrein de burger - en dan in het bijzonder de consumenten en het midden- en kleinbedrijf maar ook andere maatschappelijke groeperingen - het meest is gediend indien voorrang wordt gegeven aan een verdere harmonisering en vereenvoudiging van het civielrechtelijk proces-recht. Daarbij moet met name worden gedacht aan kwesties van termijnen, kosten en voorlopige maatregelen.

In het algemeen geldt overigens dat bij de uitoefening van de bevoegdheden die artikel 65, EG-Verdrag geeft steeds de activiteiten in andere internationale fora, zoals de Verenigde Naties, de Haagse Conferentie of Unidroit, en de Raad van Europa, in ogenschouw dienen te worden genomen.


4.4. Vrij verkeer van personen en douanesamenwerking

De voltooiing van de interne markt heeft ook op douanegebied vergaande consequenties. Daarbij hebben vooral de controles aan de buitengrenzen aan belang gewonnen. De samenhang tussen het vrij verkeer van personen en het vrij verkeer van goederen vereist naar opvatting van de regering een gecoòrdineerde inzet van de verantwoordelijke controle- en opsporingsdiensten. Wat betreft het personenverkeer heeft dit met name op gebieden als bagagecontrole (in relatie tot drugsbestrijding) en mensensmokkel (illegale immigratie) een toegevoegde waarde. De Europese Raad van Tampere zou het belang van samenwerking tussen politie en douane kunnen signaleren.

De wetgeving en uitvoering van buitengrenscontroles van personen (op basis van Schengen) en van goederen (op basis van bestaande EG-wetgeving) dient naar de mening van de regering zo goed mogelijk op elkaar aan te sluiten. Waar dit door een verschil in geografische reikwijdte van Schengen en EG onvoldoende het geval is (zoals bij de EG-bagageverordening in relatie tot Noorwegen en IJsland) dient de betreffende wetgeving te worden aangepast.

Het toegenomen belang van de samenwerking tussen douaneadministraties vindt onder meer uitdrukking doordat douanesamenwerking op grond van het Verdrag van Amsterdam als communautair beleidsterrein is opgenomen (artikel 135 van het EG-verdrag). Voorts maakt de samenwerking met douaneautoriteiten in strafzaken deel uit van de politiële samenwerking, zoals neergelegd in artikel 29 van het EU-verdrag, en strekt deze zich mede uit tot operationele samenwerking en omgang met relevante informatie (artikel 30 van het EU-verdrag). Voor de ontwikkeling van de Europese rechtsorde is voorts van belang dat de douanesamenwerking verder wordt versterkt, mede vanwege de komende uitbreiding. Daarbij dient in de relatie met de kandidaat-lidstaten bij de toetredingsonderhandelingen op JBZ-gebied het belang van een goed en gecoòrdineerd grensbeheer (border management) door politie en douane te worden benadrukt.


4.5 Prioriteiten

De prioriteiten van de regering bij de versterking van de Europese rechtsorde zijn:


- Het belang benadrukken van de beginselen van de rechtsstaat, mede in het kader van de toetredingsonderhandelingen met de kandidaat-lidstaten. De mogelijkheden die het Phare-programma in dit verband biedt, dienen optimaal te worden benut;


- Handhaving en versterking van de integriteit van de overheid.


* In het kader van de bestrijding van de georganiseerde misdaad dient de Raad te komen tot de vaststelling van maatregelen in EU-verband gericht op de bescherming van de overheid tegen ongewenste (onbewuste) relaties met derdenbij besluitvorming over:


- Aanbestedingen van producten en diensten;


- Vergunningen;


- Verstrekking van subsidies.


* De Raad dient te komen tot de vaststelling van een pakket van maatregelen die gelden als minimale eisen om de integriteit van opsporingsdiensten en de individuele functionarissen daarvan te waarborgen.

Die maatregelen zouden met het oog op de toenemende samenwerking primair betrekking moeten hebben op:


- Het aanwijzen van zogenaamde vertrouwensfuncties;


- Het verplichte antecedenten-onderzoek voor vertrouwensfuncties;


- Beveiliging van (geautomatiseerde) gegevensbestanden;


- Bepalingen over ontoelaatbare nevenfuncties.


* Op beide genoemde gebieden zouden de lidstaten bovendien afspraken dienen te maken over de wederzijdse informatieverschaffing, zowel bij geconstateerde integriteits-inbreuken bij opsporingsdiensten als in gevallen van uitsluiting van bedrijven van mededinging of de toekenning van vergunningen of subsidies.


- Afspraken over verbeterde toegang tot de rechter op civielrechtelijk terrein. Daarbij zal voorrang worden gegeven aan harmonisering van het civielrechtelijk procesrecht, waaronder kwesties als termijnen, kosten en voorlopige maatregelen.


5. Handvest voor de grondrechten van de EU

Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Keulen (juni
1999) zal tijdens de Europese Raad van Tampere de procedure moeten worden vastgesteld voor de wijze waarop een EU-handvest voor de grondrechten van de Unie zal worden opgesteld, zodat voor de ER van december 2000 een ontwerp voorligt. Het handvest moeten ertoe dienen dat de in Unieverband geldende rechten worden gebundeld, zodat de uitzonderlijke betekenis van de grondrechten voor de burgers van de Unie zichtbaar gestalte krijgt.

De Algemene Raad is belast om voor de Europese Raad van Tampere de nodige voorbereidingen te treffen.


6. Toetreding

De Europese Raad van Tampere zal de richting aangeven op welke wijze de RVVR de komende tijd ontwikkeld moet worden en invulling moet krijgen. De kandidaat-lidstaten zullen na toetreding deel gaan uitmaken van deze ruimte. Het is duidelijk dat de kandidaat-lidstaten het JBZ-acquis van de Unie voor toetreding dienen over te nemen. Een probleem daarbij is dat dit acquis sterk in beweging is en de komende jaren zich verder zal gaan ontwikkelen op basis van de impulsen die de Europese Raad zal geven. Ditmaakt het voor de toetreders niet eenvoudig om met deze ontwikkelingen gelijke tred te houden. Het is daarom van belang dat de toetredings-kandidaten betrokken worden bij de verdere ontwikkeling van deze ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

Tot op zekere hoogte worden de kandidaat-lidstaten reeds betrokken bij de JBZ-samenwerking, zoals via de gestructureerde dialoog, de samenwerking in het kader van het pre-accessiepact voor de bestrijding van de georganiseerde misdaad en de pre-accessiesteun in het kader van het Phare JBZ-programma, alsmede bij andere JBZ-instrumenten. Daarnaast zijn er talrijke bilaterale initiatieven tussen lidstaten en kandidaat-lidstaten om de samenwerking te versterken. De vraag is of deze initiatieven voldoende zijn om de kandidaat-lidstaten zo volledig mogelijk te betrekken bij de verdere ontwikkeling van de RVVR zodat zij zonder problemen op het moment van toetreding daar onderdeel van kunnen uitmaken. De regering zal er bij de Commissie en het Voorzitterschap op aandringen om - waar nodig - hiervoor een effectieve structuur uit te werken.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie