Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie kwaliteit VN in ontwikkelingssamenwerking

Datum nieuwsfeit: 03-09-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Directie Verenigde Naties

Afdeling Fondsen en Economische Programma's

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 3 september 1999
Kenmerk 99/FE/736
Blad /1
Bijlage(n) 1
Betreft Notitie over de kwaliteit van de VN

als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking

Zeer geachte Voorzitter,

Ingevolge mijn toezegging van 3 december 1998 tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar
1999, stuur ik u hierbij een notitie toe over de VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Eveline Herfkens

De kwaliteit van de VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking


INHOUDSOPGAVE

Samenvatting 2


1. Inleiding 5


1.1. Achtergrond


1.2. Terreinafbakening


1.3. Opbouw van de notitie


2. De rol van de VN in internationale ontwikkeling 8


2.1. De VN-conferenties van de jaren negentig


2.2. Sterke en zwakke kanten van de VN


2.3. Hervormingsmaatregelen


2.4. Samenwerking met de Wereldbank


2.5. Initiatief tot hervorming van de Romeinse Instellingen


3. De VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking 13


3.1. Algemeen


3.2. De Nederlandse inzet in de bestuursorganen


3.3. De inzet van Nederland als donor van de VN-kanalen


4. Appreciaties 19


4.1. Algemeen


4.2. UN Development Programme (UNDP) 20


4.3. United Nations Children's Fund (UNICEF) 28


4.4. United Nations Population Fund (UNFPA) 34


4.5. United Nations Joint and Co-sponsored Programme on Aids (UNAIDS) 38


4.6. United Nations Fund for Capital Development (UNCDF)
44


4.7. World Food Programme (WFP) 48


4.8. Food and Agriculture Organization of the UN (FAO)
54


4.9. International Labour Organization (ILO) 59


4.10. World Health Organisation (WHO) 64


4.11. United Nations Education, Science and Cultural Organisation (UNESCO) 70


4.12. International Fund for Agricultural Development (IFAD) 76

Bijlage A 81

Bijlage B 84

Bijlage C 86


Samenvatting

Deze notitie over de kwaliteit van VN-kanalen voor ontwikkelingssamenwerking is één van drie notities over de kwaliteit van multilaterale kanalen die zijn toegezegd tijdens de behandeling van de begroting van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking in december 1998. De notitie bevat appreciaties van de kwaliteit van UNDP, UNFPA, UNICEF, UNAIDS, UNCDF, WFP, FAO, ILO, WHO, UNESCO en IFAD.

De VN-organisaties zijn van groot belang voor
ontwikkelingssamenwerking. Ze zijn belangrijk als forum voor overleg en samenwerking en als uitvoerders van projecten en programma's. In deze notities staat de VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking centraal. Multilaterale hulp is potentieel effectiever dan bilaterale hulp door de schaalvoordelen die ermee kunnen worden bereikt en door de vermindering van de beheerslast en het beslag op de capaciteit van ontvangende landen. Gezien deze comparatieve voordelen ben ik van mening dat meer gebruik moet worden gemaakt van de VN-kanalen voor ontwikkelingshulp. Dat kan echter alleen als deze kanalen goed functioneren en dat is niet altijd het geval.

Het beeld dat naar voren komt uit de appreciaties van de kwaliteit van de 11 VN-organisaties in deze notitie is wisselend. Alle organisaties hebben een mandaat dat relevant is voor het bereiken van de internationaal overeengekomen ontwikkelingsdoelstellingen en voor de Nederlandse OS-doelstellingen. De uitvoering van dat mandaat is echter wisselend van kwaliteit, evenals de kwaliteit van het management en beheer. Uitschieters naar boven zijn UNICEF, UNFPA, UNAIDS, UNCDF en WHO. Minder goed presteren FAO, UNESCO en UNDP.

Er zijn vier hoofdoorzaken aan te wijzen voor tekortkomingen in het functioneren van de VN-organisaties.


1. inconsistent beleid van de lidstaten

De belangrijkste tekortkomingen in het functioneren van de VN-organisaties zijn terug te voeren op de opstelling van de lidstaten. Er is te weinig consistentie van beleid in eigen huis binnen de lidstaten. Daarnaast lopen uiteraard de standpunten van lidstaten onderling uiteen. Het gevolg is weinig slagvaardige en incoherente aansturing van de organisaties door de bestuursorganen. Inconsistent optreden van lidstaten in de verschillende fora en als donoren op landenniveau bevordert ook overlap en concurrentie zowel tussen de VN-organisaties onderling als tussen de VN en de Wereldbank. Daarnaast moet worden geconstateerd dat jarenlange reële nulgroei van begrotingen en teruglopende bijdragen van donoren inmiddels leiden tot verschraling en verlies van kwaliteit zowel in uitvoering als in management en beheer.


2. Het wereldwijde mandaat voor operationele activiteiten van de VN is achterhaald. Spreiding van de schaarse middelen over te veel landen leidt tot versnippering en ineffectieve hulpprogramma's. Concentratie van middelen op een kleiner aantal landen en invoering van criteria voor graduatie van landen die niet langer in aanmerking komen voor hulpprogramma's is dringend nodig.


3. tekortschietend management van de organisaties

Bij sommige organisaties was of is sprake van tekortschietend management dat resulteert in onvoldoende prioriteitsstelling en inefficiënte inzet van personeel en middelen. Hervormingsmaatregelen die zijn doorgevoerd door de Secretaris-Generaal van de VN alsmede wisselingen in de top van WHO, ILO en zeer recent UNDP bieden uitzicht op verbetering.


4. te weinig samenwerking

De samenwerking tussen de VN-instellingen en tussen de VN en de Wereldbank moet verbeteren om de effectiviteit van de multilaterale inspanningen te verhogen. Dit laatste vormt onderwerp van een speciaal onderzoek, waarover de Kamer nog apart zal worden geïnformeerd.

Nederland kan op al deze terreinen een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van het functioneren van de VN-kanalen. In een aantal gevallen kan dat heel gericht en concreet, in andere gevallen gaat het meer om het steunen van veranderingsprocessen van lange adem.

Coòrdinatie begint thuis. Betere afstemming tussen ambassades op landenniveau en het departement, binnen het departement en tussen departementen onderling moet leiden tot consistent beleid in alle fora en op alle niveaus. Financieringsbeslissingen moeten sporen met het beleid. Als lid van deze bestuursorganen zal Nederland zich ook inzetten voor een meer gecoòrdineerde inbreng van gelijkdenkende landen. De Nederlandse ambassades zullen beter worden ingericht om de (samen)werking van de multilaterale organisaties op landenniveau te versterken en te beoordelen.

Concreet zal Nederland zich in de bestuursorganen van de organisaties inzetten om:


1. het aantal landen dat in aanmerking komt voor VN-hulpprogramma's te verminderen door concentratie op lage-inkomenslanden. Hiermee wordt versnippering tegengegaan en invulling gegeven aan de motie Dijksma c.s. voor wat betreft de VN-kanalen;


2. 'mission creep' tegen te gaan door concentratie op kernmandaten;


3. goede afstemming te bevorderen zowel tussen VN-organisaties onderling als tussen de VN en de Wereldbank, onder meer door coalitievorming met gelijkgezinde landen;


4. consistentie te bevorderen tussen beleidsbeslissingen en financieringsgedrag;


5. veranderingsprocessen te steunen in VN-organisaties die de effectiviteit moeten verhogen;


6. waar nodig het principe van reële nulgroei te doorbreken voor organisaties die succesvol hervormen.

Als belangrijke donor van deze organisaties zal Nederland:


1. goed functionerende organisaties blijven steunen met algemene vrijwillige bijdragen of door financiering van partnershipprogramma's;


2. organisaties waar nieuw management een goed programma van hervormingen kan overleggen, steunen, onder meer door een bijdrage te leveren aan transitieteams;


3. vrijwillige bijdragen aan organisaties waarvan de kwaliteit als onvoldoende wordt beoordeeld en waar geen of onvoldoende uitzicht bestaat op verbetering, verminderen of stopzetten;


4. meer aandacht richten op technische assistentieprogramma's, met name in de gespecialiseerde organisaties, onder meer door gerichte financiering;


5. sectorale co-financiering via goed functionerende VN-organisaties bevorderen in de landen waarmee Nederland samenwerkt en waar nog geen directe sectorale begrotingssteun kan worden gegeven;


6. participeren in donorcoòrdinatie met VN-organisaties en coòrdinatie tussen de VN en de Wereldbank op landenniveau actief bevorderen.

Deze inzet wordt in de beleidsconclusies van de appreciaties uitgewerkt voor de individuele organisaties.



1. Inleiding


1.1. Achtergrond

Tijdens de begrotingsbehandeling van Buitenlandse zaken en Ontwikkelingssamenwerking voor het jaar 1999 heb ik uw Kamer een aantal notities toegezegd over de kwaliteit van multilaterale kanalen voor ontwikkelingssamenwerking. Een notitie over de kwaliteit van de Europese hulp is u reeds toegestuurd. Een notitie over de kwaliteit van de Internationale Financiële Instellingen als kanaal voor ontwikkelingshulp zal u nog toegaan. De notitie die nu voor u ligt bevat appreciaties van de kwaliteit van de 11 grootste organisaties van de Verenigde Naties die van belang zijn voor ontwikkelingssamenwerking.

Deze organisaties zijn UNDP, UNFPA, UNICEF, UNAIDS, UNCDF, WFP, FAO, ILO, WHO, UNESCO en IFAD. Deze organisaties zijn gekozen omdat ze alle een ontwikkelingsrelevant mandaat hebben en de grootste ontvangers van Nederlandse OS-gelden in het VN-systeem zijn, namelijk meer dan fl 10 miljoen per jaar aan vrijwillige bijdragen.

De appreciaties moeten worden gezien als een momentopname. Vrijwel alle organisaties maken interne hervormingsprocessen door, sommige meer diepgaand dan andere.

De appreciaties van de 11 VN-organisaties komen (eveneens) tegemoet aan de vragen van de Commissie van Zijl over effectiviteit van multilaterale kanalen. De term appreciatie is gekozen om aan te geven dat het geschetste beeld van de beoordeelde organisaties subjectief is. Objectieve gegevens in de vorm van recente onafhankelijke evaluatieresultaten zijn alleen beschikbaar voor WFP, UNCDF en enkele WHO-programma's. Het is in dit stadium dan ook alleen voor deze organisaties mogelijk om uitspraken te doen over de doeltreffendheid of effectiviteit van (onderdelen van) het werk van deze organisaties. Voor de overige organisaties kan op dit moment alleen een appreciatie van de kwaliteit van de organisatie worden gegeven. De appreciaties zijn gebaseerd op informatie afkomstig van de ambassades die mede is gebaseerd op indrukken van ontvangende landen, andere donoren en NGO's. Andere bronnen zijn beschikbaar evaluatiemateriaal, contacten van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordigers bij de VN-instellingen, meningen en ervaringen van relevante directies van het departement en ervaringen opgedaan in de beheerslichamen van de VN-instellingen.

Het is niet eenvoudig om een algemene beoordeling te geven van de effectiviteit van de activiteiten van de VN-organisaties, omdat hun operationele en normatieve activiteiten zeer verschillend van aard zijn. Ook de vraag in welke mate ontwikkelingssuccessen kunnen worden toegeschreven aan activiteiten van de VN is niet gemakkelijk te beantwoorden. Dat wil niet zeggen dat er geen pogingen in die richting worden gedaan. Een aantal VN-organisaties is bezig met het ontwikkelen van systemen om koppeling tussen doelstellingen, middelen en prestaties beter mogelijk te maken. Naarmate er meer informatie beschikbaar is, zal deze worden verwerkt in toekomstige appreciaties. In de beheersraden en in bilateraal beleidsoverleg met de organisaties worden deze ontwikkelingen door Nederland actief gevolgd. In overleg met andere donoren zal worden bekeken welke bijdrage Nederland kan leveren aan de verdere ontwikkeling van dezesystemen en aan evaluatiemethodieken die geschikt zijn voor de beoordeling van multilaterale organisaties. Ook zal, zoveel mogelijk in samenwerking met andere partners, een aantal externe evaluaties worden gefinancierd van organisaties waarvoor gemeenschappelijke interesse bestaat.


1.2. Terreinafbakening

De appreciaties betreffen 11 VN-organisaties: 6 zogenaamde fondsen of programma's (UNDP, UNICEF, UNFPA, UNAIDS, UNCDF en WFP) en 5 zogenaamde gespecialiseerde organisaties van de VN (FAO, ILO, WHO, UNESCO en IFAD). Voor een goed begrip van het functioneren van deze organisaties is het van belang de verschillen tussen fondsen en programma's en gespecialiseerde organisaties in het oog te houden.

De VN-fondsen en programma's zijn organen van de VN die ressorteren onder de Economische en Sociale Raad van de VN (ECOSOC). Ze staan onder leiding van een functionaris die niet wordt gekozen door de lidstaten, maar benoemd door de Secretaris-Generaal van de VN. Zogenaamde Uitvoerende Raden waarin een beperkt aantal lidstaten zitting hebben bepalen de algemene beleidslijnen en controleren het beleid. Het lidmaatschap van deze Uitvoerende Raden wordt op rotatiebasis vervuld. De fondsen en programma's worden ook wel de operationele VN-organisaties genoemd. Ze zijn opgericht om technische assistentie te verlenen aan ontwikkelingslanden. De meeste fondsen en programma's zijn op specifieke thema's gericht, bijvoorbeeld reproduktieve gezondheid (UNFPA), hulpverlening aan kinderen (UNICEF) of voedselhulp (WFP). UNDP, de oudste ontwikkelingsorganisatie van de VN, is opgericht als centrale financier en coòrdinator van de technische assistentie van de VN. Deze centrale rol heeft UNDP echter nooit kunnen waarmaken door onvoldoende steun en geld van donorlanden en andere VN-organisaties. Alle VN-fondsen en programma's zijn volledig afhankelijk van vrijwillige donorbijdragen die worden toegezegd voor een periode van een jaar of soms meerdere jaren. Die bijdragen kunnen algemeen zijn, dat wil zeggen dat ze zijn bedoeld ter financiering van het programma van de organisatie als geheel. Daarnaast ontvangen de meeste fondsen en programma's vrijwillige bijdragen voor de uitvoering van specifieke activiteiten.

De gespecialiseerde organisaties hebben een eigen constitutie, lidmaatschap, begroting en beheerslichaam. Sommige ervan, zoals ILO, dateren al van vóór de oprichting van de VN. Zij hebben een onafhankelijke positie. Hun relatie met de VN is vastgelegd in een overeenkomst met de VN. Zij staan onder leiding van een Directeur-Generaal die wordt gekozen door de Algemene Conferentie van de organisatie. De Algemene Conferentie stelt ook de begroting vast en houdt toezicht op de organisatie. Alle lidstaten van de organisatie zijn ook lid van de Algemene Conferentie van de betreffende organisatie. Oorspronkelijk lagen de werkzaamheden van deze op één vakgebied gespecialiseerde organisaties vooral op het gebied van het ontwikkelen van internationale normen en standaards, het verrichten van onderzoek, uitwisseling van informatie en het trainen van specialisten. Die werkzaamheden hebben in veel gevallen een wereldwijd belang. Voor de gespecialiseerde organisaties is het verlenen van technische assistentie aan ontwikkelingslanden pas in een later stadium van hun bestaan van groot belang geworden. De gespecialiseerde organisaties ontvangen hun reguliere inkomsten uit verplichte contributies van de lidstaten.Daarnaast ontvangen ze vrijwillige bijdragen voor de uitvoering van specifieke programma's en projecten.

IFAD heeft eveneens de status van gespecialiseerde organisatie, maar een andere werkwijze. Dit fonds verstrekt leningen aan ledenlanden. Zowel de leningen als de administratieve begroting van IFAD worden gefinancierd uit de periodieke middelenaanvullingen door donoren.


1.3. Opbouw van de notitie

Voor een goed begrip van de context van de beoordeling van de VN-organisaties wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de algemene rol van de VN in internationale ontwikkeling, de sterke en zwakke kanten van de VN en de stand van zaken van een aantal actuele hervormingsinitiatieven. Daarbij wordt ook aangegeven hoe ik in de komende tijd op deze ontwikkelingen wil inspelen. In hoofdstuk 3 wordt aangegeven hoe Nederland op de meest effectieve manier met de VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking kan samenwerken en wat mijn algemene inzet daarbij is. Hoofdstuk 4 bevat de appreciaties van de kwaliteit van de elf bovengenoemde VN-organisaties volgens een uniforme opzet. Per organisatie wordt ook een aantal basisgegevens verstrekt. In dit hoofdstuk wordt per organisatie aangegeven wat de Nederlandse inzet zal zijn in die organisatie. In bijlage A vindt u een actueel financieel overzicht van de Nederlandse bijdragen (zowel verplichte contributies als vrijwillige bijdragen) aan de VN. In Bijlage B treft u een overzicht aan van de belangrijkste bestuursorganen en organisaties van de VN. Bijlage C bevat een toelichting op de financiële gegevens in de appreciaties.



2. De rol van de VN in internationale ontwikkeling


2.1. De VN-conferenties van de jaren negentig

In het Handvest van de VN staan haar hoofdtaken. Eén daarvan is het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling als voorwaarde voor stabiliteit en welzijn in de wereld. Deze taak van de VN is nu nog even relevant als bij de oprichting van de volkerenorganisatie. Nationale problemen worden steeds meer wereldwijde problemen. De toenemende internationale integratie brengt het risico van marginalisatie van arme landen met zich. De rol en functie van de VN in internationale ontwikkeling is tweeledig. In de eerste plaats biedt de VN een uniek forum en een kader voor overleg, samenwerking en normstelling op het terrein van internationale sociaal-economische vraagstukken. Ten tweede is de VN als uitvoerder van technische assistentieprogramma's een belangrijk kanaal voor ontwikkelingshulp. De bijdrage van de VN aan de totstandkoming van een internationale consensus over ontwikkelingsdoeleinden en de manieren waarop deze moeten worden bereikt kan moeilijk worden onderschat. De grote VN-conferenties van de jaren negentig, over Onderwijs voor iedereen (1990), de Rechten van het Kind (1990), Milieu en Ontwikkeling (1992), Voeding (1992), Mensenrechten (1993), Bevolking en Ontwikkeling (1994), Vrouwen en Ontwikkeling (1995), Sociale Ontwikkeling (1995), Menselijke Nederzettingen (1996) en Voedselzekerheid (1996) hebben een breed gedragen internationale ontwikkelingsagenda opgeleverd, inclusief concrete actieplannen, normatieve committeringen en bijbehorende financiële doelstellingen. De tweede functie van de VN manifesteert zich in de opvolging van deze conferenties: de VN bewaakt de voortgang in de uitvoering van de actieplannen van deze conferenties en rapporteert daarover aan de lidstaten. Daarnaast voert de VN programma's uit die erop zijn gericht de bereikte consensus op landenniveau in praktijk te brengen.

In de follow-up van de internationale VN-conferenties blijft Nederland de normatieve rol van de VN benadrukken evenals de taak van de VN in de monitoring en evaluatie van de doelstellingen van de actieplannen die deze conferenties hebben opgeleverd.


2.2. Sterke en zwakke kanten van de VN

De VN vertoont een aantal sterke en zwakke kanten. De bereikte internationale consensus over duurzame ontwikkeling toont één van de sterke kanten van de organisatie. Door haar bijna universele lidmaatschap en haar brede politieke, economische en sociale mandaat is de VN het internationale forum bij uitstek voor discussie en afstemming over wereldwijde vraagstukken. Een tweede comparatief voordeel van de VN ligt in de vertaling van de internationale consensus over internationale ontwikkelingsthema's naar de praktijk. De VN beschikt over veel specialistische kennis en internationale ervaring, vooral bij de gespecialiseerde organisaties. Deze organisaties spelen dan ook een voortrekkersrol bij de ontwikkeling van normen en standaards, die dienen als kader bij de uitvoering van ontwikkelingsprogramma's. Een derde sterke kant is het universele en politiek neutrale karakter. De VN kan daardoor meer dan andere ontwikkelingspartners met lidstatensamenwerken op gevoelige en complexe terreinen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan reproduktieve gezondheid, mensenrechten en democratisering.

De VN heeft ontegenzeglijk ook een aantal zwakke kanten. Eén van de meest in het oog springende is de blokvorming en polarisatie die zinvolle discussies over economische en sociale onderwerpen bemoeilijkt en besluitvorming nodeloos vertraagt of zelfs verhindert. De discussies in de Algemene Vergadering en in ECOSOC worden al jaren gekenmerkt door hun algemene en schematische karakter. Het inhoudelijke debat over ontwikkelingsvraagstukken is verlegd naar grote internationale conferenties, zoals de serie VN-toppen van de jaren negentig. Een tweede in het oog springend kenmerk van de discussies in de AV en in ECOSOC is de blokvorming, met aan de ene kant de geïndustrialiseerde (donor)landen (in de vorm van de Europese Unie, de Genève groep of de groep van westerse donorlanden) en aan de andere kant de ontwikkelingslanden, bekend als de G-77. Deze blokvorming leidt tot debatten waarin vooringenomen standpunten belangrijker zijn dan de inhoud en waarvan de toegevoegde waarde gering is. Bovendien verhult deze blokvorming de onderlinge belangentegenstellingen. Dat geldt zowel tussen donorlanden als binnen de groep van ontwikkelingslanden. In die laatste groep slagen de armste landen er vaak niet in hun eigen belangen voldoende voor het voetlicht te brengen. De Nederlandse inzet in deze fora is vooral gericht op het inbrengen van ideeën om de dialoog te bevorderen en constructief debat mogelijk te maken. Initiatieven zoals het organiseren van informele paneldiscussies en bijeenkomsten over specifieke onderwerpen kunnen hiertoe bijdragen.

Nederland zal zich verder inzetten om vruchtbaarder discussies mogelijk te maken. Daarbij moet ook kritisch worden gekeken naar de opstelling van donorlanden als groep. Meer coalitievorming met partners buiten de EU en het stimuleren van informele vormen van discussie kunnen hierbij nuttig zijn. Daarnaast zal Nederland zich in de komende tijd meer toeleggen op het stimuleren van beleidsdiscussies in die organen van de VN waar meer mogelijkheden zijn tot zakelijk en inhoudelijk debat dan in ECOSOC en de AVVN. Te denken valt aan meer technische overlegfora, zoals de functionele commissies van de VN en aan de bestuursorganen van de VN-fondsen en programma's en van de gespecialiseerde organen.


2.3. Hervormingsmaatregelen

De Secretaris Generaal van de VN, Kofi Annan, heeft de hervorming van de VN tot zijn prioriteit gemaakt. In 1997 heeft hij daartoe een reeks hervormingsvoorstellen ingediend. Daarbij ging het om maatregelen die de Secretaris-Generaal op eigen gezag kon doorvoeren, maar ook om maatregelen waarvoor de toestemming van de lidstaten vereist was. Nederland heeft het pakket maatregelen samen met de EU-partners krachtig gesteund en daarmee een belangrijke bijdrage geleverd aan de besluitvorming over deze maatregelen. Een deel ervan is in uitvoering of reeds voltooid, maar benadrukt moet worden dat het om een doorgaand proces gaat. Met het aantreden van Gro Harlem Brundtland als Directeur-Generaal van de WHO en Juan Somavía als Directeur-Generaal van de ILO lijkt het momentum van de hervormingen zich nu te verleggen van New Yorknaar Genève. Het is zaak de positieve impulsen die uitgaan van de hervormingen bij deze twee organisaties te steunen. De ervaringen die daarbij worden opgedaan kunnen als inspiratiebron en stimulans voor veranderingen elders in het systeem worden ingezet. Als belangrijke hervormingsmaatregelen die in de sociaal-economische sector van de VN zijn doorgevoerd, kunnen worden genoemd:


1. interne reorganisaties en efficiency-verbeteringen: de coòrdinatie tussen de VN-fondsen en programma's is verbeterd door de vorming van een 'UN Development Group (UNDG), het VN-secretariaat in New York is gereorganiseerd en afgeslankt en het management van de VN is versterkt door de instelling van de functie van plaatsvervangend Secretaris-Generaal.


2. herziening van mandaten, activiteiten en onderlinge verhoudingen tussen de VN-organisaties: dit proces is, met wisselend succes, nog in volle gang. Zo zijn de mandaten en de samenstelling van de functionele commissies die onder ECOSOC vallen herzien. Daardoor is het aantal commissies verminderd en zijn hun taken bijgesteld. De herziening van mandaten en activiteiten van de gespecialiseerde organisaties is door hun onafhankelijke bestuursstructuur een moeizamer proces dat nog maar net is begonnen. De ontwikkelingen bij WHO en ILO laten zien dat het leiderschap van deze organisaties een cruciale rol speelt in deze processen.


3. verbetering van financieel management en beheer. Onder druk van donoren zijn de VN-fondsen en programma's al enige tijd bezig hun financiële management en beheer te verbeteren. Dit houdt onder meer in dat ze hun begrotingen en jaarrekeningen hebben geharmoniseerd en nu bezig zijn met de uitwerking van prestatiebegrotingen. Dit moet betere beoordeling van de effectiviteit van hun programma's mogelijk maken. Daartegenover staat dat donoren dan bereid moeten zijn om de financieringsbasis te versterken en bijvoorbeeld (indicaties voor) bijdragen voor meerdere jaren te geven. De ervaring leert dat het hameren van donoren in de bestuursorganen van de VN-organisaties op verbetering van financieel management en verantwoording effect heeft en dikwijls veranderingsprocessen in de organisatie stimuleert.


4. verbetering van de coòrdinatie op landenniveau. Belangrijke maatregelen ter verbetering van de samenwerking van de VN op landenniveau zijn de versterking van de functie van de landencoòrdinator (de 'Resco') van de VN en de invoering van het UN Development Assistance Framework (UNDAF). In het kader van UNDAF stellen de VN-organisaties onder leiding van de VN-coòrdinator (Resident Coordinator) een kader op voor de
VN-ontwikkelingssamenwerking. Dit instrument dat inmiddels in 18 landen wordt beproefd, dwingt de VN-organisaties hun activiteiten onderling te coòrdineren. Begin 1999 lanceerde Wereldbank-president Wolfensohn het 'Comprehensive Development Framework' (CDF), waarmee afstemming tussen ontvangende regering en de hele donorgemeenschap in een land zou moeten plaatsvinden. Het CDF is nog in het stadium van uitwerking. De VN en de Wereldbank zijn in gesprek over de wijze waarop UNDAF in het CDF-concept zou kunnen worden ingepast. Uitgangspunt moet zijn dat deze kaders voor coòrdinatie geen doel op zichzelf zijn. Het zijn instrumenten die op pragmatische wijze moeten worden ingezet om coòrdinatie tussen ontvangende landen, multilaterale en bilateraledonoren te verbeteren.


1. Nederland zal de hervormingsinitiatieven van de SGVN en de hoofden van de gespecialiseerde organisaties actief blijven ondersteunen. In de bestuursorganen van de verschillende VN-organisaties zal Nederland zich blijven inzetten voor herziening van mandaten en activiteiten van de VN-organisaties. Daarbij zal in de komende tijd vooral aandacht worden besteed aan het zoeken naar coalities met andere lidstaten om dit proces te bevorderen.


2. De ambassades in de landen waarmee Nederland een structurele ontwikkelingsrelatie onderhoudt zullen deelnemen aan het UNDAF/CDF-proces, voor zover in die landen gestart en hierover rapporteren. Uitgangspunt is een pragmatische inzet van UNDAF, CDF en andere coòrdinatie-instrumenten ten dienste van het ontwikkelingsproces in een land.


3. Verbetering van management en beheer van de VN-organisaties blijft een prioritair onderwerp waarvoor in de bestuursorganen aandacht gevraagd zal worden.


2.4. Samenwerking met de Wereldbank

Tot enige jaren geleden bestond er een duidelijke rolverdeling tussen de VN en de Wereldbank. De Wereldbank vervult primair een rol als financiële intermediair: ze verwerft kapitaalmarktmiddelen en concessionele fondsen en sluist die door naar ontwikkelingslanden voor ontwikkelingsdoeleinden. De Bank heeft ook een belangrijke rol op het gebied van economische analyse en beleidsadvisering voor de lenende landen. UNDP, de belangrijkste ontwikkelingsorganisatie van de VN, is vooral gericht op het scheppen van voorwaarden voor ontwikkeling in de vorm van technische assistentie die wordt gefinancierd uit vrijwillige bijdragen van donoren. Daarnaast speelt UNDP een belangrijke rol als coòrdinator en gesprekspartner van nationale overheden. Deze rolverdeling is in de loop der jaren minder duidelijk geworden. De Bank is steeds meer technische assistentie gaan verlenen, terwijl UNDP door teruglopende bijdragen van donoren niet de centrale rol als VN-ontwikkelingsorganisatie kan spelen die deze organisatie bij haar oprichting werd toegedacht. Verder is er sprake geweest van ideologische toenadering van de Bank tot UNDP. Armoedebestrijding is bij de Bank een belangrijke doelstelling geworden. Daarmee is het onderscheid tussen de twee organisaties deels verdwenen en is er een grotere convergentie ontstaan in strategieën en werkwijze van beide organisaties. Deze convergentie biedt goede mogelijkheden voor samenwerking, maar heeft ook geleid tot overlap en concurrentie. Deze situatie wordt in de hand gewerkt doordat landen die zitting hebben in de bestuursorganen van de Wereldbank en van UNDP hun standpunten in beide fora dikwijls onvoldoende op elkaar afstemmen. Sinds ruim een jaar proberen zowel UNDP als de Wereldbank hun onderlinge samenwerking te verbeteren. Met de benoeming in april 1999 door de SGVN van Mark Malloch Brown, een voormalige vice-president van de Bank, tot Administrator van UNDP kan verdere toenadering en nauwere samenwerking tussen deze twee organisaties worden verwacht. Desamenwerking tussen de VN en de Bretton Woodsinstellingen vormt het onderwerp van een op mijn initiatief gestart speciaal onderzoek waarin aanbevelingen zullen worden gedaan om de samenwerking te versterken.

Nederland zal in de bestuursorganen van de Wereldbank, de fondsen en programma's, de gespecialiseerde organisaties én in contacten op landenniveau systematisch aandacht vragen voor goede afspraken over afbakening van taken en pragmatische samenwerking tussen de Bank en de VN. De ambassades zullen dit doen op landenniveau.


2.5. Initiatief tot hervorming van de 'Romeinse' Instellingen

Op initiatief van Nederland is in EU-verband geprobeerd gestalte te geven aan een van de actiepunten van de Wereldvoedseltop. In april
1999 werd na twee jaar intensief onderhandelen in EU-kader een standpunt vastgesteld over versterking van de 'Romeinse' instellingen (FAO, WFP en IFAD). Op basis hiervan zal de EU in Rome proberen in samenspraak met gelijkgezinde lidstaten in de bestuursorganen feitelijke hervormingen door te voeren bij die organisaties.

Het EU-standpunt bevat een sterkte-zwakte analyse van de drie betrokken organisaties, een aantal daaruit voortvloeiende actiepunten en een leidraad voor het optreden in EU-verband. Het belangrijkste actiepunt met betrekking tot FAO is dat de intergouvernementele besluitvorming in de bestuursorganen, de strategische planning en de prioriteitsstelling moeten verbeteren. Normatieve en operationele activiteiten moeten beter op elkaar worden afgestemd en prioriteitsstelling voor technische assistentie moet worden verbeterd. WFP moet de kwaliteit van de projectcyclus verhogen, vooral voor ontwikkelingsactiviteiten. Daarnaast moet WFP meer aandacht geven aan resultaat gerichte monitoring, rapportage en evaluatiesystemen en aan coòrdinatie met andere VN-instellingen, ook in het veld. Met betrekking tot noodhulp en vluchtelingenoperaties is als actiepunt opgenomen dat de organisatie meer aandacht moet besteden aan duurzame oplossingen die uitfasering van voedselhulp mogelijk maken. Actiepunten voor IFAD zijn ondermeer grotere concentratie op de armste landen, in het bijzonder in Sub-Sahara Afrika en meer aandacht voor de impact van projecten op de financiële draagkracht van het ontvangende land, in verband met de terugbetaling van leningen. Deze actiepunten zijn verwerkt in de beleidsconclusies bij de appreciatie van de drie organisaties en zullen door Nederland ook in EU-verband worden uitgedragen.

De EU-positie geeft tenslotte een aantal richtlijnen voor verder optreden in de beheerslichamen van de organisaties. De EU-landen zullen zich als lidstaten van de drie Romeinse organisaties inzetten voor:


- Onderzoek naar de mogelijkheden van co-locatie van de drie organisaties;


- bevorderen van betere afstemming van de activiteiten op het vlak van ontwikkeling en noodhulp, met name in het veld om duplicatie en overlap te vermijden;


- beter inzicht in de financiële stromen en verbetering van begrotingsmethodiek;


- beperking van de ambtstermijnen van de hoofden van de 'Romeinse' instellingen.



3. De VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking


3.1. Algemeen

VN-organisaties zijn een belangrijk kanaal voor ontwikkelingshulp. Multilaterale hulp en dus ook hulp via de VN heeft een aantal voordelen waardoor zij potentieel effectiever is dan bilaterale hulp. In de eerste plaats kan de VN meer kennis en ervaring bundelen dan individuele donorlanden. Ten tweede kunnen we als donorgemeenschap door hulp als geheel aan te bieden versnippering en overlap van activiteiten voorkomen, waarmee de doelmatigheid van de hulpinspanning wordt vergroot. In de derde plaats is bij multilaterale hulp doorgaans meer sprake van ownership dan bij bilaterale hulp. In de vierde plaats geeft krachtenbundeling schaalvoordelen en kunnen met meer fondsen completere programma's worden aangeboden. Voorts wordt door gebundelde hulp minder beslag gelegd op de institutionele capaciteit van de ontvangende landen. Tot slot verlaagt gebundelde hulp de administratieve kosten van de verschillende instanties en van de ontvangende landen, waardoor meer geld beschikbaar is voor programma's en ook de beheerslast van de uitvoering van programma's wordt verkleind.

Gezien deze comparatieve voordelen van het multilaterale kanaal is mijn uitgangspunt dat wat multilateraal kan worden gedaan, multilateraal moet worden gedaan. Dat wil niet zeggen dat er zonder meer sprake kan zijn van meer multilaterale hulp. Om dit uitgangspunt te realiseren moet er sprake zijn van een goed functionerend VN-kanaal en dat is niet altijd het geval.

Er zijn vier oorzaken aan te wijzen voor tekortkomingen in het functioneren van de VN-organisaties.


1. Inconsistent optreden en blokvorming van lidstaten in de verschillende fora vertaalt zich in gebrekkige sturing en 'Alleingang' van de organisaties. Onvoldoende coòrdinatie zowel op het niveau van hoofdkwartieren als op landenniveau is het gevolg. Ook het slechte betaalgedrag van een groot aantal lidstaten heeft een negatief effect op het functioneren van de organisaties. Daarnaast hebben de gespecialiseerde organisaties nu al meer dan tien jaar lang te maken met budgettaire nulgroei, opgelegd door de Westerse lidstaten. De fondsen en programma's, die geheel vrijwillig worden gefinancierd kampen met teruglopende bijdragen van donoren vooral als gevolg van de algemene teruggang in ODA. De hierdoor afgedwongen bezuinigingen hebben heilzame effecten gehad omdat de organisaties werden gedwongen tot stroomlijning en efficiency verbeteringen. De lidstaten zijn echter niet in staat geweest tegelijkertijd beleidsmatige prioriteiten te stellen. Dat heeft geleid tot 'mission creep' en versnippering van schaarse middelen over een groot aantal landen en activiteiten. Donorlanden bevorderen deze ontwikkeling door de financiering van specifieke extrabudgettaire activiteiten die niet altijd passen binnen het mandaat van de organisatie. Inmiddels is duidelijk dat verdergaande bezuinigingen leiden tot verschraling en verlies van kwaliteit, zowel in de uitvoering van programma's als in management en beheer.


2. Het wereldwijde mandaat van de VN-organisaties voor operationele activiteiten en technische assistentieprogramma's is achterhaald en niet langer realistisch. Dit geldt overigens niet voor de normatieve werkzaamheden van de VN, die vaak wereldwijde betekenis hebben. Het ter discussie stellen van het wereldwijde mandaat voor operationeleactiviteiten van de fondsen en programma's en van de gespecialiseerde organisaties stuit op weerstand van de G-77. Toch begint deze discussie hier en daar vruchten af te werpen. WFP besteedt
80% in zogenaamde 'low-income food-deficit countries' (LIFDC's) en 50% van de beschikbare middelen voor ontwikkelingsactiviteiten in de minst-ontwikkelde landen. In UNICEF en UNFPA is besloten dat bij toedeling van middelen voor programma's niet alleen wordt gekeken naar inkomen per hoofd van de bevolking maar ook naar de score van een land op een aantal indicatoren dat relevant is voor het werk van die organisatie (bijvoorbeeld kinder- en moedersterfte, aantal meisjes en vrouwen dat onderwijs geniet) alsmede indicatoren die 'commitment' van de regering aangeven (bijvoorbeeld toegang tot onderwijs, medische zorg, implementatie van het actieprogramma van de bevolkingsconferentie van Cairo). Om de kwaliteit van de activiteiten van de VN-organisaties te verbeteren, zal deze discussie in alle organisaties die in deze notitie worden behandeld moeten worden gevoerd, met uitzondering van UNAIDS dat alleen coòrdinerende taken heeft en UNCDF, dat nu al alleen actief is in een beperkt aantal minst-ontwikkelde landen.


3. Bij sommige organisaties was of is sprake van tekortschietend management dat resulteert in onvoldoende of verkeerde prioriteitsstelling en inefficiënte inzet van personeel en middelen. Onvoldoende beheer en verantwoording aan donoren is ook bij enkele organisaties een probleem. Nederland kan maar beperkte invloed uitoefenen op verkiezingen (bij gespecialiseerde organisaties) of benoemingen door de Secretaris-Generaal van de VN (bij de fondsen en programma's) van de hoofden van de VN-organisaties. De recente verkiezing van Gro Harlem Brundtland tot DG van de WHO en die van Juan Somavía tot DG van de ILO wordt positief beoordeeld. Ook de al eerder genoemde benoeming van voormalig vice-president van de Wereldbank, Mark Malloch Brown, tot Administrator van UNDP kan een positieve stap in de richting van hervorming en stroomlijning van UNDP betekenen.


4. De samenwerking tussen de VN-instellingen onderling en tussen de VN en de Wereldbank moet verbeteren om de effectiviteit van de multilaterale inspanningen te verhogen. Wat betreft de samenwerking en afstemming tussen de VN-organisaties is al het een en ander verbeterd door de maatregelen die zijn genomen door de Secretaris-Generaal van de VN, zoals de instelling van de UN Development Group en de introductie van het United Nations Development Framework (UNDAF). Verbetering van de samenwerking tussen de VN en de Bretton Woods Instellingen, vooral de Wereldbank staat inmiddels hoog op de agenda van beide multilaterale fora. Het is echter niet voldoende om daarover algemene afspraken op hoog niveau te maken. Deze samenwerking moet op alle niveaus worden doorgevoerd. De lidstaten moeten erop toezien dat in de diverse internationale organisaties een consistente visie wordt uitgedragen. Zoals al vermeld is de huidige samenwerking tussen de VN en de Wereldbank en de wijze waarop Nederland deze samenwerking kan bevorderen onderwerp van een speciale studie waarover de Kamer nog apart zal worden geïnformeerd.

Nederland kan op twee manieren invloed uitoefenen om de kwaliteit van de VN-kanalen positief te beïnvloeden: als lid van de bestuursorganen van de verschillende VN-organisaties en als grote donor van VN-hulpprogramma's. Die beïnvloeding kan heel gericht en concreet zijn, bijvoorbeeld door bijdragen te verhogen of te verlagen. In andere gevallen gaat het om veranderingsprocessen van lange adem en is het mobiliseren vanvoldoende steun van gelijkgezinde landen nodig om succes te kunnen boeken.


3.2. De Nederlandse inzet in de bestuursorganen

De bestuursorganen van de VN-fondsen en programma's en de gespecialiseerde organisaties moeten de algemene beleids- en managementprioriteiten van deze organisaties bepalen en toezicht houden op deze organisaties. Daarnaast bieden de bijeenkomsten van deze bestuursorganen de lidstaten de gelegenheid om met het management van de organisaties te overleggen. Niet alle bestuursorganen functioneren effectief. Ook hier treedt nogal eens blokvorming op en bemoeilijken besluitvormingsprocedures een vruchtbare dialoog. Inconsistent optreden van lidstaten in de verschillende fora kan belemmerend werken. Over het algemeen kan worden gezegd dat de bestuursorganen van de VN-fondsen en programma's, de zogenaamde Uitvoerende Raden, sinds hun hervorming in 1996 beter functioneren dan in het verleden. De beperking van het ledental van deze organen (36 leden die op rotatiebasis worden gekozen) bevordert een meer zakelijke discussie en slagvaardiger besluitvorming.

Als lid van deze bestuursorganen zal Nederland zich inzetten voor een meer gecoòrdineerde inbreng van gelijkdenkende landen, waarbij ook aandacht moet worden besteed aan consistentie van besluitvorming en financieringsgedrag. In New York zal Nederland zich ook meer rechtstreeks met beleidsbeïnvloeding bij de organisaties bezighouden.

Nederland zal zich als lidstaat van de VN-organisaties blijven inzetten om het functioneren van de organisaties te verbeteren, waarbij de nadruk ligt op de verantwoordelijkheid van de lidstaten om coherente en consistente sturing te geven. Concreet zal de Nederlandse inzet zich concentreren op de volgende punten.


1. Vermindering van het aantal landen dat in aanmerking komt voor VN-hulpprogramma's door concentratie op lage-inkomenslanden. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie Dijksma c.s. voor wat betreft de VN-kanalen


2. Tegengaan van 'mission creep' door concentratie op kerntaken.


3. Consistentie van beleid in de bestuursorganen van de verschillende VN-organisaties en tussen de VN en andere organisaties (Wereldbank, WTO) door coalitievorming met gelijkgezinde landen.


4. consistentie tussen besluitvorming en financiering.


5. steun aan veranderingsprocessen die de effectiviteit verhogen.


6. selectief loslaten van reële nulgroei voor organisaties die succesvol hervormen.


3.3. De inzet van Nederland als donor van de VN-kanalen

Nederland levert een grote bijdrage aan de ontwikkelingsactiviteiten van de VN. In 1998 werd in totaal ruim fl 940 miljoen, waarvan bijna fl 875 miljoen ODA aan en via VN-organisaties uitgegeven (zie bijlage A). Het gaat hierbij om de volgende financiële bijdragen:

(a) verplichte contributies aan het VN-secretariaat en de Gespecialiseerde Organisaties waarvan Nederland lid is (geen ODA);

(b) vrijwillige bijdragen aan de VN-fondsen en programma's;

(c) bijdragen voor specifieke projecten of programma's op landenniveau, uitgevoerd door VN-organisaties.

(a) verplichte contributies

Nederland is lid van alle gespecialiseerde organisaties. Het lidmaatschap van die organisaties brengt de verplichting tot het betalen van een jaarlijkse contributie met zich. De hoogte van die contributie wordt in de meeste gevallen bepaald aan de hand van een vaste verdeelsleutel die wordt afgeleid van de verdeelsleutel van de VN die door de Algemene Vergadering wordt vastgesteld. In de bestuursorganen van de gespecialiseerde organisaties spreekt Nederland mee over de vaststelling van de begroting en de besteding van deze middelen. Verplichte contributies kunnen niet worden ingezet als instrument voor beleid, tenzij zou worden besloten tot opzegging van het Nederlandse lidmaatschap van een gespecialiseerde organisatie.

(b) vrijwillige bijdragen

Een groot aantal VN-organisaties, waaronder alle fondsen en programma's alsmede een aantal secretariaatsonderdelen, wordt uit algemene vrijwillige bijdragen gefinancierd. De donoren bepalen zelf hoe hoog hun bijdrage aan deze organisaties zal zijn. In het VN-ontwikkelingssysteem spelen algemene vrijwillige bijdragen een cruciale rol. De operationele VN-organisaties zijn geheel afhankelijk van vrijwillige bijdragen en hebben daarom een relatief onzekere financieringsbasis. Verantwoording over de algemene bijdragen wordt door de organisaties afgelegd aan het bestuursorgaan in financiële jaarverslagen, accountantsrapporten en dergelijke. De VN-organisaties rapporteren niet apart over de Nederlandse algemene bijdrage. Over de besteding op hoofdlijnen van de algemene bijdragen wordt in de bestuursorganen van die organisaties beslist. Nederland heeft zitting in de meeste van deze bestuursorganen en beslist dus mee.

Ik ben van mening dat Nederland als donor van algemene bijdragen een belangrijke rol moet blijven spelen in het VN-ontwikkelingssysteem. Deze rol zal meer worden gekwalificeerd en toegespitst op kwaliteit. De hoogte van de algemene bijdragen zal worden bepaald op basis van een periodieke kwaliteitsbeoordeling van de betreffende organisaties, waarbij het oordeel van ontvangende landen, andere donoren, NGO's en ambassades in de landen waarmee Nederland een bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhoudt, van thema- en forumdirecties en van de Permanente Vertegenwoordigers bij de betreffende organisaties zwaar zal wegen. Prioriteitsstelling en een functionerend systeem van graduatie van landen die niet meer in aanmerking komen voor hulpprogramma's worden hierbij ook in beschouwing genomen. Met deze inzet wordt invulling gegeven aan de motie Dijksma c.s. voor wat betreft het VN-kanaal. In gevallenwaarin aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan kan de algemene bijdrage aan een organisatie worden verhoogd. Op deze wijze kan Nederland ook een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van landen die niet in aanmerking komen voor een bilaterale ontwikkelingsrelatie en is er sprake van complementariteit van het bilaterale en het multilaterale kanaal. In die gevallen waar de kwaliteit als onvoldoende wordt beoordeeld en waar geen of onvoldoende uitzicht bestaat op verbetering zal de bijdrage worden verminderd of stopgezet. Ook de mate waarin andere donoren en ook ontvangende landen bereid zijn bij te dragen aan de uitvoering van de programma's van die organisatie ('burden-sharing') is van belang bij de vaststelling van de bijdrage aan de organisatie. Een meerjarenindicatie van onze bijdrage kan worden gegeven aan een goed functionerende organisatie die daar een realistische en resultaatgerichte programmering tegenover kan stellen. Organisaties waar nieuw management een goed programma van hervormingen kan overleggen kunnen worden gesteund met een specifieke bijdrage aan transitieteams.

Naast algemene vrijwillige bijdragen financiert Nederland ook bijdragen aan specifieke activiteiten en programma's van VN-organisaties, bijvoorbeeld aan het onderzoeksprogramma voor tropische ziekten (TDR) van de WHO. Dit type bijdragen zal in de toekomst worden ondergebracht in partnershipprogramma's met VN-organisaties. Met die organisaties waarvan de kwaliteit als goed wordt beoordeeld, zullen partnershipprogramma's worden opgezet waarin centraal gefinancierde activiteiten en/of programma's worden ondergebracht op basis van een aantal voor Nederland en de organisatie prioritaire thema's en/of landen. Voordelen van de bundeling van activiteiten in partnershipprogramma's zijn dat deze programma's een goed kader bieden voor dialoog met de organisatie over beleid en prioriteiten, dat de samenwerking wordt gestroomlijnd en de beheerslast wordt verminderd. Ook kan een partnershipprogramma worden ingezet om meer focus in technische assistentieprogramma's, met name bij de gespecialiseerde organisaties te bevorderen. Op korte termijn zal met ILO en WHO een partnershipprogramma worden opgezet om de samenwerking op specifieke thema's te intensiveren en steun te geven aan de hervormingsprocessen binnen die organisaties.

(c) specifieke bijdragen

Voor bijdragen aan specifieke activiteiten op landenniveau die ook wel multi-bi of co-financiering worden genoemd (afhankelijk van de vraag of er sprake is van één of meerdere donoren), bepaalt de donor hoe het geld wordt gebruikt. De inzet van bilaterale middelen door ambassades voor de uitvoering van specifieke projecten en programma's door VN-organisaties zal in beginsel mogelijk blijven in de landen waarmee Nederland een structurele ontwikkelingsrelatie blijft onderhouden. In die landen kan het multi-bi instrument gericht worden ingezet in de sectoren waarin wordt samengewerkt. In die landen waarmee Nederland samenwerkt en waar nog geen sectorale begrotingssteun kan worden gegeven zal sectorale co-financiering via VN-organisaties worden bevorderd.

In de landen waarmee Nederland geen structurele ontwikkelingsrelatie onderhoudt, maar waarmee wordt samengewerkt op specifieke terreinen zoals milieu, goed bestuur en mensenrechten, kan multi-bi als uitvoeringsmodaliteit voor activiteiten op die thema's eveneens worden ingezet. In alle gevallen zal de afweging worden gemaakt of het kanaal een meerwaarde heeft ten opzichte van andere potentiële uitvoerders en of de activiteit past in het algemene beleid ten aanzien van de betreffende organisatie. De Nederlandse ambassades zullen beter worden ingericht om de (samen)werking van de multilaterale organisaties (UNDAF, ResCo systeem, relatie VN-Wereldbank) op landenniveau teversterken en te beoordelen.

Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-2480549648.29294312; expires=Fri,
31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/
Nederland zal als donor van de VN als kanaal voor ontwikkelingshulp:


1. goed functionerende organisaties blijven steunen met algemene vrijwillige bijdragen of door financiering van partnershipprogramma's;


2. organisaties waar nieuw management een goed programma van hervormingen kan overleggen steunen, onder meer door een bijdrage te leveren aan transitieteams;


3. vrijwillige bijdragen aan organisaties waarvan de kwaliteit als onvoldoende wordt beoordeeld en waar geen of onvoldoende uitzicht bestaat op verbetering verminderen of stopzetten;


4. meer focus bevorderen in technische assistentieprogramma's, met name in de gespecialiseerde organisaties, onder meer door gerichte financiering;


5. sectorale co-financiering via goed functionerende VN-organisaties bevorderen in de landen waarmee Nederland samenwerkt en waar nog geen directe sectorale begrotingssteun kan worden gegeven;


6. participeren in donorcoòrdinatie met VN-organisaties en coòrdinatie tussen de VN en de Wereldbank op landenniveau actief bevorderen.



4. Appreciaties


4.1. Algemeen

In dit hoofdstuk worden appreciaties gegeven van de relevantie, de doelmatigheid en van de doeltreffendheid van de activiteiten van de afzonderlijke VN-organisaties. Deze aspecten geven samen een beeld van de kwaliteit van de instellingen vanuit de Nederlandse optiek. De appreciaties worden voorafgegaan door een aantal feitelijke basisgegevens per organisatie. Een toelichting op de financiële gegevens treft u aan in bijlage C.

Voor wat betreft het eerstgenoemde aspect, relevantie, is bekeken in hoeverre de doelstellingen van de organisatie sporen met internationaal overeengekomen ontwikkelingsdoelstellingen en met de Nederlandse OS-doelstellingen. Doelmatigheid, het zodanig gebruiken van de beschikbare middelen dat er een zo goed mogelijk resultaat mee wordt bereikt, is in de praktijk moeilijk meetbaar. Dit aspect wordt daarom beoordeeld aan de hand van de kwaliteit van de programmering, het management van de organisatie en het financieel beheer. Bij effectiviteit of doeltreffendheid gaat het om de mate waarin de instellingen erin slagen de in hun mandaat gestelde doelen te bereiken. Zoals in hoofdstuk 1 al werd aangegeven, zijn er van de meeste organisaties te weinig objectieve evaluatiegegevens voorhanden om hierover harde uitspraken te doen. In de appreciatie wordt derhalve een oordeel gegeven over de kwaliteit van de organisatie op grond van een bespreking van de belangrijkste sterke en zwakke punten van de organisatie.

Elke appreciatie wordt afgesloten met beleidsconclusies waarin per organisatie wordt aangegeven wat mijn inzet zal zijn in de komende tijd.



4.2. UN Development Programme (UNDP)


4.2.1. Feitelijke gegevens


4.2.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

Hoofddoelstelling is armoedebestrijding door bevordering van duurzame menselijke ontwikkeling. UNDP's activiteiten zijn voorwaardenscheppend: capaciteitsontwikkeling in ontwikkelingslanden, coòrdinatie van de VN familie en versterking van internationale samenwerking.


4.2.1.2. Werkwijze en activiteiten

UNDP is het grootste operationele programma van de Verenigde Naties met activiteiten in meer dan 170 landen. UNDP's technische assistentie beslaat de terreinen armoedebestrijding, milieubescherming, gender en werkgelegenheid, mede als uitvloeisel van de actieprogramma's van de VN-topconferenties. Activiteiten op deze terreinen dienen in toenemende mate ter versterking van instituties en overheidsbeleid, bijvoorbeeld door het helpen formuleren van anti-armoedestrategieën, training van parlementariërs en de oprichting van inspraakfora voor maatschappelijke organisaties. Deze vertaling van goed bestuur is de afgelopen jaren hoofdactiviteit van de organisatie geworden; hiermee hangt ook het mandaat van UNDP samen op het terrein van capaciteitsopbouw, rehabilitatie en wederopbouw in post-conflictsituaties.

Een centrale functie van UNDP is coòrdinatie van de operationele activiteiten van de VN om meer eenheid te brengen in de programmering en vertegenwoordiging van de verschillende VN-instellingen. Het zwaartepunt ligt bij coòrdinatie op landenniveau. De VN vertegenwoordiger op landenniveau, de ResCo, tevens de UNDP-vertegenwoordiger, vervult hierbij een centrale rol. De ResCo heeft als taak om de verschillende VN-instellingen zoveel mogelijk te laten samenwerken. Dit wordt ondermeer gestimuleerd door het opstellen van een gezamenlijke analyse van de ontwikkelingssituatie in een land, de zogeheten Common Country Assessment. Tevens wordt in 18 landen geëxperimenteerd met het zogenaamde. UN Development Assistance Framework (UNDAF), een coòrdinatiemechanisme voor geïntegreerde aanpak en samenwerking tussen VN-instellingen, dat met de regering van ontvangende landen wordt opgesteld .

UNDP's coòrdinatietaak betekent ook dat UNDP de VN vertegenwoordigt in algemeen donoroverleg, Ronde Tafel conferenties faciliteert en assistentie geeft aan programmalanden bij de coòrdinatie van hulp. In veel gevallen vervult de ResCo van UNDP ook de rol van humanitaire coòrdinator van de VN-organisaties in acute crisissituaties.

Een meer algemene taak van UNDP is het versterken van internationale samenwerking. UNDP heeft altijd een belangrijke rol gespeeld in het introduceren van innovatieve benaderingen van
ontwikkelingssamenwerking, zoals vraaggericht opereren, participatiever benadering en aandacht voor de sociaal-culturele kanten van ontwikkeling. Een middel om het internationale debat over deze zaken te stimuleren is het Human Development Report, dat jaarlijks verschijnt. In meer dan honderd ontwikkelingslanden bestaan nationale varianten van dit rapport, die dienen als instrument voor beleidsdialoog met alle lokale actoren.

UNDP programmeert op basis van landenallocaties, waarbij inkomen per hoofd van de bevolking als hoofdcriterium geldt. Zodoende gaat 88% van de algemene middelen naar de armste landen (BNP per hoofd lager dan USD 900), waarvan 60% naar minst ontwikkelde landen. Extrabudgettaire middelen worden ingezet binnen het mandaat van de organisatie.

Voor ieder land bestaat een landenprogramma, dat wordt opgesteld in samenspraak met overheid en civiele organisaties en dient te worden goedgekeurd door UNDP's beheerslichaam en de regering van het betreffende land. Het vormt een samenhangend kader voor duurzame ontwikkeling en werving van extrabudgettaire gelden.

Meer dan zeventig procent van de centrale activiteiten wordt uitgevoerd door overheidsinstanties in ontwikkelingslanden. Dit vormt onderdeel van de capaciteitsontwikkeling-taak. Daarnaast voeren ook VN-instellingen en lokale NGO's programma's uit.

UNDP heeft 130 veldkantoren, die worden aangestuurd door regiobureau's en thematische beleidsafdelingen van het hoofdkantoor in New York. In totaal werken er 5300 mensen, waarvan 82% in de landenkantoren.


4.2.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het totale programma in miljoenen USD


1996 1997 1998

2256 2239 2304

Het volume van vrijwillige bijdragen is de afgelopen jaren afgenomen van 887 miljoen USD in 1996 tot 750 miljoen USD het afgelopen jaar, terwijl de extrabudgettaire middelen zijn toegenomen, waardoor de totale omvang van het programma gelijk is gebleven.

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen USD in 1998

donor algemene bijdrage (%) extrabudgettair


1. VS


2. Denemarken


3. Nederland


4. Japan


5. Noorwegen


6. Zweden


7. Duitsland


8. VK


9. Zwitserland


10. Canada

95,6 (12,7)


84,6 (11,3)


82,3 (11)


79,9 (10,6)


74,6 (9,9)


60,0 (8)


56,8 (7,6)


50,0 (6,7)


41,8 (5,6)


29,3 (3,9)

24,4


8,9


44,3


48,9


23,8


31,1


1,4


9,7


5,2


4,7

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998
algemene bijdrage 165 170 165
extra-budgettair 76,1 74,2 76,4


4.2.1.4 Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De Uitvoerende Raad van UNDP/UNFPA komt vier maal per jaar bijeen. In het overeengekomen rotatieschema, dat mede gebaseerd is op de omvang van de vrijwillige bijdrage, is Nederland over een periode van 12 jaar
9 jaar lid. In 1999 heeft Nederland de status van waarnemer en in 2000 is het weer lid van de Uitvoerende Raad.


4.2.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.2.2.1. Relevantie

UNDP is potentieel belangrijk voor Nederland, vanwege de bijdrage die het kan leveren aan armoedebestrijding als betrouwbare partner voor ontwikkelingslanden. Vanuit deze positie kan UNDP arme landen helpen bij het versterken van de bestuurlijke capaciteit die nodig is voor het aantrekken en goed beheren van private middelen, bilaterale financiële assistentie en multilaterale leningen. De afspraken gemaakt tijdens de VN topconferenties dienen hierbij als leidraad. Als coòrdinator van de VN familie op landenniveau draagt UNDP bij aan donorcoòrdinatie en staat het centraal in de door Nederland gesteunde hervorming en stroomlijning van de ontwikkelingsactiviteiten van de Verenigde Naties. Daarnaast heeft Nederland de organisatie altijd een belangrijke politieke betekenis in de VN toegedicht: als grootste programma dat sterk vraaggericht opereert is het een belangrijke bron van politieke steun door de G77 aan de VN. Ook als bilateraal uitvoeringskanaal heeft UNDP een wezenlijke functie. Dit geldt met name voor activiteiten die bijdragen aan wederopbouw. Zo is de organisatie de afgelopen jaren ingezet voor de coòrdinatie van de wederopbouw in Latijns-Amerika (Mitch) en Afrika (Rwanda, Burundi).


4.2.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

Alhoewel de organisatie een programmabenadering voorstaat, zijn UNDP's interventies op landenniveau in de praktijk nog te veel een samenraapsel van losse projecten. Het accent op losse thema's (armoede, milieu, gender, goed bestuur) in plaats van functies, de veelheid aan uitvoeringsmodaliteiten en de zeer verschillende ontwikkelingssituaties bemoeilijken de programmering. De administratieve en coòrdinerende taken die de VN Resident Coordinator van UNDP bekleedt, leggen nog een extra druk op de landenkantoren.

De opstelling van een landenprogramma is een nuttig proces omdat het alle actoren in een land samenbrengt rond het thema duurzame ontwikkeling. Het uiteindelijke product is echter vaak een weinig gedurfd en vooral een politiek correct document. Dit hangt samen met het feit dat het landenprogramma de instemming van zowel de nationale overheid als de Uitvoerende Raad van UNDP behoeft. Het hangt af van de creativiteit van UNDP's landenvertegenwoordiger of de uiteindelijke programmering beantwoordt aan de werkelijke behoeften.

(b) Organisatie/management

UNDP staat bekend als een bureaucratische organisatie met een log hoofdkantoor en sterk wisselend functionerende landenkantoren. Twee jaar geleden is een reorganisatie gestart met een nadruk op decentralisatie en versterking van het zelflerend vermogen van de organisatie. Hiertoe worden managementinformatiesystemen ingevoerd, kengetallen voor resultaatmanagement opgesteld en de werving en selectie van Resident Coordinators verbeterd. Van de beoogde afslanking van het hoofdkwartier is nog weinig terecht gekomen. Wel is de kwaliteit van de landenvertegenwoordigers verbeterd.

Inherente zwakte van UNDP is dat gretig van het wereldwijde netwerk wordt gebruik gemaakt voor bilaterale interesses. Talloze extrabudgettaire activiteiten marginaliseren het algemene programma en cliëntelistische belangen van de (185) aandeelhouders beïnvloeden de samenstelling en kwaliteit van het personeel. Dit komt de werking van de organisatie niet ten goede en bemoeilijkt invoering van noodzakelijke veranderingsprocessen.

Met de recente benoeming van de Brit Malloch Brown, voormalig vice-president bij de Wereldbank, tot Administrateur van UNDP, hoopt SGVN Kofi Annan de interne hervorming een stevige impuls geven. Nederland ondersteunt het transitieteam dat is aangesteld om de organisatie te stroomlijnen.

(c) Bestuur

Vanwege zijn centrale plek in de ontwikkelingsactiviteiten van de Verenigde Naties bestaat de aandrang bij het VN-secretariaat, de Algemene Vergadering en ECOSOC om UNDP's mandaat telkens opnieuw op te rekken. Hierbij staat het eigen beheerslichaam, dat UNDP's taken juist meer wil concentreren, buiten spel.

De besluitvorming in de Uitvoerende Raad wordt verder bemoeilijkt door de zeer verschillende bilaterale interesses van donoren en de politieke insteek van de ontwikkelingslanden, die hervormingen tegenhouden zolang de algemene bijdragen van donoren blijven dalen. Gevolg is dat krachtige aansturing van UNDP door zijn eigen beheerslichaam ontbreekt. Leiderschap binnen UNDP is de laatste jaren niet voldoende geweest om micromanagement door de Raad te voorkomen en zakelijke discussies te stimuleren.

(d) Beheer/accountability

De financiële verslaglegging over de uitgaven geschiedt volgens VN normen. Met regelmaat worden externe audits uitgevoerd. De afgelopen jaren is geen goedkeurende accountantsverklaring afgegeven, omdat de verantwoording over door programmalanden uitgevoerde activiteiten te kort schoot. Veel energie gaat zitten in verantwoording over de extrabudgettaire middelen door de veelheid aan
financieringsmodaliteiten en eisen diedonoren aan rapportage stellen. Dit heeft zijn weerslag op de efficiëntie van het gehele beheersapparaat.

Beleidsmatige verantwoording over de uitgaven is tot op heden zeer beschrijvend van aard. De evaluatiedienst, die rechtstreeks aan de Administrateur en aan de Uitvoerende Raad rapporteert, is nog onvoldoende instrumenteel voor discussie over de koers van de organisatie en het lering trekken van ervaringen in het veld. Het recent ingevoerde resultaatmanagement zal dwingen tot het stellen van indicatoren voor effectmeting, hetgeen de kwaliteit van de verantwoording ten goede zou moeten komen.

Financiële en inhoudelijke rapportages over UNDP's extrabudgettaire activiteiten zijn van wisselend niveau en verschijnen vaak later dan afgesproken. De recente decentralisatie van verantwoordelijkheden naar de landenkantoren zal bijdragen aan de kwaliteit van de verantwoording over multibi activiteiten.


4.2.2.3. Sterkte-zwakte

UNDP's kracht ligt in het in beweging brengen en begeleiden van fragiele ontwikkelingsprocessen. Het is dan ook niet verbazend dat UNDP vooral in post-conflictlanden zijn waarde heeft bewezen. In situaties na conflicten, of in landen waar een nieuwe bestuursvorm wordt ingevoerd, kan UNDP zijn neutrale aanwezigheid aanwenden om een vertrouwensband met zowel overheden als maatschappelijke organisaties te creëren. In deze politiek complexe situaties staan bilaterale donoren en internationale financiële instituties vaak aan de zijlijn en maken zij graag gebruik van de expertise en relaties van UNDP. Met technische assistentie, in de vorm van capaciteitsontwikkeling voor de (weder)opbouw van politieke instituties, justitie en centrale functies van de publieke sector, heeft UNDP een manier om de beleidsdialoog met lokale actoren ook handen en voeten te geven. Deze concrete assistentie geeft UNDP de gelegenheid om ook politieke gevoelige zaken, zoals mensenrechten, op een pragmatische manier aan de orde te stellen.

Deze belangrijke voorwaardenscheppende rol voor duurzame ontwikkeling komt in de stabielere ontwikkelingslanden minder goed uit de verf. Hier zijn tal van andere donoren actief en is de overheid direct aanspreekbaar. Het volume van UNDP's assistentie is vaak kleiner dan dat van andere donoren, hetgeen de positie van de organisatie niet ten goede komt. UNDP laat zich in deze situatie snel verleiden om fondsenwerving boven capaciteitsontwikkeling te stellen.

Ook de betekenis van UNDP's algemene coòrdinerende rol hangt af van de donorverhoudingen in een land. Als UNDP niet in een concurrentiepositie wordt gedwongen, kan de organisatie een nuttige facilitator van donoroverleg zijn.

In crisissituaties is er vooral behoefte aan coòrdinatie van noodhulpinspanningen. Hierbij wordt de UNDP-vertegenwoordiger vaak aangesteld als Humanitarian Coordinator. Voordeel is dat deze, in tegenstelling tot alle 'invliegende missies', de weg kent. Nadeel is dat UNDP, zoals eerder gesteld, vaak de neiging heeft om identiteitsdrift boven zijn faciliterende rol te stellen.

Dit speelt ook sterk bij de coòrdinatie van de VN-organisaties door (UNDP's) Resident Coordinator. Deze dubbele pet van UNDP én VN landenvertegenwoordiger is niet alleen lastig vanwege de omvang van taken, maar ook vanwege de mogelijke strijdigheid vanbelangen. Hierbij komt dat alle vertegenwoordigers van VN-instellingen in een land belang hebben bij zichtbaarheid van hun activiteiten en daarom weinig bereid zijn om onder VN-vlag te werken. Hierdoor hebben initiatieven zoals UNDAF nog niet geresulteerd in daadwerkelijke gezamenlijke programmering. Wel is de afgelopen twee jaar substantiële vooruitgang geboekt in overleg en afstemming tussen de VN-instellingen.

Van cruciaal belang voor de impact van UNDP's assistentie en coòrdinatie is de kwaliteit van de landenvertegenwoordiger. In veel landen werken zeer deskundige mensen, die de diplomatieke gaven en de visie hebben om uiteenlopende belangen te verenigen. Ondanks een verbeterd werving- en selectiebeleid is verdere kwaliteitsverbetering nodig.

Veel van UNDP's innovatieve benaderingen zijn binnen internationale samenwerking gemeengoed geworden. Het Human Development Report speelt een betekenisvolle rol in het internationale debat. Echter, de vernieuwing zoals die in sommige goede publikaties naar voren komt, wordt onvoldoende geïncorporeerd in het eigen werk van de organisatie.


4.2.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

De laatste externe evaluaties van de impact van UNDP's interventies op landenniveau dateren van acht jaar geleden. In de tussentijd heeft de organisatie belangrijke hervormingen doorgemaakt. Over de effectiviteit in algemene zin kunnen dan ook moeilijk uitspraken worden gedaan, ook al vanwege de variatie van de interventies en de specificiteit van de situatie per land. Wel is duidelijk dat de daling van de algemene middelen enerzijds en de voortdurende versnippering van activiteittypen en thema's over een zeer groot aantal landen anderzijds de doelmatigheid en doeltreffendheid niet ten goede komen. Dit wordt versterkt door extrabudgettair gefinancierde activiteiten, waarmee bilaterale donoren zeer verschillende prioriteiten en werkwijzen opdringen aan de organisatie.


4.2.3. Beleidsconclusies

Bij een voortdurende vermindering van inkomsten is het niet langer mogelijk voor UNDP om op vele terreinen, wereldwijd, actief te zijn. Het mandaat van de organisatie wordt hierdoor uitgehold. UNDP is niet langer de centrale 'funding agency' binnen de Verenigde Naties en moet zich concentreren op kerntaken, die dienen te worden gefinancierd uit algemene middelen. Extrabudgettaire financiering die vooral de bilaterale verlanglijstjes van donoren dient, moet worden vermeden. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt slechts ten dele bij het management; vooral de lidstaten, waaronder Nederland, zijn verantwoordelijk voor een meer coherente inbreng.

Nederland zal UNDP ondersteunen in een verdere concentratie op capaciteitsontwikkeling ter bevordering van goed bestuur, post-conflict wederopbouw en VN-coòrdinatie. Hier ligt de toegevoegde waarde, wat ook blijkt uit de toenemende vraag vanuit ontwikkelingslanden voor deze vormen van assistentie door UNDP. De functionele focus dient te worden versterkt, ten koste van aandacht voor de specifieke thema's. De medio 1999 benoemde Administrateur van het Programma, Mark Malloch Brown, heeft zich gecommitteerd aan deze nieuwe koers.

Hoewel een universele presentie ten behoeve van de VN-brede coòrdinatietaak politiek wenselijk is, betekent dit niet dat ook overal een landenprogramma door UNDP moet worden uitgevoerd. Nederland zal zich sterk maken voor een verdere concentratie van activiteiten in arme landen, hetgeen inhoudt dat programma's in relatief rijkere landen dienen te worden uitgefaseerd. Gezien bovengenoemde accenten op goed bestuur en wederopbouw ligt een concentratie op die arme landen waar de bestuurlijke capaciteit dient te worden versterkt in de rede.

Eventuele VN-presentie (ResCo) in de landen waar UNDP geen programma meer zal hebben, kan niet langer uit UNDP's kernbegroting worden gefinancierd. Er moet nagedacht worden over alternatieve financiering van het ResCo-systeem in de landen waar UNDP geen reguliere programma's heeft (bv. door landen zelf of andere instellingen). Het instellen van UN Houses en/of regionale kantoren kan efficiencywinst opleveren.

Nederland zal de noodzakelijke interne hervormingen blijven stimuleren, die ertoe moeten bijdragen dat UNDP zich tot voornoemde hoofdtaken beperkt en meer resultaatgericht gaat opereren. Hiertoe financiert Nederland het transitieteam dat de nieuwe Administrateur ondersteunt.

De verschuiving binnen de Wereldbank naar werkterreinen die traditioneel bij UNDP lagen, maakt een duidelijke taakafbakening en verbetering van de samenwerking onontbeerlijk. Mede door toedoen van Nederland hebben beide instellingen hier het afgelopen jaar veel energie in gestoken. Nederland zal dit blijven stimuleren en bevorderen dat de organisaties elkaar aanvullen in plaats van overlappend werken.



4.2.3. Beleidsconclusies (vervolg)

In 1999 heeft Nederland 10% van zijn vrijwillige bijdrage aan UNDP afhankelijk gesteld van de vooruitgang in de samenwerking met de Wereldbank en de beoordeling van UNDP's samenwerking in het veld. Nederland heeft geboekte resultaten op het eerste terrein erkend door fl 5 miljoen van dit bedrag alsnog uit te keren. Ook dit jaar zal Nederland 10% van zijn bijdrage pro memorie opnemen en uitkeren als Malloch Brown erin slaagt de activiteiten van UNDP binnen het brede mandaat van duurzame ontwikkeling te concentreren op goed bestuur, postconflict wederopbouw en VN-coòrdinatie. Slaagt het transitieproces
- waarin ook de Uitvoerende Raad een belangrijke rol speelt - niet dan zal Nederland zijn positie als grote donor van UNDP moeten herzien.

Nederland zal zijn niet gedelegeerde extrabudgettaire financiering concentreren op de genoemde kerntaken, waarbij naar mogelijkheden wordt gezocht om deze meer programmatisch in te zetten. Hiermee wordt ook het financieel beheer over deze middelen vereenvoudigd. Ambassades worden aangestuurd om ook gedelegeerde budgetten beter in lijn met de prioriteiten van de organisatie te brengen.

Nederland zal samen met andere lidstaten een onafhankelijke evaluatie uitvoeren van UNDP's activiteiten op landenniveau. Deze evaluatie moet uitwijzen waar de toegevoegde waarde van UNDP ligt binnen het brede terrein van goed bestuur.



4.3. United Nations Children's Fund (UNICEF)


4.3.1. Feitelijke gegevens


4.3.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

Het mission statement van UNICEF uit 1996 bevestigt dat UNICEF zich richt op de bescherming en promotie van de rechten van kinderen, en het leveren van een bijdrage ten behoeve van het vervullen van de basisbehoefte van kinderen en aan het vergroten van hun kansen, teneinde hun volledige ontwikkelingspotentieel zeker te stellen. De Conventie van de Rechten van het Kind (1989) dient als leidraad voor het beleid.


4.3.1.2. Werkwijze en activiteiten

Het UNICEF hoofdkantoor bevindt zich in New York. Daarnaast zijn er 'hoofdkantoren' in Genève (met name noodhulp), Kopenhagen (inkoop) en Florence (research). Er zijn 8 regionale kantoren, die de landenkantoren in de desbetreffende regio's ondersteunen, en coòrdineren. Een uitzondering vormt het regionale kantoor in Europa, dat dient als 'focal point' voor de Europese Nationale Comités voor UNICEF. UNICEF heeft een uitgebreid netwerk van 125 landenkantoren, met aan het hoofd een Resident Representative. Daarnaast bestaan er nog een aantal kleinere vertegenwoordigingen.

In totaal werken er ruim 7100 mensen bij UNICEF, waarvan meer dan 6000 op de veldkantoren.

UNICEF is een universele organisatie en actief in meer dan 130 landen. Criteria voor de allocatie van algemene middelen zijn gebaseerd op de situatie van kinderen in het betreffende land; er wordt gekeken naar de relatieve omvang van de kinderpopulatie, het sterftecijfer onder de vijf jaar, en naar het inkomen per hoofd. In 1997 is de weging van deze criteria gewijzigd waardoor de minst ontwikkelde landen meer profiteren. Door deze wijziging moet het aantal landen dat in aanmerking komt voor programmahulp van UNICEF geleidelijk aan dalen. Programma's worden deels gefinancierd uit algemene middelen, aangevuld met extrabudgettaire middelen zoals middelen voor multi-bi projecten en noodhulp.

De programmering van UNICEF is gebaseerd op landenprogramma's; het formuleringsproces vindt voornamelijk plaats in het betreffende land. De activiteiten van UNICEF liggen in de sectoren gezondheid, voeding, water en sanitatie en onderwijs, met speciale aandacht voor meisjes en vrouwen (in het bijzonder moeders). Verder zijn er meer sectoroverstijgende activiteiten op het gebied van sociale mobilisatie, gemeenschapsontwikkeling, en 'advocacy'.

UNICEF gaat niet meer -zoals de meeste organisaties- uit van de gebleken behoefte, maar baseert zijn steun op de analyse in hoeverre uit het oogpunt van de rechten van het kind steun nodig is. Daarmee is een verschuiving opgetreden: van het leveren van diensten naar een 'rights-based' programmering, waarbij vooral 'advocacy', institutionele ondersteuning en capaciteitsopbouw, op het gebied van bescherming van de rechten van kinderen van belang is. De uitvoering wordt nu vaker aan andere partners overgelaten.


4.3.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het totale programma in miljoenen USD


1996 1997 1998

944 902 968

Na de topjaren 1994 en 1995, met respectievelijk in totaal 1,006 en
1,011 miljard dollar aan inkomsten, zijn de middelen van UNICEF langzaam gedaald, vooral door de daling van de donorbijdragen aan algemene middelen. Wat Nederland betreft is deze daling vooral toe te schrijven aan de daling binnen de middelen voor noodhulp die via UNICEF werden besteed (bij noodhulp is de kanaalkeuze onder meer afhankelijk van de aard van de humanitaire noodsituatie die zich voordoet en de respons van donoren op een appeal).

Een deel van de inkomsten (op dit moment ongeveer een derde) wordt bij elkaar gebracht door fondswerving door de Nationale UNICEF Comité's in de geïndustrialiseerde landen. Overigens bestaan ook UNICEF Comité's in ontwikkelingslanden die (op bescheiden schaal) aan fondswerving doen. De bijdrage van UNICEF Nederland voor 1998 is ongeveer 85 miljoen gulden, waarvan ongeveer 70% ten goede komt aan de algemene middelen en de resterende 30% wordt uitgegeven aan specifieke projekten.

In 1998 is een medium-term plan opgesteld met een target van 1,5 miljard dollar voor het jaar 2005; dit betekent een jaarlijkse groei met gemiddeld 7%. Bij de besluitvorming hadden verscheidene landen, waaronder Nederland, twijfels over de haalbaarheid van een dergelijk groeipercentage; de Uitvoerend Directeur was echter van mening dat een dergelijke groei mogelijk is en in 1998 is dit percentage gehaald.

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen USD in 1998

donor (1998) vrijwillige bijdrage (%) extra-budgettair
1.VS


2.Noorwegen


3.Zweden


4.Denemarken


5.Nederland


6.Japan


7.VK


8.Zwitserland


9.Finland


10.Canada

100,0 (17,5)


38,4 (6,7)


32,0 (5,6)


30,5 (5,3)


25,8 (4,5)


25,5 (4,5)


16,7 (2,9)


12,2 (2,1)


11,8 (2,1)


9,6 (1,7)

61,5


33,0


43,0


7,2


18,9


13,2


21,9


2,1


2,5


14,1

c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998
algemene bijdrage 50 56 52
extrabudgettair 79,3 46,8 41,4


4.3.1.4. Nederlandse positie in het beheersorgaan

Het beheersorgaan van UNICEF is de Uitvoerende Raad, met 36 leden, volgens een vaste verdeling over de regionale groepen: Afrika: 8, Azië en het Middellandse Zeegebied: 7, Oost Europa: 4, Latijns Amerika en het Caribisch gebied: 5, West Europa en Anderen (WEOG):12). Binnen de westerse groep is voor de periode 1995-2006 een rotatieschema vastgesteld, waarbij Nederland 8 van de 12 jaar lid is. Nederland heeft momenteel de waarnemerstatus en zal vanaf januari 2000 weer lid zijn van de Uitvoerende Raad.


4.3.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.3.2.1. Relevantie

In 1994 is een notitie uitgebracht over het Nederlandse OS-beleid ten aanzien van kinderen, mede als consequentie van de Conventie inzake de Rechten van het Kind (1989) en de Wereldkindertop (1990). De uitgangspunten van de notitie, te weten het recht van kinderen op ontplooiing, ontwikkeling en bescherming, alsmede de nadere uitwerking hiervan, sluiten goed aan bij de doelstellingen en prioriteiten van UNICEF.

Tevens draagt de samenwerking met UNICEF bij aan de realisatie van een aantal inhoudelijke prioriteiten van het Nederlandse OS-beleid. Zo kan
80% van de activiteiten van UNICEF toegerekend worden aan sociale basisvoorzieningen. Verder wordt door de samenwerking met UNICEF bijgedragen aan de doelstelling voor Minst Ontwikkelde Landen en reproductieve gezondheidszorg waaraan 40% respectievelijk 30% wordt uitgegeven.

De sectoren (gezondheid, voeding, water en sanitatie, onderwijs) waarin UNICEF actief is zijn belangrijk in het Nederlandse OS-beleid, evenals activiteiten op het gebied van sociale mobilisatie, gemeenschapsontwikkeling, en 'advocacy'.

De terreinen, waarop UNICEF werkt, vallen deels ook binnen het mandaat van andere organisaties, zoals WHO, UNFPA en UNESCO. UNICEF onderscheidt zich door zijn benadering die gebaseerd is op de rechten van het kind en door de focus op kinderen en vrouwen. De strategieën van deze organisaties worden op elkaar afgestemd in het 'Coordinating Committee on Health' (WHO/UNFPA/UNICEF) en het 'Joint Committee on Education' (UNESCO). Daarnaast wordt op landenniveau samengewerkt binnen het United Nations Development Assistance Framework (UNDAF).


4.3.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

Zoals hierboven vermeld verloopt de UNICEF programmering voor het grootste deel via landenprogramma's. De landenprogramma's worden op landenniveau opgesteld en uitgewerkt, binnen de algemene beleidskaders. Op deze manier worden bilaterale donoren in een vroeg stadium betrokken. Nederland steunt deze decentrale werkwijze.

UNICEF voldoet aan het gestelde in de motie Dijksma in die zin dat de hulpprogramma's in toenemende mate worden geconcentreerd op lage inkomenslanden die tevens slecht scoren op indicatoren die verband houden met het werkterrein van UNICEF. Deze concentratie moet geleidelijk resulteren in vermindering van het aantal landen waar UNICEF operationele activiteiten uitvoert.

De activiteiten van VN-organisaties worden op landenniveau afgestemd in het United Nations Development Framework (UNDAF), op basis van een gezamenlijke analyse van de situatie. Nederland is voorstander van verdere uitbreiding van UNDAF en zal UNICEF, evenals andere VN-organisaties aansporen hieraan actief deel te nemen.

Aan objectieve evaluatie wordt nog onvoldoende aandacht besteed. Resultaten van projecten worden soms nog te positief neergezet, uit angst dat donoren minder geneigd zijn middelen ter beschikking te stellen wanneer er een negatieve evaluatie plaatsvindt. Er bestaan hier grote verschillen tussen regionale kantoren, die deels verantwoordelijk zijn voor evaluatie. Mede door druk vanuit de Executive Board is de aandacht voor interne evaluatie verbeterd.

(b) Organisatie/management

De Uitvoerend Directeur, Carol Bellamy, heeft na haar aantreden in
1995 de organisatie van UNICEF grondig herzien, waarbij meer nadruk werd gelegd op algemeen beheer. Daarbij vond een verregaande decentralisatie van bevoegdheden naar het landenniveau plaats en is ook de indeling van het hoofdkantoor veranderd. Over het algemeen worden deze veranderingen in de organisatie als positief beoordeeld. Recent is een nieuw management informatiesysteem geïntroduceerd, dat ondermeer de landenkantoren in staat moet stellen ook zelf de financiële middelen te beheren. Hiermee beschikt het hoofdkantoor dan ook over het noodzakelijke totaal overzicht in de gedecentraliseerde organisatie.

Het management van UNICEF lijkt goed te functioneren, net zoals de Executive Board. Binnen de Board vindt doorgaans minder polarisatie langs Noord-Zuid lijnen plaats dan in de beheersorganen van andere fondsen en programma's.

(c) Beheer/accountability

De kwaliteit van het beheer op projectniveau verschilt per project. Met name de regelmaat en de kwaliteit van de verslaglegging is de laatste jaren een probleem geweest. UNICEF is zich ervan bewust dat hier een extra inspanning nodig is; de achterstand in rapportages is de laatste maanden dan ook grotendeels weggewerkt.

De Uitvoerende Raad is van mening dat de inhoudelijke verslaglegging van UNICEF over haar activiteiten aan de Raad meer analytisch moet zijn, met aandacht voor het leren uit eigen fouten. Recentelijk is in de Executive Board besloten tot het ontwikkelen van een Multi-Year-Funding-Framework, waarbij tegenover meer voorspelbare inkomsten eensystematische programmering, gericht op concrete resultaten wordt gesteld. UNICEF heeft zich hieraan gecommitteerd, en is voortvarend met de implementatie van het
Multi-Year-Funding-Framework begonnen.


4.3.2.3. Sterkte-zwakte

In 1998 is, in samenwerking met de ambassades, een appreciatie van UNICEF uitgevoerd. Hieruit kwam naar voren dat één van de sterkste punten van UNICEF de 'brand-name' is, en het daarmee samenhangende vertrouwen. Dit maakt dat UNICEF kan optreden als kritische partner voor NGO's, nationale en lokale overheden, en als pleitbezorger voor het lot van kinderen in het algemeen. De 'neutraliteit' van de VN draagt hier mede toe bij. De gedecentraliseerde werkwijze wordt door de ambassades ook als een sterkte van de organisatie gezien. De kwaliteit van de coòrdinatie met VN-organisaties en andere bilaterale donoren verschilt per land. UNICEF besteedt hier, mede door druk vanuit de Executive Board, steeds meer aandacht aan.

UNICEF is de VN-organisatie die het meest multi-sectoraal werkt. Dit komt ondermeer tot uitdrukking in de aandacht voor 'early childhood development', een benadering waarbij alle aspecten worden meegenomen die van belang zijn voor de ontwikkeling van kleine kinderen.

Coòrdinatie blijft een punt van voortdurende aandacht, evenals de aandacht voor de armste landen. Ook de overgang van een project- naar een programmabenadering en de aansluiting bij SIPs (sector investment programmes) en SWAPs (sector wide approaches) is een aspect waaraan de komende tijd aandacht moet worden geschonken. Voor UNICEF lijkt hier een rol weggelegd in het inbrengen van technische ondersteuning om deze processen te begeleiden. Aangezien de modaliteiten van een dergelijke aanpak nog niet duidelijk zijn en er meningsverschillen bestaan over de rolverdeling, is UNICEF op dit punt behoedzaam.

UNICEF is vaak nog zwak in het uitvoeren van humanitaire hulpprogramma's. Voor een deel is dit een gevolg van het feit dat deze programma's door regulier personeel uitgevoerd worden, dat niet gewend is in noodsituaties op te treden. Momenteel is UNICEF bezig het personeel te trainen op flexibiliteit, zodat zij beter kunnen reageren op wisselende omstandigheden.


4.3.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

In 1991 en 1992 is een multi-donor evaluatie van UNICEF uitgevoerd door het Australian International Development Assistance Bureau, CIDA, DANIDA en SDC. Hieruit kwam naar voren dat UNICEF sterk was in haar veldvertegenwoordiging en effectiviteit op landenniveau, maar zich meer als een kritische partner van overheden zou moeten opstellen. Een betere prioriteitsstelling op alle niveaus bleek ook belangrijk. De organisatie heeft de aanbevelingen ter harte genomen en zich in die richting ontwikkeld. Toch is onafhankelijkheid van de ontvangende overheid niet altijd duidelijk. UNICEF zou in sommige landen kritischer kunnen zijn.

Er heeft ook een doorlichting van UNICEF plaats gevonden door het bureau Booz /Hamilton in 1994, waaruit het zgn. 'management excellence programme' is voortgekomen, een aanzienlijke reorganisatie die in 1998 is afgerond.

Tijdens de Wereldkindertop in 1990 zijn doelen gesteld voor het jaar
2000 op het gebied van gezondheid, voeding, onderwijs en toegang tot water en sanitatie. Deze doelen zijngedurende het decennium de uitgangspunten geweest voor de programma's van UNICEF. Op dit moment is duidelijk dat deze doelen niet overal bereikt zullen worden. Wel is aanzienlijke vooruitgang geboekt; zo is de kinder- en moedersterfte gedaald, de immunisatiegraad wereldwijd gestegen, de jodering van zout toegenomen en is de aandacht voor de rechten van het kind sterk gegroeid. In de aanloop naar de Speciale Zitting van de Algemene Vergadering over kinderen in 2001 zullen de inspanningen van UNICEF worden geëvalueerd.

Op projectniveau bestaan er grote verschillen tussen de uitkomsten van evaluaties. Een belangrijke factor voor succes blijkt te zijn de mate waarin participatie van de bevolking plaatsvindt.


4.3.3. Beleidsconclusies

Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-2591329648.29294312; expires=Fri,
31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/
Nederland zal de toepassing van de overeengekomen criteria voor middelenallocatie kritisch volgen met het oog op graduatie van landen en uitfasering van activiteiten in landen die niet (meer) aan de criteria voldoen.

Nederland zal blijven aandringen op een goede coòrdinatie en samenwerking met andere partners, zowel met VN-instellingen binnen UNDAF, als met de Wereldbank, bilaterale donoren, NGO's en nationale en lokale overheden.

De strategie die UNICEF momenteel ontwikkelt voor na het jaar 2000 gaat uit van een 'comprehensive approach'. UNICEF kiest een sectoroverstijgende benadering, gericht op kinderen in een bepaalde leeftijdscategorie. Voor kinderen tussen 0 en 6 zal het zwaartepunt liggen op zorg die het kind in staat stelt zich fysiek en mentaal goed te ontwikkelen. Voor de 6 tot 12-jarigen zal het zwaartepunt liggen op toegang tot goed basisonderwijs, terwijl voor de leeftijdscategorie van 12 tot 18 bescherming tegen uitbuiting en een stimulering van verdere ontwikkeling als uitgangspunt zal gelden. Centraal uitgangspunt blijft de benadering gebaseerd op het beschermen van de rechten van kinderen. In de aard van de activiteiten zal het accent meer dan voorheen moeten liggen op capaciteitsopbouw en 'advocacy'.

De algemene bijdrage aan UNICEF wordt in beginsel op hetzelfde niveau gehandhaafd. In een mogelijk op te stellen partnership-programma, zal de nadruk vooral liggen op gezondheidszorg en (basis)onderwijs. Een en ander zal wel afhankelijk zijn van de besluitvorming omtrent de nieuwe strategie van UNICEF. Gezien de 'comprehensive approach' die UNICEF voorstaat zal de toegevoegde waarde van UNICEF vooral liggen bij afstemming tussen sectoren en het waarborgen van aandacht voor kinderen. Uitgaande van de aandacht voor de sectorale benadering in het Nederlandse OS-beleid, ziet Nederland hier zeker een rol voor UNICEF.



4.4. United Nations Population Fund (UNFPA)


4.4.1. Feitelijke gegevens


4.4.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

UNFPA is in 1967 opgericht. Het mandaat van UNFPA is in de loop der jaren enkele malen aangepast. Na de Internationale Conferentie over Bevolking en Ontwikkeling (ICPD) in Cairo in 1994 heeft UNFPA als hoofddoelstelling het verlenen van assistentie aan ontwikkelingslanden op het gebied van reproductieve gezondheid en bevolkingsvraagstukken. Daarnaast heeft de organisatie tot taak bewustwording en kennis op het gebied van reproductieve gezondheid en bevolkingsvraagstukken te bevorderen.


4.4.1.2. Werkwijze en activiteiten

UNFPA is op de eerste plaats een operationele organisatie. Het zwaartepunt van de activiteiten ligt bij de landenprogramma's. Dit blijkt ook uit de uitgaven: in 1998 werd 75% van het budget uitgegeven in het veld. Dit betekent overigens niet dat UNFPA zelf altijd uitvoerder is. De uitvoering van UNFPA's programmahulp gebeurt voor
47% van de activiteiten door UNFPA zelf, 15% wordt door NGO's uitgevoerd en 27% door ontvangende landen zelf. De overige 10% wordt door andere VN organisaties uitgevoerd. In principe kan elk land een beroep doen op ondersteuning door UNFPA. Evenals bij UNICEF is financiële ondersteuning afhankelijk van een aantal criteria. Basiscriterium is de hoogte van het nationaal inkomen. Daarnaast wordt een aantal kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren gebruikt zoals mortaliteit, toegankelijkheid van voorzieningen op het gebied van reproductieve gezondheid en analfabetisme onder meisjes en vrouwen. Op grond van dit allocatiesysteem gaat zo'n 80% van alle programmahulp van UNFPA naar landen die tot de categorie Minst-Ontwikkelde Landen behoren.

Naast programmahulp houdt UNFPA zich, veelal in samenwerking met partners zoals UNICEF, WHO en UNAIDS, bezig met beleidsontwikkeling en normatief werk op het gebied van reproductieve gezondheid. Voorlichting en publiciteitscampagnes zijn een belangrijk onderdeel van het werk van UNFPA.

Het hoofdkwartier van UNFPA is gevestigd in New York. In Genève bevindt zich het Europese hoofdkantoor. UNFPA heeft 107 landenkantoren. UNFPA heeft 972 personeelsleden. Het totaal aantal personeelsleden op het hoofdkwartier en Genève is 242 en in het veld
730.


4.4.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het programma in miljoenen dollars:


1996 1997 1998

340 318 308

Hoewel UNFPA er de afgelopen jaren in leek te zijn geslaagd de financiële basis te versterken heeft de stijging van donorbijdragen niet doorgezet. De teruggang is vooral het gevolg van dalende ODA in het algemeen en de sterke dollarkoers van de afgelopen jaren.

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen dollars in 1998

Donor algemene bijdrage (%) extra-budgettair

1. Japan


2. Nederland


3. Denemarken


4. Noorwegen


6. Duitsland


7. VK


5. USA


8. Zweden


9. Finland


10. Zwitserland

48,8 (19,5)


38,7 (15,4)


33,3 (13,3)


27,2 (10,8)


23,9 (9,6)


21,9 (8,8)


20,0 (8)


16,0 (6,4)


14,0 (5,6)


7,1 (2,8)

-


7,5

0,80


2,42

0,27


8,57

0,21


-


-

0,8

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998
algemene bijdrage 83,5 95


87,5*
extrabudgettair 5,5 11,6 16,46


* de daling van de Nederlandse algemene bijdrage in 1998 ten opzichte van 1997 komt voort uit het feit dat met ingang van 1998 de Nederlandse bijdragen aan drie NGO's op het terrein van reproductieve gezondheid en bevolkingsvraagstukken niet langer via UNFPA maar direct uit het relevante themabudget worden gefinancierd.


4.4.1.4 Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De Uitvoerende Raad van UNDP/UNFPA komt vier maal per jaar bijeen. In het overeengekomen rotatieschema, dat mede gebaseerd is op de omvang van de vrijwillige bijdrage, is Nederland over een periode van 12 jaar
9 jaar lid. In 1999 heeft Nederland de status van waarnemer en in 2000 is het weer lid van de Uitvoerende Raad.


4.4.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.4.2.1. Relevantie

Het mandaat van UNFPA sluit goed aan op het Nederlandse OS-beleid. Reproductieve gezondheidszorg is een van de prioritaire thema's in het Nederlandse OS-beleid. Als één van de weinig landen heeft Nederland deze prioriteit gekoppeld aan een kwantitatieve doelstelling van 4%. Dit betekent dat 4% van de ODA begroting aan reproductieve gezondheidszorg moet worden besteed, een doelstelling die Nederland ook haalt.

UNFPA is de belangrijkste VN-organisatie wanneer het gaat om monitoring en uitvoering van de doelstellingen van het actieprogramma van de ICPD (International Conference on Population and Development, de zogeheten Cairo-conferentie). UNFPA speelt een belangrijke rol in het assisteren van landen bij de vertaling naar de praktijk van het begrip reproductieve gezondheid.

UNFPA heeft een helder mandaat en een duidelijk afgebakend werkterrein. Dit neemt niet weg dat er enige concurrentie bestaat met andere organisaties, zoals WHO wanneer het gaat om normatieve activiteiten op het gebied van reproductieve gezondheid. Nederland is van mening dat normatieve taken in eerste instantie tot het werkgebied van WHO behoren en dat UNFPA zich in samenwerking met WHO moet concentreren op het vertalen van richtlijnen en normen in haar activiteiten in het veld.


4.4.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

De programmering van UNFPA wordt positief beoordeeld. Het systeem voor landenallocatie op basis van zowel nationaal inkomen van een land als de score van dat land op een aantal indicatoren die verband houden met de doelstellingen van het actieprogramma van Cairo heeft een heldere programmering met duidelijke prioriteitsstelling ten gunste van de armste landen. Dit landenallocatiesysteem moet leiden tot geleidelijke vermindering van het aantal landen waar UNFPA landenprogramma's uitvoert. Wat betreft de inhoud van de landenprogramma's moet nog meer aandacht worden besteed aan het 'ombouwen' van traditionele family planning programma's naar geïntegreerde programma's voor reproductieve gezondheidszorg. Dit blijkt in veel landen een moeizaam proces en UNFPA zou hier sterker op moeten inzetten.

Hiermee samenhangend verdient ook de integratie van reproductieve gezondheidsprogramma's in nationale gezondheidsprogramma's meer aandacht. Samenwerking met nationale overheden, andere VN-organisaties en bilaterale donoren in het kader van zogenaamde Sector-Wide-Approaches (SWAP's) staat nog maar in de kinderschoenen. UNFPA zou hier een actievere rol kunnen spelen.

(b) Organisatie/management

UNFPA heeft een goed functionerend management, waarin de sterke rol van de uitvoerend directeur, Nafis Sadik, opvalt. Evenals andere fondsen en programma's bevindt UNFPA zich in een decentralisatieproces met als doel het functioneren van de organisatie op landenniveau te versterken. Dit proces wordt door Nederland gesteund. Daarnaast hebben ook de teruglopende inkomsten UNFPA gedwongen de bedrijfsvoering efficiënter te maken. UNFPA is evenals UNDP bezig met de invoering van resultaatgerichte programmering gekoppeld aan budgettering.

Het functioneren van de Uitvoerende Raad van UNFPA/UNDP wordt als redelijk positief beoordeeld. Met betrekking tot UNFPA stelt de Raad zich over het algemeen positief kritisch op.

(c) Beheer/accountability

De kwaliteit van het beheer wordt als goed beoordeeld. De begrotingen en jaarrekeningen van UNFPA zijn geharmoniseerd met die van UNDP en UNICEF, waardoor vergelijking tussen deze fondsen en programma's mogelijk is. De verantwoording van projecten (multi-bi) is over het algemeen voldoende, er is in enkele gevallen sprake van onvoldoende of niet-tijdige financiële projectverantwoording.


4.4.2.3. Sterkte-zwakte

De appreciatie van UNFPA is overwegend positief. De organisatie slaagt er in veel landen in een katalyserende rol te vervullen ten aanzien van gevoelige thema's binnen haar werkterrein. Dat deze rol ook internationaal wordt gewaardeerd blijkt uit de positieve respons die de organisatie heeft gekregen in het kader van de eerste vijfjaarlijkse 'review' van het actieprogramma van de ICPD in 1999. Ook de samenwerking met andere VN-organisaties en NGO's wordt als goed beoordeeld.


4.4.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

De evaluatiecapaciteit van UNFPA is heel behoorlijk en er verschijnen met enige regelmaat thematische evaluaties en evaluaties van landenprogramma's die een goed beeld geven van de kwaliteit van de organisatie. Er zijn geen recente onafhankelijke (impact)evaluaties van UNFPA voorhanden.


4.4.3. Beleidsconclusies

De bijdrage aan UNFPA zal gehandhaafd worden op het huidige niveau. Het opzetten van een apart partnershipprogramma met UNFPA lijkt op dit moment geen meerwaarde te hebben.

De toepassing van het landenallocatiesysteem zal door Nederland kritisch worden gevolgd met het oog op graduatie van landen van hulpprogramma's en vermindering van het aantal landen waarin UNFPA programma's uitvoert.

Nederland zal in de Uitvoerende Raad aandacht vragen voor verdergaande samenwerking tussen de VN-organisaties die actief zijn op het gebied van gezondheidszorg (UNFPA, UNICEF, WHO) en het belang van sectorale benadering (Sector Wide Approach, SWAp) in dit kader.

Verder zal Nederland zich in de Uitvoerende Raad inzetten voor verbreding van de financieringsbasis van UNFPA, onder meer door extra bijdragen van niet-traditionele donorlanden en uit particuliere bronnen.

Verdere verbeteringen in de organisatie en het beheer, vooral de uitwerking van resultaatgerichte budgetteringsmethoden zullen worden ondersteund.



4.5. United Nations Joint and Co-sponsored Programme on Aids (UNAIDS)


4.5.1. Feitelijke gegevens


4.5.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

UNAIDS is in januari 1996 opgericht, als een coòrdinerend VN-programma. In UNAIDS werken Wereld Bank, WHO, UNDP, UNICEF, UNFPA, UNESCO en (UNDCP) als co-sponsors samen. UNAIDS heeft een coòrdinerende rol gericht op vermindering van de kwetsbaarheid van individuen en gemeenschappen voor HIV/AIDS, zorgverlening en het verminderen van de impact van de epidemie.

Hoofddoelstellingen van UNAIDS zijn het genereren van wereldwijde betrokkenheid en politieke steun voor de respons op de epidemie door advocacy, en het toegankelijk maken van de meest effectieve preventie- en bestrijdingsmethoden.


4.5.1.2. Werkwijze en activiteiten

UNAIDS is gevestigd in Geneve; aan het hoofd van de organisatie staat Peter Piot (België) als Executive Director. In tegenstelling tot haar voorganger, het Global Programme on AIDS (WHO/GPA) heeft UNAIDS een klein hoofdkwartier. In 1998 waren in totaal 139 mensen in dienst van UNAIDS, waarvan 54 op het hoofdkantoor en 85 in het veld.

Het hoofdkantoor richt zich op mondiaal belangrijke taken zoals 'advocacy', verbetering van de relaties met de co-sponsors en het stimuleren van de co-sponsors om hun activiteiten en financiële middelen binnen het beleidskader van UNAIDS te integreren.

UNAIDS is geen operationele organisatie; de activiteiten zijn normatief en coòrdinerend. UNAIDS heeft geen eigen landenprogramma's, maar werkt met adviseurs en thematische groepen.

Bij de allocatie van de beperkte middelen wordt rekening gehouden met de omvang van de HIV/AIDS epidemie in de landen, de betrokkenheid en activiteiten van de nationale overheden, de opstelling van de co-sponsors, de mogelijkheden voor multi-sectorale en regionale aanpak van de problematiek.

Op landenniveau functioneert UNAIDS door middel van themagroepen. In de themagroepen, die over het algemeen onder leiding staan van de UNDP Resident Coordinator, vindt afstemming van de activiteiten van de co-sponsors plaats. In 46 landen is nu door UNAIDS een landenadviseur (Country Programme Advisor) aangesteld, die ten dienste staat van de themagroep. De landenadviseur speelt eveneens een belangrijke rol in de advisering aan de overheid, zowel op centraal als op decentraal niveau. Het Nationaal AIDS Programma is in de thematische groepen vaak ook vertegenwoordigd, en in veel gevallen nemen ook NGO's en bilaterale donoren deel. Onder de thematische groep functioneren op specifieke onderwerpen vaak thematische werkgroepen, onder leiding van de meest betrokken VN-organisatie.


4.5.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het programma in miljoenen USD


1996 1997 1998

63 33 60

UNAIDS werkt met een tweejaarlijkse begroting. De inkomsten bestaan uit vrijwillige bijdragen van bilaterale en multilaterale donoren. De donorbasis is smal: in 1998 kwam 60% van de inkomsten van 5 donoren. Bijdragen van de co-sponsors bedragen in totaal slechts 2%. De co-sponsors besteden in hun eigen programma's en activiteiten middelen aan HIV/AIDS.

UNAIDS brengt samen met de co-sponsors het zogenaamde 'coordinated appeal' uit. Hierin zijn wereldwijde of regionale programma's opgenomen, die zijn afgestemd tussen UNAIDS en de co-sponsors, en waarvoor extra financiering wordt gevraagd. In 1998-99 bedroeg het coordinated appeal 22 miljoen USD.

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen USD in 1998

algemene bijdrage %

1. USA


2. Noorwegen


3. Nederland


4. Zweden


5. Japan


6. Denemarken


7. VK


8. Canada


9. Frankrijk


10. België

15,00


6,62


5,30


4,70


4,15


3,40


3,36


2,39


2,09


1,70

26,8


11,8


9,5


8,4


7,4


6,0


6,0


4,3


3,7


3,0

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998
Algemene bijdrage 9 10 10
extrabudgettaire bijdrage (aan coordinated appeal van co-sponsors van UNAIDS


1


1


1


4.5.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De Programme Coordinating Board (PCB)is het bestuurorgaan van UNAIDS en heeft 18 leden. In een rotatieschema van westerse landen is Nederland 7 van de 15 jaar lid van de PCB. In de periode 1999-2001 is Nederland waarnemer. In 2002 zal Nederland weer lid zijn van de PCB.


4.5.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.5.2.1. Relevantie

Met de oprichting van UNAIDS is recht gedaan aan de complexiteit van de HIV/AIDS problematiek en het belang van coòrdinatie tussen de verschillende actoren, zowel op beleidsniveau als in het veld. Nederland heeft de oprichting van UNAIDS actief ondersteund en is van mening dat UNAIDS een belangrijke rol vervult in de respons op de pandemie.

De gecoòrdineerde aanpak van de HIV/AIDS pandemie, die UNAIDS voorstaat, sluit goed aan bij het Nederlandse OS-beleid t.a.v. HIV/AIDS.

De bijdrage aan UNAIDS wordt volledig toegerekend aan de doelstelling van 4% ODA voor reproductieve gezondheid en aan de 20/20 doelstelling voor basis sociale voorzieningen.


4.5.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

Het heeft enige tijd geduurd om de werkwijze van UNAIDS, waarbij de organisatie zelf geen operationele activiteiten uitvoert, te implementeren. Het functioneren van de thematische groepen, waarin activiteiten op landenniveau worden gecoòrdineerd, verschilt sterk per land. In sommige landen functioneren de thematische groepen goed en is er, met input van de co-sponsors, een gezamenlijk plan van actie opgezet, inclusief de noodzakelijke financiële ondersteuning. Betrokkenheid van nationale overheid en aansluiting bij netwerken van NGO's en organisaties van mensen met HIV/AIDS, blijken belangrijke factoren voor het succes van een thematische groep, evenals het gezamenlijk opereren van de co-sponsors. In landen waar de overheid het bestaan van HIV/AIDS ontkent, of de ernst van de problematiek onderschat, is het moeilijk een thematische groep van de grond te krijgen.

Voor ontwikkelingslanden is het vaak moeilijk te accepteren dat UNAIDS zelf geen activiteiten financiert, zoals de voorloper van UNAIDS, het Global Programme on Aids. Hoewel het voor UNAIDS in deze omstandigheden soms aantrekkelijk is niet zo sterk te benadrukken dat het geen 'funding agency' is, en zelf geen operationele activiteiten uitvoert, is Nederland van mening dat UNAIDS er geen onduidelijkheid over moet laten bestaan dat haar rol coòrdinerend is.

(b) Organisatie/management

UNAIDS wordt op inspirerende wijze geleid door de Executive Director Peter Piot; hetgeen vooral in de eerste jaren van het bestaan van UNAIDS van groot is belanggeweest. De ervaringen met het hoofdkantoor, dat zich toelegt op globale taken als 'advocacy', relaties met de co-sponsors etc., zijn over het algemeen goed. Nederland beoordeelt verder de toegenomen aandacht voor samenwerking met NGO's en organisaties van mensen met HIV/AIDS als positief.

De samenwerking tussen het Secretariaat en het beheerslichaam, de PCB, is nog niet geheel uitgekristalliseerd. Het heeft enige tijd geduurd voor de PCB om haar verantwoordelijkheden als beheerslichaam te nemen. Het secretariaat had in het begin te veel de instelling om zaken met een aantal leden (donoren) te regelen, in plaats van deze openlijk in de PCB te bespreken. Versterking van de rol van de PCB is eveneens noodzakelijk om betrokkenheid van ontwikkelingslanden te vergroten en zo meer 'ownership' te creëren.

De samenwerking met de co-sponsors is verbeterd ten opzichte van de eerste jaren, maar verdient voortdurende aandacht. Hiertoe is het van belang de consistentie van de opstelling van leden in de PCB en in beheersorganen van de co-sponsors, te vergroten. Verder is het van belang er in beheerslichamen van co-sponsors op aan te dringen dat een deel van reguliere middelen van de co-sponsors wordt bestemd voor activiteiten op het gebied van HIV/AIDS.

(c) Beheer/accountability

UNAIDS heeft een administratieve overeenkomst met de WHO, hetgeen betekent dat het financieel beheer grote overeenkomst vertoont met dat van WHO-programma's.

Hoewel over het algemeen tevredenheid bestaat over het financiële beheer van UNAIDS zou Nederland graag zien dat het beheer meer in overeenstemming wordt gebracht met dat van andere vrijwillige gefinancierde VN-programma's. Dit betekent ondermeer dat UNAIDS het model van de begroting van UNDP, UNFPA en zou moeten overnemen. Verder zou UNAIDS ook ten aanzien van de de financieringsbasis de ontwikkelingen in deze organisaties dienen te volgen. Ook voor UNAIDS geldt dat behoefte bestaat aan een grotere voorspelbaarheid van middelen en verbreding van de donorbasis, om te grote afhankelijkheid van enkelen te voorkomen. Een dergelijke aanpak zou aanpassing van de samenwerkingsovereenkomst met de WHO vereisen, maar zou tegelijk een oplossing bieden voor het probleem van de huidige grote operationele reserve. Nederland is niet gelukkig met de omvang van de operationele reserve van UNAIDS (meer dan de helft van het jaarbudget), die grotendeels wordt bepaald doordat de financiële regels van de WHO van toepassing zijn.


4.5.2.3. Sterkte-zwakte

UNAIDS heeft er in de korte tijd van haar bestaan aan bijgedragen dat de noodzaak van een brede aanpak van de complexe problematiek van HIV/AIDS nu algemeen wordt geaccepteerd. Het feit dat HIV/AIDS nu op de politieke agenda staat is zeker voor een belangrijk deel aan UNAIDS toe te schrijven. UNAIDS speelt een belangrijke rol in het bespreekbaar maken van gevoelige thema's, zoals adolescenten en migratie, en aan beleidsvorming op deze terreinen.

Onlangs is een nieuw initiatief opgezet, het 'Partnership for Africa', waarin in samenwerking tussen overheden, bilaterale en multilaterale donoren, ngo's en religieuze leiders wordt gestreefd naar beheersing en terugdringing van de epidemie in Afrika.

De samenwerking op landenniveau dient verder te worden geoperationaliseerd in de samenwerking met de co-sponsors. In het algemeen is het niet gemakkelijk om de krachten te bundelen in gezamenlijke activiteiten, waarbij de eigen identiteit van activiteiten verloren gaat. Het succes van de thematische groepen op landenniveau is tot nu toe sterk wisselend en afhankelijk van de onderlinge samenwerking tussen de co-sponsors, de houding van de overheid en de participatie van NGO's en organisaties van mensen met HIV/AIDS. Verder is gebleken dat de aanwezigheid van een landenadviseur in het veld stimulerend werkt en bijdraagt aan de meerwaarde van coòrdinatie en samenwerking tussen de co-sponsors.

UNAIDS heeft in 1998 een aanvang gemaakt met de coòrdinatie van onderzoek naar de mogelijkheden om de nieuwe combinatie therapieën ook in ontwikkelingslanden toe te passen, en de mogelijkheden om transmissie van moeder op kind te beperken. Nederland steunt deze lijn en hecht er vooral belang aan dat hierbij niet alleen het gebruik van medicijnen, maar ook de (on)wenselijkheid van borstvoeding wordt betrokken.

Ook ten aanzien van vaccinontwikkeling heeft UNAIDS een coòrdinerende rol. Deze rol wordt echter onvoldoende gesteund door de WHO en de Wereldbank, die eigen ambities op dit terrein hebben.


4.5.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

In de bijna vier jaar dat UNAIDS nu opereert, heeft geen onafhankelijke evaluatie plaatsgevonden. Het is ook nog te vroeg om een dergelijke evaluatie van Nederlandse zijde te entameren. Wel zou in ECOSOC kunnen worden voorgesteld om het onderwerp HIV/AIDS te bespreken: dat moment zou tevens kunnen worden aangegrepen om te bezien of UNAIDS vooralsnog aan de oorspronkelijke doelstellingen beantwoordt.


4.5.3. Beleidsconclusies

Nederland zal de steun aan UNAIDS continueren en een actieve rol blijven spelen in de verdere ontwikkeling van UNAIDS. De totale bijdrage zal worden gehandhaafd, waarbij verschuiving tussen de algemene bijdrage en de bijdrage aan het 'coordinated appeal' van de co-sponsors mogelijk moet zijn. Het opstellen van een Partnership Programme ligt in geval van UNAIDS niet voor de hand.

Nederland zal stimuleren dat UNAIDS aansluiting zoekt bij de discussies over versterking van de financieringsbasis, zoals die wordt gevoerd bij de andere VN fondsen en programma's. Verbreding van de donorbasis is daarbij van groot belang. Hiertoe dient de samenwerkingsovereenkomst tussen UNAIDS en de WHO te worden aangepast.

Versterking van de samenwerking tussen de co-sponsors onder leiding van UNAIDS is van belang en zal voortdurende aandacht vereisen. In de verschillende beheersorganen van de co-sponsors zal Nederland dit eveneens uitdragen.

Nederland zal ook het grensoverschrijdend karakter van de HIV/AIDS problematiek benadrukken en in dit verband aandacht vragen voor de noodzaak van een regionale aanpak.

De betrokkenheid van ontwikkelingslanden bij het werk van UNAIDS dient te worden versterkt, ook in het functioneren van de PCB. Nederland zal dit ook trachten te stimuleren door in de PCB waar mogelijk met een of meerdere ontwikkelingslanden gezamenlijke posities in te nemen.

Nederland zal in de landen waarmee een bilaterale OS-relatie wordt onderhouden bijdragen tot versterking van de rol van UNAIDS en participeren in de themagroepen. Vooral in landen waar de HIV/AIDS problematiek niet door de overheid wordt erkend, geniet het de voorkeur via multilaterale kanalen te trachten hierin verandering te brengen.



4.6. United Nations Fund for Capital Development (UNCDF)


4.6.1. Feitelijke gegevens


4.6.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

UNCDF richt zich op versterking van economische en sociale infrastructuur op lokaal niveau in minst ontwikkelde landen (MOL's). Deels gebeurt dit door inzet van kapitaal op schenkingsbasis, maar in steeds grotere mate door institutionele ondersteuning. Het oorspronkelijke mandaat van UNCDF gericht op kapitaalhulpverstrekking ten behoeve van economische ontwikkeling, plattelandsontwikkeling en industriële ontwikkeling is in de loop der jaren geëvolueerd. Activiteiten van UNCDF zijn nu vooral gericht op versterking van goed bestuur door decentralisatie en participatie, in combinatie met armoedebestrijding door middel van geïntegreerde plattelandsontwikkeling (onderwijs, gezondheidszorg, water en transport) en kleinschalige industriële ontwikkeling.


4.6.2. Werkwijze en activiteiten

UNCDF werd op initiatief van ontwikkelingslanden opgericht in 1966 als een apart fonds van UNDP. UNCDF heeft een klein hoofdkantoor (32 stafleden) in New York en 68 medewerkers in het veld in 30 landen.

UNCDF is actief in een beperkt aantal MOL's, met name in Afrika en richt zich vooral op lokale autoriteiten. Een voorwaarde voor UNCDF om in een land werkzaam te zijn is dat de overheid 'decentralisatie' als prioriteit heeft geïdentificeerd, en dat daarnaast ook UNDP op dat terrein actief is.

Naast het verschaffen van kapitaal in de vorm van economische-, productieve- en sociale infrastructuur, wordt steeds meer de nadruk gelegd op versterking van bestuurlijke en institutionele infrastructuur. In aansluiting op de technische assistentie van UNDP, worden overheden financieel ondersteund bij het opzetten, programmeren en beheren van gedecentraliseerde ontwikkelingsfondsen. De zorg voor het milieu, de democratische betrokkenheid van de lokale bevolking (vooral vrouwen) en de rolverdeling tussen overheid, NGO's en private sector vormen hierbij een rode draad.

UNCDF beschikt over een geringe veldcapaciteit. Projectformulering geschiedt dan ook door middel van missies met daarnaast betrekkelijk veel inbreng van het hoofdkwartier. Hetzelfde geldt voor projectmanagement; dit is gedecentraliseerd naar landenniveau, maar het hoofdkwartier beschikt tevens over een zekere autoriteit.

Als klein fonds ligt het comparatief voordeel van UNCDF in de flexibele en innovatieve benadering. UNCDF mikt ook op navolging/replicatie van activiteiten door andere grotere organisaties. Daartoe wordt in een vroeg stadium samenwerking gezocht met potentiële andere donoren (bijvoorbeeld de Werelbank, IFAD en bilaterale donoren).


4.6.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het programma in miljoenen dollars


1996 1997 1998

33 34 30

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen USD in 1998

De totale inkomsten van UNCDF bedroegen in 1998 30,2 miljoen USD, waarvan 29,9 miljoen USD afkomstig was van slechts 8 donoren, volgens onderstaand overzicht.

donor algemene bijdrage

1. Denemarken


2. Nederland


3. Zweden


4. Noorwegen


5. Zwitserland


6. Frankrijk


7. Japan


8. VS


8,315


7,481


5,393


3,500


1,855


1,387


1,304

0,750

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998
algemene bijdrage 15 17 15
extra-budgettair 6,6 --- ---

Nederland heeft wel een aantal lopende activiteiten extrabudgettair gefinancierd met UNCDF (Mozambique, Yemen, Bangladesh), die echter in
1997 en 98 niet tot uitgaven hebben geleid.


4.6.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De Uitvoerende Raad van UNDP/UNFPA fungeert ook als beheersorgaan voor UNCDF. In het overeengekomen rotatieschema, dat mede gebaseerd is op de omvang van de vrijwillige bijdrage, is Nederland over een periode van 12 jaar 9 jaar lid van de Uitvoerende Raad. In 1999 heeft Nederland de status van waarnemer en in 2000 isNederland weer lid van de Uitvoerende Raad.


4.6.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.6.2.1. Relevantie

Mandaat, activiteiten en werkwijze van UNCDF sluiten goed aan bij het Nederlandse OS-beleid. UNCDF werkt uitsluitend in een beperkt aantal MOL's, op verzoek van de overheid en de activiteiten hebben een sterke armoede focus. Op het terrein van institutionele ondersteuning en capaciteitsopbouw richten de activiteiten zich op het lokale niveau. Daarmee zijn de activiteiten complementair aan die van andere VN-organisaties, m.n. UNDP; met kapitaal vult UNCDF de technische assistentie van UNDP aan.


4.6.2.2. Doelmatigheid

In 1995 is UNCDF onder leiding van de toen recent aangetreden Uitvoerend Secretaris, Paul Grosen een nieuwe koers ingeslagen met het beleidsplan 'Poverty Reduction, Participation and Local Governance'. Met het nieuwe beleid werd afgestapt van de blauwdruk benadering voor activiteiten en werd gekozen voor een veel bredere innovatieve en participatieve benadering. Projectvoorbereiding is niet het sterkste punt van UNCDF.

UNCDF besteedt relatief veel aandacht aan evaluatie van de eigen activiteiten; het aantal evaluaties is sinds 1995 aanzienlijk toegenomen. Er wordt in de evaluaties aangeven wat de sterke en zwakke kanten van activiteiten zijn en welke lessen kunnen worden getrokken. UNCDF heeft in de periode 1997-98 eveneens interne evaluaties uitgevoerd van de verschillende programma-onderdelen (local development funds, eco-development, micro-finance). De monitoring en evaluatie dient verder te worden versterkt.

UNCDF heeft ook aangetoond risico's te willen nemen en het voortbestaan van de organisatie niet tot doel te maken. De implementatie van het nieuwe beleidsplan 'Poverty Reduction, Participation and Local Governance' (1995) is inzet geworden van een afspraak tussen UNCDF en een aantal donoren, waarbij een onafhankelijke evaluatie van UNCDF zou worden uitgevoerd, terwijl donoren financiering voor 3 jaar zeker stelden.


4.6.2.3. Sterkte-zwakte /doeltreffendheid

Zoals boven aangegeven is de implementatie van het beleidsplan 'Poverty Reduction, Participation and Local Governance' inzet geworden van een onafhankelijke evaluatie waaraan Nederland heeft deelgenomen en de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) heeft de studie gecoòrdineerd. Het toekomstige beleid ten aanzien van UNCDF is afhankelijk gesteld van de uitkomsten van deze evaluatie. De evaluatie en de beleidsreactie hierop zullen als gebruikelijk aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

De voorlopige conclusies van de evaluatie (1998-99) tonen aan dat UNCDF er bijzonder goed in geslaagd is het nieuwe beleid te implementeren. Gezien de korte tijd die sinds de introductie van het nieuwe beleid is verlopen, is het vooral een 'proces evaluatie' geworden waarbij wordt nagegaan of UNCDF het nieuwe beleid kans van slagen biedt.De voorlopige resultaten van de studie wijzen uit dat UNCDF op het goede spoor zit en dat de activiteiten van goede kwaliteit zijn. Op de hoofddoelstellingen, te weten armoedebestrijding en versterking van lokale (overheids-) capaciteit worden de resultaten als positief beoordeeld. Verder wordt de participatieve benadering als succesvol beschouwd en wordt het innovatieve karakter van de activiteiten zelfs als uitstekend beoordeeld.

Activiteiten van UNCDF vinden in veel gevallen inderdaad navolging van andere (bilaterale) donoren; de werkwijze gericht op replicatie van activiteiten is dan ook zeker geslaagd. UNCDF heeft met de nieuwe lijn in korte tijd een 'niche' weten te veroveren met de combinatie van inzet van kapitaal en institutionele ondersteuning. Deze functie als pilot voor innovatieve werkwijzen zou beter benut kunnen worden binnen het VN-systeem zelf. Het is de vraag of UNCDF niet effectiever zou kunnen functioneren indien het ook beleidsmatig onderdeel zou uitmaken van UNDP, met dien verstande dat het als pilot en voortrekker voor de veranderingsprocessen binnen UNDP zou kunnen functioneren.


4.6.3. Beleidsconclusies

Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-2694459648.29294312; expires=Fri,
31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/
Afhankelijk van de definitieve uitkomsten van de onafhankelijke evaluatie wordt de steun aan UNCDF voortgezet. De bijdrage zal vooralsnog op hetzelfde niveau worden gehandhaafd.

Bezien zal worden of UNCDF beleidsmatig kan worden geïncorporeerd in UNDP, waarbij dit programma als pilot en richtingaanwijzer fungeert voor de toekomstige werkzaamheden van UNDP.



4.7. World Food Programme (WFP)


4.7.1. Feitelijke gegevens


4.7.1.1 Doelstelling en mandaat van de organisatie

Het WFP is opgericht in 1961 door de Conferentie van FAO en de Algemene Vergadering van de VN als multilaterale voedselhulp organisatie. Het mandaat van WFP bestaat uit drie onderdelen: het leveren van voedselhulp in humanitaire noodsituaties, het inzetten van voedselhulp ter ondersteuning van economische en sociale ontwikkeling, en een bijdrage te leveren aan de internationale voedselzekerheid.


4.7.1.2. Werkwijze en activiteiten

Het hoofdkwartier van WFP is gevestigd in Rome, waar ongeveer 600 personeelsleden werken. WFP heeft 74 landenkantoren en een personeelsbezetting van 1500 mensen. WFP wordt sinds 1992 geleid door de Amerikaanse Catherine Bertini. Zij is in 1997 door de Secretaris-Generaal van de VN en de Directeur-Generaal van de FAO herbenoemd voor een periode van 5 jaar.

WFP is een operationele organisatie die zowel ontwikkelings- als noodhulpprojecten uitvoert. In 1998 voerde WFP
ontwikkelingsactiviteiten uit in 86 landen. In 23 daarvan is afbouw van de hulp door WFP voorzien per eind 1999. De ontwikkelingsactiviteiten van WFP worden daarmee steeds verder geconcentreerd op zogenaamde 'low-income food deficit countries (LIFDC's), die momenteel zo'n 80% van de beschikbare middelen ontvangen. De Minst-Ontwikkelde Landen (MOL's) ontvangen 50% van de voor ontwikkelingsactiviteiten beschikbare middelen. De ontwikkelingsactiviteiten van WFP worden geprogrammeerd in een landenprogramma waarin nationale prioriteiten en VN-prioriteiten dienen te worden geïntegreerd.

De noodhulpactiviteiten van WFP behelzen de levering van voedselhulp en bijbehorende logistieke ondersteuning in humanitaire noodsituaties en vluchtelingenoperaties. Dit gebeurt in de meeste gevallen in het kader van zogenaamde VN-'appeals', waarbij de samenwerkende humanitaire organisaties van de VN de donoren om bijdragen verzoeken voor specifieke operaties. In 1998 had WFP noodhulp-operaties in 58 landen.


4.7.1.3. financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het programma in miljoenen dollars

WFP wordt geheel gefinancierd uit vrijwillige bijdragen van donoren. Deze bijdragen worden beschikbaar gesteld in de vorm van voedsel en geld. In 1998 werd bijna 80% van de aan WFP ter beschikking gestelde bijdragen door de donoren bestemd voor noodhulp. WFP ontvangt nauwelijks ongeoormerkte algemene bijdragen. Donoren bestemmen hun 'algemene' bijdragen voor één van de zogenaamde 'windows' die WFP hanteert, te weten noodhulp, vluchtelingenoperaties en ontwikkeling. Ook zijn er veel donoren die uitsluitend specifieke noodhulp- of vluchtelingenoperaties steunen. WFP maakt in de financiële rapportage geen onderscheid tussen algemene bijdragen en bijdragen aan specifieke operaties. De VS is verreweg de grootste donor van WFP (> 50% in
1998). WFP is een belangrijk afzetkanaal voor Amerikaanse graanoverschotten. In 1998 dat een recordoogstjaar was, hebben de VS grote hoeveelheden graan via WFP bestemd voor noodhulp aan Noord-Korea.

(a) Reguliere begroting (gefinancierd uit vrijwillige bijdragen) in miljoenen USD


1996 1997 1998
noodhulp en vluchtelingen

operaties

951 900,1 1362,8
ontwikkeling 330 347 343,9
overig 55 64,4 31,9
totaal 1,336 1311,5 1738,7

(b) Bijdragen van 10 grootste donoren in miljoenen dollars in 1998

donor totale bijdrage %

1. VS


2. Europese Cie


3. Japan


4. VK


5. Canada


6. Duitsland


7. Australië


8. Nederland


9. Denemarken


10 Noorwegen

887,8


184,6


123,7


80,2


67,1


61,7


60,6


45,5


43,3


36,9

51


10,6


7


4,6


3,8


3,5


3,5


2,6


2,5


2

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens

Sinds 1997 is de Nederlandse algemene bijdrage aan WFP uitsluitend bestemd voor noodhulp- en vluchtelingenoperaties van WFP. De extrabudgettaire bijdragen betreffen vrijwel uitsluitend bijdragen aan specifieke noodhulpoperaties gefinancierd uit de begroting voor noodhulp.


1996 1997 1998
algemene bijdrage 72,5 60 60
extrabudgettair 85,4 29,7 22,9


4.7.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

Het bestuursorgaan van WFP is sinds 1994 een Uitvoerende Raad bestaande uit 36 ledendie op rotatiebasis zitting hebben in de UR. De helft van de leden wordt gekozen door de FAO-Raad en de helft door ECOSOC, steeds voor een periode van 3 jaar. Nederland heeft, op grond van de hoogte van zijn bijdragen aan WFP, vanaf 1963 onafgebroken zitting gehad in het bestuursorgaan van WFP.


4.7.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.7.2.1. Relevantie

WFP is de enige VN-organisatie die het leveren van voedselhulp in humanitaire noodsituaties als mandaat heeft en van overlap met andere organisaties op dit gebied is geen sprake. Als multilateraal kanaal voor noodvoedselhulp is WFP dan ook onmisbaar. Het ontwikkelingsmandaat van WFP, het inzetten van voedselhulp ter ondersteuning van duurzame ontwikkeling, wordt door Nederland niet ondersteund. Dit standpunt is gebaseerd op een onafhankelijke evaluatie van WFP die op initiatief van Nederland, Noorwegen en Canada in 1994 is uitgevoerd, waarin werd geconcludeerd dat de ontwikkelingsactiviteiten van WFP hun effectiviteit tot dusverre onvoldoende hebben bewezen. De Nederlandse beleidsreactie op deze evaluatie is door de Kamer bekrachtigd.


4.7.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

De noodhulpactiviteiten van WFP vinden over het algemeen plaats in het kader van zogenaamde 'appeals', waarin de gezamenlijke VN-noodhulporganisaties fondsen werven voor noodhulpoperaties. Daarnaast brengt WFP ook eigen 'appeals' uit, alsmede voorstellen aan donoren voor bijdragen aan vluchtelingenoperaties. De samenwerking en coòrdinatie met andere VN-noodhulpoperaties is over het algemeen goed.

Ten aanzien van ontwikkelingsactiviteiten werd in de bovengenoemde evaluatie de noodzaak aangegeven van concentratie van de activiteiten op een beperkter aantal sectoren. Ook dienen de criteria zodanig te worden aangescherpt dat slechts de allerarmste landen met een voedseltekort en landen die veelvuldig getroffen worden door noodsituaties in aanmerking komen voor programmasteun.

WFP heeft in zijn ontwikkelingsactiviteiten veel langer dan andere VN-ontwikkelingsorganisatie vastgehouden aan een projectbenadering. Pas in 1993 werd een begin gemaakt met het programmeren van activiteiten op basis van landenstrategieën en landenprogramma's. De ervaring met landenstrategieën en -programma's die door de landenkantoren worden opgesteld, leert dat de kwaliteit per land kan verschillen. Hoewel er goede landenprogramma's zijn, laten de probleemanalyse en de afstemming tussen het WFP-programma en de prioriteiten van het ontvangende land nogal eens te wensen over. Mede gezien de complementaire rol van voedselhulp in ontwikkelingsactiviteiten moet de afstemming en samenwerking met andere VN-organisaties en donoren worden verbeterd.

(b) Organisatie/management

WFP heeft sinds 1994 een reeks veranderingen ondergaan waarbij de organisatorische scheiding tussen de ontwikkelings- en noodhulpactiviteiten is opgeheven. De rolverdelingtussen hoofdkwartier en veld is herzien. Het hoofdkwartier houdt zich vooral bezig met de ontwikkeling van beleid, richtlijnen en procedures en ondersteuning van het veld met betrekking tot financiën, administratie, transport, logistiek, personeelszaken etc. Operationele taken en bevoegdheden zijn voor een belangrijk deel gedelegeerd aan regionale en landendirecteuren.

Algemeen oordeel is dat de organisatie en haar management redelijk functioneren.

Het oordeel over het functioneren van het bestuursorgaan, de Uitvoerende Raad, is minder positief. Besluitvorming in de Raad verloopt moeizaam en weinig transparant. De Raadsleden zijn dikwijls letterlijk en figuurlijk ver verwijderd van de discussies in andere VN-organen met als gevolg dat WFP nogal eens achterloopt op ontwikkelingen bij andere VN-fondsen en programma's. Anders dan in bijvoorbeeld de Beheersraad van UNDP en UNFPA ligt het initiatief voor de formulering van besluiten meestal niet bij de Raadsleden, maar bij het WFP-secretariaat. Nederland probeert door een actieve opstelling en in samenspraak met enkele gelijkgezinde Raadsleden hierin verandering te brengen.

(c) Beheer/accountability

Beheer en financieel management van WFP moeten verbeteren. WFP heeft dit enkele jaren geleden onderkend en een grootschalig programma opgezet om de achterstand in automatisering en financieel beheer in te lopen. Het programma heeft inmiddels vruchten afgeworpen ondermeer in de vorm van gestandaardiseerde projectrapportages van noodhulpoperaties, maar het programma kampt met automatiseringsproblemen en overschrijdingen van het budget. Op dit moment bestaat er nog een achterstand in financiële rapportages over noodhulpoperaties die in de loop van 1999 moet zijn opgelost.

De presentatie van begrotingen en financiële rapportage aan de Uitvoerende Raad is voldoende. WFP heeft echter pas in een laat stadium aangehaakt bij het gezamenlijke project van UNDP, UNICEF en UNFPA tot harmonisatie van begrotingen en jaarrekeningen, die grotere eenheid, transparantie en onderlinge vergelijkbaarheid van financiële informatie beoogt. Verder heeft WFP aangekondigd te zullen starten met de formulering van een begroting voor het volgende biennium (2000-2001), gebaseerd op producten, het zogenaamde 'results-based budgeting'.


4.7.2.3. Sterkte-zwakte

De prestaties van WFP op het gebied van nood- en humanitaire hulp worden positief beoordeeld. Logistiek, voedseltransport en voedseldistributie, vaak in samenwerking met internationale en nationale NGO's, is een sterke kant van WFP. Wel moet worden geconstateerd dat WFP zich hierbij te vaak voornamelijk heeft concentreerd op het bewerkstelligen van de fysieke beschikbaarheid van voedsel in een land of regio met een voedseltekort. Te weinig aandacht werd besteed aan het voorkomen van ongewenste neveneffecten van voedselhulp (nadelen voor lokale voedselproducenten, oneigenlijk gebruik van voedselhulp). Versterkte monitoring en evaluatie, alsmede het verwerken van de informatie die daaruit voortkomt in het beleid en het reguliere operationele management moeten hierin verbetering brengen. Een andere relatieve zwakte waar het gaat om noodhulpactiviteiten van WFP betreft de dosering van voedselhulp. De organisatie heeft veel aandacht voor tijdigheid en 'targeting' van de voedelhulp, maaronvoldoende voor de dosering. Ook moet er meer worden gedaan aan het inbouwen van exit-strategieën. Te langdurige voedselhulp kan zeer nadelige gevolgen hebben voor lokale productie en marktstructuren.

Een ander punt van kritiek is dat WFP zich in de Nederlandse optiek in een aantal gevallen te sterk aanbodgestuurd opstelt. Zo functioneerde WFP in 1998 in feite als transport- en distributiekanaal voor bilaterale Amerikaanse voedselhulp aan N-Korea. Dit ondermijnt het multilaterale karakter van WFP als internationale organisatie. Het feit dat donoren in toenemende mate overgaan tot gedetailleerde oormerking van hun bijdragen aan WFP draagt evenzeer bij aan vermindering van het multilaterale karakter van de organisatie.

Wat betreft de ontwikkelingsactiviteiten heeft de eerdergenoemde in
1994 uitgevoerde evaluatie van WFP een groot aantal tekortkomingen aan het licht gebracht. De studie constateerde dat er problemen waren bij het bereiken van de juiste doelgroep, namelijk de armsten de participatie van de doelgroep, de aandacht die besteed werd aan genderaspecten en het bereiken van duurzame resultaten. Het aantal landen waarin WFP actief was, diende drastisch te worden gereduceerd. Ook werden kanttekeningen geplaatst bij WFP's capaciteit om goede projecten te ontwerpen en de capaciteit van de organisatie voor monitoring en evaluatie. WFP heeft in de afgelopen jaren maatregelen genomen die tegemoetkomen aan de geconstateerde tekortkomingen. Of daarmee de ontwikkelingsactiviteiten ook aan effectiviteit winnen moet nog blijken.


4.7.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

De vraag naar de effectiviteit van WFP-activiteiten heeft vooral betrekking op de ontwikkelingsprojecten. Uit de onafhankelijke evaluatie van WFP door Nederland, Noorwegen en Canada in 1994 kwam naar voren dat er onvoldoende bewijs was om aan te tonen dat de 'voedsel-voor-werk'-projecten van WFP duurzame ontwikkelingseffecten hadden voor de doelgroep. De evaluatie concludeerde eveneens dat er te weinig bewijs was dat de schoolvoedingsprojecten de juiste mensen bereikten en te weinig bekend was over hun effect op gezondheid en voedingsstatus; het effect op leerprestaties en schoolverlaten is in de evaluatie onvoldoende bekeken.

Inmiddels is WFP bezig met een algehele herziening van haar ontwikkelingsstrategie teneinde deze in lijn te brengen met de aanbevelingen uit de evaluatie van 1994. In de discussie over de rol van voedselhulp in ontwikkeling in de Uitvoerende Raad van WFP in mei
1999 heeft Nederland zich op het standpunt gesteld dat het mandaat van WFP beperkt zou moeten worden tot voedselhulp in noodsituaties en dat voor zover voedselhulp een rol te spelen heeft in ontwikkeling, deze hulp zou moeten worden geïntegreerd in andere vormen van ontwikkelingshulp. De meerderheid van de leden van de Uitvoerende Raad van WFP was echter voorstander van handhaving van het ontwikkelingsmandaat van WFP. Wel zou dat ontwikkelingsmandaat moeten worden bijgesteld in lijn met de conclusies van de bovengenoemde evaluatie. Belangrijkste nieuwe beleidsuitgangspunt is een beperking van de inzet van voedselhulp tot die situaties waarin inadequate voedselconsumptie een bedreiging vormt voor de gezondheid en productiviteit. Toepassing van dit criterium moet leiden tot drastische beperking van landen en aantal sectoren waarin WFP actief is met ontwikkelingsinterventies. Hiermee lijkt een verschuiving te zijn ingezet naar meer preventieve interventies, rehabilitatieactiviteiten en de inzet van voedsel in sociale sectorprogramma's gericht op de meest kwetsbaren in de samenleving. Heteffect van deze herziening op de effectiviteit van het ontwikkelingswerk van WFP zal pas over enige jaren zichtbaar worden en moet alsdan worden geëvalueerd.


4.7.3. Beleidsconclusies

De totale Nederlandse bijdrage aan WFP is sinds 1996 gehalveerd. In dit licht zal de algemene bijdrage aan de noodhulpactiviteiten van WFP vooralsnog worden gehandhaafd op het huidige niveau. Daarnaast zal Nederland bijdragen blijven leveren voor specifieke noodhulpoperaties.

Nederland zal de uitvoering van het bijgestelde beleid van WFP voor ontwikkelingsactiviteiten kritisch blijven volgen en als daartoe aanleiding bestaat dit beleid in samenspraak met gelijkgezinde landen opnieuw ter discussie stellen.

Nederland zal zich in de Uitvoerende Raad blijven inzetten voor de waarborging en versterking van het multilaterale karakter van WFP. Daarnaast zijn van belang de verbetering van monitoring en evaluatie van noodhulp, meer transparantie en effectievere besluitvormingsprocedures in de UR en verbetering van financieel beheer en donorrapportage

Nederland zal externe evaluaties van WFP-noodhulpoperaties stimuleren en waar mogelijk hierin deelnemen. Tot slot zal een beoordeling plaatsvinden van de beleidswijzigingen ten aanzien van de ontwikkelingsactiviteiten van WFP. Ook bij een positieve beoordeling moet de vraag worden gesteld, of gebonden hulpactiviteiten in de vorm van voedselhulp prioriteit zouden moeten hebben.

De EU-positie over hervorming van de Romeinse instellingen (FAO, WFP en IFAD) zal in WFP actief worden uitgedragen.



4.8. Food and Agriculture Organization of the UN (FAO)


4.8.1. Feitelijke gegevens


4.8.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

De preambule van de Constitutie van de FAO definieert de doelstellingen van de lidstaten van de organisatie als het ondernemen van gezamenlijke actie ter verbetering van de voedselsituatie en de levensstandaard van mensen, het verhogen van de productie en verbetering van de distributie van voedsel en landbouwproducten en het verbeteren van levensomstandigheden van de rurale bevolking om economische groei te bereiken en honger in de wereld te beëindigen.


4.8.1.2. Werkwijze en activiteiten

Bij de FAO, een gespecialiseerde organisatie van de VN, werken wereldwijd meer dan 4300 mensen, waarvan 2300 op het hoofdkwartier van FAO in Rome en meer dan 2000 op (sub)regionaal en landen niveau. FAO startte in 1994 een decentralisatie proces naar regionaal en subregionaal niveau. Er zijn thans circa 100
landenvertegenwoordigingen.

FAO is actief op het terrein van voedsel(productie) en visserij, bosbouw, duurzame plattelandsontwikkeling en voedselveiligheid. De organisatie biedt een forum voor overleg over deze onderwerpen en levert technisch advies. De taken van de organisatie liggen voornamelijk op het normatieve vlak: het verzamelen, bewerken en verspreiden van informatie en het ontwikkelen van internationale standaards. De FAO vervult deze taken mede op basis van operationele activiteiten.


4.8.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Reguliere begroting (gefinancierd uit contributies) in miljoenen USD


1996/1997 1998/1999

650 650

Nederlandse contributie


1996 1997 1998
percentage 1,71 1,70 1,651
in miljoenen USD 5,3 5,5 5,4

(b) Extra-budgettaire inkomsten in miljoenen USD*


1996 1997 1998

195,9 192,8 243


* volgens opgave FAO-secretariaat 1999.

N.B. het gaat hierbij om committeringen

Nederlandse extra-budgettaire bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998

62,4 67,9 65,7

(c) 5 Grootste donorlanden (Extra-budgettaire bijdragen)


1997 %
totaal


1. Nederland


2. Italië


3. EC


4. België


5. Saoedie Arabië

100


22,3


11,8


5,3


4,2


3,5


4.8.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De beheersstructuur van de FAO bestaat uit de Conferentie en de Raad.

De Conferentie waarin alle 176 lidstaten zitting hebben (de Russische Federatie, Belarus en Oekraine zijn geen lid), vergadert één keer per twee jaar en neemt besluiten over het programma en het budget.

De Raad is het uitvoerend orgaan en opereert onder het mandaat van de Conferentie. De Raad komt in de tussenliggende tweejaarlijkse periode minstens 3 keer bijeen. In de Raad hebben 49 leden zitting. De verdeling van de zetels is gebaseerd op 7 regionale groepen. Er bestaat voor de Europese Regionale Groep geen formeel rotatieschema, wel is er een informeel akkoord. Frankrijk, VK, de VS en China bezetten als permanente leden van de Veiligheidsraad een vaste zetel in de Raad, waardoor het voor andere leden van de betreffende groepen moeilijk is een zetel te bemachtigen. Nederland heeft van 1989 tot
1992 in de Raad gezeten, maar is sindsdien geen lid .

Er zijn drie commissies die zich bezighouden met algemeen beleid en beheer: de programma- en de financiële commissie alsmede de commissie inzake juridische en constitutionele aangelegenheden. Voorts zijn er vijf thematische comités en verschillende sectorale comités.


4.8.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.8.2.1. Relevantie

Het mandaat van FAO is zeer breed geformuleerd (landbouw, bosbouw, visserij, etc.) maar mede door de Wereldvoedseltop is het accent komen te liggen op het bevorderen van voedselzekerheid. In de praktijk versmalt de FAO dit tot productie, beschikbaarheid en distributie-aspecten, voorbijgaand aan toegang en met beperkte aandacht voor kwaliteit. FAO heeft van de Wereldvoedseltop de opdracht gekregen tot coòrdinatie en monitoring van de follow up maar vindt dat het actieprogramma voor een groot deel binnen haar eigen uitvoeringsmandaat valt. Sinds de Wereldvoedseltop krijgt FAO meer aandacht voor wat anderen doen op het gebied van voedselzekerheid en armoedebestrijding (WHO, UNICEF, IFAD, etc.).

Het FAO mandaat is in het algemeen relevant voor Nederlandse OS maar zoals gezegd tevens heel breed en daardoor niet erg gericht. De Nederlandse prioriteiten op OS-terrein passen grosso modo binnen de organisatie. De inspanningen die Nederland vele jaren heeft gepleegd om een gender benadering in het FAO-werk in te brengen, hebben weinig effect gehad op de FAO.


4.8.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

De toegevoegde waarde van FAO moet worden gerealiseerd via een verbeterde verhouding tussen normatieve en operationele activiteiten. De technische assistentieprogramma's worden grotendeels extra budgettair gefinancierd. FAO kent een langdurig proces voor de vaststelling van het werkprogramma en het budget. Dit betreft vooral de intergouvernementele kant, alle hierboven genoemde commissies vervullen een elkaar vaak overlappende rol. Bij de programmering van activiteiten blijkt de centrale sturing van het FAO-secretariaat. Afstemming met andere internationale organisaties vindt steeds meer en beter plaats.

(b) Organisatie en management

FAO heeft op het terrein van organisatie en management een achterstand vergeleken met andere VN-organisaties. Noodzakelijke aanpassingen van de structuur en reorganisaties werden mede door het gebrek aan inspirerend leiderschap onder het 18-jarige bewind van de vorige DG Saouma niet doorgevoerd. Met het aantreden van de nieuwe DG, Jacques Diouf, in januari 1994 werd weliswaar een begin gemaakt met hervormingen, maar het is nog te vroeg om een oordeel uit te spreken over het succes op dit vlak. Het proces van het formuleren van een lange termijn visie (het FAO strategic framework 2000-2015) zal in november 1999 tijdens de Conferentie worden afgerond.

Meetpunten voor de mate van succes van de hervormingen op organisatorisch terrein zullen onder meer zijn het succes van de implementatie van de decentralisatie alsmede de kwaliteit van beheer en rapportage. Het succes van het 'strategic framework' moet tot uitdrukking komen in betere prioriteitsstelling en meer nadruk op de toegevoegde waarde van de organisatie.

(c) Beheer/accountability

De kwaliteit van het beheer zowel op projectniveau (multi-bi) als in verslaglegging aan de bestuursorganen over het reguliere programma is voor verbetering vatbaar. Hetzelfde geldt voor de transparantie van begrotingen en rekeningen. Met de introductie van nieuwe computerprogramma's is een begin gemaakt met verbetering van administratieve en financiële systemen. Ook zal de rapportage sneller kunnen plaatsvinden. Aan de intergouvernementele kant valt ook nog het nodige werk te verrichten. De lidstaten zullen zich moeten buigen over een vereenvoudiging van de besluitvorming in bestuursorganen.

Wat betreft de multi-bi samenwerking neemt de rapportage en verantwoording veel tijd in beslag maar is in het algemeen van aanvaardbaar niveau.


4.8.2.3. Sterkte-zwakte

De sterke kant van FAO is vooral de vervulling van de taak als mondiaal kenniscentrum en als forum voor het opstellen van internationaal aanvaardbare standaarden en gedragscodes. De specialisatie op de verzameling, bewerking en verspreiding van gegevens, met inbegrip van de daartoe benodigde samenwerking met nationale regeringen, is in goede handen, waarbij uitstekend gebruik wordt gemaakt van de elektronische mogelijkheden. FAO kent een hoge graad van centrale sturing. De verhouding hoofdkwartier - veld is niet erg gebalanceerd. Hoewel een proces van decentralisatie en delegatie van bevoegdheden is ingezet, zijn de resultaten tot nu toe nog niet voldoende zichtbaar. De adviesfunctie aan lokale overheden bijvoorbeeld komt niet helemaal uit de verf. Deels wordt dit veroorzaakt doordat FAO voor zichzelf geen taak ziet weggelegd inzake beleidsadvisering voor de landbouwsector of plattelandsontwikkeling als geheel, deels doordat de operationele activiteiten te veel gericht zijn op technische deelonderwerpen.

De toegevoegde waarde van FAO als kanaal voor samenwerking moet vooral gezocht worden in activiteiten die een onomstreden neutrale ontwikkelingspartner vragen, en/of een grensoverschrijdend karakter hebben. In de praktijk worden die mogelijkheden onvoldoende benut. Dit is terug te voeren op zowel tekortkomingen van FAO zelf, als ook op de donoren die FAO-veldprogramma's financieren.

Ook Nederland heeft bijgedragen aan de proliferatie van activiteiten die niet (direct) behoren tot het mandaat van FAO, de zogenaamde mission creep. Nederland levert veruit de grootste extrabudgettaire bijdrage aan de FAO. Dit is echter eerder het resultaat van individuele beslissingen dan van doelbewust beleid. Verwacht wordt dat mede door de delegatie van budgetten naar de ambassades de Nederlandse extra budgettaire bijdrage aan FAO-activiteiten zal dalen.


4.8.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

Er bestaat binnen het secretariaat een 'Office of Programme, Budget and Evaluation' (PBE) dat evaluaties uitvoert. Onafhankelijke evaluaties naar het functioneren en de effectiviteit van FAO ontbreken.


4.8.3. Beleidsconclusies

Op centraal niveau in de Conferentie en Raad, met inbegrip van het 'FAO strategic framework 2000-2015' opereert Nederland in EU-verband. De samenwerking verloopt soepel en de kans dat het beleid in positieve zin kan worden bijgestuurd (m.n. betere prioriteitsstelling en betere omschrijving taken en toegevoegde waarde van FAO) lijkt mede daardoor toegenomen. Voorts heeft Nederland in EU-kader een initiatief genomen tot een positie over hervorming van de Romeinse instellingen (FAO, WFP en IFAD). Deze EU-positie zal actief worden uitgedragen.

De tamelijk omvangrijke multi-bi samenwerking tussen Nederland en FAO berust niet op een expliciet beleidskader en heeft mede daardoor een nogal versnipperd karakter. Het is derhalve niet verwonderlijk dat deze samenwerking nauwelijks effect heeft op het beleid van de organisatie in voor Nederland relevante sectoren.

Naar verwachting zal de Nederlandse bijdrage in de komende tijd dalen. Dit is gezien het oordeel over de kwaliteit van de samenwerking eerder een logische consequentie dan een negatieve ontwikkeling. In de naaste toekomst zal in het licht van de sectorale benadering worden gewerkt aan een meer gericht beleidskader.



4.9. Internationale Labour Organization (ILO)


4.9.1. Feitelijke gegevens


4.9.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

De ILO is in 1919 opgericht met als doel het wereldwijd bevorderen van sociale rechtvaardigheid, in de overtuiging dat slechts op basis daarvan universele en duurzame vrede mogelijk is.


4.9.1.2. Werkwijze en activiteiten

De ILO is sinds 1945 een van de gespecialiseerde organisaties van de VN. De ILO heeft een binnen de VN unieke, tripartiete structuur: behalve regeringen zijn ook vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties, de 'sociale partners', op voet van gelijkheid lid van de organisatie. Het hoofdkantoor van de ILO is gevestigd in Genève. Daarnaast zijn er in 34 landen regio- en area-kantoren, en zogeheten multidisciplinaire teams. In totaal werken er 2258 mensen bij de ILO, waarvan 1109 op het hoofdkwartier.

De belangrijkste activiteit van de ILO is het opstellen van normen en het toezien op de naleving daarvan. De ILO heeft 181 Verdragen en Aanbevelingen, waarvan de 'kernverdragen' over vakbondsvrijheid en collectief onderhandelen, kinderarbeid, slavernij en gedwongen arbeid, en discriminatie de belangrijkste zijn. De ILO beschikt over een uitgebreide controlestructuur die lidstaten ondermeer verplicht om te rapporteren over de naleving van normen, ook als ze de betreffende conventies niet geratificeerd hebben.

Een tweede activiteit is het technische samenwerkingsprogramma, dat zich richt op het bevorderen van de ratificatie, en vooral de implementatie van de verdragen en aanbevelingen. Zo zijn er programma's voor de bevordering van werkgelegenheid, verbetering van arbeidsomstandigheden, het tegengaan van kinderarbeid, het opzetten van sociale zekerheidstelsels en het versterken van het tripartisme. De technische samenwerking wordt gefinancierd uit bijdragen van donorlanden, VN-instellingen en uit het reguliere budget van de organisatie.

Een derde taak van de ILO is het optreden als wereldwijd expertise centrum voor alles wat met arbeid te maken heeft, zoals werkgelegenheid, en arbeidsomstandigheden en arbeidswetgeving. De ILO doet onderzoek en publiceert onder andere regelmatig het World Labour Report en het World Employment Report.


4.9.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Reguliere begroting (gefinancierd uit contributies) in miljoenen Zwitserse francs


1996/1997 1998/1999

672,2 677,2

Nederlandse contributie


1996 1997 1998
percentage 1,56 1,57 1,57
Zwitserse francs 5,3 mln 5,3 mln 5,3 mln

(b) Extrabudgettaire inkomsten (afkomstig van donoren en andere VN-instellingen, exclusief associate experts) in miljoenen USD

Nederlandse extrabudgettaire bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998

11,7 14,6 13,2


1996 1997 1998

90,9 89,3 93,7

(c) 5 grootste donorlanden (extrabudgettair)


1997 Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-2830389648.29294312; expires=Fri, 31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/ %
1. Noorwegen


2. Duitsland


3. Denemarken


4. Nederland


5. Spanje

19,3


15,9


15,3


13,0


6,7

heeft van 1989 tot 1992 in de Raad gezeten


4.9.1.4 Nederlandse positie in het bestuursorgaan

De ILO heeft twee bestuursorganen: de Internationale Arbeidsconferentie en een Raad van Beheer. De Internationale Arbeidsconferentie, bestaande uit vertegenwoordigers van regeringen en sociale partners van alle lidstaten, komt eenmaal per jaar bijeen. De conferentie treedt op als wereldwijd discussieforum voor arbeidsvraagstukken, stelt verdragen en aanbevelingen op, keurt eens per twee jaar het programma en de begroting goed en kiest de Raad van Beheer. De Raad van Beheer bestaat uit 56 reguliere leden (28 namens regeringen, 14 werknemers en 14 werkgevers) en 66 plaatsvervangende leden (28, 19, 19), en komt driemaal per jaar bijeen. De Raad van Beheer beslist over het beleid van de ILO, stelt het programma en de begroting op, en kiest de Directeur-Generaal. De vijf permanente leden van de Veiligheidsraad (de VS, de Russische Federatie, China, het VK en Frankrijk) zijn, als landen van 'major industrial importance', permanent lid van de Raad van Beheer. Nederland was lid van de Raad van 1993 t/m 1996 en is plaatsvervangend lid voor de periode van 1999 t/m 2002.


4.9.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.9.2.1. Relevantie

Door werkgelegenheid te bevorderen draagt de ILO bij aan armoedebestrijding. Programma's richten zich op het ontwikkelen van kleinschalige bedrijvigheid, op arbeidsintensieve investeringen, op het vergaren van kennis en kunde, en op 'employability'. De ILO is zeer actief op het gebied van bestrijding van kinderarbeid, ondermeer gefinancierd door Nederland. Er wordt samengewerkt met andere organisaties, zoals UNICEF en NGO's, hoewel dit intensiever zou kunnen gebeuren.

Het werk van de ILO heeft een sterke mensenrechtencomponent, die goed aansluit bij het Nederlandse beleid. Met de in juni 1998 aangenomen Verklaring over de Fundamentele Arbeidsprincipes en Rechten en het daarbij horende follow-up mechanisme zal de nadruk op mensenrechten nog toenemen. De ILO stelt zich meer en meer op als het sociale geweten van de VN en besteedt bijvoorbeeld veel aandacht aan de sociale gevolgen van de globalisering en van de recente financiële crises.

Gender is een dwarsdoorsnijdend thema voor de ILO. Voor alle activiteiten geldt dat er speciale aandacht is voor de positie van vrouwen. Daarnaast is er een apart programma voor het bevorderen van meer en betere banen voor vrouwen. Verder besteedt de ILO aandacht aan het bevorderen van goede arbeidsomstandigheden, met de nadruk op veiligheid en gezondheid op het werk, waarbij aandacht voor het milieu als afgeleide aan de orde is.


4.9.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

De Directeur-Generaal van de ILO, Juan Somavia, constateerde bij zijn aantreden in maart '99, dat de ILO het werkterrein erg breed opvat. Hij heeft aan de Raad van Beheer een nieuwe opzet voor het programma en de begroting gepresenteerd, waarbij hij uitgaat van vier strategische doelstellingen. Aan elke doelstelling heeft hij één of meer 'InFocus' programma's gekoppeld, acht in totaal, die dienen als beleidskader voor de operationele activiteiten van de organisatie.

Met deze nieuwe opzet komt Somavia tegemoet aan een veel gehoorde, en ook door Nederland geuite, klacht dat de ILO op veel te veel terreinen actief is en dat de relatie met het mandaat van de organisatie niet altijd duidelijk is. Het technisch samenwerkingsprogramma is erg versnipperd doordat enerzijds vragen van de leden (dwz. regeringen en sociale partners) en anderzijds prioriteiten van donoren niet altijd ingepast worden binnen bestaand beleid. Daarnaast is er niet genoeg samenhang tussen de activiteiten die uit het reguliere budget (dat wil zeggen uit verplichte contributies) en die uit vrijwillige bijdragen worden gefinancierd.

Somavia wil donoren ertoe bewegen over te stappen op een meer programmatische benadering, waarbij donoren aangeven wat de lange termijn doelstellingen zijn, maar de ILO voldoende flexibiliteit geven bij het nastreven hiervan.

(b) Organisatie/management

Samen met een sterk versnipperd werkprogramma is er ook sprake van een complexe, topzware organisatie. Veel afdelingen en ondoorzichtige verantwoordelijkheden maken dat er nogal eens langs elkaar heen wordt gewerkt. Ook hier stelt Somavia een rationalisering voor. Hij wil een managementstructuur opzetten die de vier strategische doelstellingen reflecteert, met een managementteam in plaats van de huidige topstructuur.

De veldstructuur van de ILO werd een aantal jaren geleden versterkt in het kader van de zogeheten Active Partnership Policy (APP). Doel hiervan was om de leden, dat wil zeggen regeringen en sociale partners, meer bij het werk te betrekken en zo de organisatie meer vraaggestuurd te kunnen laten opereren. Daartoe werden vooral de operationele activiteiten gedecentraliseerd, werden er multi-disciplinaire teams opgericht en werden er 'country objectives' opgesteld.

Deze veldstructuur werkt nog niet optimaal. Deels is er sprake van aanloopproblemen, maar deels ook van fundamentelere zwakke punten, zoals onduidelijke verantwoordelijkheden en gebrekkige communicatie tussen hoofdkwartier en de veldkantoren. Versterking van de veldstructuur staat voor de komende jaren prominent op het programma van het Secretariaat en de Raad van Beheer.

(c) Beheer/accountability

Financiële en inhoudelijke rapportages aan de Raad van Beheer en de Conferentie zijn over het algemeen van goede kwaliteit. De ILO voldoet aan de VN accounting standard en heeft nog ieder jaar van de externe accountant een goedkeurende verklaring ontvangen.

Aanbevelingen van zowel de externe en interne accountant worden adequaat en tijdig opgevolgd.

Een punt van zorg is de lage 'delivery rate', dat wil zeggen de verhouding tussen geplande en gerealiseerde uitgaven voor technische samenwerking. Die kwam in 1997 uit minder dan 60%. Dit kan duiden op capaciteitsproblemen. Oplettendheid van de kant van de Raad van Beheer en van de donoren is vereist.

Projectrapportages zijn niet altijd op tijd en vooral de financiële verslaglegging is niet altijd even volledig en inzichtelijk. Daarover zijn nieuwe afspraken gemaakt, waardoor dit naar verwachting zal verbeteren. Het is echter te vroeg om daar nu al een oordeel over te geven.


4.9.2.3. Sterkte-zwakte

Sterke punten van de ILO zijn de grote kennis en ervaring op het gebied van arbeid, de tripartiete structuur en de uitgebreide veldstructuur. Met het 'International Programme on the Elimination of Child Labour' (IPEC) en met de op stapel staande conventie over de ergste vormen van kinderarbeid, heeft de ILO een vooraanstaande positie in de strijd tegen kinderarbeid.

Een zwakker punt van de ILO was dat het zich erg naar binnen heeft gekeerd. Recentelijk is daar verandering in gekomen door de grote internationale aandacht voor kinderarbeid en door de discussie over de relatie tussen arbeidsomstandigheden en handel, die in ondermeer de WTO speelt. De Verklaring over Fundamentele Arbeidsprincipes en Rechten is daar een resultaat van.

De ILO zoekt ook meer dan voorheen aansluiting bij de VN-brede hervormings-initiatieven, zoals UNDAF en bij de internationale financiële instellingen als deWereldbank en het IMF. Naar verwachting zal deze tendens onder Somavia nog worden versterkt. Somavia ziet voor de ILO een belangrijke rol op sociaal vlak weggelegd. De eerste mogelijkheid om daar invulling aan te geven is tijdens de eerste vijfjaarlijkse evaluatie van de Sociale Top in 2000, waar de ILO actief bij de voorbereidingen betrokken is.


4.9.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

Evaluatie is geen sterk punt van de ILO. Er is dan ook niet veel bekend over de effectiviteit van het technische samenwerkingsprogramma. In de Raad van Beheer is hiervoor regelmatig aandacht gevraagd. Een nieuwe management informatiesysteem moet hierin verbetering brengen. Daarnaast heeft Somavia monitoring en evaluatie, samen met result-based budgetting, tot een van de kernpunten van zijn beleid gemaakt.


4.9.3. Beleidsconclusies

Bij zijn aantreden in maart '99 heeft directeur-generaal Juan Somavia een grondige hervorming van de ILO in gang gezet. De plannen voor de begroting en het programma, voor de managementstructuur, voor de rol van technische samenwerking en voor een duidelijkere profilering van de ILO binnen de VN, zijn veelbelovend. Nederland zal het proces nauwgezet volgen en, waar nodig en mogelijk, actief ondersteunen.

De samenwerking met de ILO, die nu nog voornamelijk in de vorm van multi-bi projecten plaatsvindt, is weinig gericht. Het verdient daarom de voorkeur tot een partnership programma te komen op mondiaal of (sub) regionaal niveau ten behoeve van enkele InFocus programma's. Als basis hiervoor dienen de beleidsprioriteiten van zowel ILO als Nederland, en kan ook de kracht van de Nederlandse kennis worden ingebracht.



4.10. World Health Organisation (WHO)


4.10.1. Feitelijke gegevens


4.10.1.1. Doelstelling(en), mandaat van de organisatie

Doelstelling van de WHO is het bereiken van de best mogelijke gezondheidstoestand door alle volkeren. De organisatie heeft een breed mandaat gericht op ondermeer het vaststellen van normen en standaarden, het monitoren van de mondiale gezondheidssituatie en het adviseren en assisteren van de lidstaten inzake gezondheid.


4.10.1.2. Werkwijze en activiteiten

De WHO is een gespecialiseerde organisatie van de VN met 191 lidstaten. Deze lidstaten vormen gezamenlijk het hoogste orgaan van de organisatie, de World Health Assembly. De WHO beschikt over een mondiaal hoofdkantoor in Genève en zes regionale kantoren. Deze regionale kantoren hebben een hoge mate van autonomie. De WHO beschikt voorts over 105 landenkantoren. De procentuele toedeling van financiële middelen tussen hoofdkantoor, regionale kantoren en landenkantoren bedraagt respectievelijk 49%, 25% en 26%. In totaal werken circa 3.800 personen bij de WHO.

Belangrijkste taak van de WHO is de normatieve functie. Normatieve taken betreffen onder meer het voorschrijven van behandelingsmethoden voor ziektes, het formuleren van veiligheidsvoorschriften voor medicijnen en van strategieën voor een effectief gezondheidsbeleid. Een tweede kerntaak van de organisatie is het monitoren van de gezondheidstoestand van de wereld. Het gaat hier zowel om het registreren van epidemieën en het adviseren van lidstaten over de te nemen preventieve maatregelen als het analyseren van meer structurele ontwikkelingen op de lange termijn. Een derde kerntaak is gezondheid op de politieke agenda te plaatsen. In dit verband benadrukt de WHO terecht de dubbele relatie tussen gezondheid en ontwikkeling.

De WHO is in beginsel geen uitvoerende organisatie in het veld. Het zwaartepunt van de activiteiten ligt op het mondiale niveau. De landenkantoren zouden overheden vooral moeten assisteren bij het vertalen van de mondiale normen, beleidsadviezen etc. naar de specifieke omstandigheden van de landen. In de praktijk wordt echter veel aandacht besteed aan kleinschalige activiteiten in eigen beheer. De regio's ondersteunen de landenkantoren en voeren regionale programma's uit.


4.10.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Reguliere begroting (gefinancierd uit verplichte contributies) in miljoenen USD


1996/1997


1998/1999


842,7


842,7

Nederlandse Contributie


1996 1997 1998
percentage % 1,5607 1,56 1,56
in miljoenen dollars 6,43 6,.43 6,375

(b) Extrabudgettaire inkomsten (vrijwillige bijdragen van lidstaten, andere internationale organisaties en anderen) in miljoenen dollars


1996


1997


1998


302,9


387,9


422,6

Nederlandse extrabudgettaire bijdrage in miljoenen guldens


1996


1997


1998


17,3


28,73


24,6

(c) Grootste donorlanden (extrabudgettair)


1998 percentage %

1. Ver. Staten


2. Ver. Koninkrijk


3. Noorwegen


4. Nederland


5. Zweden

24,4


20,0


12,0


7,9


6,6


4.10.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

Nederland is als lidstaat van de WHO vertegenwoordigd in het hoogste orgaan van de organisatie: de World Health Assembly. Nederland is in de periode 1997-2000 tevens lid van de Executive Board van de WHO. Deze Raad heeft 32 leden en heeft als belangrijkste taak zorg te dragen voor de voorbereiding van de World Health Assembly (WHA). De WHA kiest de leden van de Raad op basis van een voorselectie door de zes regio's van de WHO. De Europese regio heeft 7 zetels. Drie van deze zeven zetels worden met onderbreking van één jaar bezet door een permanent lid van de VN-Veiligheidsraad (het VK, Frankrijk en de Russische Federatie). Het is voor Nederland daarom moeilijk om regelmatig in de Executive Board vertegenwoordigd te zijn. Er is momenteel in het bestuursorgaan van WHO/EURO een discussie gaande over afschaffing van deze permanente zetels. Deze discussie leidt hopelijk tot een reductie van het aantal zeteljaren van de permanente leden.

Een aantal programma's van WHO beschikt over een eigen beheersorgaan. De bevoegdheden van deze organen lopen uiteen van adviesfunctie tot het vaststellen van programma en begroting. Belangrijkste functie van deze organen is het informeren van de leden over de voortgang van de programma's. Zij bieden tevens de mogelijkheid om invloed op het beleid uit te oefenen. Nederland is als relatief grote donor in een aantal van deze raden of vergaderingen vertegenwoordigd. In het kader van de reorganisatie van de WHO wordt de institutionele structuur van deze organen herzien.


4.10.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.10.2.1. Relevantie

WHO is een mondiale organisatie. Dit betekent dat niet alle activiteiten in gelijke mate van belang zijn voor ontwikkelingslanden. Vanwege het verband tussen armoede en gezondheid is het mandaat van WHO op zich zelf uiterst relevant voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Ik ondersteun ondermeer activiteiten die zijn gericht op primaire gezondheidszorg, reproductieve gezondheidszorg, ontwikkeling van gezondheidssystemen, inclusief geneesmiddelenvoorziening en de bestrijding van infectie-ziekten met een grote ziektelast als malaria en tuberculose. Het gaat hier deels om normatieve activiteiten en deels om directe assistentie aan ontwikkelingslanden. Door de steun aan normatieve activiteiten ontstaat een hefboomwerking, waardoor ontwikkelingslanden en (internationale) organisaties met een mandaat dat meer is toegespitst op implementatie van activiteiten in het veld, in staat zijn doeltreffender te werken.


4.10.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

Bij het aantreden van de nieuwe Directeur Generaal Brundtland, in juli
1998 is een ingrijpend hervormingsproces begonnen. Doel van deze hervormingen is de organisatie die onder haar voorganger Nakajima slecht werd geleid, weer op het juiste spoor te krijgen. Het motto van de DG bij dit proces is 'making a difference'. Speerpunten bij de hervorming zijn de vergroting van de eenheid binnen de organisatie, het aangaan vansamenwerking met partners, zoals de lidstaten, andere VN-organisaties, de Wereldbank, niet gouvernementele organisaties en de private sector en het verbeteren van de efficiëntie van de organisatie.

De reorganisatie heeft grote gevolgen gehad voor de wijze van programmering. De zelfstandigheid van de individuele programma's is verminderd. Programmering vindt nu plaats op een hoger niveau en is beter geïntegreerd in de budgetcyclus van de organisatie als geheel. Op dit moment kan nog geen oordeel worden gegeven over het functioneren van deze werkwijze in de praktijk. Er bestaat enige zorg over het mandaat van een aantal breed georiënteerde clusters wegens gebrek aan focus.

Interne evaluatie is tot op heden zwak. Voortgangsrapportages van programma's beschrijven vooral de successen en besteden onvoldoende aandacht aan het identificeren van problemen en het aandragen van oplossingen. In de begroting voor de periode 2000-2001 zal extra aandacht worden gegeven aan de zorgvuldige formulering van doelstellingen en resultaten. Indien de organisatie er in slaagt om dit op een goede manier te doen is een uitstekende basis gelegd voor evaluaties in de toekomst.

(b) Organisatie/management

Ook de organisatiestructuur en het management is door de reorganisatie sterk veranderd. Inmiddels is de nieuwe organisatiestructuur van het hoofdkantoor in Genève operationeel. Deze nieuwe structuur sluit beter dan in het verleden aan bij de kerntaken van de organisatie. Voorts bevordert de nieuwe structuur de eenheid binnen de organisatie en zijn de management taken op adequate wijze gedecentraliseerd. De leiding van de organisatie is geheel vernieuwd. Het is op dit moment nog te vroeg om een oordeel te vellen over het resultaat van het nieuwe management.

De hervorming van de regionale kantoren en de landenkantoren is inmiddels begonnen. Het slagen van deze hervormingen is van groot belang, omdat de WHO op landenniveau niet erg sterk is. De besluitvorming en communicatie tussen hoofdkantoor, regionale kantoren en landenkantoren verliep uiterst bureaucratisch. Er moet op dit gebied veel veranderen.

Brundtland heeft samenwerking met andere VN-organisaties, NGO's, de private sector en de lidstaten hoog in het vaandel staan. Op dit moment is een aantal initiatieven van start gegaan, waarin deze samenwerking concreet gestalte krijgt.

(c) Beheer/accountability

De inhoudelijke en financiële rapportage aan de Executive Board en de World Health Assembly zijn van voldoende kwaliteit. Het financieel beheer voldoet aan de 'United Nations System Accounting Standards'.

Het beheer van de grote programma's is ruim voldoende. De financiële en inhoudelijke rapportages zijn over het algemeen van goede kwaliteit. Ze geven een inzichtelijk beeld van de programma-activiteiten maar besteden te weinig aandacht aan knelpunten.

Het beheer van de projecten op landenniveau en noodhulpactiviteiten is echter in het algemeen voor verbetering vatbaar. De rapportages worden dikwijls te laat ingediend en zijn niet altijd van voldoende kwaliteit.


4.10.2.3. Sterkte-zwakte

De WHO staat goed aangeschreven vanwege de hoge technische kwaliteit van het werk op het gebied van de programma's gericht op preventie en bestrijding van ziektes. De organisatie is minder sterk in activiteiten gericht op versterking van de gezondheidssector in (ontwikkelings)landen. Op dit moment wordt door middel van een speciaal project gewerkt aan de verbetering van de inbreng van de WHO op dit zeer belangrijke terrein. De organisatie stelt zich inmiddels op het standpunt dat interventies ter verbetering van de gezondheid moeten worden uitgevoerd met de inzet van de gezondheidssystemen van de betrokken landen.


4.10.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

Recent zijn drie brede evaluaties uitgevoerd van de activiteiten van de WHO. Twee studies richten zich op de mondiale programma's en een derde heeft betrekking op het landenniveau. De conclusies over de mondiale programma's zijn positief. De producten van deze programma's zoals beleidsformulering en ontwikkeling en "advocacy" zijn uiterst relevant en van goede technische kwaliteit en worden veelvuldig gebruikt door zowel lidstaten als door andere internationale organisaties. De effectiviteit van de activiteiten van de WHO zou volgens de studies verder kunnen worden vergroot door intensiever met anderen samen te werken en door de samenwerking tussen onderdelen van de organisatie zelf te verbeteren. De nieuwe leiding onder Brundtland heeft beide aanbevelingen ter harte genomen. Er wordt hard gewerkt aan verbetering van samenwerking zowel binnen de organisatie als met derden.

Er is veel kritiek op het functioneren van de WHO op landenniveau. Het evaluatierapport over de WHO op landenniveau concludeert onder andere dat er geen logische samenhang bestaat tussen de aard en omvang van de activiteiten van de WHO op landenniveau en de behoeften van het land. Voorts besteden WHO kantoren te veel tijd aan kleine activiteiten in eigen beheer en te weinig tijd aan de coòrdinerende rol van WHO voor de gezondheidssector. De landenkantoren beschikken in het algemeen over te weinig expertise op het gebied van hervormingen van de gezondheidssector.

Het is te verwachten dat de verbetering van de aanwezigheid van de WHO op landenniveau op korte termijn veel aandacht zal krijgen van het nieuwe management.


4.10.3. Beleidsconclusies

Nederland zal het hervormingsproces van DG Brundtland op de voet volgen en in beginsel krachtig ondersteunen. Indien de hervormingen slagen zal dit de slagvaardigheid van de WHO -een organisatie met een voor ontwikkeling belangrijk mandaat- vergroten.

Het belangrijkste deel van de steun aan het hoofdkantoor van de WHO te Genève werd vanaf 1998 in één contract gebundeld. Met ingang van 2000 zal de steun aan WHO-Genève worden verstrekt op basis van een tussen Nederland en WHO overeen te komen partnership-programma met een looptijd van twee jaar. Hiermee wordt beoogd een betere aansluiting tussen de Nederlandse prioriteiten en de prioriteiten van de WHO te verkrijgen en daarmee de hervorming van de organisatie te ondersteunen. Voorts wordt het nu mogelijk om het totaalbedrag van de Nederlandse OS-steun aan WHO-Genève beter te sturen. Dit bedrag zal in de komende twee jaar worden verhoogd.



4.11. United Nations Education, Science and Cultural Organisation (UNESCO)


4.11.1 Feitelijke gegevens


4.11.1.1 Doelstelling (en), mandaat van de organisatie

UNESCO is de VN organisatie voor onderwijs, cultuur, wetenschappen en communicatie. UNESCO stelt zich ten doel bij te dragen tot de vrede en veiligheid door de samenwerking te bevorderen tussen de volkeren op de gebieden die binnen haar mandaat vallen. Daarnaast richt UNESCO zich op sociaal- economische ontwikkeling. Het mandaat van UNESCO is zeer breed.


4.11.1.2. Werkwijze en activiteiten

UNESCO is een gespecialiseerde organisatie van de VN, met het hoofdkwartier gevestigd in Parijs. De organisatie heeft 65 veldkantoren. Daarnaast zijn er UNESCO instituten die zich vooral bezig houden met onderwijs in Parijs, Hamburg, Genève, Moskou, Addis Abeba en Harare. Verder zijn er in vrijwel alle landen nationale UNESCO commissies die fungeren als schakel tussen nationale overheden en UNESCO. De organisatie heeft 2612 personeelsleden, waarvan er bijna
1900 in Parijs werken.

UNESCO heeft op het gebied van onderwijs, cultuur, wetenschappen en communicatie zowel een normatieve als uitvoerende functie. Het zwaartepunt in de activiteiten die uit de reguliere tweejaarlijkse begroting worden gefinancierd, ligt op normatief vlak, zoals het organiseren van conferenties en seminars en het publiceren van rapporten. Van het reguliere budget is, afhankelijk van de sector, gemiddeld 35-40% beschikbaar voor programma's op veldniveau. Voor de onderwijs sector is de verhouding anders, omdat 40% van de middelen wordt besteed aan verschillende onderwijsinstituten. De extrabudgettaire middelen worden vooral besteed aan projecten in ontwikkelingslanden.


4.11.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Reguliere begroting (gefinancierd uit contributies) in miljoenen USD


1996/1997 1998/1999

518 544

Nederlandse contributie


1996 1997 1998
percentage % 1,56 1,56 2,13*
in miljoenen USD +

in Franse francs

2,3


20,2

2,2


20,2

2,2


20,0


* in 1984 en 1985 zijn de VS, het VK en Singapore uit UNESCO getreden. Deze landen betaalden gezamenlijk 29,9% van de contributie van UNESCO. Na hun vertrek zijn de contributieschalen voor de lidstaten van UNESCO gelijk gebleven en werd 70,1% toegeschreven aan de lidstaten van UNESCO en separaat 29,9% aan de drie lidstaten die geen lid meer waren. Doel hiervan was te voorkomen dat de uittreding van landen gevolgen had voor de hoogte van de contributie van de lidstaten. In
1997 werd besloten om de contributie die door huidige lidstaten wordt betaald (70,1%) alsnog op 100% te stellen. De contributieschaal voor Nederland werd hierdoor verhoogd tot 2,13% Het nominale bedrag is echter min of meer gelijk gebleven.

(b) Extrabudgettaire inkomsten (afkomstig van donoren en VN instellingen zoals UNDP, UNFPA) in miljoenen dollars


1996 1997 1998

72,5 88,7 n.n.b.

(c) 5 grootste donorlanden (extrabudgettair)


1997 100%

1. Italië 41,2

2. Nederland 12,4

3. Japan 11,4

4. Duitsland 10,8

5. Denemarken 9,6

Nederlandse extrabudgettaire bijdrage in miljoenen guldens


1996 1997 1998

1,9 9,4 13,6


4.11.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

UNESCO wordt sinds 1987 geleid door DG Federico Mayor wiens tweede termijn in 1999 afloopt. UNESCO kent als bestuursorganen de Algemene Conferentie, waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn en die eenmaal per twee jaar bijeenkomt. Daarnaast is er een Uitvoerende Raad die twee keer per jaar bij elkaar komt en 58 leden heeft. UNESCO kent evenals de andere gespecialiseerde organisaties een de facto permanent lidmaatschap van de Uitvoerende Raad van de permanente leden van de Veiligheidsraad. Dat geldt voor de Russische Federatie, Frankrijk, China en het VK (na herintreding). De VS zijn geen lid van UNESCO. De Westerse groep heeft in Uitvoerende Raad 9 zetels. Nederland was voor het laatst lid van de Uitvoerende Raad van 1991 tot 1995. Wanneer Nederland geen zetel bezet in de Uitvoerende Raad, worden de Nederlandse standpunten uitgedragen in samenspraak met de Beneluxpartners. Nederland heeft zich kandidaat gesteld voor een zetel voor de periode 2000-2003. Verder kent UNESCO een groot aantal comités ter ondersteuning van de uitvoering van specifieke programma's.


4.11.2 Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.11.2.1. Relevantie

UNESCO's aandacht voor de vergroting van toegang tot - en verbetering van de kwaliteit van basis onderwijs sluit aan bij de aandacht binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid voor basis sociale voorzieningen. UNESCO tracht in het uitvoeren van haar programma's zoveel mogelijk aandacht te geven aan een aantal prioriteits'groeperingen': minst ontwikkelde landen, vrouwen, jongeren en het continent Afrika. Verder heeft UNESCO programma's op het gebied van milieu en duurzame ontwikkeling. Veel andere UNESCO bezigheden zijn minder direct inpasbaar. Het mandaat van UNESCO is zeer breed. De DG heeft geen behoefte aan prioriteitsstelling en kiest juist voor een brede invulling van het mandaat. Hoewel enkele Westerse lidstaten reeds verschillende malen hebben aangedrongen op prioriteitstelling, ziet de DG niet de noodzaak hiervan. Het brede mandaat maakt dat het niet altijd evident is dat UNESCO de aangewezen organisatie is om een bepaald onderwerp uit te werken, en dat ook andere organisaties zich op terreinen begeven die door UNESCO tot haar mandaat worden gerekend. Er bestaat dan ook overlap met andere VN organisaties.


4.11.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

Bij de uitvoering van programma's is er weinig sprake van decentralisatie van middelen en bevoegdheden. Wanneer programma's wel decentraal worden uitgevoerd, kampt men met beperkte personele en financiële capaciteit waardoor de duurzaamheid van activiteiten in gevaar komt. Afstemming met andere partners in het veld vindt onvoldoende gestructureerd plaats. UNESCO heeft een beperkte vorm van samenwerking met UNICEF en is zijdelings betrokken bij de UNDAF-exercitie, maar vanuit het hoofdkantoor wordt hieraan te weinig aandacht besteed. Een andere zwakke kant van UNESCO is de gebrekkige prioriteitstelling binnen het brede mandaat van de organisatie. Hoewel UNESCO sinds het uittreden van het VK en de VS (1984) tot de herintreding van het VK (1997) gewerkt heeft met een verkleind budget, heeft dit niet tot hogere prioriteitstellinggeleid. Versnippering is het resultaat. UNESCO besteedt niet veel aandacht aan interne evaluatie. Evaluatie vindt vooral plaats op projectniveau. Meer omvangrijke evaluaties van bepaalde sectoren of thema's worden niet uitgevoerd.

(b) Organisatie/management

In het midden van de jaren '80 ontstond binnen UNESCO een crisis. De VS, het VK en Singapore besloten dat zij zich niet langer konden vinden in het beleid van UNESCO en zegden hun lidmaatschap op. Behalve imagoverlies ontstond er een financieel probleem, aangezien UNESCO met het vertrek van de VS en het VK circa een derde van haar inkomsten verloor. Inmiddels is UNESCO de crisis van de jaren '80 aardig te boven gekomen. De huidige DG, Mayor heeft het aanzien van de organisatie hersteld. Het VK is sinds juli 1997 weer lid van UNESCO. De DG heeft de afgelopen jaren het vertrouwen van de lidstaten weten terug te winnen. Op het gebied van management en organisatie is hij echter in gebreke gebleven. De organisatie is centralistisch, topzwaar en er is weinig afstemming tussen de verschillende onderdelen. Het personeelsbestand is sterk vergrijsd (mede als gevolg van de uittreding van het VK en de VS) en de mobiliteit is gering. Door natuurlijk uitstroom zal in de komende jaren een groot aantal functies door nieuwe mensen kunnen worden ingevuld hetgeen een impuls kan betekenen voor de organisatie. Nieuwe bloed in de organisatie dient te worden aangemoedigd.

Ook de werkwijze van de bestuursorganen wordt niet gekenmerkt door grote efficiency. De Uitvoerende Raad heeft een groot aantal leden (58) waardoor vergaderingen lang duren en tot weinig besluiten leiden. In 1997 is door de Uitvoerende Raad een commissie ingesteld met als taak de werkmethoden van de Raad te evalueren hetgeen nog niet tot resultaat heeft geleid.

(c) Beheer/accountability

Binnen UNESCO wordt te weinig aandacht besteed aan financieel beheer. De verslaglegging aan de bestuursorganen over financiële aangelegenheden is dikwijls onvolledig en niet tijdig genoeg. Het UNESCO secretariaat is vaak niet voldoende in staat verantwoording af te leggen over de besteding van financiële middelen. UNESCO is momenteel bezig een systeem voor resultaat gericht budgetteren op te zetten die moet leiden tot een betere greep op de besteding van het budget. Een ander punt is dat het hoofdkwartier onvoldoende inzicht heeft in de besteding van de extrabudgettaire gelden. Pogingen om meer samenhang te brengen in de besteding van deze gelden hebben tot dusverre niets opgeleverd. Ten aanzien van de besteding van het budget geldt dat er te weinig samenhang en coòrdinatie is. De Uitvoerende Raad onderkent de tekortkomingen op dit terrein en geeft extra aandacht aan financiële aangelegenheden, ondermeer door zich te laten adviseren door een groep financiële experts. De Uitvoerende Raad heeft echter geen zeggenschap over de extrabudgettair ter beschikking gestelde middelen.

Ook wanneer het gaat om het beheer van specifieke projecten die door middel van multi-bi bijdragen van donoren worden gefinancierd, is er de nodige kritiek. Onvolledige of te late projectrapportages zijn een probleem.


4.11.2.3. Sterkte-zwakte

Als gespecialiseerde organisatie zou UNESCO zich met name op haar normatieve taken en haar taken als platform voor informatie uitwisseling (clearing house) moeten richten. Hierin ligt ook de kracht van UNESCO. Mondiale studies, zoals de rapporten van de commissies Delors (Onderwijs) en Perez de Cuellar (Cultuur), de verschillende wereldrapporten die jaarlijks worden opgesteld alsook mondiale programma's vormen belangrijke bijdragen aan de internationale discussie en beleidsontwikkeling. Een minder sterk punt van UNESCO is het gebrek aan follow up van dergelijke mondiale studies. Onvoldoende wordt door UNESCO aangegeven hoe verder te gaan na de publicatie van een rapport of studie. De operationele activiteiten van de organisatie zouden echter verder beperkt dienen te worden tot projecten die in het verlengde liggen van de normatieve functie: het testen van ideeën in de vorm van pilots en de ontwikkeling van 'best practices'. In de huidige situatie groeien pilot projecten te vaak uit tot langdurige projecten zonder dat de 'best practices' functie uit de verf komt. De uitvoeringscapaciteit van projecten en programma's in het veld is wisselend van kwaliteit, maar in het algemeen geldt dat het formuleren en uitvoeren van projecten een zwakke kant is van UNESCO. Opgemerkt dient te worden dat een aantal aan UNESCO gelieerde, onafhankelijke instituten, zoals het International Institute for Educational Planning (IIEP), wel als kwalitatief sterke kanalen worden beschouwd. Daarnaast is er een aantal mondiale programma's, zoals het International Hydrological Programme, dat een toegevoegde waarde heeft in de mondiale discussie over een dergelijk onderwerp.

Nederland is nog steeds een relatief grote extrabudgettaire donor van UNESCO. Dit is echter eerder het resultaat van individuele beslissingen dan van doelbewust beleid. Stroomlijning van dit beleid zal leiden tot daling c.q. afbouw van de Nederlandse extrabudgettaire bijdrage aan UNESCO-activiteiten.


4.11.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

Er bestaan geen recente onafhankelijke evaluaties van UNESCO, zodat over de effectiviteit van de activiteiten van de organisatie geen uitspraken kunnen worden gedaan. Beschikbaar materiaal beperkt zich tot rapporten van de externe accountant van UNESCO, die zich naast de financiële rapportages richt op een aantal specifieke deelterreinen. In het rapport over het biennium 1996-1997 kreeg het human resources management van UNESCO veel kritiek en werd tevens aangegeven dat de grootste sector binnen UNESCO, de onderwijssector, haar taken onvoldoende uitvoert. De professionele capaciteit van de sector zou te gering zijn en de expertise in beleidsontwikkeling en onderzoek zou de laatste jaren sterk zijn afgenomen. Veel van deze kritiek is door UNESCO tegengesproken.


4.11.3 beleidsconclusies

Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-2935709648.29294312; expires=Fri,
31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/
In de huidige vorm is UNESCO een weinig aantrekkelijke organisatie om een partnershipprogramma mee aan te gaan, als gevolg van het gebrek aan prioriteitsstelling in het algemeen. Indien prioriteiten worden gesteld door de DG liggen deze aan de rand van het mandaat van UNESCO, zoals bijvoorbeeld het 'Culture of Peace' programma. Verder is de uitvoeringcapaciteit van UNESCO in het veld over het algemeen onvoldoende. De financiering door Nederland van nieuwe extrabudgettaire activiteiten uitgevoerd door UNESCO zal worden ontmoedigd.

De verkiezing van een nieuwe DG is van essentieel belang voor UNESCO. De nieuwe DG zal de kans moeten krijgen een nieuwe koers uit te zetten en UNESCO door een noodzakelijk hervormingsproces weer op de kaart te zetten. Na verloop van tijd zal bekeken moeten worden of in de toekomst een partnership programma met UNESCO aangegaan moet worden. Hierbij dient bezinning op hoofdtaken (normatieve rol) en thema's centraal te staan.



4.12 International Fund for Agricultural Development (IFAD)


4.12.1. Feitelijke gegevens


4.12.1.1. Doelstelling en mandaat van de organisatie

IFAD is in 1974 opgericht tijdens de Wereldvoedselconferentie, in het kader van het in goede banen leiden van de overvloed aan oliedollars. IFAD is een fonds onder VN-paraplu. Het mandaat van IFAD richt zich specifiek op de bestrijding van plattelands-armoede, onder meer door voorzieningen ter verbetering van de voedselproductie c.q. voedselvoorziening in de armste ontwikkelingslanden.


4.12.1.2. Werkwijze en activiteiten

Het hoofdkwartier van IFAD is gevestigd in Rome, waar ongeveer 265 personeelsleden werken. IFAD heeft geen landenkantoren. President van IFAD is de Koeweiti Fawzi Al-Sultan, die thans zijn tweede, tevens laatste ambtstermijn vervult.

IFAD heeft de status van gespecialiseerde organisatie van de VN en richt zich op het verstrekken van leningen aan ledenlanden, op voorwaarden variërend van zeer zacht tot min of meer marktconform. In de praktijk concentreert IFAD zich op de armste landen. Het fonds verleent geen bankdiensten op meer commerciële basis en heeft evenmin een aandelenkapitaal of aandeelhouders. De portefeuille van leningen bestrijkt alle aspecten van identificatie, formulering en uitvoering van projecten. IFAD kent conform haar constitutie geen veldstructuur en voor de uitvoering van projecten wordt een beroep gedaan op de diensten van de lenende landen en van zogenaamde 'co-operating institutions' (veelal zusterorganisaties binnen de VN en NGO's), onder eindverantwoordelijkheid van IFAD.

De activiteiten zijn vanwege IFAD's mandaat vooral gericht op de zogeheten 'low-income food deficit countries' (LIFDC's) die in 1998
79,3% van de beschikbare middelen ontvingen. De Minst-Ontwikkelde Landen ontvingen in datzelfde jaar 34,9%. In totaal verstrekt IFAD leningen aan 135 verschillende landen.


4.12.1.3. Financiële omvang en bijdragen

(a) Omvang van het programma in miljoenen USD

De inkomsten van IFAD die nodig zijn om nieuwe committeringen te kunnen aangaan komen voort uit enerzijds reguliere middelenaanvullingen door de lidstaten, anderzijds uit terugbetalingen door ontvangende landen en het behaalde rendement op beleggingen. IFAD kan niet lenen op de kapitaalmarkt.

Jaarlijks worden gemiddeld 30 IFAD-projecten wereldwijd opgestart. Het jaarlijkse uitleenniveau van IFAD bedraagt 450 miljoen USD. Een aanzienlijk deel hiervan (76,5%) draagt een in hoge mate concessioneel karakter.

Huidige regionale verdeling IFAD leningen in percentages

Afrika 39,6 %
Azië 29,9 %
Latijns-Amerika 17,1 %
Midden-Oosten en Noord-Afrika 13,4 %
TOTAAL 100 %

(b) Bijdragen van de 10 grootste donoren in miljoenen USD tijdens de laatste middelenaanvulling

Donor

Totale bijdrage %

1. Japan 37,5 8

2. Duitsland 33,1 7

3. Verenigde Staten 30 6,4

4. Italië 26,9 5,7

5. Denemarken 25 5,3

6. Frankrijk 23,2 4,9

7. Verenigd Koninkrijk 22,6 4,8

8. Zweden 20,4 4,3

9. Nederland 20,1 4,3

10. Canada 17,8 3,8
ALLE DONORLANDEN 470 100

(c) Nederlandse bijdrage in miljoenen guldens tijdens de laatste middelenaanvulling

In 1997 werd de vierde middelenaanvulling voor IFAD afgerond. Deze bedroeg in totaal 470 miljoen dollar (ongeveer 940 miljoen gulden). De Nederlandse bijdrage werd opgesplitst in twee delen: een 'reguliere' bijdrage en een Highly Indebted Poor Countries (HIPC)-bijdrage.

reguliere bijdrage 13,1
bijdrage ten gunste van deelneming van IFAD aan HIPC-initiatief 26,6


4.12.1.4. Nederlandse positie in het bestuursorgaan

Het bestuursorgaan van IFAD is de Raad van Bewindvoerders bestaande uit 18 leden en 18 plaatsvervangende leden. Nederland deelt een kiesgroep met het Verenigd Koninkrijk, waarbij lidmaatschap en plaatsvervangend lidmaatschap om de twee jaar wisselen. Beide landen opereren in de Raad onafhankelijk van elkaar.


4.12.2. Appreciatie van de organisatie in het licht van het Nederlandse OS-beleid


4.12.2.1. Relevantie

Armoedebestrijding in rurale gebieden en bevordering van voedselzekerheid zijn de centrale thema's in twee belangrijke richtinggevende beleidsdocumenten, 'IFAD's Vision' (1995) en de 'Corporate Strategy' (1997). Inzet van beleid is het bereiken van de allerarmsten in rurale gebieden. Kenmerk van IFAD projecten is dan ook motivatie en opbouw van gemeenschapszin en productie-vormen door de armste doelgroepen in plattelandsgebieden, met gebruikmaking van locale structuren van lagere overheden en niet-gouvernementele organisaties, in het bijzonder organisaties van de begunstigde doelgroepen. Beleid en activiteiten van IFAD sluiten derhalve geheel aan op het hoofdthema 'structurele armoedebestrijding' binnen het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.

Voor zowel milieubeheer als 'gender' heeft IFAD expliciet beleid geformuleerd.

Beheersraad en IFAD staf voeren een voortdurende dialoog ter aanscherping van deze twee zorgpunten en hun doorwerking in ontwerp en uitvoering, c.q. bijstelling van projecten. Op het punt van goed bestuur evenwel, heeft IFAD nog geen officiële positie bepaald. In het bijzonder op aandrang van Nederland is wel een beleidsdocument terzake in de maak. Enerzijds wordt het beleidscriterium geïnterpreteerd naar eisen van goed bestuur op lokaal niveau, alwaar IFAD's activiteiten liggen. Anderzijds kan zich een dilemma voordoen, omdat leningsovereenkomsten met centrale overheden worden aangegaan en de kwaliteit van het beleid van de centrale overheid medebepalend is voor de ontwikkelingsmogelijkheden op lokaal niveau.


4.12.2.2. Doelmatigheid

(a) Programmering

IFAD's benadering sluit op onderdelen goed aan bij de sectorale benadering. Activiteiten worden geprogrammeerd op basis van landenstrategieën (Country Strategic Opportunities Papers) en landenprogramma's. De invloed van de Beheersraad op deze strategieën is echter nog te beperkt.

(b) Organisatie/management

IFAD is een kleine, efficiënt ingerichte en gestuurde organisatie. De concentratie van de qua omvang beperkte staf op het hoofdkantoor te Rome waarborgt een goede interne

compilatie en uitwisseling van kennis, korte beslissingslijnen en een minimum aan bureaucratie. Een doelmatigheidscriterium dat niet op het fonds van toepassing is, betreft de rechtstreekse projectsupervisie door middel van een eigen veldpresentie. Op dit punt isIFAD aangewezen op de inzet van derden, overigens periodiek aangevuld met door eigen staf uitgevoerde korte supervisie-missies, project- statusrapporten, en een jaarlijks voortgangsrapport over de stand van uitvoering van de gehele projectenportefeuille. De meest recente voortgangsrapportage, over 1998, geeft aan dat ongeveer tweederde van de 249 lopende projecten probleemloos is, c.q. slechts minuscule problemen oplevert. De overige projecten hebben te maken met problemen van ernstiger aard. Het rapport beschrijft de tekortkomingen, onvoorziene tegenvallers en dergelijke, veelal van externe aard, alsook de genomen corrigerende actie. Trage implementatie en aanzienlijke onderbestedingen komen veel voor. Dit kan deels verklaard worden uit de afwezigheid van een eigen veldstructuur (en dus de beperkter monitoringsrol). De donorlanden hebben echter de opzet van een veldstructuur nooit toegestaan. Verhoging van de doelmatigheid wordt gezocht in uitbreiding en versterking van partnerships in het veld, met eenheden binnen en buiten het VN-systeem.

(c) Beheer/accountability

Het administratief budget is al sinds jaren gestabiliseerd op een laag niveau. Voor het algemeen beleid en beheer van leningen zijn richtlijnen, formele instructies en procedures neergelegd in een klein en overzichtelijk bestand van regels. Bijstellingen ad hoc, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van regionale spreiding van leningen (gelet op toenemend accent op de armste landen) worden in overleg met de Beheersraad en de Bestuursraad doorgevoerd.


4.12.2.3. Sterkte-zwakte

Sterke elementen zijn de concentratie op de positieverbetering van de allerarmsten in rurale gebieden, de goed ontwikkelde 'inhouse expertise' en het kleine, efficiënt opererende secretariaat. Zwakke punten zijn het relatief in isolement ontwerpen, formuleren en uitvoeren van projecten, samenhangend met de nog onderontwikkelde communicatie en coòrdinatie met andere actoren, zowel multilateraal als bilateraal. Veldbegeleiding, monitoring en evaluatie van projecten vertonen eveneens zwakten. In antwoord op toenemende druk van Bestuursraad en Beheersraad toont het Fonds overigens duidelijk bereidheid tot bijstelling en aanpassing.


4.12.2.4. Doeltreffendheid/effectiviteit

IFAD richt zich bij uitstek op hulp aan het 'grassroots level' en is in de uitvoering vrijwel geheel afhankelijk van de capaciteit van lokale organisaties. Capaciteitsproblemen van lokale organisaties uiten zich in problemen bij de voorbereiding van de projecten.

Aanvankelijk werd dat vooral gecompenseerd door na gegevensverzameling in het veld in Rome verder te formuleren, tegenwoordig meer door nadere formulering naar de uitvoeringsfase door te schuiven. Daardoor ontstaat er ruimte voor grotere betrokkenheid van de doelgroep, arme plattelandsgemeenschappen. Keerzijde van deze doelgroepbenadering is dat projectvoorbereiding en -formulering veelal traag verlopen.

Projectuitvoering is eveneens vaak een moeizaam proces en termijnoverschrijdingen zijn een veel voorkomend verschijnsel, temeer omdat de met de projecten beoogde innovatie vaak sterk mede afhankelijk is van infrastructurele herstructurering, sociale reorganisatie en andere randvoorwaarden. Punt van zorg is tevens of en hoe IFADprojecten in kleine ruralegebieden aansluiten op bredere subnationale en nationale ontwikkelingsinspanningen waarin een veelheid van andere donoren, multilateraal en bilateraal, participeren. In dit verband heeft IFAD inmiddels openheid toegezegd ten aanzien van de tot dusver intern gehouden Country Strategic Opportunities Papers. In de Beheersraad wordt bovendien toegewerkt naar verbeterde afstemming van IFAD activiteiten op het UNDAF-proces. Mede onder druk van de thans lopende consultaties over de financiële toekomst ('vijfde middelenaanvulling'), onderkent het Fonds ook zelf toe te zijn aan een zekere cultuuromslag. Zulks is overigens reeds tot uiting gekomen in de opstelling van een reeks effectiviteitscriteria. Daarmee is een nieuwe impuls gegeven aan interne evaluatie, kwaliteitsbewaking en zekerstelling van duurzame projectresultaten. Afgezien van een eerste, beperkte externe toetsing in 1994 ('Rapid External Assessment'), is het werk van IFAD tot nu toe niet onderworpen geweest aan een representatieve externe evaluatie.


4.1.2.3. Beleidsconclusies

Nederland is sinds het begin een prominente donor van IFAD, en aspecten van de IFAD-aanpak sluiten goed aan bij de sectorale benadering. Niettemin is er ook kritiek op IFAD, en is de Nederlandse cofinanciering in de laatste jaren afgenomen. De kritiek heeft betrekking op het functioneren van IFAD, zowel naar donoren (die nog onvoldoende worden betrokken bij investeringsbeslissingen) als naar ontvangende landen. Daarom zal Nederland blijven pleiten voor een externe evaluatie en voor meer openheid in de Beheersraad.

In de lopende discussies over een eventuele nieuwe middelenaanvulling voor IFAD zal Nederland een voorzichtige maar constructieve houding aannemen. Het mandaat van IFAD blijft van grote waarde en IFAD blijft in beginsel steun verdienen. Uitvloeisel hiervan zou moeten zijn, dat Nederland niet instemt met een variant waarbij er alleen sprake is van een jaarlijks te besteden, voortkomend uit IFAD's eigen middelen ('nul-optie'). Dan wordt de betekenis van IFAD wel heel gering. De uiteindelijke Nederlandse bijdrage aan een nieuwe middelenaanvulling voor IFAD kan in het huidig stadium van de onderhandelingen nog niet worden vastgesteld. Bij de beslissing over een dergelijke bijdrage zal het principe van gelijke lastenverdeling en dus de bijdrage van andere donoren een belangrijke rol spelen.

Voorts heeft Nederland in EU-kader een initiatief genomen tot een positie over hervorming van de Romeinse instellingen (FAO, WFP en IFAD). Deze EU-positie zal actief worden uitgedragen.


Bijlage A

overzicht van Nederlandse bijdragen aan de VN


1. verplichte contributies aan VN-organisaties (in miljoenen guldens)

artikel organisatie 1997 1998 1999

bz/17.01 VN 29,990 34,362 32,567

bz/17.01 UNIDO 3,484 3,013 2,983

bz/17.01 ILO 6,610 7,430 7,430

bz/17.01 UNESCO 10,505 10,964 10,742

bz/17.01 WHO/PAHO 10,794 12,569 12,569

bz/17.01 IAEA 8,720 8,087 7,936

v&w/430.01 ICAO 1,618 1,503 1,503

v&w/530.01 IMO 0,643 0,742 0,715

v&w/610.04 UPU/ITU 4,059 4,200 4,200

v&w/704.01 WMO 1,334 1,406 1,406

ez/04.11 WTO (Toerisme) 0,293 0,350 0,341

ez/07.01 WIPO 0,807 0,928 0,937

lnv/11.03.02 FAO 10,253 9,718 9,718

totaal 89,110 95,272 93,047


2. vrijwillige bijdragen aan VN-organisaties (in miljoenen guldens)

a) apart in begroting vermeld

artikel organisatie 1997 1998 1999

bz/09.05 UNHCR 52,000 47,985 47,500

bz/09.05 UNRWA 13,500 13,500 11,000

bz/12.01 GEF 17,988 14,622 25,295

bz/12.01 UNEP 4,005 4,100 4,060

bz/13.09 UNFPA 95,000 87,500 78,500

bz/13.09 UNAIDS 11,000 12,000 12,000

bz/13.09 UNIFEM 7,600 6,900 6,900

& INSTRAW

bz/13.09 UNICEF 56,000 52,000 52,000

bz/16.04 UNDP 170,000 165,000 155,000

bz/18.02 WFP 60,000 60,000 55,000

bz/18.03 IFAD 6,930 13,348 15,957

bz/18.07 ITC 3,000 3,000 3,000

bz/18.09 UNCDF 17,000 15,000 15,000

subtotaal 514,023 494,955 481,212

b) gefinancierd uit andere begrotingsartikelen, waarbij de bijdrage niet apart in de begroting staat vermeld.


1997 1998 1999

bz/14.04 UNU/INTECH 1,000 0,500 0,500

bz/16.05 UNV 0,550 0,750 0,750

bz/16.05 ECLAC 1,000 1,000 1,000

bz/16.05 ESCAP 3,000 3,000 2,000

bz/16.05 UNDCP 1,000 1,500 --

bz/16.05 UNRISD -- 0,250 0,250

bz/16.05 UNCTAD 1,510 0,977 1,000

bz/16.05 ICAO 0,040 0,040 0,040

bz/16.05 ITU 0,040 0,040 0,040

bz/16.05 UPU 0,040 0,040 0,040

bz/18.01 UNCHS/Habitat 0,600 0,600 0,600

vrom UNCHS 0,400 0,400 0,400

ocw UNU/INTECH 1,300 1,200 1,200

subtotaal 10,480 10,297 7.820

totaal vrijwillige bijdragen a) en b) 524,503 505,252 489,032



3. extrabudgettaire bijdragen aan VN-organisaties (in miljoenen guldens)

Hiermee worden bedoeld zowel specifieke activiteiten op landenniveau, gefinancierd uit aan ambassades gedelegeerd budgetten, als specifieke projecten en programma's die worden gefinancierd uit centrale budgetten. In 1997 werd ruim fl 350 miljoen uitgegeven aan projecten en programma's die door VN-organisaties werden uitgevoerd. In 1998 was dat bedrag bijna fl 340 miljoen. Deze bedragen zijn inclusief noodhulp.

Om enig inzicht te geven in de bedragen per organisatie, is hieronder een overzicht gegeven van de Nederlandse extrabudgettaire bijdragen aan de grootste VN-organisaties.

organisatie 1997 1998

UNDP 74,2 76,4

UNICEF 46,8 41,4

UNFPA 11,6 16,5

UNAIDS 1,0 1,0

WFP 29,7 22,9

FAO 67,9 65,7

ILO 14,6 13,2

WHO 28,7 24,6

UNESCO 9,4 13,6

UNCTAD 0,9 1,3


Bijlage B

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste VN-bestuursorganen, Programma's en Gespecialiseerde Organisaties vanuit het perspectief van internationale ontwikkeling

de VN heeft 6 hoofdorganen


* De Algemene Vergadering van de VN is, samen met haar 6 hoofdcommissies en vooral de Tweede Commissie het belangrijkste forum voor overleg over onderwerpen op het terrein van internationale ontwikkeling. De AV stelt het algemene beleidskader vast waarbinnen de VN opereert. Alle lidstaten van de VN zijn lid van de AV en de hoofdcommissies


* De Economische en Sociale Raad coòrdineert de sociaal-economische activiteiten van de VN. ECOSOC rapporteert aan de Algemene Vergadering. ECOSOC heeft 54 gekozen leden. Nederland was van
1995-1997 lid van ECOSOC en is op dit moment geen lid.


* Het Secretariaat van de VN voert het dagelijks werk van de organisatie uit en voert beleid en programma's die door de andere hoofdorganen zijn vastgesteld.


* De Veiligheidsraad is als eerste verantwoordelijk voor de handhaving van internationale vrede en veiligheid. De taken van de VR liggen voornamelijk op het terrein van vreedzame geschillenbeslechting en het optreden ingeval de internationale vrede wordt bedreigd.


* Het Internationaal Gerechtshof is het belangrijkste judiciële orgaan van de Verenigde Naties


* De Trustschapsraad had vroeger een toezichthoudende taak op voormalige trustgebieden. Deze taak is nu voltooid.

Daarnaast is in juli 1998 de beslissing genomen tot de oprichting van het Internationale Strafhof (ICC). De taak van dit nieuwe orgaan is de bevordering van het internationaal strafrecht, mensenrechten en conflictpreventie.

De Economische en Sociale Raad (ECOSOC)

Onder ECOSOC ressorteert een aantal subsidiaire organen, waaronder negen zogenaamde functionele commissies. Een aantal van deze Commissies heeft onder andere tot taak de uitvoering van de uitkomsten van de VN-topconferenties te monitoren.


* De Commission on Sustainable Development (CSD)


* De Commission on Social Development (CSocD)


* De Commission on the Status of Women (CSW)


* de Commission on Population and Development (CPD)

Andere Commissies zoals de Statistical Commission hebben een meer technische functie.

Daarnaast zijn er vijf regionale commissies:


* de Economic Commission for Africa (ECA)


* de Economic Commission for Europe (ECE)


* de Economic and Social Commission for Asia and te Pacific (ESCAP)


* de Economic Commission for Latin America and the Carribean (ECLAC)


* de Economic and Social Commission for Western Asia (ESCWA)

ECOSOC heeft een coòrdinerende en toezichthoudende rol ten aanzien van een aantal expertcommissies, het Administrative Committee on Co-ordination (ACC), dat belast is met de coòrdinatie van VN-organisaties op het gebied van sociaal-economische ontwikkeling en de bestuursorganen van de VN-fondsen en programma's. De belangrijkste fondsen en programma's waarmee Nederland samenwerkt zijn:


* het UN Development Programme (UNDP)


* het UN Children's Fund (UNICEF)


* het UN Population Fund (UNFPA)


* het Joint UN Programme on HIV/AIDS (UNAIDS)


* het UN Capital Development Fund (UNCDF)


* het World Food Programme (WFP)


* het UN Development Fund for Women (UNIFEM)


* het UN Centre for Human Settlements (HABITAT)

Gespecialiseerde Organisaties

Het VN-systeem omvat een groot aantal gespecialiseerde organisaties. Een aantal daarvan hebben expertise op specifieke technische terreinen, zoals de International Civil Aviation Organisation (ICAO) of dateren zelfs al van voor de oprichting van de VN, zoals de Universal Postal Union (UPU). De belangrijkste Gespecialiseerde Organisaties met een ontwikkelingsrelevant mandaat waarmee Nederland samenwerkt zijn:


* de Food and Agriculture Organisation (FAO)


* het International Fund for Agricultural Development (IFAD)


* de International Labour Organisation (ILO)


* de UN Educational, Scientific and Cultural Organisation (UNESCO)


* de World Health Organisation (WHO)


* de UN Industrial Development Organisation (UNIDO)

Daarnaast zijn er nog een aantal andere VN-programma's met een ontwikkelingsrelevant mandaat zoals:


* het UN Environment Programme (UNEP)


* de Global Environment Facility (GEF)


* de UN Conference on Trade and Development (UNCTAD)

Set-Cookie: minbuza=143.177.124.2-3046639648.29294312; expires=Fri,
31-Dec-2010 00:00:00 GMT; path=/


bijlage C

toelichting op de financiële gegevens in de appreciaties

de fondsen en programma's

(a) omvang van het totale programma: het gaat hierbij om de totale inkomsten van de betreffende organisatie, zoals gerapporteerd door de organisatie. Het bedrag omvat zowel algemene vrijwillige bijdragen als specifieke extra-budgettaire inkomsten van lidstaten, andere (VN-)organisaties en uit particuliere fondswerving.

(b) bijdragen van 10 grootste donoren: hier vindt u de bijdragen van de 10 grootste donoren uitgesplitst naar algemene vrijwillige bijdragen en extrabudgettaire bijdrage, zoals gerapporteerd door de organisatie. In het geval van WFP, dat een iets andere financieringssystematiek hanteert dan de andere fondsen en programma's wordt geen onderscheid gemaakt tussen algemene vrijwillige bijdragen en bijdragen aan specifieke noodhulpoperaties. Derhalve is voor WFP onder (b) alleen de totale bijdrage vermeld. Gezien het belang van de algemene bijdragen voor het functioneren van de fondsen en programma's is bij dit bedrag aangegeven wat het aandeel van de betreffende donor is in de inkomsten uit algemene bijdragen van de organisatie.

(c) Nederlandse bijdrage: dit is de Nederlandse bijdrage, uitgesplitst naar algemene bijdrage en specifieke, extrabudgettaire bijdragen. Deze cijfers zijn gebaseerd op uitgaven aan de betreffende organisaties en afkomstig uit het financiële informatiesysteem van het ministerie van buitenlandse zaken. In enkele gevallen kunnen er afwijkingen voorkomen tussen de cijfers voor Nederlandse bijdragen genoemd onder (b) en (c). Die zijn te verklaren uit verschillen in de door de organisaties en door Nederland gehanteerde dollarkoers, het feit dat grote bijdragen en projectbijdragen over het algemeen in termijnen worden betaald die in enkele gevallen door de ontvanger (de VN-organisatie) in een ander jaar worden geboekt dan door de betaler (het ministerie) en door het al dan niet meetellen van bijvoorbeeld
assistent-deskundigenprogramma's.

de gespecialiseerde organisaties

(a) de reguliere begroting: dit is een tweejaarlijkse begroting die wordt gevormd door de verplichte contributies van de lidstaten. De hier opgenomen cijfers zijn afkomstig van de betreffende organisaties.

(b) extrabudgettaire inkomsten: deze worden gevormd door vrijwillige bijdragen van lidstaten en andere (VN-)organisaties voor specifieke programma's of projecten van de organisatie, volgens opgave van de betreffende organisaties. De genoemde bedragen zijn inclusief bijdragen aan noodhulpprojecten.

(c) 5 grootste donorlanden: voor de donorvolgorde is uitgegaan van vrijwillige extrabudgettaire bijdragen op grond van committeringen aan de organisaties, volgens de opgave van de organisaties zelf. De cijfers voor de Nederlandse extrabudgettaire bijdragen zijn gebaseerd op uitgaven aan de betreffende organisaties en afkomstig uit het financiële informatiesysteem van het ministerie van buitenlandse zaken. In enkele gevallen kunnen er afwijkingen voorkomen tussen de cijfers voor Nederlandse bijdragen genoemd in de tabelvan grootste donoren. Die verschillen zijn te verklaren uit verschillen in de door de organisaties en door Nederland gehanteerde dollarkoers, het feit dat grotere bijdragen en projectbijdragen over het algemeen in termijnen worden betaald die in enkele gevallen door de ontvanger (de VN-organisatie) in een ander jaar worden geboekt dan door de betaler (het ministerie) en door het al dan niet meetellen van bijvoorbeeld assistent-deskundigenprogramma's.

De inkomsten van IFAD komen uit reguliere middelenaanvullingen door de lidstaten, uit terugbetalingen door ontvangende landen en het behaalde rendement op beleggingen.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie