Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Nota informatieverstrekking financiële diensten

Datum nieuwsfeit: 08-07-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Nota informatieverstrekking aan de consument van financiële diensten

DIRECTIE BINNENLANDS GELDWEZEN

Aan:

de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal

Plein 2

2511 CR DEN HAAG

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

BGW99-593M

8 juli 1999

Onderwerp

Nota informatieverstrekking aan de consument van financiële diensten

I. Doel en aanpak

Bij brief van 2 april 1998 inzake enkele initiatieven om de informatieverstrekking aan verzekeringnemers te verbeteren, is aangekondigd dat door het Ministerie van Financiën een vergelijkende analyse zou worden uitgevoerd van de voorschriften in de verschillende financiële sectoren rond informatieverstrekking aan de consument. Dit past binnen de bredere context van beleid waarin de sectoroverstijgende invalshoek centraal staat. Deze nota is daarvan het resultaat. De nota bestaat uit twee onderdelen; te weten een analytisch deel, voorafgegaan door deze brief waarin de bevindingen en beleidsinitiatieven, voorzien van een tijdpad, worden weergegeven.

Er zijn verschillende aanleidingen om de regelgeving ten aanzien van informatieverstrekking aan consumenten van financiële diensten tegen het licht te houden. De eerste is de snelle productontwikkeling op de financiële markten. Deze roept de vraag op of de regelgeving uit het verleden ook nu nog adequaat is. De tweede aanleiding is de toenemende vervaging van grenzen tussen financiële sectoren. Nu er steeds minder sprake is van verschillende deelmarkten in de financiële sector, moet worden bezien of de regelgeving - vanuit een sectoroverstijgend perspectief - consistent is. Immers, de regelgeving is historisch veelal sectorgewijs ontstaan. In een markt met vervagende grenzen tussen producten en tussen aanbieders bestaat het gevaar van overlap, en van niet-gemotiveerde verschillen. De derde aanleiding is de idee dat de eigen verantwoordelijkheid van consumenten in een steeds dynamischer financieel speelveld zijn basis vindt in adequate informatieverstrekking.

De nota dient drie doelen. Het eerste is na te gaan of de regelgeving de positie van de consument voldoende beschermt en de consument voldoende in staat stelt een afweging te maken bij de aanschaf van financiële producten.

Het tweede doel is de positie van aanbieders van financiële producten waar mogelijk te verbeteren. Enerzijds door er voor te zorgen dat zij onder gelijke voorwaarden met elkaar kunnen concurreren. Verschillen van regels zouden alleen moeten bestaan indien deze inhoudelijk vanuit de verschillende aard van producten zijn gemotiveerd. Anderzijds door efficiëntie na te streven bij de naleving van regels. Consistentie van regels over sectorgrenzen heen kan daaraan bijdragen, zeker voor aanbieders die in verschillende sectoren actief zijn. Stroomlijning van regels schept duidelijkheid voor financiële instellingen, voorkomt dubbel werk en kan een belangrijke impuls vormen om administratieve lasten te verminderen.

Het derde doel is het bevorderen van markttransparantie. Op financiële markten kan de transparantie als gevolg van complexiteit van producten soms onvoldoende zijn. Hierbij spelen elementen als inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid. De consument moet in staat zijn een vergelijking te maken tussen producten die in zijn ogen verwant zijn. Ten behoeve van de eigen verantwoordelijkheid van de consument is inzichtelijke en vergelijkbare informatie nodig. Echter, voor de huidige regels is niet de inhoudelijke aard doch de sector-herkomst van een product bepalend. Dit kan tot gevolg hebben dat verschillende eisen gelden voor producten (of producenten) die in de ogen van de consument verwant zijn. De gebrekkige vergelijkbaarheid van producten die daaruit voortvloeit voor de consument, kan een belemmering vormen voor marktwerking.

Het sectoroverstijgende perspectief dat volgt uit de laatste twee doelstellingen is een belangrijk nieuw element. Dit past in een breder beleidskader. Het sectoroverstijgende perspectief in de toezichtuitoefening is onderwerp van de nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector, die op 2 april jongstleden aan de Tweede Kamer is gezonden. Voor sectoroverstijgend toezicht wordt gekomen tot een Raad van Financiële Toezichthouders. In het kader van deze Raad zullen de drie financiële toezichthouders (de Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Verzekeringskamer) een gezamenlijke aanpak ontwikkelen, onder meer voor de informatieverstrekking aan de consument. De in deze nota geformuleerde beleidsvoornemens dienen als uitgangspunt. Daarbij zal aan de toezichthouders in het kader van de Raad worden gevraagd om te komen tot een centraal aanspreekpunt voor consumenten met vragen en klachten over financiële producten en instellingen, en om stroomlijning van klachtenregelingen te bevorderen. Het is overigens niet de bedoeling dat de Raad zelf als aanspreekpunt zal gaan functioneren. Met de totstandkoming van de Raad is een institutioneel kader geschapen waarin dergelijke sectoroverstijgende vraagstukken ter hand kunnen worden genomen. Dit kader bestond tot voor kort niet.

Bij de voorbereiding van de nota zijn de toezichthouders betrokken geweest. Tevens zijn gesprekken gevoerd met individuele aanbieders van financiële diensten, met de Consumentenbond, de Vereniging van Effectenbezitters, het Verbond van Verzekeraars en de Nederlandse Vereniging van Banken. Doel van deze gesprekken was om te vernemen welke onvolkomenheden marktpartijen (aanbieders en consumenten) ervaren op het gebied van (regelgeving omtrent) informatieverstrekking.

De analyse strekt zich ook uit tot producten die vallen onder de Wet op het consumentenkrediet (Wck), namelijk consumentenkredieten. Momenteel vindt onder leiding van het Ministerie van Economische Zaken een evaluatie plaats van de Wck, waarin de bevindingen uit deze analyse zullen worden meegenomen.

II. Bevindingen

De afgelopen jaren is de aandacht voor informatieverstrekking aan de consument in de financiële sectoren belangrijk toegenomen. Dit is ook in andere, met name Angelsaksische landen het geval. Toenemende marktwerking brengt de noodzaak van heldere spelregels met zich mee. Ook in Europees verband neemt de aandacht voor informatieverstrekking, ook sectoroverstijgend, toe. Richtlijnvoorstellen op het gebied van verkoop op afstand van financiële diensten en electronische handel zijn hiervan een voorbeeld. Deze voorstellen zijn betrokken bij de opstelling van de nota.

In Nederland zijn de afgelopen jaren reeds goede ontwikkelingen te zien geweest. Verschillende onderzoeken zijn verricht waaruit bleek dat verbeteringen mogelijk en nodig waren. Als gevolg hiervan heeft met name in 1998 en 1999 aanscherping plaatsgevonden in de diverse sectoren, via zowel regelgeving als zelfregulering. Voorbeelden zijn de Regeling informatieverstrekking voor verzekeringnemers 1998, de aanpassing van de Wet toezicht kredietwezen 1992 in verband met valutering, de Nadere regeling toezicht effectenverkeer 1999, de Richtlijn voor reclames beleggingsinstellingen, de beleidsregels van de Verzekeringskamer en de Code Rendement en Risico van het Verbond van Verzekeraars.

In het verlengde van deze ontwikkelingen wordt de bevordering van transparantie en gelijke concurrentieverhoudingen met deze nota verder versterkt vanuit een geïntegreerd sectoroverstijgend kader. Hiermee wordt recht gedaan aan de belangen van consumenten en van aanbieders. Hiaten en overlap in de regels en onzekerheid ten aanzien van de toepasselijkheid van regels wordt tegengegaan. Tevens draagt dit bij tot vermindering van regeldruk.

Algemene bevinding uit de analyse is dat vanuit sectoroverstijgend perspectief verdere verbeteringen mogelijk en nodig zijn. Deze concentreren zich rond de volgende kernbegrippen: informatie over toezicht, inhoudelijke consistentie van informatie, verstrekkingswijze van informatie, inzichtelijkheid en naleving van de regels.

Informatie over financieel toezicht

Afwezig in bijna alle sectoren is de verplichting om de consument expliciet duidelijk te maken bij welke toezichthouder een productaanbieder onder financieel toezicht staat. Alleen voor effecteninstellingen bestaat deze verplichting sinds kort (toezicht STE). Beleggingsinstellingen moeten vermelden wanneer zij een vergunning op grond van de Wet toezicht beleggingsinstellingen bezitten.

Inhoudelijke consistentie van informatie

De voorschriften voor informatieverstrekking ten aanzien van vergelijkbare onderwerpen geven tussen sectoren soms verschillen te zien die niet zijn terug te voeren op karakteristieken van het product. Het betreft hier met name informatie over:
* kosten, rendement, risico en de relatie daartussen bij producten met een beleggingscomponent;

* waarde-ontwikkeling van een product gedurende de looptijd;
* klachtenregelingen en garantieregelingen.

Verstrekkingswijze van informatie

Informatie behoeft thans niet in alle sectoren op vergelijkbare wijze (actief/passief) aan de consument te worden verstrekt. In de waarneming van de consument kunnen daardoor (niet inhoudelijk gemotiveerde) verschillen tussen producten ontstaan.

Inzichtelijkheid

De informatie-eisen zijn met name gericht op de inhoud van de informatie die de consument moet (kunnen) krijgen. De overzichtelijkheid en daarmee de inzichtelijkheid van de informatie verdient meer aandacht.

Naleving van de eisen

Informatieverplichtingen zijn in de verschillende sectoren verschillend vastgelegd. Voorkomende vormen zijn zelfregulering, regelgeving in combinatie met zelfregulering op onderdelen, of volledige regelgeving. Op zich zijn dergelijke verschillen geen probleem. Wel is het zaak om ervoor te zorgen dat de naleving van de diverse soorten verplichtingen in alle sectoren materieel gelijk is.

III. Beleidsinitiatieven

Belangrijke tendensen in de financiële sector zijn productvervlechting en vervaging van sectorale grenzen. Als gevolg hiervan kunnen voor consumenten de keuzemogelijkheden toenemen. Zo kan een consument die voor de langere termijn een bedrag opzij wil zetten, kiezen tussen een bancair product, een verzekeringsproduct, en een beleggingsproduct. De consument moet dan wel de mogelijkheid hebben om zulke producten - uit verschillende sectoren - met de beschikbare informatie goed te vergelijken. Van belang daarbij zijn niet alleen de relevante kenmerken van het product, maar ook die van de aanbieder. Waar adequate informatie beschikbaar is, heeft de consument vervolgens een eigen verantwoordelijkheid in het gebruik daarvan.

De informatie voor de consument moet inzicht bieden in de wezenlijke kenmerken van een product, en de consument de mogelijkheid bieden om te vergelijken met alternatieven. Dit impliceert dat naast consistentie voor soortgelijke producten of aspecten daarvan, ook relevant is het voorkomen van onnodige verzwaring van informatie-eisen voor aanbieders en van overkill aan informatie voor de consument. Op grond van deze uitgangspunten en de analyse worden de volgende beleidsinitiatieven voorgesteld. Daarbij zijn de ontwikkelingen in Europees kader zorgvuldig in het oog gehouden.
Informatie over bij welke toezichthouder een instelling onder financieel toezicht staat, zal in alle sectoren verplicht worden gesteld. Daarnaast bestaat het voornemen ook reclamevoorschriften in te voeren voor aanbieders die niet onder financieel toezicht staan, maar wel producten aanbieden die verwant zijn aan gewone financiële producten (met name in de beleggingssfeer). Het doel is dat de consument weet of en zo ja bij wie de aanbieder onder toezicht staat, en mede daardoor beter in staat is risicos te beoordelen.

Voor een consument is het van belang te weten of en bij wie een instelling onder toezicht staat. Immers, toezichthouders zien toe op de in de toezichtwetten geïncorporeerde eisen op het vlak van financiële soliditeit, integriteit en informatieverstrekking. Ook is het van belang om te weten welke eisen daarbij van toepassing zijn. Met name door de opkomst van nieuwe media als Internet neemt het belang hiervan toe. Bij de productinformatie en de eventuele reclame moet daarom in alle sectoren de toezichthouder worden vermeld, analoog aan hetgeen voor effecteninstellingen door de STE reeds verplicht is gesteld.
Als het gaat om een aanbieder die niet onder toezicht staat is het evenzeer van belang dat de consument daarover wordt geïnformeerd. Het voornemen is om in beginsel ook voor deze categorie producten reclamevoorschriften in te voeren die tot doel hebben de informatiepositie van de consument te verbeteren. Hierbij zal nog nader moeten worden bezien op welke wijze een goede afbakening kan worden bereikt van de in dit kader relevante producten, wat een geschikt wettelijk kader zou zijn en hoe/ door wie effectieve controle kan worden uitgeoefend op de naleving.
1. Om vergelijkbaarheid van producten met een beleggingscomponent te bevorderen, zullen gelijksoortige voorschriften gaan gelden omtrent de weer te geven rendementen (voorgeschreven referentieperiode) en voorbeeldkapitalen. Voorts zal met behulp van onderbouwde risico-indicaties op vergelijkbare wijze moeten worden gewaarschuwd voor risicos die samenhangen met beleggen.

Randvoorwaarde voor de consument is een goede vergelijkbaarheid van producten tussen sectoren. Daartoe dient zoals reeds in de verzekeringssector gebeurt, ook voor beleggingsfondsen en beleggingshypotheken op een vergelijkbare wijze gewerkt te worden met voorschriften omtrent de weer te geven rendementen (voorgeschreven referentieperiode) en voorbeeldkapitalen. Tevens dient op vergelijkbare wijze te worden gewaarschuwd voor risicos die samenhangen met beleggen. Hierbij kan mede gebruik worden gemaakt van de bestaande reclamevoorschriften in de effecten-/beleggingssector. Consistentie van benadering van de producten uit de verschillende sectoren is een belangrijk toetspunt. Voor beleggingsinstellingen ligt het in de rede om daarnaast ruimte te laten voor voorbeeldrendementen met een kortere, uniforme referentieperiode.

2. Om de consument in staat te stellen afwegingen voor zijn financiële planning te maken, zullen voor alle complexe producten (beleggingsfondsen, levensverzekeringen met een beleggingscomponent en spaar- en beleggingshypotheken) geharmoniseerde verplichtingen gaan gelden om gedurende de looptijd actief informatie te verstrekken over de waardeontwikkeling van het product.

Informatie met betrekking tot waardeontwikkeling is gedurende de looptijd met name van belang bij beleggingsfondsen, levensverzekeringen met een beleggingscomponent en spaar- en beleggingshypotheken. Dergelijke informatie kan voor een consument van belang zijn voor financiële planning, en om gebruik te kunnen maken van mogelijkheden tot wijziging. De soort informatie alsmede de frequentie kan, gegeven de aard van de producten en de mogelijkheden van de consument om wijzigingen door te voeren, daarbij verschillen. In ieder geval zou minstens jaarlijks verplicht een overzicht aan de consument moeten worden verstrekt over de waarde-ontwikkeling van het afgelopen jaar, de mutaties en de kosten, voorzover deze separaat worden doorbelast aan de consument en niet reeds in de vooraf overeengekomen prijs van het product zijn begrepen.

3. Om de inzichtelijkheid van informatie te vergroten, zal voor complexe producten een zogeheten kernpuntendocument moeten worden verstrekt. In dat document zal een beperkt aantal gegevens komen te staan, waarmee de belangrijkste kenmerken van het product worden gekarakteriseerd (bijvoorbeeld het soort product, fiscale behandeling van de inleg/ premie en van de uitkering, kosten). Bij invoering van een kernpuntendocument kan bepaalde overige informatie voorts op aanvraag aan de consument worden verstrekt.

Bij complexe financiële producten speelt voor de consument het probleem om op relatief eenvoudige wijze inzicht te krijgen in het product en tevens de wezenlijke kenmerken ervan, zoals bijvoorbeeld de fiscale behandeling, te vergelijken met andere soortgelijke producten. Om deze inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid te bevorderen, moet sectoroverstijgend een kernpuntendocument verplicht worden gesteld. Een dergelijk document wordt in het Verenigd Koninkrijk reeds toegepast voor alle zogenoemde investment products. De productleeswijzer in de verzekeringssector die op dit moment wordt ingevoerd, is een belangrijke stap voorwaarts.

4. Bij informatieverplichtingen omtrent soortgelijke productkarakteristieken zullen geharmoniseerde voorschriften gaan gelden of informatie actief of passief moet worden verstrekt.

Een belangrijk verschil in regelgeving over informatieverstrekking betreft het verschil tussen een actieve en passieve plicht tot informatieverstrekking. Sectoroverstijgend moeten voor het sluiten van de overeenkomst in ieder geval actief aan de consument de wezenlijke productkenmerken worden verstrekt. In het kader van de introductie van een kernpuntendocument zal dit worden uitgewerkt. Ten aanzien van de passief beschikbare informatie wordt uitgegaan van de eigen verantwoordelijkheid van de consument in het verzamelen en lezen van informatie.

5. Ten aanzien van de op een product of instelling van toepassing zijnde klachten- of garantieregelingen zal bij afname van het product actief informatie moeten worden verstrekt. Het gaat daarbij zowel over het bestaan als over de voor de consument relevante inhoud van de regelingen.

Voor een consument is belangrijk dat deze kennis heeft van de bestaande klachtenregeling en de relevante aspecten van een garantieregeling voor een product. Wanneer er klachten- of garantieregelingen bestaan moet deze informatie verplicht worden verstrekt op het moment dat een product wordt afgenomen.
6. Risico s van beleggen in producten met een leencomponent zullen duidelijk moeten worden aangegeven.

Voor producten als aandelenlease gelden geen informatie-eisen ten aanzien van het leningendeel en het daarmee samenhangende risico. Voor alle beleggingsproducten met een leenaspect zal het informeren van de consument over de aan de lening verbonden risicos verplicht worden gesteld.

7. Er zal ook aandacht worden besteed aan de naleving van regels. Verschillen van benadering zijn op zichzelf geen probleem (sterker: deze kunnen de effectiviteit toegespitst op specifieke omstandigheden bevorderen), maar van belang is wel dat het toezicht op de naleving in de verschillende sectoren materieel dezelfde uitwerking heeft.

Daar waar vanuit een sectoroverstijgend perspectief regels in de diverse sectoren gelijk komen te luiden, is het wenselijk dat uit een oogpunt van een gelijk speelveld ook het toezicht en het opleggen van sancties bij overtreding effectief kunnen plaatsvinden. Een gelijksoortige sanctionering door de toezichthouders kan direct voortvloeien uit bijvoorbeeld regelgeving, dan wel via duidelijke kaderstelling in regelgeving waarbij de invulling via zelfregulering verzorgd is. Duidelijke kaderstelling moet dan bereiken dat het niet nakomen van regels als gesteld in de zelfregulering in principe ook een overtreding van de norm als neergelegd in de regelgeving betekent.

IV. Implementatie

Bovenstaande beleidsinitiatieven zullen worden geïmplementeerd via zelfregulering, in regelgeving of in nadere regels van de toezichthouder. Gezien het sectoroverstijgend karakter zullen de financiële toezichthouders, in het kader van de Raad, daarbij worden betrokken en ook voorstellen doen voor de praktische implementatie. Uiteraard zal bij de bepaling van de data van inwerkingtreding van de wijzigingen ook rekening worden gehouden met de inspanningen die de betrokken instellingen moeten verrichten op administratief vlak. Ten einde een gelijk speelveld tussen aanbieders te bevorderen, zullen vergelijkbare regels in de diverse sectoren zo veel mogelijk gelijktijdig in werking treden.

De implementatie valt in twee stadia uiteen. Waar implementatie op korte termijn mogelijk en verantwoord is, zal dit geschieden. Het betreft hier informatie over de toezichthouder, actieve informatie over waarde-ontwikkeling gedurende de looptijd van het product, informatie over de klachten- en garantieregelingen, en over de risicos van beleggen met geleend geld. In de tweede helft van 1999 zullen deze verplichtingen vorm krijgen via de nadere regels van de toezichthouders in de effectensector, de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers en via de op te stellen algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 85a van de Wet toezicht kredietwezen 1992.

De overige beleidsinitiatieven vereisen nader overleg met toezichthouders en brancheorganisaties, met betrekking tot zowel inhoud als naleving (regelgeving/zelfregulering). Tevens kan een gerichte betrokkenheid van consumenten(organisaties) van belang zijn, bijvoorbeeld als het gaat om de inzichtelijkheid van te verstrekken informatie. De toezichthouders hebben bij dit alles - in het kader van de Raad - een coördinerende rol, vanwege het noodzakelijke sectoroverstijgende perspectief bij de implementatie, en meer algemeen vanwege de relatie met hun toezichtspraktijk. Daarbij vragen de volgende aspecten om bijzondere aandacht.

Voorwaarde om te komen tot zinvolle en effectieve reclameregels voor niet onder toezicht staande aanbieders is dat een goede afbakening kan worden bereikt van de in dit kader relevante producten. Daarbij moet tevens een geschikt wettelijk kader worden gevonden voor deze nieuwe regulering, met inbegrip van effectieve controlemogelijkheden. Gezien het sterk uiteenlopende karakter van de betrokken aanbieders en producten is deze afbakening gecompliceerd. Bij het overleg over de uitwerking van deze punten is ook de ECD betrokken, gelet op diens ervaring rond de bedoelde categorie aanbiedingen.

In verband met de onder 2. genoemde aanpassing inzake indicatie van het risico zal worden onderzocht of en hoe de in de verzekeringssector reeds gehanteerde methode van risico-indicatie verder kan worden verbeterd. De nu gehanteerde methode behelst een weergave van voorbeeldberekeningen, waarbij het historische rendement wordt verlaagd met standaard-afslagpercentages. Door deze methode komt het verschil in risico tussen financiële producten soms onvoldoende tot zijn recht. Daarom moet worden gezocht naar een methode om eenvoudige (maar goed onderbouwde) afslagpercentages te berekenen, zodat ook risicoverschillen tussen producten voor de consument duidelijk worden. Dit onderzoek zal in de tweede helft van 1999 worden afgerond.

Bij de implementatie van de diverse beleidsinitiatieven is voorts van belang de voorgenomen evaluatie van de Code rendement en risico en de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers 1998. Deze is voorzien voor het begin van het volgende jaar. Het ligt in de rede om de uitkomsten van die evaluatie te betrekken bij het uitwerken van de beleidsinitiatieven. In aansluiting op de evaluatie kunnen in 2000 de voorgenomen wijzigingen, alsmede eventuele aanpassingen voortvloeiende uit de evaluatie, in de betrokken regelgeving of zelfregulering worden doorgevoerd.

Bij de implementatie van de beleidsinitiatieven zal ook rekening worden gehouden met de onderhanden zijnde evaluatie van de Wet toezicht beleggingsinstellingen.

Na implementatie van de beleidsinitiatieven zal nader onderzoek worden verricht naar de wenselijkheid en mogelijkheden van een uniform regelgevend kader voor de eisen voor informatieverschaffing voor alle financiële producten. Een dergelijk kader kan relevant zijn nu de sectorale scheidslijnen tussen producten en tussen aanbieders vervagen. Hierdoor neemt het belang toe van een ten principale integrale benadering, in zowel beleid als regels en uitvoering. Gezien de ingrijpendheid van de overgang naar één uniform regelgevend kader zullen in eerste instantie de bestaande sectorale regels waar zinvol op een geharmoniseerd niveau gebracht worden. Aan de financiële toezichthouders zal worden gevraagd om in het kader van de Raad dit bij uitstek sectoroverstijgende thema ter hand te nemen.Vervolgens kan nader onderzoek naar de mogelijkheden van een uniform regelgevend kader verricht worden.

De aanpassingen betekenen wijziging van de informatieverplichtingen voor aanbieders, en brengen op zichzelf administratieve lasten met zich. Daarbij kunnen de aanbieders, zeker daar waar zij producten uit verschillende sectoren aanbieden, echter ook administratieve voordelen behalen vanwege de stroomlijning van eisen. Bovendien kan een duidelijker scheiding tussen actief en passief te verstrekken informatie leiden tot vermindering van administratieve lasten voor aanbieders. Met het hier geschetste beleid zullen concurrentiedistorsies tussen financiële diensten en tussen hun aanbieders worden weggenomen. Verder zal de positie van de consument op de steeds complexer wordende financiële markten worden versterkt. Vergroting van de transparantie zal de consumenten beter in staat stellen om financiële producten te beoordelen en met elkaar te vergelijken. Ook zullen intermediairs en consumentenorganisaties beter zijn toegerust om de consument hierbij ter zijde te staan.

In de eerste helft van 2000 zal de Kamer worden geïnformeerd over de voortgang met betrekking tot de implementatie van de beleidsinitiatieven.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

ANALYSE

INFORMATIEVERSTREKKING

AAN DE CONSUMENT

VAN FINANCIËLE DIENSTEN

INFORMATIEVERSTREKKING AAN DE CONSUMENT VAN FINANCIËLE DIENSTEN

INHOUDSOPGAVE


1. INLEIDING

Toenemende aandacht voor informatieverstrekking over financiële producten

De laatste jaren wordt het belang van goede informatieverstrekking aan consumenten ook in de financiële sector steeds meer onderkend. De onderkenning van dit belang blijkt onder meer uit de regelgeving en zelfregulering die inmiddels op dit terrein is vastgesteld en uit diverse onderzoeken op dit terrein. De effecten- en beleggingssector heeft daarbij in belangrijke mate voorop gelopen. Ook vanuit de Tweede Kamer is aandacht gevraagd voor het onderwerp. Zo zijn vragen gesteld over zogenoemde teakfondsen, het gebruik van hoge voorbeeldpercentages bij producten met een beleggingskarakter en over reclame voor beleggingsleaseproducten 1.

Het verbeteren van de informatieverstrekking aan de consument moet gezien worden in een perspectief waarin een steeds grotere mate van verantwoordelijkheid aan consumenten wordt gelaten. De overheid speelt een belangrijke faciliterende rol in het zorgdragen voor een goed functioneren van markten. De consument mag verwachten dat hij bepaalde informatie krijgt, terwijl van de consument mag worden verwacht dat hij deze informatie ook gebruikt. Evenals dit in de Angelsaksische landen het geval is, wordt ook in Nederland het belang van een goede faciliterende rol van de overheid onderkend. Belangrijke aspecten van deze faciliterende rol zijn het waarborgen van de transparantie van markten, een gelijk speelveld tussen aanbieders, de informatieverstrekking aan de consument en de consumentenbescherming. Met name in het Verenigd Koninkrijk en de VS hebben deze laatste aspecten een belangrijk gewicht in de financiële regelgeving.

Adequate informatieverstrekking aan consumenten van financiële diensten is om twee redenen van eminent belang. Ten eerste maakt goede informatieverstrekking het mogelijk dat de consument een gedegen afweging maakt, enerzijds over de kosten en opbrengsten van een product, en anderzijds over de vraag of het product ook aansluit bij zijn specifieke behoeften. Vanwege de veelal grote financiële belangen die met financiële producten zijn gemoeid, is dit aspect juist in de financiële dienstverlening van bijzondere betekenis. Te denken is bijvoorbeeld aan levensverzekeringen en hypotheken. Ten tweede bevordert informatieverstrekking de markttransparantie, en daarmee de concurrentie op de markt voor financiële dienstverlening. Gezien het veelal complexe karakter van de producten is in de financiële dienstverlening aan markttransparantie een duidelijke behoefte.

Vooral op het gebied van verzekeringsproducten is de afgelopen twee jaar een beter beeld verkregen van de actuele situatie inzake informatieverstrekking over financiële producten aan de consument. Zo heeft de Verzekeringskamer in 1997 de naleving onderzocht van de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers 1994. Daaruit bleek dat de toenmalige regeling op onderdelen onvoldoende werd nageleefd, en dan met name waar het ging om de verplichte informatie over de afkoop- of premievrije waarden, de fiscale behandeling van de uitkering en informatie over de afkoelingsperiode. Tevens ontbraken enkele elementen in de regels die belangrijk zijn voor het inzicht in levensverzekeringsproducten, zoals voorschriften inzake de openheid over de kosten, en informatie over het risico dat (mogelijk) aan levensverzekeringen is verbonden. Ook waren verbeteringen wenselijk in de presentatie van informatie in termen van consistentie en overzichtelijkheid.

De Consumentenbond heeft in november 1997 het rapport transparantie financiële markten voor sparen, beleggen en koopsompolissen uitgebracht, dat ook inzichten bevat over informatieverstrekking in andere financiële dienstverleningen dan de verzekeringssector. De Consumentenbond concludeert in het rapport dat de transparantie van financiële markten tekort schiet op het gebied van de overzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van informatie over financiële producten. De Bond vraagt op grond hiervan om een aanscherping van de regelgeving voor informatieverstrekking aan de consument. Verder heeft het Verbond van Verzekeraars, mede naar aanleiding van bevindingen en commentaren op de in 96 vastgestelde eerste gedragscode Rendement en Risico, onderzoek verricht naar de wijze waarop de consument de reclame uitingen ten aanzien van verzekeringsproducten beleeft.2 Ook uit dit onderzoek bleek de informatie over verzekeringsproducten tekort te schieten, en dat consumenten zich weinig bewust waren van een aantal belangrijke elementen van de producten die zij (mogelijk) aanschaffen. Er bleek onduidelijkheid te zijn over het verzekeringskarakter van beleggingsverzekeringen en over de kosten die de verzekeraar inhoudt op de inleg. De uitkomsten van genoemde onderzoeken hebben er toe geleid dat de regelgeving met betrekking tot de verzekeringsproducten is aangescherpt en dat door het Verbond van Verzekeraars een nieuwe gedragscode is opgesteld. De Verzekeringskamer heeft daarbij besloten tot een intensivering van het toezicht op de informatievoorziening.

Het beleid ten aanzien van de financiële sector: inspelen op vervaging van grenzen tussen financiële markten.

In de huidige ontwikkeling van de financiële dienstverlening verliezen de traditionele scheidslijnen tussen de verschillende markten aan betekenis. Ten eerste is er vervlechting tussen de verschillende soorten aanbieders van financiële producten. Naast de per sector georganiseerde financiële instellingen - banken-/kredietinstellingen, effecten-/beleggingsinstellingen en verzekeraars - zijn steeds meer financiële conglomeraten ontstaan die meer dan één sector bestrijken. De financiële conglomeraten nemen een steeds belangrijker positie in op de verschillende deelmarkten - bancaire markt, effectenmarkt en verzekeringsmarkt. Ten tweede zijn als gevolg van financiële innovaties ook de traditionele verschillen tussen de producten verminderd, zodat producten niet altijd meer duidelijk toewijsbaar zijn aan sectoren. Vooral de particuliere markt voor complexe beleggings- en verzekeringsproducten heeft een sterke groei te zien gegeven.

Het beleid ten aanzien van de financiële dienstverlening speelt op een aantal manieren in op deze vervaging van grenzen. Zo zijn recentelijk de financiële toezichtswetten doorgelicht. Daarbij is bezien of waargenomen verschillen tussen deze wetten samenhingen met specifieke, per sector verschillende omstandigheden, dan wel slechts vanuit de historie verklaarbaar waren. Deze exercitie staat ook wel bekend als de kleine röntgenfoto. Dit zal resulteren in een wetsvoorstel waarmee
- waar mogelijk en zinvol - tot harmonisatie wordt gekomen. Een vergelijkbare doorlichting is verricht voor een breder scala van toezichtswetten onder de verantwoordelijkheid van de Ministers van SZW, VWS en Financiën. Dit is de zogeheten grote röntgenfoto.

De snelle productontwikkeling op de financiële markten roept de vraag op of de regelgeving die op dit vlak in het verleden tot stand is gekomen, ook nu nog adequaat is. Daarbij is het enerzijds mogelijk dat de bestaande regelgeving onvoldoende is toegesneden op nieuwe financiële producten en dus lacunes bevat, maar anderzijds kunnen nieuwe opvattingen aangaande taken en verantwoordelijkheden van zowel overheid als consument ook leiden tot de conclusie dat de informatieverplichtingen in sommige gevallen juist zou moeten worden beperkt. De toenemende complexiteit van financiële producten brengt met zich dat de consument in sommige gevallen onvoldoende de mogelijkheden heeft om een adequate beoordeling van een product of een vergelijking te maken. Daarnaast brengt de toenemende vervlechting van financiële producten met zich, dat aanbieders van concurrerende producten, te maken krijgen met verschillende regelgeving. Bezien dient te worden of in de huidige regelgeving sprake is van gelijksoortige verplichtingen voor gelijksoortige (aspecten van) financiële producten, met andere woorden of de regelgeving - bezien vanuit een sectoroverstijgend perspectief - consistent is.

Deze sectoroverstijgende analyse past in een breder beleidskader. Het sectoroverstijgende perspectief in de toezichtuitoefening is onderwerp van de nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector, die op 2 april jongstleden aan de Tweede Kamer is gezonden. Voor sectoroverstijgend toezicht wordt gekomen tot een Raad van Financiële Toezichthouders. In het kader van deze Raad zullen de drie financiële toezichthouders (De Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Verzekeringskamer) een gezamenlijke aanpak ontwikkelen, onder meer voor de informatieverstrekking aan de consument. De in die nota geformuleerde beleidsvoornemens dienen als uitgangspunt. Daarbij zal aan de toezichthouders in het kader van de Raad worden gevraagd om te komen tot een centraal aanspreekpunt voor consumenten met vragen en klachten over financiële producten en instellingen, en om stroomlijning van klachtenregelingen te bevorderen. Het is overigens niet de bedoeling dat de Raad zelf als aanspreekpunt zal gaan functioneren. Met de totstandkoming van de Raad is een institutioneel kader geschapen waarin sectoroverstijgende vraagstukken ter hand kunnen worden genomen. Dit kader bestond tot op heden niet.

Analyse van de bestaande regelgeving omtrent informatieverstrekking Er is door het Ministerie van Financiën een brede analyse uitgevoerd van de bestaande regelgeving ten aanzien van informatieverstrekking aan consumenten van financiële diensten.3 De analyse is aangekondigd in de brief aan de Kamer van 2 april 1998, alsmede in de antwoorden op Kamervragen met betrekking tot Legio Lease.4 De analyse bestaat uit de volgende onderdelen:

i. het inventariseren van bestaande regelgeving rond informatieverstrekking;
ii. het in kaart brengen van terreinen waar niet-gemotiveerde verschillen bestaan tussen sectoren en derhalve harmonisatie gewenst is;
iii. het opsporen van lacunes in de regelgeving; iv. het identificeren van onnodige of onnodig restrictieve regelgeving.

In het kader van de analyse zijn onder meer een groot aantal gesprekken gevoerd met zowel individuele aanbieders van financiële diensten, toezichthouders, als andere betrokkenen, bijvoorbeeld de Consumentenbond, Vereniging van Effectenbezitters, Verbond van Verzekeraars en Nederlandse Vereniging van Banken. Met deze nota worden de bevindingen uit de analyse weergegeven. Daarbij worden, mede naar aanleiding van de gevoerde gesprekken, voornemens geformuleerd om te komen tot een actualisering van de regelgeving. De aldus voorziene actualisering van wet- en regelgeving is erop gericht de belangen van een effectieve consumentenbescherming en een goede marktwerking in de financiële dienstverlening ook in de toekomst te kunnen waarborgen, en waar mogelijk te verbeteren.

Centraal onderdeel is het beantwoorden van de vraag wanneer sprake is van adequate informatie. Daartoe is eerst in algemene zin vastgesteld over welke informatie een consument moet kunnen beschikken om een weloverwogen aanschaf van financiële producten mogelijk te maken en welke informatie gedurende de looptijd nodig is. Dit raamwerk is vervolgens toegepast op een groot aantal financiële producten, waarna is geïnventariseerd in hoeverre de huidige regelgeving aan de aldus geformuleerde voorwaarden voldoet.

Reikwijdte analyse
Bij de informatieverstrekking op de financiële markten is ook de rol van de intermediair van betekenis. Gezien de complexiteit van veel financiële producten heeft de consument immers veelal een kennis- en informatie-achterstand op de aanbieder. Dit brengt met zich mee dat met name de financieel minder onderlegde consument in sommige gevallen zelf onvoldoende in staat is om een volledige afweging te maken rond de aanschaf van het product. Zelfs wanneer de informatieverstrekking rond financiële producten adequaat zou zijn, zou een deel van de consumenten nog altijd behoefte hebben aan ondersteuning door partijen die beter in staat zijn deze informatie te wegen en te verwerken. Voor een deel van de consumenten zal het advies van de intermediair dus een grote rol spelen in de afweging omtrent prijs en kwaliteit van financiële producten. Dit stelt eisen aan de positie van de intermediair. Voor de consument zijn daarbij van belang elementen als integriteit, vakbekwaamheid, de wijze waarop de intermediair wordt beloond en diens relatie tot de aanbieders van financiële producten.

De regelgeving met betrekking tot deze aspecten voor intermediairs van financiële diensten laat een gevarieerd beeld zien. Regelgeving is aanwezig in de verzekeringssector in de Wet op het assurantiebemiddelingsbedrijf (Wabb) en in de
effecten-/beleggingssector in de Wte 95.

De onderhavige analyse concentreert zich op de relatie tussen de aanbieders van financiële diensten en de consument. De rol van hierbij eventueel optredende tussenpersonen of adviseurs is buiten de analyse gehouden5. Het belang van die rol voor de totale informatiepositie van de consument rechtvaardigt een separate analyse. Er zal nader onderzoek worden verricht naar de diverse randvoorwaarden die (zouden moeten) worden gesteld aan de intermediairs in de financiële dienstverleningen. Momenteel wordt onderzocht wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen regelgeving in de verschillende sectoren van bemiddeling in financiële diensten. Hierbij wordt een verklaring gezocht voor deze verschillen en worden de praktische gevolgen ervan voor bemiddelaars en consumenten in kaart gebracht. Vervolgens zal, mede in het licht van het belang van tussenpersonen en adviseurs bij de informatieverstrekking en gezien de wijzigingen in de regelgeving voor aanbieders van financiële producten voortvloeiend uit deze analyse, worden bezien of, en zo ja welke, nadere regels aan deze bemiddeling moeten worden gesteld.


2. BENODIGDE INFORMATIE BIJ AANSCHAF VAN FINANCIËLE PRODUCTEN EN GEDURENDE DE LOOPTIJD


2.1 Inleiding

De uitgevoerde analyse bestaat uit twee onderdelen: het opstellen van een consistente set vereisten met betrekking tot informatieverstrekking, en de toetsing van de bestaande informatieverplichtingen aan die set vereisten. Bij het opstellen van de set vereisten is voor een omvattende aanpak gekozen. Algemeen geformuleerd heeft informatieverstrekking aan consumenten van financiële producten tot doel dat deze een volledige afweging kunnen maken ten aanzien van de prijs van de producten en de risicos die worden gelopen. Daartoe behoort ook het risico dat de aanbieder van het product zijn verplichtingen niet nakomt, het rendement, en de overige productvoorwaarden. De beschikbare informatie moet niet alleen voldoende zijn, maar ook toegankelijk en inzichtelijk. Aldus kunnen de consumenten zich een oordeel vormen over de vraag of het product past bij hun specifieke behoeften. Voor de volledigheid zij vermeld dat de analyse zich richt op de informatieverstrekking aan marktpartijen die zich niet professioneel bezighouden met de aankoop of verhandeling van financiële producten6.

Verder moet regelgeving niet onnodig, of onnodig restrictief zijn. Van onnodige regelgeving kan sprake zijn wanneer de regelgever op de stoel van de consument gaat zitten, en (delen van de) afwegingen gaat maken die tot de verantwoordelijkheid van de consument behoren. Van onnodig restrictieve regelgeving is sprake wanneer de baten van de regelgeving niet opwegen tegen de door die regelgeving veroorzaakte kosten. Hierbij moet wel in ogenschouw genomen worden dat verschillende informatieverplichtingen voortvloeien uit EU-richtlijnen, hetgeen randvoorwaarden stelt aan de beoordeling.

Naast deze algemene voorwaarden geldt dat met betrekking tot producten die gelijksoortig zijn, ook in de perceptie van de consument, gelijksoortige informatie verstrekt moet worden. Enkel dan hebben de eisen aan informatieverstrekking geen - onbedoeld - effect op de concurrentieverhoudingen. Deze gelijksoortigheid heeft ook betrekking op het feit of informatie actief verstrekt moet worden dan wel passief beschikbaar is en over informatie gedurende de looptijd. In dit hoofdstuk worden deze algemene noties zo veel mogelijk geconcretiseerd.


2.2 Een raamwerk voor de inventarisatie van regelgeving aangaande informatie

Ten behoeve van de beoordeling wordt de regelgeving met betrekking tot informatie ingedeeld aan de hand van drie elementen:
1. het aangrijpingspunt van de regelgeving;
2. de inhoud van de regelgeving. Dat wil zeggen: bestrijkt de voorgeschreven informatieverstrekking alle relevante markt- en transactie-aspecten;

3. de mate van effectiviteit. Welk deel van de markt wordt door de regelgeving bestreken en wat is het toezicht en de sanctiemogelijkheid op naleving van de eisen.

Het aangrijpingspunt van regelgeving
Schematisch kunnen de belangrijkste elementen van een transactie worden weergegeven als in figuur 1. Informatieverschaffing kan betrekking hebben op elk van de onderdelen uit figuur 1: de aanbieder; de intermediair; het product; de prijs; de overige voorwaarden en de vrager. Daarnaast is van belang het kanaal waarlangs de initiële informatie wordt verschaft, te weten de reclame-uitingen.

Een belangrijke doelstelling van de inventarisatie is het beoordelen of er sprake is van gelijksoortige regels voor gelijksoortige producten. Daarom is de regelgeving primair per product geordend, en is vervolgens nagegaan welke voorwaarden er zijn voor informatieverschaffing ten aanzien van de overige aspecten: de aanbieder, het product, de overige voorwaarden etcetera. Gegeven het feit dat producten naar aanleiding van de bestaande regelgeving kunnen worden ingedeeld als respectievelijk bancaire, verzekerings- of beleggingsproducten, is in de analyse ook aandacht besteed aan producten die zich bevinden op of rond de scheidslijnen tussen deze categorieën. Het betreft hier met name beleggingshypotheken, beleggingsfondsen (eventueel gekoppeld aan een verzekering) en teakfondsen.

Figuur 1: De elementen van een transactie.

De inhoud van de regelgeving
Per aangrijpingspunt wordt een inhoudelijk beargumenteerd oordeel gegeven over de vraag of de voorgeschreven informatie afdoende is. Zeer in het kort beschreven zijn daarbij de onderstaande uitgangspunten gehanteerd (zie bijlage B voor een overzicht):
* Integriteit en financiële soliditeit staan centraal bij het aangrijpingspunt aanbieder.

* Bij het product moet voor de consument duidelijk zijn wat voor soort product het is. De consument moet een indruk krijgen van het aan het product verbonden risico en het daarmee samenhangende rendement. En ten slotte moet de consument bekend zijn met fiscale aspecten van het product.

* Ook de kosten voor de consument moeten in hun volle omvang duidelijk worden gemaakt. Daarbij gaat het niet alleen om de kosten van aanschaf, maar ook om kosten voor de consument tijdens de looptijd en kosten bij beëindiging van deelname aan het product.

* De belangrijkste overige voorwaarden waarover de consument moet worden geïnformeerd, betreffen hoe wijzigingen in de voorwaarden kunnen plaatsvinden, looptijd en opzegbaarheid, en zaken als een eventuele garantie- en klachtenregeling.

Met betrekking tot reclame geldt boven alles dat deze niet misleidend mag zijn. Er geldt een set minimumvoorwaarden waaraan de reclame moet voldoen. Zo moet de reclame informatie bevatten over de aanbieder, het soort product, een risico-indicatie en welke kosteninhoudingen van belang zijn. Bevat een reclame-uiting meer gegevens, dan dienen deze te voldoen aan de voorwaarden die in het voorafgaande met betrekking tot deze elementen zijn gesteld. Bovendien moet de reclame consistent zijn met de overige informatie die de aanbieder omtrent het product verstrekt.

De effectiviteit van de regels
Naast de inhoudelijke vraag wat er in de regelgeving wordt vastgelegd, bepalen vier aspecten in welke mate regels effectief zijn:
1. is er sprake van zelfregulering of externe regulering?
2. welk deel van de markt is aan de regelgeving/ zelfregulering onderworpen ?

3. welke sancties staan op overtreding van de regels ?
4. in hoeverre kan snel ingespeeld worden op nieuwe ontwikkelingen ?

Bij regulering van financiële producten geldt een complexe afweging over de vraag of wet- en regelgeving gedetailleerde voorschriften moet bieden, dan wel dat ruimte moet worden gelaten voor zelfregulering, eventueel in combinatie met regelgeving. Overwegingen voor zelfregulering zijn benutting van expertise van marktpartijen, draagvlak binnen de sector en mindere mate van detaillering van de regelgeving. Waar marktpartijen andere doelstellingen hebben dan de regelgever, bestaat evenwel het gevaar dat zelfregulering onvoldoende aansluit bij de doelstellingen die de regelgever gerealiseerd wil zien. Dit risico van zelfregulering kan ondervangen worden, indien de kaders van het overheidsbeleid voldoende zijn vastgelegd in regelgeving. Zelfregulering vereist een grote mate van overeenstemming onder marktpartijen. Het bereiken van deze overeenstemming wordt moeilijker naarmate marktpartijen meer uiteenlopende belangen hebben. Om adequaat te zijn moet zelfregulering immers de gehele markt bestrijken en door de marktpartijen worden onderschreven.

Ten slotte dient er actief en onafhankelijk toezicht te zijn op de naleving van de regels, wil zelfregulering of regelgeving adequaat kunnen zijn.

Aspect bij de afweging tussen het vastleggen van bepaalde regels in regelgeving of zelfregulering is verder het verschil in sanctiemogelijkheden. Zelfregulering werkt via marktdiscipline en berisping. Bij regelgeving is toepassing van het toezichtsinstrumentarium, waaronder het eventueel opleggen van boetes en dwangsommen, mogelijk.

Daar waar vanuit een sectoroverstijgend perspectief bepaalde materiële eisen in de diverse sectoren gelijksoortig (komen te) luiden, is het wenselijk dat vanuit een oogpunt van gelijk speelveld voor de financiële instellingen uit de verschillende sectoren op termijn het toezicht op en het opleggen van sancties bij overtreding, op een vergelijkbare wijze kunnen plaatsvinden. Als uitgangspunt dient in alle sectoren tenminste de normstelling duidelijk te zijn neergelegd, zodat de toezichthouders beschikken over gelijksoortige adequate sanctiemiddelen. Dit stelt randvoorwaarden aan de mate waarin het kader waarbinnen deze regels zijn neergelegd (wettelijke regels, nadere regels toezichthouder en zelfregulering) kan verschillen. Een gelijksoortige sanctionering door de toezichthouders kan direct voortvloeien uit bijvoorbeeld regelgeving, dan wel via duidelijke kaderstelling in regelgeving waarbij de invulling via zelfregulering verzorgd is. De duidelijke kaderstelling moet dan bereiken dat het niet nakomen van de regels als gesteld in de zelfregulering in principe ook een overtreding van de norm als neergelegd in de regelgeving betekent.


2.3 De beoordeling schematisch weergegeven

Centraal in de inventarisatie staat het inhoudelijke oordeel ten aanzien van de vraag of de informatieverschaffing adequaat is om de consument in staat te stellen zich een volledig oordeel te vormen over het product en alle bij de aanschaf betrokken factoren. Daartoe is een overzicht gemaakt waarbij de kolommen bestaan uit de aangrijpingspunten c.q. onderwerpen van informatieverstrekking, terwijl in de rijen de diverse financiële producten worden weergegeven. Voor elke cel van de aldus opgebouwde tabel wordt een uitspraak gedaan omtrent de toereikendheid van de informatieverschaffing. Met symbolen is aangegeven in welke mate de regelgeving op het betrokken aspect adequaat is. Bij het vaststellen van de vereisten is rekening gehouden met de aard van de producten. Productkarakteristieken spelen immers een belangrijke rol bij de bepaling van de benodigde informatie. Op deze wijze wordt de vraag beantwoord of de regelgeving/zelfregulering aansluit bij datgene wat gewenst wordt geacht. Met andere woorden, ook wanneer er geen informatieverplichting is, kan worden besloten dat de huidige situatie volstaat, namelijk wanneer regelgeving niet noodzakelijk is. Dit kan het geval zijn bij eenvoudige producten.

In de grafische weergave van de analyse staat een zwarte cirkel voor adequate regels en blijft de cirkel voor een groter deel wit naarmate er minder adequate regels zijn. Het verschil of de regels zijn vastgelegd in regelgeving of zelfregulering is aangegeven met behulp van grijstinten.

Het overzicht ziet er als volgt uit:

aanbieder product kosten reclame

Product a

Met deze presentatiewijze kan in één oogopslag worden vastgesteld waar zich onvolkomenheden in de informatieverplichtingen voordoen.


3. HUIDIGE INFORMATIEVERPLICHTINGEN


3.1 Inleiding

De informatieverstrekking over financiële producten wordt op diverse wijzen gereguleerd. Naast de diverse toezichtswetten en -regelingen bestaat in enkele sectoren zelfregulering omtrent informatievoorziening aan de consument. Niet alleen qua vorm, ook qua inhoud verschilt de regelgeving zowel per sector als per product. Bij de sectoroverstijgende analyse van de informatieverstrekking aan de consument is een inventarisatie gemaakt van alle relevante regelgeving op het gebied van informatieverstrekking over financiële diensten. Deze inventarisatie is samengevat in tabel 3.1. In bijlage A wordt per sector de inhoud van de verschillende regels uiteengezet.


3.2 Reikwijdte huidige regulering

Niet voor alle producten in de bancaire-, effecten-, of verzekeringssector gelden informatieverstrekkingsverplichtingen. Met name bij producten waar de afnemer wordt geacht grotere risicos te lopen, is regelgeving vaker aanwezig. Om te kunnen bepalen welke producten door de huidige regulering worden gedekt, dient het toepassingsbereik van de regelgeving nader te worden bekeken.

Effecten-/beleggingssector
De regels over informatieverstrekking op grond van de Wte 95 kennen geen beperking van het bereik. Zij zijn niet alleen van toepassing op STE-vergunninghouders, maar ook op vrijgestelde instellingen, zoals kredietinstellingen, cliëntenremisiers en instellingen die beschikken over een in een andere EU-lidstaat verleende vergunning. De regels op grond van de Wtb zijn van toepassing op de krachtens die wet onder toezicht staande instellingen. Er is geen sprake van zelfregulering.

Bij het publiek bestaan veel vragen over fondsen die al dan niet niet onder het toezicht van een financiële toezichthouder staan. Het gaat bijvoorbeeld om teakfondsen, houtfondsen, vanillefondsen en diamantfondsen. De term fonds suggereert dat het gaat om een beleggingsfonds. Dit is echter niet altijd het geval. Afhankelijk van de vormgeving van het product valt het product onder toezicht via Wtb of Wtv of valt het niet onder toezicht.

Een fonds valt onder de Wtb als sprake is van aanbieding aan het publiek (buiten besloten kring) en een collectieve belegging. Met name het element collectief is hier van belang. Er is sprake van collectieve belegging als de inleg van alle deelnemers wordt samengevoegd en het rendement wordt verdeeld over de deelnemers en/ of de deelnemers gezamenlijk risico dragen. Wordt het fonds aangeboden in besloten kring door een verzekeraar dan valt het fonds onder de regulering op grond van de Wtv 1993.

Niet onder toezicht valt een fonds dat contracten aanbiedt voor individueel vermogensbeheer waarbij de te beheren inbreng niet wordt belegd in effecten en waarbij geen sprake is van opbrengst- of risicodeling met andere deelnemers. Bedoelde contracten vallen niet onder de Wtb, omdat geen sprake is van collectief beleggen, en niet onder de Wte 95, omdat niet belegd wordt in effecten.

Verzekeringssector
De Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv 1993), de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers 1998 en het Besluit staten verzekeringsbedrijf 1994 zijn in principe van toepassing op alle verzekeraars die een verzekeringsovereenkomst aanbieden met betrekking tot een in Nederland gelegen risico. Dit omvat zowel het schade- als levensverzekeringsbedrijf. De enige uitzondering betreft een aantal zogenoemde vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen. Op grond van het Besluit vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen kunnen dergelijke maatschappijen vrijgesteld worden van de meeste, respectievelijk enkele eisen van de Wtv 1993.7 In het eerste geval is onder meer artikel 51 van de wet en de daarop gebaseerde Regeling informatieverstrekking niet van toepassing op deze maatschappijen. In het tweede geval, bij vrijstelling van enkele eisen, is artikel 51 en daarmee de Regeling informatieverstrekking wel van toepassing.

De verzekeraars zijn verantwoordelijk voor het verstrekken van de informatie, ook indien dit via een tussenpersoon geschiedt. Huisfondsen (beleggingsfondsen) van verzekeraars waarin niet rechtstreeks kan worden deelgenomen door verzekeringnemers (maar alleen via een bij de verzekeraar afgesloten verzekering) vallen eveneens onder toezicht op grond van de Wtv 1993. Dergelijke fondsen vallen niet onder Wtb-toezicht, aangezien er geen sprake is van (rechtstreekse) aanbieding aan het publiek.

De Code Rendement & Risico geldt voor de leden van het Verbond van Verzekeraars die de code hebben ondertekend. Alle leden hebben dat gedaan, zodat vrijwel alle in Nederland werkzame (levens-)verzekeraars eraan gebonden zijn.

Bank- en kredietwezen
De Wtk kent een kaderbepaling die bepaalt dat bij amvb nadere regels kunnen worden gesteld aan de informatieverstrekking aan het publiek. Een dergelijke amvb is tot op heden nog niet vastgesteld.

De Wet op het consumentenkrediet (Wck) is alleen van toepassing op consumptieve kredieten waarbij de kredietnemer een consument is (in enge zin), het maximum kredietbedrag niet meer bedraagt dan 50.000,-- en de rente hoger is dan de wettelijke rente. Verder is de Wck niet van toepassing op hypothecaire kredieten, op leningen voor levensverzekeringen, en op sommige leningen van effecten.

Als vorm van zelfregulering is de Gedragscode hypothecaire financieringen van toepassing op de aangesloten partijen. Bijna alle in Nederland actieve hypothecaire financiers zijn hierbij aangesloten. De gedragscode geldt ook voor hypothecaire leningen die voor het afsluiten van de gedragscode zijn aangeboden of verstrekt. De toepassing is beperkt tot consumenten; de code geldt alleen voor hypothecaire rechten op de woning in Nederland die de consument duurzaam bewoont, of gaat bewonen. Verder geldt de gedragscode alleen voor offertes en brochures, niet voor advertenties.

Tabel 3.1: De huidige regelgeving omtrent informatieverstrekking verstrekking aan consumenten van financiële diensten.

Sector

Onderwerp

Effecten-/beleggingssector

Verzekeringssector

Bank-/kredietsector

Inhoudelijke

bepalingen in

Bte/nadere regeling Stichting Toezicht Effectenverkeer

Btb/regeling DNB

RIAV/Bsv/ beleidsregels VK

Code Rendement/ risico

Wck/Bka

Gedragscode

hyp.fin.

Grondslag

Wte 1995

Wtb

Wtv 1993

zelfregulering

Wtk 1992

Wck

zelfregulering

Reikwijdte:

1. instellingen


2. producten

Effecteninstellingen

Effectenbemiddeling, vermogensbeheer

Beleggings-instellingen,

Deelnemings-rechten in beleggings-instellingen

Schade- en Levens-

verzekeraars

Schade- en Levens-

verzekeringen

Levensverzekeraars

Levensverzekeringen

Kredietinstellingen

Kredietverlening, Spaarproducten, Deposito's

Krediet-verlenende instellingen

Consumenten-kredieten
£ 50.000

Hypotheek

verstrekkende

instellingen

Hypotheken

Toezichthouder

STE

DNB

VK

Toetsingscie

DNB

EZ

Cie v Toezicht

Centrale elementen

Bepalingen t.a.v. beschikbaarheid en inhoud cliëntenovereen-komst (Bte)

Bepalingen over periodieke informatie in aanvulling op eisen van BW (Bte)

Additionele eisen aan bovenstaande elementen plus eisen aan reclame-uitingen (nadere regeling STE)

Reclame-uitingen mogen niet misleidend zijn Bepalingen t.a.v. beschikbaarheid en inhoud prospectus (Btb)

Bepalingen over periodieke informatie in aanvulling op eisen van BW (Btb)

Eisen aan reclameuitingen van beleggings-instellingen (rl.DNB)

Reclame-uitingen mogen niet misleidend zijn Aanbieder dient voor sluiten van schade/ levens-verzekering bepaalde informatie aan verzekering-nemer te sturen (RIAV)

Reclame-uitingen mogen niet misleidend zijn (RIAV)

Bepalingen over openbaarheid periodieke informatie over bedrijfsvoering (Bsv)

Modulaire opbouw met specifieke eisen aan voorlichting over levensverzekeringen met beleggingsrisico en valutarisico / winstdeling

Rekenvoorschrif-ten voorbeeldrendementen en verplicht gebruik tekst-blokken

Bepalingen over taak en werkwijze van toetsings-commissie

Wtk kent kaderbepaling die bepaalt dat bij amvb nadere regels kunnen worden gesteld aan de informatie-verstrekking aan het publiek. Een dergelijke amvb is nog niet vastgesteld.
Bepalingen t.a.v. beschik-baarheid en inhoud prospectus (Wck)

Algemene en bijzondere voorschriften t.a.v. krediet-aanbiedingen (Bka) Eisen aan informatie over hypothecaire financiering in brochures en folders

Eisen aan informatie in schriftelijke offertes


4. BEOORDELING VAN DE HUIDIGE REGELGEVING OMTRENT INFORMATIE-VERSTREKKING


4.1 Inleiding

Langs twee lijnen is beoordeeld of de huidige regelgeving met betrekking tot informatieverstrekking aan consumenten van financiële producten adequaat is. De eerste invalshoek is het product. Daarbij is de vraag gesteld of de consument van een specifiek financieel product kan beschikken over alle benodigde informatie. De tweede invalshoek is de sectoroverstijgende beoordeling. Centraal bij die beoordeling staat de vraag of aanbieders van verwante producten te maken hebben met vergelijkbare regelgeving voor vergelijkbare aspecten van het product. Het uitgangspunt is dat de consument bij de afweging rond verwante producten moet beschikken over vergelijkbare informatie. Er zou immers sprake zijn van ongelijke concurrentieverhoudingen, wanneer economisch-inhoudelijk niet beargumenteerbare verschillen in regelgeving invloed zouden uitoefenen op de keuze van de consument.

De beoordeling van de huidige regelgeving is samengevat in tabel 4.1. In de daaropvolgende paragrafen wordt kolomsgewijs (per beoordelingscriterium) bezien of tussen sectoren sprake is van vergelijkbare vereisten en per product voldoende eisen zijn gesteld. Bijlage B bevat een uitgebreide versie van tabel 4.1 waarbij de desbetreffende regels die op de verschillende beoordelingscriteria betrekking hebben zijn vermeld, alsmede kort de mogelijke verbeteringen worden weergegeven. Bij de beoordeling is uitgegaan van producten die binnen de reikwijdte van de desbetreffende regelgeving vallen.

Tabel 4.1 Beoordeling regelgeving

Beoordeelde

regels

Sector/

productsoort

Beoordeling van regels m.b.t. aanbieder

Beoordeling van regels m.b.t. product

Beoordeling van regels m.b.t. kosten

Beoordeling van regels m.b.t. overige voorwaarden

Beoordeling van regels m.b.t. reclame

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's/ Spaarproducten

Effecten-/beleggings-sector

Effectenbemiddeling/

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds/

Beleggings-maatschappij/ Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel/met beleggingscomponent/ valutaris./winstdeling


4.2 Informatieverstrekking bij financiële transacties, sectoroverstijgende beoordeling


4.2.1 Informatie over de aanbieder

Bij de benodigde informatie over de aanbieder dient de consument te beschikken over drie elementen van informatie. Hij moet zich op de hoogte kunnen stellen van:
i) de elementaire kerngegevens (naam, adres, etc); ii) de financiële soliditeit van een instelling, en iii) diens integriteit.

Aangrijppunt

Aanbieder

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's

Spaarproducten

Effecten-/beleggins-sector

Effectenbemiddeling

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds/


-maatschappij/Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel of met beleggingscomp.

De kerngegevens worden ten aanzien van alle producten, op hypotheken en depositos/ spaarproducten na, vereist op grond van bestaande regulering. Gezien het relatief eenvoudige karakter van depositos en spaarproducten wordt het ontbreken van eisen aan informatie over kerngegevens voor deze producten niet als probleem gezien.

Ten aanzien van de integriteit en financiële soliditeit is het van belang dat en of instellingen onder bedrijfseconomisch toezicht staan. Dit toezicht kent de vorm van een vergunningstelsel met daaraan gekoppelde soliditeits- en integriteitseisen voor instellingen met zetel in Nederland of in een andere EU-lidstaat. Wanneer er sprake is van toezicht op deze aspecten bestaat er minder noodzaak tot actieve informatieverstrekking hierover aan de consument. Met uitzondering van de dit jaar ingevoerde verplichting ten aanzien van effecteninstellingen, behoeft momenteel in geen van de andere sectoren aan consumenten expliciet duidelijk gemaakt te worden bij wie een aanbieder onder toezicht staat.

Gezien ook de mogelijkheid dat sommige instellingen die financiële producten aanbieden niet vallen binnen het bereik van de regelgeving (zie paragraaf 5.2.6, onderdeel d), is dergelijke informatie gewenst. Met name door de opkomst van alternatieve distributiekanalen als Internet kan de consument gemakkelijker worden geconfronteerd met instellingen die niet of onder minder verstrekkende vormen van toezicht staan. Daarmee neemt de eigen verantwoordelijkheid van consument toe voor aspecten als soliditeit en integriteit. De consument moet dan wel vooraf de wetenschap kunnen hebben dat een instelling niet of minder stringent onder toezicht staat. Daarvoor is het wenselijk dat het vermelden van de desbetreffende toezichthouder verplicht wordt. Voor beleggingsinstellingen geldt overigens op grond van de Wtb wel de verplichting dat een beleggingsinstelling moet melden dat men een Wtb-vergunning heeft. Dit zegt de consument echter onvoldoende waar hij terecht kan voor meer informatie.

Ten aanzien van informatie over de financiële soliditeit gelden in diverse sectoren concrete regels met betrekking tot de financiële verslaglegging. Daarmee kan de consument ook zelf informatie over de instelling verkrijgen. In de verzekeringssector en in de effecten-/beleggingssector bestaan daarvoor naast de op het Burgerlijk Wetboek gebaseerde regels over de jaarverslaglegging, aanvullende verplichtingen tot openbaarmaking van financiële gegevens over de aanbieder. In de verzekeringssector zijn dit de zogenoemde publieke staten. Met betrekking tot de aanbieders van kredieten en sommige aanbieders van hypotheken bestaan dergelijke verplichtingen niet voor zover deze geen verzekeraar of een bank betreffen. Informatie over de soliditeit en integriteit is bij hypotheken voor de consument om diverse redenen echter van minder belang. De consument loopt namelijk weinig risico in het geval van insolventie van de aanbieder, omdat de consument geen vordering op, maar juist een verplichting heeft aan de instelling.


4.2.2 Informatie over het product

Ten aanzien van het product wordt informatie van belang geacht over:

i) het soort product;
ii) rendement en risico;

iii) de fiscale kenmerken;
iv. informatie gedurende de looptijd.

Kosten, overige voorwaarden en reclame zijn apart beoordeeld in de volgende paragrafen.
De eisen aan informatie over het soort product levert in het algemeen bij de reguliere productinformatie geen problemen op (zie hiervoor verder de paragraaf over reclame). Deze is óf goed geregeld óf minder noodzakelijk gezien de eenvoud van het product (depositos, schadeverzekering).

Ten aanzien van het rendement en risico gelden voor de effecten- en verzekeringssector de meeste informatie-eisen. In beide gevallen bestaan voorschriften die de consumenten duidelijkheid moeten verschaffen met betrekking tot het risico en rendementsvoorbeelden voor producten met een beleggingskarakter. Hierbij zijn er enkele opvallende verschillen.
Ten aanzien van rendementsvermeldingen kunnen beleggings- en effecteninstellingen binnen bepaalde grenzen zelf de referentieperiode voor hun rendementsvoorbeelden kiezen. Deze moet dan overigens wel worden vermeld. In de verzekeringssector is een vaste referentieperiode van 20 jaar voorgeschreven en de berekeningswijze van het voorbeeldrendement vastgelegd. Een dergelijke vaste referentieperiode en berekeningswijze zorgt er voor dat binnen de verzekeringssector de consument rendementen kan vergelijken.

Ten aanzien van het beleggingsrisico zijn in de verzekerings- en effecten-/beleggingssector waarschuwingsteksten verplicht. Daarnaast kent de verzekeringssector, via zelfregulering, een indicatie van het risico in reclames en offertes via een risico-afslag op het historisch rendement al naar gelang de samenstelling van de beleggingsportefeuille8. Hiermee wordt voor de consument op relatief eenvoudige en vergelijkbare wijze het beleggingsrisico verduidelijkt.

Aangrijppunt

Product

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's

Spaarproducten

Effecten-/beleggings-sector

Effectenbemiddeling

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds

Beleggings-maatschappij

Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel of met beleggingscomponent

Beleggingsfondsen kennen een verplichting tot een kwalitatieve aanduiding van het risico in het prospectus. Het op deze manier in woorden aangeven van het risicokarakter van het fonds maakt het voor de consument evenwel niet gemakkelijk verschillende fondsen (van verschillende aanbieders) te vergelijken.
Om de vergelijkbaarheid sectoroverstijgend mogelijk te maken, dienen op soortgelijke wijze als in de verzekeringssector voor de effecten-/beleggingssector en voor beleggingshypotheken eisen gesteld te worden voor referentieperiode en berekeningswijze van het rendement inclusief risico-indicatie. Daarbij ligt het in de rede in de effecten- en beleggingssector ruimte te laten voor het tevens mogen vermelden van rendementen op basis van een uniforme kortere referentieperiode. Dit gelet op de soms korte tijdshorizon in deze sector.

Er zouden nog verfijningen kunnen worden aangebracht in de systematiek van risico-indicatie zoals die nu geldt voor de verzekeringssector. De huidige in die sector gebruikte vaste afslagpercentages kunnen naar hun aard immers een beperkte afspiegeling geven van het werkelijke risico. Bovendien worden de mogelijke verschillen in risicos tussen fondsen die in verschillende soorten aandelen beleggen nog onvoldoende helder. Nadere studie naar zon verfijning is derhalve nuttig.

Ten aanzien van fiscale aspecten van producten moet in de verzekeringssector informatie

verstrekt worden over de fiscale behandeling van premie en uitkering. Voor beleggingsinstellingen

en hypotheken moet deze informatie ook verstrekt worden. Voor overige producten in de bancaire sector behoeft aan de consument hierover geen informatie verstrekt te worden. Gezien de eenvoud en het doel van deze producten is dit niet nodig.

Ten aanzien van de informatie gedurende de looptijd bestaan duidelijke verschillen tussen sectoren. De verplichtingen op dit punt zijn het meest uitgebreid voor effecteninstellingen. Zo dient een effecteninstelling die in de uitvoering van haar bedrijf vermogensbeheer verricht, minimaal eens per kwartaal aan iedere cliënt een opgave beschikbaar te stellen die een getrouw en volledig overzicht geeft van de samenstelling van het door de effecteninstelling voor die cliënt beheerde vermogen.

Voor de bancaire sector, de verzekeringssector en de beleggingsinstellingen zijn de verplichtingen gedurende de looptijd tot actieve informatieverstrekking beperkt. Voor sommige producten geldt dat er geen noodzaak is vanwege de eenvoud (depositos, schadeverzekeringen, levensverzekering zonder valuta- of beleggingscomponent). Bij producten met een beleggingscomponent in de bancaire en verzekeringssector en bij beleggingsinstellingen kan dit anders liggen.

Bij levensverzekeringen (met of zonder beleggingscomponent) bestaat nu een passieve verplichting tot het verstrekken van informatie met betrekking tot de tussenwaarde en actuele afkoop- of premievrije waarde. Desgevraagd kan de consument de betrokken informatie hierover bij de instelling verkrijgen. Daarnaast bestaat de verplichting om bij levensverzekeringen - indien daarvan sprake is - de jaarlijkse stand van zaken met betrekking tot de winstdeling te melden.

Bij beleggingsinstellingen kan de consument ook desgevraagd informatie verkrijgen over onder meer de waarde-ontwikkeling en de kosten. Genoemde gegevens dienen maandelijks beschikbaar te zijn, waarbij open-end-instellingen, dat wil zeggen beleggingsinstellingen die vrij in- en verkopen, de waarde per recht van deelneming dienen te vermelden. Deelnemers in beleggingsinstellingen kunnen ook jaarlijks een door de externe accountant beoordeeld verslag krijgen.

Voor hypotheken bestaan geen verplichtingen ten aanzien van informatie gedurende de looptijd.

Met name bij beleggingsvarianten is informatie gedurende de looptijd wel gewenst. Voor de financiële planning van de consument en in verband met eventuele mogelijkheden om in de fondsen waarin wordt belegd te wijzigen, zijn de passieve verplichtingen of het geheel ontbreken daarvan ten aanzien van de tussenwaarde voor producten met een beleggingscomponent minder goed te rechtvaardigen.


4.2.3 Informatie over de kosten

Ten aanzien van informatie over de kosten is gelet op:

i) het inzicht in de kosten bij aanschaf;

ii) de kosten gedurende de looptijd;

iii) de kosten van beëindiging.

Op het punt van kosten in de bankensector is een separaat traject gaande, dat zich in eerste instantie met name richt op valutering. De banken zijn in de gelegenheid gesteld te komen met zelfregulering op dit vlak en hebben reeds door middel van voorlichtingsmateriaal voorzien in een belangrijke verbetering van de transparantie omtrent de gehanteerde valuteringsmethode. De informatie over de kosten van beëindiging wordt als onvoldoende beoordeeld. Indien zich in de toekomst knelpunten (blijven) voordoen, dan biedt de recent opgenomen informatiebepaling in de Wtk de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen9.

Aangrijppunt

Kosten

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's

Spaarproducten

Effecten-/beleggings-sector

Effectenbemiddeling

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds/-

maatschappij/Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel of met beleggingscomponent

In de verzekeringssector zijn in de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers op het punt van kostentransparantie recent enkele wijzigingen doorgevoerd, waaraan op onderdelen de nieuwe Code Rendement & Risico verder invulling geeft. De Code eist dat bij alle voorbeeldkapitalen in reclame-uitingen, offertes en dergelijke het productrendement wordt getoond, waarin alle kosten verwerkt zijn. Beheerkosten moeten separaat worden aangegeven, alsmede de kosten die naast de bruto-premie in rekening worden gebracht. De aangegeven beheerkostenvergoeding kan gedurende de looptijd niet meer variëren.

Daarnaast kent de Code het gebruik van voorbeelden met een zogeheten standaardfondsrendement. Het standaardfondsrendement is een uniform, voor alle maatschappijen gelijk, toe te passen rendementspercentage. Door het standaardfondsrendement kan de consument de kostenstructuur van de verschillende aanbieders vergelijken.

In de effecten- en beleggingssector dient op basis van de regelgeving expliciet en gespecificeerd inzicht gegeven te worden in de kosten die aan de cliënt in rekening worden gebracht alsmede de aan die kosten ten grondslag liggende berekening. Hier kan tevens worden verwezen naar hetgeen eerder is opgemerkt bij productinformatie over de door effecteninstellingen te verstrekken kwartaaloverzichten.

Ten aanzien van hypotheken geldt dat alleen in de vorm van zelfregulering inzicht in de kosten wordt gegeven en dat minder gedetailleerde voorschriften zijn opgenomen. Voor consumentenkrediet geldt dat alle kosten opgenomen moeten worden in het kredietvergoedingspercentage, waarmee de consument inzicht heeft in de totale kosten.


4.2.4 Informatie over de overige voorwaarden

Andere aspecten die van belang worden geacht bij een goede informatieverstrekking zijn:

i) informatie over de looptijd en opzegbaarheid van contracten;

ii) informatie over klachtenregelingen;
iii. informatie over garantieregelingen.

Aangrijppunt

overige voorwaarden

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's

Spaarproducten

Effecten-/beleggings-sector

Effectenbemiddeling

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds/


-maatschappij/Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel/ met beleggingscomponent

Informatie over de looptijd en opzegbaarheid van contracten is in het algemeen goed geregeld, of gezien de eenvoud van het product niet nodig.

Voor klachtenregelingen geldt dat bij levensverzekeringen, effectenproducten, bancaire diensten en hypotheken de consument bij het afsluiten van de overeenkomst geïnformeerd moet worden over het bestaan hiervan.

De verschillende klachtenregelingen die bestonden in de verzekeringssector zijn recent ondergebracht in de zogenaamde Stichting Klachteninstituut Verzekeringen. Voor consumentenkredieten geldt dat er wel klachteninstanties bestaan, maar de aansluiting hierbij geschiedt op basis van vrijwilligheid van de instelling. Daarbij is er niet één, maar bestaan er verschillende klachteninstellingen. Voor beleggingsinstellingen bestaat geen klachteninstelling/ regeling.

Garantieregelingen zijn van toepassing op tegoeden aangehouden bij effecteninstellingen en op depositos en spaarrekeningen bij bancaire instellingen. Alleen in de effectensector moeten instellingen de consument informeren over de toepasselijkheid van een garantieregeling op de door haar aangeboden diensten, alsmede over de inhoud van die regeling. Dergelijke informatie is waardevol voor de consument en zou ook ten aanzien van depositos verplicht verstrekt moeten worden.


4.2.5 Reclame

De criteria ten aanzien van reclame-uitingen betreffen duidelijkheid over:

i) het soort product;

ii) voorschriften ten aanzien van rendementspresentaties;

iii) duidelijkheid over het (eventuele) risico;

iv) informatie over de relevante toezichthouder.

Met betrekking tot informatie over de productsoort kent de effecten-/beleggingssector heldere bepalingen. Aangeven moet worden welk product het betreft. Bij de banken-/kredietsector

Aangrijppunt

reclame

Bank-/kredietwezen

Hypotheken

Kredietverlening

Deposito's

Spaarproducten

Effecten-/beleggings-sector

Effectenbemiddeling

Vermogensbeheer

Beleggingsfonds/


-maatschappij/Icbe

Verzekeringswezen

Schadeverzekering

Levensverzekering traditioneel/ met be-leggingscomponent

bestaan alleen wettelijke voorschriften voor consumentenkredieten. In de verzekeringssector worden in de vorm van zelfregulering eisen gesteld aan de informatie over de productsoort. Het ontbreken van bepalingen over de productsoort wordt niet als problematisch gezien bij eenvoudige producten als depositos en schadeverzekeringen. Bij deze producten is het voor de consument vaak wel duidelijk wat voor soort product het is. Bij het aanbod van levensverzekeringen kan evenwel onduidelijkheid ontstaan vanwege de verschillende benamingen die daaraan gegeven worden, die de consument op het verkeerde been kunnen zetten.10 Het is nuttig de regels op dit punt aan te scherpen.

Voorschriften ten aanzien van rendementspresentaties verschillen per sector, zoals reeds aangegeven in paragraaf 4.2.2. De verschillen in voorschriften die daar besproken zijn, gelden deels ook voor reclame-uitingen. Het betreft de vaste referentieperiodes, risico-afslagen en een vergelijkingsmaatstaf voor (levens-) verzekeringen en het verschil tussen (gedeeltelijke) zelfregulering in de verzekeringssector en een op de wet gebaseerde nadere regeling van de toezichthouder in de effecten-/beleggingssector. De banken-/ kredietsector kent alleen voor consumentenkredieten voorschriften. Deze gelden voor kredieten tot 50.000,-.

Het ontbreken van reclamevoorschriften voor depositos en schadeverzekeringen wordt niet problematisch geacht gezien de eenvoud van deze producten. Bij producten als beleggingshypotheken zorgt het gebrek aan regelgeving voor reclame-uitingen voor moeilijk te motiveren verschillen met aanbieders van beleggingsproducten in andere sectoren. Dit geldt niet alleen voor voorschriften ten aanzien van rendementspresentaties maar ook ten aanzien van het risico. Voor de effecten-/beleggingssector en verzekeringssector gelden hier expliciete voorschriften. Door middel van verplichte tekstblokken en/of risico-afslagen op rendementsvoorbeelden wordt de consument op de hoogte gebracht van het risico van financiële producten met een beleggingscomponent. Wat daarover gezegd is in paragraaf 5.2.3 geldt ook hier.

Ten aanzien van de vermelding van de toezichthouder in reclame geldt dat alleen in de Nadere regeling toezicht effectenverkeer 1999 deze verplichting is opgenomen. Vermeld dient te worden dat de effecteninstelling geregistreerd is bij de STE. Hierdoor kan de consument weten dat de STE toeziet op de soliditeit en de integriteit van de betrokken instelling. In geen van de andere sectoren is dat het geval, wat als een gemis wordt gezien. Juist bij reclame-uitingen waar niet al te veel informatie gegeven wordt, kan de vermelding van de toezichthouder een snelle indicatie geven ten aanzien van de betrouwbaarheid van de financiële aanbieder. Hieraan gerelateerd is een ander aspect. Wanneer een instelling reclame maakt met het feit dat zij een 100% dochter is van een andere instelling, kan de consument ertoe worden verleid te denken dat de instelling zelf even solide is als de moedermaatschappij, dan wel dat de moeder garant staat voor eventuele tekorten bij de dochter. Dit behoeft niet het geval te zijn. In die gevallen kan de consument een misleidend beeld worden gegeven.

De mate waarin misleidende reclame in het algemeen kan worden tegengegaan, verschilt per sector. Voor alle sectoren geldt de desbetreffende bepaling uit het BW waarmee misleidende reclame niet is toegestaan. Daarnaast zijn in de verzekerings- en effecten-/beleggingssector vergelijkbare bepalingen in de specifieke regelgeving opgenomen. Op basis hiervan krijgen de respectievelijke toezichthouders de mogelijkheid bij overtreding van de reclameregels een dwangsom of boete op te leggen. In de Wck wordt het instrument van dwangsom en boete vooralsnog niet ingevoerd.


4.2.6 Nieuwe en gemengde producten

Ter illustratie van de productvervlechting, productinnovaties en de problematiek die daarbij speelt met betrekking tot informatieverstrekking, zijn onderstaand een aantal voorbeelden opgenomen waarbij specifieke problemen optreden.
a. Hoogrentende deposito`s gekoppeld aan een valutakeuze Het betreft hier deposito`s waaraan een recht van de bank is gekoppeld om te bepalen in welke valuta het deposito wordt afgelost. Het rendement is voor de consument onzekerder dan bij gewone deposito`s. Afwezigheid van verplichtingen tot informatieverstrekking zijn bij gewone depositos te motiveren vanwege de eenvoud van het product. Voor onderhavige producten gaat deze redenering niet op. Alhoewel dergelijke producten sporadisch voorkomen, valt niet uit te sluiten dat meer van dergelijke bijzondere vormen van depositos op de markt gebracht worden. Vanuit die constatering verdient het aanbeveling om een nadere regeling op grond van de Wtk 1992 op te stellen waarin de basisvoorwaarden voor informatievoorziening opgenomen worden.
b. Garantie-/click-fondsen
Het betreft hier fondsen voor gemene rekening dan wel speciaal product waarbij door belegging in opties het neerwaartse koersrisico (vrijwel) geheel wordt afgedekt (garantiefonds), of de waardestijging van de onderliggende index waarin wordt belegd wordt vastgelegd bij bepaalde percentages (clickfonds). De aan deze fondsen gekoppelde faciliteiten ter beperking van het koersrisico of vastlegging van een waardestijging zijn logischerwijs niet gratis. Hiervoor betaalt de consument een prijs. Afhankelijk van de exacte vormgeving (gaat het om een collectief beleggingsfonds, individueel vermogensbeheer in effecten of om een levensverzekering op basis van beleggingen) vallen deze producten onder de Wtb, de Wte 95 of de Wtv 93, en zijn de bijbehorende informatiebepalingen en reclameregels van toepassing. Dit houdt onder andere in dat inzicht dient te worden geboden in de aan het product verbonden kosten, zoals beschreven in paragraaf 4.2.3. van deze analyse.
De toepasselijke informatieverplichtingen nemen niet weg dat sprake is van een veelal gecompliceerd product, waarvan de kenmerken voor de consument moeilijk zijn te doorgronden. Een beknopt overzicht van de belangrijkste van die kenmerken kan hier mogelijk behulpzaam zijn; paragraaf 4.3.3 gaat nader in op de toegankelijkheid van de informatie en op het in het Verenigd Koninkrijk voorgeschreven key-features-document.

Beleggen met geleend geld
Het betreft hier beleggingsfondsen waarbij de belegger de mogelijkheid heeft participaties te financieren met een effectenkrediet. Ter dekking van de lening wordt naast de vestiging van een pandrecht op de participaties in het fonds door de beleggers met eigen geld een optieplan afgesloten. In feite betreft het hier een garantiefonds als bovengenoemd waarbij met geleend geld wordt belegd.
Het kredietdeel van dit product is uitgezonderd van de Wck, terwijl de op het product verder van toepassing zijnde Wtb hierover geen informatie-eisen stelt.
Een vergelijkbaar probleem doet zich voor bij aandelenlease. Het betreft hier effectenproducten die onder de toepassing vallen van de informatieverplichtingen op grond van de Wte 95. De beoordeling van de informatieverplichtingen is dan ook in lijn daarmee met echter één belangrijk verschil. Bij aandelenlease geschiedt de belegging niet met eigen geld van de consument, maar wordt deze gefinancierd met een geldlenings/lease-overeenkomst. Dit aspect van de overeenkomst vereist separate informatie aan de consument, met name ook vanwege de consequentie dat indien de aandelen uiteindelijk onvoldoende rendement opleveren, de consument een schuld heeft. Over het leenaspect bestaat geen expliciete informatieverplichtingen aan de consument. Wel is het beleid van de STE, dat de effecteninstelling die een effecten-leaseproduct aanbiedt en daarbij de consument niet adequaat over het leenaspect informeert, de duidelijkheidscriteria van het Bte en de Nadere regeling toezicht effectenverkeer 99 overtreedt. Vanwege de complexiteit van het product en de risicos die er aan verbonden kunnen zijn, is expliciete uitwerking in de regelgeving gewenst uit het oogpunt van consumentenbescherming.

De Wte 95 en de daarop gebaseerde besluiten zien niet expliciet op het leenaspect, terwijl transacties ter belening van effecten ook niet onder de Wck vallen11 zolang de omvang van het krediet de waarde van de aandelen niet overtreft. De ratio voor de uitzondering is het feit dat dit krediet in verschillende opzichten afwijkt van de gebruikelijke kredietvormen. Hierbij heeft vooral een rol gespeeld dat de daaruit voortvloeiende debetposities meestal betrekking hebben op beleggingen, wat zich meer in de vermogenssfeer dan in de consumptieve sfeer afspeelt. Tevens werd ter verdediging van de uitzondering het feit genoemd dat in de praktijk slechts 70 % van de waarde van de aandelen kan worden geleend. Dit laatste lijkt echter in het geval van de aandelenlease niet op te gaan. Vaak kan de gehele waarde van de aandelen worden geleased. Daar komt bij dat onvoldoende duidelijk wordt gemaakt dat het product een leningcomponent bevat. Aangezien het hier voornamelijk een effectenproduct betreft en toezicht op de informatieverstrekking wordt uitgeoefend door de STE, lijkt wijziging van de reclameregels van de STE het meest aangewezen om een risicoindicator op te nemen, waardoor specifieke risicos van het combinatieproduct worden vermeld. Dit bevordert de consistentie in het toezicht en verduidelijkt het leenrisico dat is verbonden aan een aandelenlease.

Wat betreft een effecten-leaseovereenkomst, bepaalt de Nadere Regeling 1999 dat de effecteninstelling bij het sluiten van zon overeenkomst duidelijke informatie verstrekt betreffende de mogelijkheid en de daaraan verbonden voorwaarden om de effectenlease-overeenkomst af te kopen.

Individuele beleggingsproducten anders dan in effecten Het betreft hier veelal fondsen die het geld beleggen in plantages, diamanten en andere producten. De laatste jaren zijn met name de zogenoemde teakfondsen en struisvogelfondsen bekend geworden. Zoals in paragraaf 3.2 aangegeven vallen dergelijke fondsen wanneer deze aangeboden worden aan het publiek en een collectief karakter hebben onder het toezicht volgens de Wtb. Zijn dergelijke fondsen gekoppeld aan een verzekering dan vallen ze onder de Wtv 1993. Kennen ze geen collectief karakter of zijn ze niet verbonden aan een verzekering dan vallen ze niet onder het toezicht en kunnen ook geen informatievoorschriften opgelegd worden. Het is met name het aspect dat voor de consument niet altijd duidelijk is of een productaanbieder onder toezichtsregels valt wat zorgt voor onduidelijkheid voor de consument. Met de eerder in paragraaf 4.2.1.vermelde bevinding dat het nuttig is dat cross sector aangegeven moet worden of en waar een aanbieder onder toezicht staat, wordt dit knelpunt weggenomen. Als het gaat om een aanbieder die niet onder toezicht staat, is het evenzeer van belang dat de consument daarover wordt geïnformeerd. Het is dan ook gewenst om in beginsel ook voor deze categorie producten reclamevoorschriften in te voeren, die tot doel hebben de informatiepositie van de consument voorafgaand aan de aanschaf te verbeteren. Hierbij zal nog nader moeten worden bezien op welke wijze een goede afbakening kan worden bereikt van de in dit kader relevante producten, wat een geschikt wettelijk kader zou zijn en hoe/door wie effectieve controle kan worden uitgeoefend op de naleving van zulke reclameregels.


4.3 Algemene opmerkingen


4.3.1 Zelfregulering versus wetgeving

Sectoroverstijgende beoordeling

In het kader van de onderhavige sectoroverstijgende analyse is aan de orde of, gelet op de voortschrijdende vervaging van grenzen tussen financiële producten, bij het stellen van gelijksoortige informatie-eisen verschillen in sanctionering en toezicht tussen de verschillende sectoren (nog) gerechtvaardigd zijn. Dit mede met het oog op het gewenste gelijke speelveld voor de marktparticipanten uit de diverse sectoren, die immers rechtstreeks met elkaar kunnen concurreren. De geconstateerde verschillen tussen de sectoren, waaronder het verschil van zelfregulering en regelgeving, kunnen betekenen dat tussen de sectoren ten aanzien van informatieverstrekking concurrentieverschillen (gaan) bestaan. Een financiële instelling kan bijvoorbeeld in de ene sector bij overtreding van een bepaalde regel worden geconfronteerd met een bestuurlijke boete of aangifte bij de strafrechtelijke autoriteiten, terwijl in de andere sector bij schending van sommige regels een instelling wordt geconfronteerd met een andersoortige sanctie. Hierbij kan opgemerkt worden dat zelfregulering een invulling kan zijn van algemene normen die zijn vastgelegd in toezichtsregelgeving. Niet-naleving van zelfregulering impliceert dan veelal dat ook die algemene normen worden geschonden, met de mogelijkheid voor de toezichthouder om op te treden.

Daar waar vanuit een sectoroverstijgend perspectief bepaalde materiële eisen in de diverse sectoren gelijk komen te luiden, is het wenselijk dat uit een oogpunt van een gelijk speelveld voor financiële instellingen uit de verschillende sectoren, op termijn het toezicht en het opleggen van sancties bij overtreding effectief kunnen plaatsvinden. Als uitgangspunt dient in alle sectoren tenminste de normstelling duidelijk te zijn neergelegd, zodat de toezichthouders beschikken over gelijksoortige adequate sanctiemiddelen. Dit stelt randvoorwaarden aan de mate waarin het kader waarbinnen deze regels zijn neergelegd - wettelijke regels, nadere regels toezichthouder en zelfregulering - ten aanzien van de vormgeving van de eisen ruimte kan laten aan verschillen tussen sectoren. Toezichthouders richten zich op de naleving van de wettelijke regels en eventueel aanvullende beleidsregels. Indien overtreding van belangrijke onderdelen van de zelfregulering niet leidt tot overtreding van regels die zijn vastgelegd in het wettelijk kader, kan er aanleiding bestaan dit kader te herzien. Voor de evaluatie van zelfregulering zijn de betrokken partijen primair verantwoordelijk.


4.3.2 Actieve versus passieve informatieverstrekking

Een tweede belangrijk aspect van regelgeving over informatieverstrekking betreft het verschil tussen een actieve en een passieve plicht tot informatieverstrekking. In het eerste geval is de aanbieder verplicht bepaalde informatie naar de (potentiële) consument te sturen, in het tweede geval behoeft deze informatie alleen op aanvraag beschikbaar te zijn. In de Wte 95 is bijvoorbeeld sprake van een actieve plicht, de Wtb bevat slechts een passieve verplichting. Het betreft de plicht tot het beschikbaar zijn van een prospectus en informatie over de instelling en het product. Bij de Wtv1993 gaat het ten aanzien van productinformatie om actieve verplichtingen (Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers 1998) en ten aanzien van bedrijfsinformatie om een passieve verplichting (Besluit staten verzekeringsbedrijf 1994). Bij de zelfregulering via de Code Rendement & Risico gaat het om een verplichting tot actieve informatieverstrekking. Bij de Wck gaat het deels om een actieve verplichting van informatieverstrekking (met name reclame), deels om een passieve verplichting (prospectus). In de prospectus die op grond van de Wck en de Wtb vereist wordt, wordt een veelheid aan informatie gegeven over het product die voor de consument van belang is. Uit gesprekken met de marktpartijen blijkt het prospectus bij Wtb-producten zelden te worden opgevraagd. Hoewel het prospectus in principe nuttige informatie bevat voor de consument voor het kunnen maken van een keuze, wordt het doel aldus niet bereikt. De passief beschikbare uitgebreide prospectus lijkt dan ook een onvoldoende middel in de informatievoorziening.

Overwogen zou kunnen worden om voor complexe financiële producten te komen tot een harmonisering, bijvoorbeeld door in alle sectoren een actieve informatieplicht te scheppen ten aanzien van het in de volgende paragraaf te bespreken "key-features" document voor complexe producten.


4.3.3 Toegankelijkheid en benutting van informatie

In gesprekken met marktpartijen is meermalen gewezen op het spanningsveld tussen enerzijds de noodzaak van informatieverstrekking aan de consument, en anderzijds diens begripsvermogen en interesse voor de geleverde informatie. Bij sommige producten bestaat de verplichting om prospectussen op te stellen waarin soms complexe informatie aanwezig dient te zijn. Daarbij kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst. Door de veelheid aan informatie is het prospectus voor de consument weinig toegankelijk. Verder is de gegeven informatie voor de consumentmarktpartijen moeilijk of niet te doorgronden. Juist voor de niet-professionele marktpartijen moet de noodzakelijke informatie toegankelijk en begrijpelijk zijn. Daartoe dient het streven juist gericht te zijn op het actief verstrekken van een beperktere hoeveelheid informatie, die toegankelijk is en vergelijking tussen verschillende aanbieders mogelijk maakt. De uitgebreidere informatie als neergelegd in het prospectus zou desgevraagd beschikbaar blijven.

In het Verenigd Koninkrijk kent men ten aanzien van een aantal complexere financiële producten met beleggingscomponent zoals levensverzekeringen een verplichting tot het opstellen van een zogenoemd key-features-document. In dit document staan alle kerngegevens met betrekking tot het product en kan de consument relatief snel een overzicht krijgen. Het document kan ook een nuttige functie vervullen bij het vergelijken van producten. Ook in Nederland worden in de verzekeringssector voor verzekeringen met een beleggingscomponent de modaliteiten van een dergelijk document bekeken. De Verzekeringskamer heeft als eerste stap hiervoor beleidsregels opgesteld waarmee met ingang van 1 augustus 1999 een zogenoemde productleeswijzer verplicht gesteld wordt. In die leeswijzer wordt de consument er op gewezen waar hij de zogenoemde kernpunten van de overeenkomst kan vinden in de hem verstrekte documentatie.

Wat betreft beleggingsinstellingen wordt in het kader van de lopende Wtb-evaluatie eveneens de invoering van een kernpuntendocument bekeken. Een dergelijk document kan nuttig zijn met betrekking tot producten uit andere sectoren zoals bijvoorbeeld (beleggings-)hypotheken. Op grond van de Wte 95 bestaat voor de primaire markt reeds een verplichting om in het prospectus voorafgaand aan de verplicht te verstrekken informatie een samenvatting van de kerngegevens op te nemen. De Nadere Regeling van de STE schrijft voor welke gegevens tenminste in deze samenvatting dienen te zijn opgenomen. Voor effectenbemiddeling (secundaire markt) geldt geen prospectusplicht. Wel is daar sprake van een cliëntenovereenkomst die de in het Bte 1995 gespecificeerde kerngegevens dient te bevatten, zodat de toegankelijkheid van informatie voor dit product op een andere wijze is geregeld.

Het vormgeven van het kernpuntendocument is sterk verbonden met de discussie over actieve of passieve informatieverstrekking. Indien de cruciale informatie kan worden geïdentificeerd die in het kernpuntendocument zou moeten worden opgenomen, kan worden bezien in hoeverre de plicht tot actieve informatieverstrekking vóór het sluiten van de overeenkomst beperkt zou kunnen worden. Voor de overige informatie zou dan grotendeels met een passieve informatieplicht kunnen worden volstaan.


4.3.4. Integraal regelgevend kader voor informatievereisten

Uit de analyse blijken de huidige informatieverplichtingen per sector divers te zijn, zowel naar inhoud als naar vorm (regelgeving/zelfregulering). De wijzigingen in de regels die worden voorgesteld zullen in de diverse sectoren leiden tot meer gelijksoortige bepalingen. De vraag die zich dan voordoet is of een volledige integrale benadering via een uniform kader voor alle informatie-eisen voor financiële producten niet verder vorm moet krijgen. Een tweetal aspecten is hierbij van belang. Allereerst zijn de financiële producten die worden aangeboden op de markt in toenemende mate complex en bestaan zij soms uit verschillende componenten uit de diverse financiële sectoren. Zie bijvoorbeeld een beleggingshypotheek, die een bancaire-, verzekerings en beleggingsaspect kent. Bij dergelijke gecombineerde producten blijft onduidelijk welke sectorale informatie-eisen van toepassing zijn. Ten tweede zijn er producten die niet onder de huidige sectorgewijze toezichtsregels vallen, maar waarvan het doel gelijk is met dat van de wel onder toezicht staande producten, namelijk vermogensvorming. Voor de informatieverschaffing inzake deze producten kan harmonisering van de sectorgewijze regelgeving geen oplossing bieden.

Het is wenselijk de mogelijkheden van een integraal regelgevend kader voor informatieverstrekking betreffende financiële producten te onderzoeken, na de implementatie van de in de samenvatting genoemde beleidsinitiatieven. Dit regelgevend kader zou algemene bepalingen moeten bevatten die voor alle financiële producten gelden, met daarnaast voor zover nodig aparte modules per productsoort. Voordeel is dat zich geen vragen hoeven voor te doen welke regels van toepassing zijn en tevens kan met de algemene regels bereikt worden dat gelijksoortige informatie verplicht wordt.


4.3.5 Internationale context

Een belangrijke vraag ten aanzien van de sectoroverschrijdende benadering en de beleidsvoornemens in de onderhavige analyse is in hoeverre deze zich verhouden tot de internationale ontwikkelingen en regels. Meest relevant in dit opzicht is de Europese regelgeving waarop veel van de huidige Nederlandse financiële regels zijn gebaseerd (zie bijlage A).

Met betrekking tot de sectoroverschrijdende benadering geldt dat deze nog niet is terug te vinden in de bestaande Europese financiële richtlijnen, die sector-georiënteerd zijn. Dit neemt niet weg dat de integratie van financiële instellingen en combinatieproducten zoals genoemd in de inleiding van deze analyse zich naast in Nederland ook in andere Europese landen te zien is. Een meer geharmoniseerde benadering van financiële diensten is op Europees niveau zichtbaar in het voorstel tot een richtlijn voor de verkoop van financiële diensten op afstand en het voorstel voor

een richtlijn over elektronische handel12. Voor beide richtlijnen geldt dat deze zich richten op de methode van verkoop en de inhoudelijke informatie-eisen beperkt zijn. De belangrijkste toetsstenen ten aanzien van de eisen die gesteld worden aan de informatieverstrekking aan de consument blijven dus voorlopig de bestaande sector-georiënteerde financiële richtlijnen.

Een belangrijk aspect in het kader van deze analyse is dat de Europese financiële richtlijnen veel gewicht toekennen aan de bescherming van de consument van financiële producten. Uit dien hoofde staan de Europese richtlijnen toe dat op nationaal niveau wordt bepaald dat aanvullende informatie aan de consument dient te worden verstrekt, voorzover nodig voor een goed begrip door de consument van de wezenlijke bestanddelen van een financiële overeenkomst. Alle in deze analyse genoemde concrete beleidsvoornemens kunnen hieronder worden gecategoriseerd. Bovendien zijn sommige van de beleidsvoornemens al realiteit in andere lidstaten (bijvoorbeeld een kernpuntendocument, dat al verplicht is in het Verenigd Koninkrijk). In een onderzoeksrapport over de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers13 constateert de Verzekeringskamer dat Nederland momenteel op basis van dezelfde EU-richtlijnen minder vergaande vormvoorschriften heeft opgenomen dan de overige lidstaten ten aanzien van informatieverstrekking over verzekeringsproducten.

Ten aanzien van zelfregulering geldt dat deze ook in andere landen voorkomt, bijvoorbeeld in Duitsland, waar het Verband des Lebensversicherungsunternehmen in het kader van zelfregulering aanbevelingen heeft opgesteld, die door het Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen worden geobserveerd. Op Europees niveau geldt dat zelfregulering en gedragscodes steeds meer aandacht krijgen, onder andere op het terrein van geschillenbeslechting. In het Europees actieplan Consumentenbeleid 1999 - 200114 wordt de mogelijkheid genoemd van zelfregulering naast regelgeving, waarbij in de gevallen dat zelfregulering niet voldoet regelgeving noodzakelijk is.


4.4 Samenvattende bevindingen
Behalve voor effecteninstellingen ontbreekt het in de regels over informatieverstrekking aan voorschriften die de consument duidelijk maken bij welke toezichthouder een productaanbieder onder financiëel toezicht staat.
De consument weet veelal niet of en waar een productaanbieder onder toezicht staat en derhalve ook niet of toezicht plaatsvindt ten aanzien van de soliditeit en integriteit van de aanbieder en ten aanzien van informatieverstrekking. Alleen voor effecteninstellingen bestaat sinds kort de verplichting de toezichthouder te vermelden. Bij combinatieproducten is het voor het publiek extra moeilijk te bepalen waar eventueel een instelling die een dergelijk product aanbiedt onder toezicht staat. Een en ander impliceert dat het de consument onduidelijk is aan welke eisen een instelling moet voldoen. Dit geldt te meer wanneer het semi-financiële producten betreft die niet onder toezicht staan. Voor dergelijke aanbieders die producten aanbieden die verwant zijn met gewone financiële producten, bestaan geen informatieverplichtingen. Deze producten zijn met name te vinden in de beleggingssfeer.
In de verschillende sectoren worden bij producten met een beleggingscomponent, voordat een overeenkomst gesloten wordt, verschillende eisen gesteld aan informatie over kosten, rendement, risico en de relatie daartussen.

Ten aanzien van levensverzekeringsproducten met een beleggingscomponent gelden uitgebreide eisen op basis van zelfregulering aan de presentatie van het rendement en risico. Voor beleggings- en effectenproducten gelden andere, in sommige opzichten minder verstrekkende eisen die evenwel in regelgeving vervat zijn. Voor banken en hypotheekinstellingen die producten met een beleggingscomponent aanbieden, bestaan geen eisen ten aanzien van informatie over het rendement en risico. Daarbij is nog ruimte voor verdere verbetering in de zin van verfijning. Ook de voorschriften over informatie met betrekking tot de aan het product verbonden kosten verschillen per sector. Ten aanzien van beleggings- en effecteninstellingen bestaan voorschriften over directe vermelding van de verschillende kosten. De verzekeringssector kent de verplichting om inzage te geven in de invloed van kosten en inhoudingen op het rendement (zonder afsplitsing in kostensoorten) de afkoopwaarden (waarin de kosteninhoudingen zijn verwerkt) en de kosten die niet in de bruto-premie zijn begrepen. Voor depositos en spaarproducten bestaan geen verplichtingen met betrekking tot het vermelden van kosten.

Aanbieders en afnemers van financiële producten met een beleggingskarakter pleiten voor meer standaardisering van de informatie over kosten, rendementen en risicos, bijvoorbeeld door standaardisatie van referentieperiodes en de verplichting vergelijkbare nettorendementen te tonen.


3. De informatieverplichtingen gedurende de looptijd van een product verschillen tussen de verschillende sectoren. Bij effectenproducten dient aan de consument ieder kwartaal een overzicht verstrekt te worden over de stand van zaken, mutaties en kosten. Hiermee wordt inzicht verstrekt in de waarde-ontwikkeling gedurende de looptijd. Deze actieve verplichting geldt niet in andere sectoren. Bij beleggingsinstellingen kan de consument desgevraagd deze informatie verkrijgen. Bij verzekeringsproducten geldt de verplichting om - indien daarvan sprake is - de jaarlijkse stand van zaken met betrekking tot de winstdeling te melden. Daarnaast kan in de verzekeringssector de consument desgevraagd informatie over aspecten als afkoopwaarde en premievrije waarde verkrijgen. Voor bancaire producten bestaan geen voorschriften omtrent informatie gedurende de looptijd.
4. De informatievereisten zijn met name gericht op de inhoud van informatie. Er is weinig aandacht voor de overzichtelijkheid en inzichtelijkheid van informatie over financiële producten.

Uitgebreide informatie-eisen leiden tot een veelheid aan productinformatie, die zeker bij meer complexe producten niet altijd goed is te overzien. Het risico van overvloed van informatie richting de consument is dan ook reëel. Het gevaar van onoverzichtelijkheid openbaart zich het meest bij producten met een beleggingscomponent. Prospectussen van beleggingsfondsen zijn voor consumenten vaak weinig toegankelijk en uit de gevoerde gesprekken blijkt dat deze niet of nauwelijks worden geraadpleegd. Voor verzekeringen met een beleggingscomponent en beleggingshypotheken is de voor de consument wezenlijke informatie veelal verspreid te vinden over verschillende informatiebronnen (brochures, offerte, polisvoorwaarden). Wel wordt in de verzekeringssector via een beleidsregel van de Verzekeringskamer een productleeswijzer verplicht waarmee de consument op eenvoudige wijze gewezen wordt op de wezenlijke kenmerken van het product. Voorts dient op grond van de Nadere regeling toezicht effectenverkeer 1999 het prospectus een samenvatting van de kerngegevens te bevatten.


5. De vereiste productinformatie moet in de ene sector actief verstrekt worden aan de consument terwijl die in de andere sector passief beschikbaar mag zijn.
Een belangrijk verschil in regelgeving over informatieverstrekking betreft het verschil tussen een actieve en passieve plicht tot verstrekking van de vereiste informatie. Het gevolg van deze verschillen is dat bij verwante producten in het ene geval de consument automatisch productinformatie verkrijgt, terwijl hij daar in een ander geval zelf om moet vragen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de consument opvraagbare informatie niet of nauwelijks ook werkelijk opvraagt, terwijl de informatie soms wel als wezenlijk wordt beschouwd.

6. De gestelde informatie-eisen over de bestaande klachtenregelingen en garantieregelingen verschillen per sector. Informatieverstrekking aan de consument over klachtenregelingen is verplicht in de verzekerings-, effecten- en hypotheekbranche. Bij de laatste branche is dit bij zelfregulering verplicht. Deze verplichting geldt niet voor depositos, spaarproducten en consumentenkrediet. Voor het overige bestaan geen klachtenregelingen. Over de bestaande garantieregelingen in de banken-/kredietsector en de effecten-/beleggingssector moet alleen in de effectensector de informatie (over het bestaan ervan en de inhoud) verplicht verstrekt worden.

7. Informatieverplichtingen in de verschillende sectoren zijn zeer verschillend vastgelegd. Voorkomende vormen zijn zelfregulering, regelgeving in combinatie met zelfregulering op onderdelen, of volledig regelgeving.
Ten aanzien van de bank-/kredietsector bestaat er momenteel alleen zelfregulering voor hypotheken, in de verzekeringssector regelgeving en nadere regels van de toezichthouder in combinatie met zelfregulering, terwijl de effecten-/beleggingssector alleen regelgeving kent. Ten aanzien van regels die uitsluitend hun basis vinden in de zelfregulering bestaat niet in dezelfde mate de mogelijkheid het toezichtsinstrumentarium toe te passen dat geldt voor voorschriften die in regelgeving zijn vastgelegd. Onder het toezichtsinstrumentarium valt in de toekomst de mogelijkheid tot het opleggen van bestuurlijke sancties of boetes15. Hierbij geldt de nuancering dat niet-naleving van zelfregulering kan impliceren dat ook de algemene normen die zijn vastgelegd in de toezichtsregelgeving worden geschonden, met de mogelijkheid voor de toezichthouder om op te treden.


-o-

A: Overzicht huidige regulering


1. De effecten-/beleggingssector
Voor de effecten-/beleggingssector geven de Wet toezicht beleggingsinstellingen (Wtb) en de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte 95) de regels met betrekking tot informatievoorziening aan de consument.

In de Wtb heeft de wetgever beoogd zodanige randvoorwaarden te scheppen, dat het publiek zich een beeld kan vormen over het aanbod (inclusief de doelstelling van de instelling en haar beleggingen) en de daaraan verbonden risicos. Eén van de belangrijkste informatiebronnen in het kader van de Wtb en het daarop gebaseerde Besluit toezicht beleggingsinstellingen van 25 september 1990 (Btb) is het prospectus, dat alle gegevens dient te bevatten die voor de beleggers noodzakelijk zijn om zich een verantwoord oordeel te kunnen vormen over het aanbod van de beleggingsinstellingen. De prospectus wordt desgevraagd aan de consument verstrekt. Nationaal en internationaal vindt op dit moment overleg plaats over invoering van verkorte prospectussen. Andere informatiebronnen waarvoor voorschriften gelden zijn de periodieke informatievoorziening middels (half-) jaarverslaglegging en reclame-uitingen van beleggingsinstellingen. De voorschriften zijn voor een beperkte categorie van beleggingsinstellingen, de zogeheten Instellingen voor Collectieve Belegging in Effecten (ICBEs), gebaseerd op een Europese richtlijn16.

Voor reclame-uitingen van beleggingsinstellingen heeft de toezichthouder, De Nederlandsche Bank, in overleg met vertegenwoordigers van de onder toezicht staande beleggingsinstellingen een richtlijn opgesteld (Richtlijn voor reclames van beleggingsinstellingen, uitgevaardigd op 5 januari 1998 en in werking getreden op 1 maart 1998), waarin voorschriften zijn opgenomen over reclame-uitingen van onder toezicht van de Bank staande beleggingsinstellingen, met het doel dat het publiek zich een zo juist mogelijk beeld kan vormen van het aanbod, de doelstelling van de instelling, haar beleggingen en de daarmee verbonden risicos.

Actieve informatieverstrekking aan de consument komt in de Wte 95 en de daarop gebaseerde regelgeving (Besluit toezicht effectenverkeer 1995 en Nadere regeling toezicht effectenverkeer 1995) aan de orde bij de bepalingen over de verhouding tussen de vragers van kapitaal en de aanbieders, de beleggers. In de eerste plaats geven de Wte 1995 en het Bte 1995 regels over de informatievoorziening omtrent de effecten, en de effectenuitgevende instelling met betrekking tot de kenmerken van het product en de instelling. Deze informatie is voor de beleggers in de eerste plaats van belang op het moment dat de effecten worden uitgegeven. Daarnaast wordt geregeld dat ook later periodiek informatie wordt verschaft over de effecten, via de zogeheten effectennotas.

In de Nadere regeling toezicht effectenverkeer 1995 heeft de STE de voorschriften over informatievoorziening door de onder haar toezicht staande instellingen verder uitgewerkt.17 De uitwerking betreft regels over het prospectus, informatie over de jaarrekening, gedragsregels (het verstrekken van misleidende informatie, benaderen van beleggers, belangentegenstelling en reclame), informatieverstrekking over een product en de instelling en over de effectennota.


2. De verzekeringssector
Op grond van artikel 51 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 zijn de regels voor informatieverstrekking met betrekking tot verzekeringsproducten vastgelegd in de Regeling informatieverstrekking aan verzekeringnemers. De bepalingen zijn in belangrijke mate gebaseerd op de Europese verzekeringsrichtlijnen.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie