Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie EU-uitbreiding: 'Helsinki en hoe verder?'

Datum nieuwsfeit: 15-11-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

's Gravenhage

Directie Integratie Europa

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag
i.a.a. de Voorzitter van de Eerste Kamer

der Staten-Generaal

Datum 15 november 1999
Kenmerk 710/99
Blad 1/2
Bijlage(n) 2
Betreft Notitie EU-uitbreiding 'Helsinki en hoe verder?'

Notitie 'IGC-2000: Een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie'

Zeer geachte Voorzitter,

De Europese Raad van Helsinki op 10 en 11 december a.s. zal in het teken staan van bespreking van de uitbreiding van de Europese Unie en de agenda van de komende Intergouvernementele Conferentie over institutionele hervormingen. Met het oog daarop bied ik U gaarne twee notities aan.

De eerste notitie betreft de uitbreiding van de Europese Unie en is getiteld "Helsinki en hoe verder?". De notitie is een vervolg op de notitie EU-uitbreiding die U per brief d.d. 30 oktober 1998 is toegegaan. De notitie geeft de Nederlandse reactie op de Voortgangsrapportage die de Europese Commissie op 13 oktober jl. presenteerde over het uitbreidingsproces. De rapportage van de Commissie ging U toe per brief d.d. 15 oktober jl.

De tweede notitie betreft de institutionele hervormingen van de Europese Unie die voor uitbreiding nodig zijn en is getiteld "IGC-2000: Een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie". Deze notitie is een vervolg op de IGC-notitie die U per brief d.d. 21 mei jl. is toegezonden.

De Minister van Buitenlandse Zaken

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken


Notitie EU-uitbreiding

"Helsinki en hoe verder"

November 1999


Inleiding

Tien jaar na de val van de muur kan worden geconstateerd dat goede stappen zijn gezet in de richting van heling van de breuk die decennia lang door Europa liep. Tegelijk moet worden geconstateerd dat de historische kans één vrij, ongedeeld en democratisch Europa te vormen nog niet ten volle is benut. Dat Europa te vormen is een politieke en morele verantwoordelijkheid die in grote mate rust op de Europese Unie. De uitbreiding van de Unie waarover de regering reeds eerder een notitie aan de Kamer zond, waarop de nu voorliggende notitie voortbouwt, zal een bijna-verdubbeling van de Unie tot stand brengen en het aanzicht van de EU wezenlijk veranderen. Dat proces moet worden voortgezet met snelheid en kwaliteit. Snelheid omdat de historische kans niet mag worden verloren, kwaliteit omdat wat in de Unie en in de kandidaat-lidstaten is opgebouwd zorgvuldig moet worden beheerd en verder ontwikkeld.

Nederland is een groot voorstander van het uitbreidingsproces. Politieke en veiligheidsmotieven spelen daarbij een belangrijke rol, maar evenzeer de economische kansen die een vergrote Europese Unie Nederland biedt. Het is daarbij van groot belang dat de huidige stabiliteit en kwaliteit in de EU van nu wordt voortgezet in de vergrote EU van morgen. Daarbij komt aan de kwaliteit van de rechtsstaat een belangrijke plaats toe. 'Rule of law' is zowel onderdeel van de politieke criteria, als economisch van belang voor de interne markt en vereist voor wetshandhaving door de overheid. In de EU bestaat overeenstemming over de richting en onomkeerbaarheid van het uitbreidingsproces. Nederland behoort samen met Duitsland tot de landen die de meest uitgesproken gedachten hebben over het tempo waarin uitbreiding met succes gerealiseerd zal kunnen worden.

Het uitbreidingsproces verdient brede publieke aandacht, zowel binnen de grenzen van de huidige 15 lidstaten als in het debat in de kandidaatlidstaten zelf. Dit is noodzakelijk om in de eindfase niet met een onverwachte negatieve publieke uitspraak te worden geconfronteerd. Nederland zal het onderwerp "Uitbreiding van de Europese Unie" dan ook verder onder de publieke aandacht brengen. Daarbij zal, aansluitend op de reeds in dit vlak genomen initiatieven, gebruik gemaakt worden van de ruime publiciteit die het onderwerp, nu tien jaar na de val van de Berlijnse muur, krijgt.

Op 13 oktober 1999 presenteerde de Europese Commissie haar tweede rapport over de voortgang van de kandidaatlidstaten op de weg naar toetreding tot de Europese Unie. De Commissie deed in haar algemene overzicht, het "composite paper", aanbevelingen voor het gehele proces. Aan het algemene overzicht lagen de verslagen van de vorderingen per land ten grondslag. De Europese Raad (ER) van Helsinki zal een standpunt moeten innemen over de door de Commissie voorgestelde volgende stappen in het uitbreidingsproces. In deze notitie wordt de Nederlandse positie ter voorbereiding op de ER van Helsinki van 10-11 december 1999 uiteengezet.

Het politieke landschap van Europa met betrekking tot de uitbreiding van de Europese Unie is begin dit jaar aanzienlijk gewijzigd. De Kosovo-crisis heeft eens te meer aangetoond dat het scheppen van een vrij, democratisch, welvarend en ongedeeld Europa met kracht dient te worden nagestreefd. De koers die door de ER van Luxemburg (december '97) is uitgezet, dient daarom te worden aangepast.Ook de Nederlandse positie zoals uiteengezet in de notitie van 30 oktober 1998 verdient actualisering.

Nederland is er dan ook voorstander van dat de Europese Raad een politieke impuls geeft aan het uitbreidingsproces. De ER zou het inclusieve karakter van het uitbreidingsproces extra moeten benadrukken. Het enigszins kunstmatige onderscheid tussen de kandidaatlidstaten in een kopgroep (ins) en achterblijvers (pre-ins) dient te worden opgeheven, door ook met de zes pre-ins begin volgend jaar toetredingsonderhandelingen te starten.

De lopende toetredingsonderhandelingen moeten een nieuwe impuls krijgen, teneinde de vaart in het proces te houden, zonder daarbij de kwaliteit uit het oog te verliezen. In de toetredingsonderhandelingen zal meer gedifferentieerd moeten worden tussen de kandidaatlidstaten naar gelang de mate waarin zij zijn voorbereid op EU-lidmaatschap. De onderhandelingen zullen meer dan voorheen parallel moeten gaan lopen met de voortgang van de voorbereiding van de kandidaatlidstaten op het lidmaatschap. Dit betreft ondermeer de overname van het interne markt-acquis en het terrein van de handhaving van de rechtsorde. Wat dit laatste betreft moet helaas vastgesteld worden dat Roemenië en Bulgarije zich nog aanzienlijke inspanningen moeten getroosten om het vereiste niveau te halen.

Kandidaatlidstaten zullen op basis van de eigen vorderingen en voor ieder gelijke maatstaven, de Kopenhagen criteria, beoordeeld moeten worden. Wie harder kan lopen moet daartoe de kans krijgen.

Voor de verst gevorderde kandidaten zal een herkenbaar tijdpad naar het moment van toetreding moeten worden uitgestippeld.

Ook in de relatie met Turkije hebben de omstandigheden zich gewijzigd. De Grieks-Turkse betrekkingen zijn het afgelopen half jaar aanzienlijk verbeterd. Deze ontwikkeling was reeds voor de aardbevingen in Turkije en later in Griekenland in gang gezet maar deze gebeurtenissen hebben het proces in positieve zin beïnvloed. Dit biedt thans de mogelijkheid de status van Turkije als kandidaatlidstaat te bevestigen.

Nederland is van mening dat de Commissie in zijn tweede voortgangsrapport een zeer grondige en gedegen analyse van situatie in de kandidaatlidstaten heeft gegeven. De rapportage heeft verder aan diepgang gewonnen. Nederland is verheugd over de toevoeging van de politieke dimensie in de voorstellen van de Commissie voor het vervolg van het uitbreidingsproces.


I. Start onderhandelingen met de 6 pre-ins

I.1 Onderhandelingen met pre-ins

In het 'composite paper' doet de Commissie aanbevelingen ten aanzien van het openen en het verdere verloop van toetredingsonderhandelingen met alle pre-ins. Van noord naar zuid: Letland, Litouwen, Slowakije, Roemenië, Bulgarije en Malta.

De Commissie heeft de volgende opties in beschouwing genomen:

a) Alleen onderhandelingen starten met landen die aan de politieke criteria voldoen èn die op middellange termijn aan de overige Kopenhagen criteria kunnen voldoen;

Als voordeel van deze optie geeft de Commissie aan dat sprake is van continuering van beleid waarbij strikt wordt vasthouden aan een objectieve methodologie. Er zal pas met onderhandelingen worden gestart als verwacht wordt dat een land op middellange termijn aan verplichtingen van lidmaatschap kan voldoen.

b) Met alle landen onderhandelingen starten die aan de politieke Kopenhagen-criteria voldoen, ook als ze naar verwachting op middellange termijn nog niet aan de overige (m.n. economische) criteria kunnen voldoen.

Het voordeel van deze keuze is dat zij recht doet aan het politieke imperatief om in het licht van de Kosovo-crisis de inclusiviteit van het uitbreidingsproces te benadrukken.

De Commissie wijst daarbij evenwel op potentiële risico's van deze optie:


- precedentwerking voor toekomstige toetredingen met andere landen die het lidmaatschap ambiëren;


- verlies van momentum voor hervormingen zoals in Tsjechië, waar na de start van onderhandelingen de hervormingen stagneren;


- frustratie als gevolg van zeer langdurige onderhandelingen en na verloop van tijd een groeiende druk om de onderhandelingen (vroegtijdig) af te ronden.

De Commissie stelt vast dat alle pre-ins thans aan de politieke Kopenhagen criteria voldoen. Wat de overige criteria betreft is het beeld gemengd. Met name Roemenië en in mindere mate Bulgarije blijven nog achter bij het voldoen aan de overige criteria. In meer of mindere mate schieten deze landen vooralsnog tekort op het economische en het humanitaire terrein als ook in belangrijke mate op het gebied van de handhaving van de rechtsorde. Alles afwegend kiest de Commissie voor de tweede optie en beveelt de ER van Helsinki aan te besluiten toetredingsonderhandelingen te starten met alle pre-ins.

De Commissie stelt wel voorwaarden aan een besluit tot starten van onderhandelingen met de twee minst gevorderde kandidaten:

Ten aanzien van Bulgarije verlangt de Commissie:


- nog dit jaar een besluit over een tijdpad tot sluiting van de verouderde reactoren van de kerncentrale Kozloduy;


- bevestiging van aanzienlijke voortgang op het gebied van economische hervormingen.

Ten aanzien van Roemenië verlangt de Commissie:


- dat de regering actie onderneemt t.a.v. de zorg voor weeskinderen;


- dat de regering de noodzakelijke macro-economische maatregelen neemt.

Nadat de Commissie een analyse van de economische situatie heeft gemaakt zullen toetredingsonderhandelingen formeel geopend kunnen worden, in de verwachting dat Roemenië in de tussentijd de nodige aktie zal hebben ondernomen.

Tijdens het informele werkdiner van de Staatshoofden en Regeringsleiders op de Europese Raad van Tampere heeft de door Nederland naar voren gebrachte overweging dat het uitbreidingsproces voortvarend moet worden voortgezet brede steun gekregen. Het doel van het proces is een ongedeeld, vrij en democratisch Europa tot stand te brengen. Er bestond voorts overeenstemming over de wenselijkheid volgend jaar met alle "pre-ins" toetredingsonderhandelingen te beginnen. De Europese Raad van Helsinki zal hierover moeten besluiten.

Nederlands standpunt

Nederland hecht sterk aan het inclusieve karakter van het uitbreidingsproces en is voorstander van het starten van onderhandelingen met alle kandidaatlidstaten. Dit geldt met name voor Bulgarije en Roemenië die tegen de achtergrond van de Kosovo-crisis een rol kunnen spelen als 'ankers van stabiliteit' in de Balkan-regio. Daarbij is het van belang dat de in het stabiliteitspact voorgestane bevordering van intra-regionale vrijhandel en een daarmee consistent handelsregime voor de Balkan-regio in het oog wordt gehouden.

In de conclusies van de ER van Luxemburg is bepaald dat een land voor het starten van toetredingsonderhandelingen ten minste aan de politieke Kopenhagen criteria moet voldoen. Nu uit de voortgangsrapportage blijkt dat dit bij alle 'pre-ins' het geval is past een besluit tot aanvang van de onderhandelingen. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt, dat wat betreft het functioneren van de rechtsstaat in de betreffende landen nog ernstige tekortkomingen bestaan (functioneren van de rechterlijke macht, corruptie). 'Rule of law' maakt deel uit van de politieke criteria.

Op het moment van toetreding zal een kandidaat aan de politieke, economische en overige Kopenhagen criteria moeten voldoen.

Nederland gaat ervan uit dat Bulgarije en Roemenië op de kortst mogelijke termijn stappen zetten om de door de Commissie signaleerde problemen aan te pakken. Het gaat hier immers om belangrijke kwesties als nucleaire veiligheid (Bulgarije), de erbarmelijke omstandigheden van weeskinderen (Roemenië) en een zorgelijke (macro-)economische situatie (m.n. Roemenië doch ook Bulgarije).

I.2 Nucleaire veiligheid

De Commissie heeft voor de publicatie van de voortgangsrapportages bij Litouwen, Slowakije en Bulgarije aangedrongen een besluit te nemen over vroegtijdige sluiting van kernreactoren die nietaan bestaande veiligheidseisen kunnen worden aangepast. Recent hebben Litouwen en Slowakije een dergelijk besluit genomen. Litouwen heeft besloten tot sluiting van reactor 1 van Ignalina voor 2005 en de Commissie verwacht dat reactor 2 van Ignalina voor 2009 wordt gesloten. Slowakije heeft besloten tot sluiting van de reactor 1 van Bohunice voor 2006 en sluiting van reactor 2 van Bohunice in 2008.

Voor beide landen waren het vooral vanwege de zeer hoge kosten, die vroegtijdige sluiting met zich meebrengt, zeer moeilijke besluiten waarover de binnenlandse discussie hoog is opgelopen. De Commissie heeft in zijn voortgangsrapporten dan ook haar waardering hierover uitgesproken.

Bulgarije houdt voorlopig nog vast aan de gedachte dat het technisch mogelijk is de verouderde kernreactoren van de centrale Kozloduy op het vereiste veiligheidsniveau te brengen. De Commissie stelt dat een Bulgaars besluit tot vroegtijdige sluiting een noodzakelijke voorwaarde is om tot start van toetredingsonderhandelingen over te gaan.

Nederlands standpunt

Nederland acht het van groot belang dat het onderwerp nucleaire veiligheid een prominente plaats heeft gekregen in het uitbreidingsproces. Nederland stemt er mee in dat dit als voorwaarde wordt opgenomen om te besluiten tot het starten van toetredingsonderhandelingen.

Nederland is van mening dat de daarvoor in aanmerking komende kandidaten vóór het moment van starten van
toetredingsonderhandelingen, in het kader van hun totale energiebeleid, een onomkeerbaar besluit moeten hebben genomen over een tijdpad om verouderde kernreactoren vroegtijdig te sluiten. Nederland zou de kandidaten moeten assisteren bij het proces om de gevolgen van vroegtijdige sluiting te verwerken.


II. Verloop van Onderhandelingen

II.1. Meer differentiatie

De Commissie komt in haar rapportage tegemoet komt aan de politieke wens om ook met de minder ver gevorderde kandidaten onderhandelingen te starten. Tegelijkertijd stelt de Commissie voor om meer differentiatie aan te brengen in de toetredingsonderhandelingen. Het tempo van de onderhandelingen zou mede moeten worden bepaald door de mate waarin kandidaten er in geslaagd zijn het acquis over te nemen en toe te passen. Hiermee beoogt de Commissie te garanderen dat landen pas zullen toetreden als zij voldoende op het EU-lidmaatschap zijn voorbereid.

Tot op heden is nog nauwelijks sprake van differentiatie tussen de verschillende kandidaten. Volgens de huidige methodiek worden hoofdstukken groepsgewijs geopend. Onder het Oostenrijkse en Duitse Voorzitterschap zijn 15 van de 31 hoofdstukken in behandeling genomen. Het Finse Voorzitterschap is voornemens nog eens 8 nieuwe hoofdstukken te openen. Het Portugese Voorzitterschap zal naar verwachting de resterende, en politiek meest gevoelige, hoofdstukken (w.o. landbouw, JBZ, vrij verkeer van personen, regionaal beleid, financiële en budgettaire voorzieningen) voor zijn rekening nemen. Hoofdstukken worden "voorlopig afgesloten" als door de kandidaten geen overgangstermijnen worden verzocht, terwijl het duidelijk is dat de kandidaatlidstaat op dat bepaalde gebied nog veel huiswerk te verrichten heeft. Een voorbeeld is de voorlopige afsluiting van het hoofdstuk industriebeleid met Polen.

De Commissie stelt nu voor om het tempo in de onderhandelingen voortaan meer afhankelijk te maken van de feitelijke voortgang van een land in zijn voorbereidingen op EU-lidmaatschap. Dit geldt zowel voor het openen als voor het voorlopig afsluiten van hoofdstukken. Deze nieuwe methode zal het onderscheid tussen de kandidaten beter zichtbaar maken.

De nieuwe aanpak brengt met zich mee dat komend jaar het aantal te openen hoofdstukken beperkt zal blijven in de onderhandelingen met landen die achter lopen bij hun voorbereidingen op EU-lidmaatschap.

Anderzijds biedt de nieuwe methodiek de 'pre-ins' die vaart maken met hun hervormingen de mogelijkheid een sneller traject te doorlopen.

Ook met de 'ins' met wie de onderhandelingen reeds lopen, zullen hoofdstukken niet langer automatisch en groepsgewijs geopend worden. Wie harder kan lopen krijgt daartoe de gelegenheid.

Daarnaast stelt de Commissie voor dat een hoofdstuk voortaan pas voorlopig zal worden afgesloten als duidelijk is dat de kandidaatlidstaat in kwestie grote vorderingen heeft gemaakt bij zowel de overname als uitvoering van het acquis op het betreffende terrein. Vorderingen zullen door de Commissie nauwgezet gevolgd worden en weergegeven in de jaarlijkse verslaglegging.

In de lopende onderhandelingen met de 'ins' zullen begin volgend jaar alle hoofdstukken die in behandeling zijn genomen opnieuw de revue passeren om recent ontwikkeld acquis in overweging te nemen. Of deze hoofdstukken vervolgens weer "voorlopig gesloten" kunnen worden zal afhankelijkzijn van de toepassing van het acquis terzake.

Nederlands standpunt

Nederland is het eens met de voorstellen van de Commissie. Het is van belang om een nauwer verband aan te brengen tussen enerzijds EU-monitoring van de tenuitvoerlegging van het acquis door de kandidaatlidstaten, en anderzijds het openen en voorlopig afsluiten van hoofdstukken van het acquis in de toetredingsonderhandelingen. Op deze wijze ontstaat een beter beeld van de mate waarin kandidaten zijn voorbereid op het EU-lidmaatschap en ontstaan geen verrassingen aan het eind van het onderhandelingsproces. Er zal sprake moeten zijn van paralleliteit tussen de voortgang bij de overname en toepassing van het acquis en het afsluiten van hoofdstukken in de onderhandelingen. Toetsing zal op basis van objectieve criteria moeten plaatsvinden.

De kandidaatlidstaten dienen meer op hun eigen merites te worden beoordeeld. Landen die snelle vorderingen boeken dienen dit in het verloop van de onderhandelingen te merken. Dit stimuleert de kandidaten om nog meer werk te maken van hun hervormings-programma's. Nederland vindt dat voorkomen dient te worden dat het onderhandelingsproces vertraging oploopt. Het momentum in de onderhandelingen moet zoveel mogelijk behouden blijven. Dit is van groot belang omdat bij de verwachte verdubbeling van het aantal landen (van 6 naar 12) waarmee wordt onderhandeld, de toenemende complexiteit in de onderhandelingshoofdstukken (landbouw, financiële voorzieningen, JBZ) en de strengere methodiek bij het voorlopig afsluiten van hoofdstukken vertraging van het proces zeker mogelijk zou kunnen zijn. Nederland zal dan ook blijven aandringen op spoed, zonder daarbij de kwaliteit uit het oog te verliezen. Daarbij ligt ook een belangrijke verantwoordelijkheid voor de overname van het acquis bij de kandidaatlidstaten zelf.

Nederland realiseert zich dat uiteindelijke toetreding van landen niet op individuele basis zal plaatsvinden. In de eindfase zal kort voor het moment van toetreding een clustering van kandidaten plaats te vinden op basis van de vorderingen. Feitelijke toetreding zal dan groepsgewijs plaatsvinden.

II.2. Overgangstermijnen

De EU heeft zich tot nog toe op het standpunt gesteld dat derogaties op het acquis niet mogelijk zijn, overgangstermijnen slechts bij uitzondering kunnen worden toegestaan, en dat deze in reikwijdte en tijd zoveel mogelijk beperkt dienen te blijven. Nu de onderhandelingen gecompliceerder worden en de echte knelpunten zichtbaar worden, stelt de Commissie voor de EU positie te nuanceren.

De Commissie acht het van groot belang dat de werking van de interne markt niet in gevaar wordt gebracht. De huidige Unie kent thans een goed functionerende interne markt zonder binnengrenzen en vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal, en werknemers. De EU zou dan ook streng moeten zijn ten aanzien van overgangstermijnen die het functioneren van de interne markt in al zijn aspecten (bijvoorbeeld het sociale acquis en het acquis op het terrein van de volksgezondheid) raken.

De Commissie stelt voor dat de EU goed onderbouwde verzoeken voor redelijke overgangstermijnen (m.b.t. milieu, energie of infrastructuur) in overweging neemt voor zover deze het functioneren van de interne markt niet of nauwelijks raken, maar voor de kandidaatlidstaten aanzienlijke investeringen met zich meebrengen.

De kandidaten dienen zich evenwel te committeren om het acquis binnen een aanvaardbare termijn volledig toe te passen. De kandidaatlidstaten dienen daarbij aan te tonen dat aanpassing onderweg is, inclusief gedetailleerde en realistische (financiële) planning. Hierbij spelen ook de Partnerschappen voor Toetreding een belangrijke rol.

Nederlands standpunt

Nederland steunt het voorstel van de Commissie. De EU dient streng te zijn ten aanzien van overgangstermijnen die het functioneren van de interne markt raken. Daarnaast zullen overgangstermijnen beperkt dienen te blijven daar waar het grensoverschrijdende milieukwesties betreft. Het gaat daarbij met name om internationale wateren, klimaat en zaken die direct de volksgezondheid raken.

Inzake milieu constateert Nederland dat de meeste van de door de kandidaatlidstaten gevraagde overgangstermijnen betrekking hebben op gebieden als waterkwaliteit en afvalverwerking. Het al dan niet aanvaarden van overgangstermijnen zal worden beoordeeld naar de mate waarin zij het functioneren van de interne markt beïnvloeden, of van grensoverschrijdend karakter zijn. Nederland hecht eraan dat de kandidaten uiteindelijk het gehele acquis overnemen, maar onmiddellijke overname van ondermeer het gehele milieu-acquis zou op de korte termijn, gezien de aanzienlijke investeringen die hiermee gepaard gaan, en gezien het gebrek aan voldoende middelen in de landen, tot onaanvaardbaar hoge financiele lasten leiden. De EU zou dan ook verzoeken om overgangstermijnen op bovengenoemde milieu terrein, voorzover deze redelijk zijn, in overweging kunnen nemen. De EU biedt de kandidaten, binnen het kader van de financiële perspectieven 2000-2006, reeds aanzienlijke steun bij hun voorbereidingen op lidmaatschap. Dit geldt met name ook voor het terrein van milieu. Toetreding op korte termijn zonder adequate overgangstermijnen zou tot een verhoging van de financiele inspanningen aanleiding kunnen geven.

II.3 Landbouw

De onderhandelingen over landbouw zijn nog niet gestart, in afwachting van de afronding van de acquis-screening van dit hoofdstuk. Dit behoort tot een van de lastigste vraagstukken in het toetredingsproces.

De bijdrage van de landbouw aan het BNP en de werkgelegenheid is in de kandidaatlidstaten relatief hoog vergeleken met de EU. In totaal werken in de kandidaatlidstaten 10 mln mensen in de landbouw, vergeleken met 7,5 mln in de EU. In Polen is 25% van de beroepsbevolking werkzaam in de landbouw. Het landbouwareaal neemt in de EU toe met 44% na toetreding van de 10 kandidaten in Midden- en Oost-Europa.

De Commissie heeft de verwachting uitgesproken dat bij de overname van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in een aantal gevallen een overgangsperiode in acht moet worden genomen. In bepaalde sectoren zijn de prijsverschillen tussen de EU en de kandidaatlidstaten nog zo groot dat directe overname van het acquis te grote consequenties zou hebben. Voorts gaat de Commissie er van uit dat de producenten in de toetredende landen niet in aanmerking zullen komen voor de hectaretoeslagen en dierpremies. Deze zijn namelijk een (gedeeltelijke) compensatie voor prijsverlagingen, die hebben plaatsgevonden in de EU. In de toetredende landen is dit niet aan de orde. Er zal veelal juist een prijsverhoging plaatsvinden. Bovendien is de Commissie van mening dat ondersteuning van de landbouw in de kandidaatlidstaten beter kan plaatsvinden via structuurverbetering. Met name op gebied van verwerkings- en afzetstructuren hebben deze landen in het algemeen een grote achterstand.

Nederlands standpunt

Nederland steunt in beginsel de visie van de Commissie en meent dat het verstandiger is in de kandidaatlidstaten een structuurbeleid te voeren, dan de beschikbare middelen te besteden voor het betalen van hectare- en dierpremies. Op de langere termijn zal het beleid natuurlijk wel aan elkaar gelijk moeten zijn: dat betreft zowel de eenheid van de markt als het dan geldende landbouwbeleid.

In dit verband moet overigens gesignaleerd worden dat de meeste toetreders in de onderhandelingen waarschijnlijk wel aanspraak zullen maken op de hectare-toeslagen en dierpremies. Eén en ander zal er naar verwachting toe bijdragen dat zaken als nationale co-financiering en degressiviteit van de hectare-toeslagen en dierpremies versneld weer op de Europese agenda zullen komen.

II.4. Interne Veiligheid

De aandacht voor veiligheid van de burger strekt zich zowel uit tot het acquis op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, als tot het beheer van de interne markt op verschillende gebieden van overheidstoezicht. Wat betreft de voorbereidingen van de kandidaatlidstaten op toetreding gaat inzake het JBZ-acquis de meeste aandacht uit naar versterking van de wethandhavings-autoriteiten en de rechterlijke macht. Dit is niet alleen van belang voor een effectievere bestrijding van corruptie, georganiseerde misdaad en drugs. Een goed functionerende rechterlijke macht en een goed functionerend en in de maatschappij ingebed politie-apparaat is ook van belang voor de uitvoering en handhaving van het acquis op andere terreinen. Bij het beheer van de interne markt hebben uiteenlopende inspectie-, controle- en opsporingsdiensten een taak te vervullen waarvan de effectiviteit direct aan het belang van de burger raakt (voedsel- en productveiligheid). Hiermee is een groot maatschappelijk en economisch belang gemoe id.

Nederlands standpunt

Nederland stelt zich op het standpunt dat in het kader van het onderhandelingsproces, ten behoeve van de veiligheid van de burger, zowel het beheer van de interne markt als de interne veiligheid (JBZ-acquis) bijzondere aandacht verdienen. Op JBZ-gebied gaat het om eerste pijleraangelegenheden als asiel, grenscontroles en migratie, en derde pijler aangelegenheden op gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Gelet op het grote belang dat Nederland hecht aan het voortduren van het bestaande niveau van interne veiligheid in de toekomstige Unie zullen overgangstermijnen op dit terrein tot een minimum beperkt moeten worden.


III. Turkije kandidaatlidstaat

III.1 Voorstel Commissie

De Commissie stelt voor om in Helsinki de kandidatuur van Turkije te bevestigen.

Het starten van toetredingsonderhandelingen is evenwel pas mogelijk wanneer Turkije aan de politieke Kopenhagencriteria heeft voldaan.

De Commissie stelt voor de pre-accessie strategie gedegen in te vullen. Thans geldt voor Turkije een afwijkende situatie, voor het land is een speciale Europese Strategie ontwikkeld.

De Commissie stelt het volgende voor :


- de politieke dialoog te versterken, juist ook op de gevoelige terreinen zoals de mensenrechten;


- alle vormen van financiële hulp (nu: MEDA, douane-unie, twee verordeningen Europese Strategie) in één kader onderbrengen;


- gelijkschakelen van de positie van Turkije aan de pre-accessiestrategie voor de overige kandidaten (waaronder de mogelijkheid tot deelname communautaire programma's waar de andere kandidaten ook aan kunnen deelnemen (Socrates, Leonardo e.d.), opstellen van een Partnerschap voor Toetreding en Nationaal Programma voor Overname van het Acquis; en beginnen van de acquisscreening die intussen met de andere kandidaten vrijwel is afgerond).

De Commissie gaat in haar aanbevelingen nog niet zover om Turkije ook toe te laten tot het Phare programma en de nieuwe programma's ISPA (investeringen op het terrein van milieu en infrastructuur) en SAPARD (landbouwfondsen).

III.2 Actuele situatie in Turkije

In Turkije is na de verkiezingen eerder dit jaar een stabiele regering gevormd met een brede basis in het parlement. De huidige Turkse regering spant zich in de binnenlandse regelgeving aan te passen op het gebied van mensenrechten en rule of law. Met de arrestatie van PKK-leider Abdullah Òcalan lijkt de strijd in Zuid-Oost-Turkije te kunnen luwen. Voorts zet Ankara zich in de relatie met buurland Griekenland te verbeteren. Ook de dialoog met de EU komt weer op gang.

Bij deze positieve ontwikkelingen moet echter worden onderstreept dat het gaat om eerste signalen van verbetering. Dat geldt zeker voor de aanpassing van de interne regelgeving. De beperkte controle van de politiek op de krijgsmacht, het vrijwel ontbreken van minderheidsrechten en de uitkomst van de berechting van Abdullah Òcalan blijven zorgwekkend. De mensenrechtensituatie voldoet nog lang niet aan de Kopenhagen-criteria.

Ook al is inmiddels regelgeving in gang gezet die de rule of law moet versterken, het schort vooralsnog aan implementatie ervan.

Hoewel de situatie in Zuid-Oost Turkije zich gaandeweg lijkt te stabiliseren is een vreedzame oplossing voorlopig nog niet in zicht. Van erkenning van de Koerden als minderheid is nog geen sprake.

De verbetering van de relatie met Griekenland is zonder meer bemoedigend. Echter, op gevoelige punten als de afbakening van territoriale wateren en de kwestie-Cyprus is nog geen concrete voortgang geboekt.

De hervatte dialoog tussen Turkije en de EU is eveneens een positieve stap, maar ook dat proces blijft kwetsbaar. Een bevestiging van de Turkse EU-kandidatuur is noodzakelijk om deze ontwikkeling verder te dragen.

Nederlands standpunt

Nederland stemt in met het voorstel van de Commissie de status van Turkije als kandidaatlidstaat te bevestigen. Deze bevestiging is van belang omdat de EU daarmee in versterkte mate invloed kan uitoefenen op al die gebieden waar verbeteringen in Turkije nodig worden geacht.

Bevestiging van de kandidatuur van Turkije in Helsinki betekent beslist niet het op korte termijn openen van
toetredingsonderhandelingen. Voorwaarde voor het starten van toetredingsonderhandelingen is immers dat Turkije, net als alle andere kandidaten, voldoet aan de politieke Kopenhagen-criteria. Dat is thans niet het geval. Turkije zal ingrijpende veranderingen moeten doorvoeren - een inzicht waarover tussen Ankara en de EU geen verschil van mening bestaat. Over de uiteindelijke vraag of Turkije voldoet aan de Kopenhagen-criteria zal bovendien binnen de EU unanimiteit moeten bestaan. Toetreding van Turkije tot de EU is dan ook binnen afzienbare termijn niet aan de orde.

Nederland acht het van belang dat de financiële gevolgen van een Turks kandidaatlidmaatschap nader worden onderzocht door de Commissie aangezien Turkije, gezien zijn bevolkingsomvang, grootte en economisch gewicht, van een andere orde van grootte is dan andere kandidaatlidstaten.


IV. Tijdpad voor toetreding

De Commissie geeft geen concreet voorstel voor het noemen van een richtdatum voor toetreding van de eerste kandidaten tot de EU. Wel geeft de Commissie aan dat de EU zich vast zou moeten leggen om in
2002 gereed te zijn om een besluit over toetreding te kunnen nemen.

De huidige 'ins' hebben voor zichzelf ambitieuze streefdata voor toetreding bepaald. Polen, Tsjechië, Slovenië, Estland en Cyprus gaan uit van toetreding per 1 januari 2003. Hongarije heeft 1 januari 2002 als streefdatum. De genoemde streefdata zijn nodig om in de onderhandelingen de lengte van verzochte overgangstermijnen te kunnen bepalen. Zij dienen tevens als werkhypothese voor de interne hervormingen in die landen ter voorbereiding op lidmaatschap.

Onlangs hebben de zes Ministers van Buitenlandse Zaken van de 'ins' in een brief aan Commissie-voorzitter Prodi de hoop uitgesproken dat EU in staat zal zijn om per 2002 nieuwe leden te verwelkomen. De kandidaten, waaronder met name Polen, hebben herhaaldelijk om een datum van de zijde van de EU gevraagd. Ze zijn van mening dat de toetredingsonderhandelingen te traag verlopen, en dat ze in onzekerheid verkeren over de lengte van het proces. Ondertussen dienen de regeringen in deze landen wel de noodzakelijke, vaak pijnlijke, hervormingen door te voeren om aan de verplichtingen van het EU-lidmaatschap te kunnen voldoen. Dit leidt in een aantal landen tot een afbrokkelend draagvlak voor het toetredingsproces.

De Commissie verwelkomt het feit dat de huidige 'ins' streefdata voor zichzelf hebben vastgesteld, maar stelt dat in Helsinki de tijd nog niet rijp is voor het noemen van toetredingsdata van de zijde van de EU. Voor een dergelijke stap zou een beter inzicht nodig zijn in de situatie van de kandidaatlidstaten met betrekking tot de toetredingsonderhandelingen en de voortgang in de voorbereidingen op lidmaatschap. De voorgestelde versterking van differentiatie in de onderhandelingen zal bijdragen aan een verbeterd inzicht in de verschillende stadia waarin de kandidaten zich bevinden. Dit inzicht zal de Unie in staat stellen om realistische toetredingsdata te noemen die een dynamisch effect zullen hebben op de inspanningen van de kandidaten en het uitbreidingsproces in het algemeen.

De Commissie stelt wel voor dat de EU in Helsinki haar 'commitment' benadrukt om het eigen huis voor uitbreiding tijdig op orde te hebben.

De ER van Berlijn heeft het "financiële huiswerk" verricht. De financiële perspectieven voor 2000-2006 voorzien vanaf het jaar 2000 in pre-accessiesteun (21 mld euro) en vanaf het jaar 2002 in post-toetredingssteun (54 mld euro) voor de eerste zes toetreders.

De laatste horde die de EU nog dient te nemen betreft de institutionele hervormingen. De ER van Keulen heeft daarvoor reeds een tijdpad aangegeven waarbij gestreefd wordt naar afronding van de IGC onder Frans Voorzitterschap, eind 2000. De ratificatie van het nieuwe EU-verdrag zal anderhalf tot twee jaar in beslag nemen.

De Commissie stelt voor dat de onderhandelingen over de institutionele hervormingen dusdanig worden georganiseerd dat de voor uitbreiding noodzakelijke substantiële hervormingen uiterlijk 2002in werking treden.

De Commissie acht het mogelijk dat de toetredingsonderhandelingen met de meest gevorderde kandidaten in de loop van 2002 worden afgerond. De ratificatie van de toetredingsverdragen zal vervolgens anderhalf tot twee jaar in beslag nemen. Volgens dit scenario kan sprake zijn van eerste toetredingen per 2003/4.

Nederlands standpunt

Nederland kan de Commissie steunen in haar voorstellen. Nederland stelt zich op het standpunt dat de Unie tijdig moet aangeven wanneer zij zelf gereed zal zijn voor toetreding van de eerste nieuwe lidstaten. Aan de kandidaatlidstaten dient een reëel perspectief te worden geboden.

Het voorstel van de Commissie om in Helsinki te besluiten dat de EU in
2002 gereed is om te kunnen besluiten over de eerste toetredingen kan dan ook op Nederlandse steun rekenen.

Nederland zal de kandidaten steunen om de door henzelf gestelde streefdata te realiseren.

Nederland is van mening dat de EU zo snel als mogelijk is een tijdpad en streefdata moet vastleggen voor toetreding van kandidaatlidstaten.


De IGC-2000: een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie


1. De context van de IGC-2000


1.1. Een nieuwe IGC

De Europese Raad van Keulen heeft besloten dat begin 2000 een intergouvernementele conferentie (IGC) bijeen zal worden geroepen over institutionele hervormingen van de Europese Unie. Deze IGC moet eind
2000 onder Frans Voorzitterschap worden afgesloten. De Europese Raad heeft het Finse Voorzitterschap gevraagd een verslag op te stellen ten behoeve van de Europese Raad van Helsinki over de mogelijke oplossingen voor de institutionele vraagstukken die in Amsterdam nog niet konden worden geregeld.

Tot deze vraagstukken worden gerekend:

de omvang en samenstelling van de Commissie;

de stemmenweging in de Raad;

de uitbreiding van het besluiten bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad.

Verder kunnen, zo is in Keulen eveneens geconcludeerd, verdragswijzigingen ten aanzien van de Europese instellingen aan de orde komen die verband houden met deze vraagstukken of die nodig zijn voor de goede uitvoering van het Verdrag van Amsterdam.

Op 21 mei jl. zond de regering de Tweede Kamer een eerste notitie over de institutionele hervormingen. De nota gaf een toelichting op de achtergronden van de conferentie, op de mogelijke reikwijdte van de onderhandelingen en op de voorbereiding en de tijdsplanning van de IGC. De regering zegde toe dat zij na de Europese Raad van Keulen een tweede notitie zou opstellen waarin nader zou worden ingegaan op de mogelijke agenda van de conferentie en de door Nederland gewenste institutionele hervormingen.

Deze notitie zal de Nederlandse opstelling in de voorbereidingsfase van de IGC nader toelichten. Zij bestaat uit twee delen. In het eerste deel zal worden ingegaan op de gevolgen van de uitbreiding voor de Europese Unie en worden de Nederlandse uitgangspunten voor de komende IGC uiteengezet. In deel twee zullen de verschillende mogelijke hervormingen van de instellingen worden besproken. De notitie beperkt zich niet tot de drie thema's die in Keulen zijn geïdentificeerd, maar doet ook suggesties voor andere hervormingen die voor de uitbreiding en de uitvoering van het Verdrag van Amsterdam van belang zijn.


1.2. De gevolgen van de uitbreiding voor de Europese Unie

De Europese Unie is volop in beweging. Op 1 januari van dit jaar is de Economische en Monetaire Unie van start gegaan. Eind maart werd in Berlijn een akkoord bereikt over een nieuw financieel bestek en hervormingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. HetVerdrag van Amsterdam is op 1 mei in werking getreden. In Keulen werd begin juni een impuls gegeven aan de ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Europol is sinds 1 juli operationeel. In Tampere zijn vorige maand de hoofdlijnen van een Europese aanpak van het asielvraagstuk en een versterkte politie- en justitiesamenwerking afgesproken.

Tegelijkertijd is het uitbreidingsproces in een cruciale fase gekomen. Straks zullen landen uit Midden- en Oost-Europa en uit de Middellandse Zee tot de Unie behoren. Dit is een ontwikkeling van grote historische betekenis. De tweedeling van het continent tijdens de Koude Oorlog, waarvan de gevolgen tot op de dag van vandaag doorwerken, kan definitief worden opgeheven. Maar dat gaat niet vanzelf. De komende uitbreiding is wezenlijk anders dan de vorige. Het aantal kandidaat-lidstaten is zowel veel groter als diverser. De Unie verandert daardoor van karakter. Zij is na de uitbreiding niet alleen geografisch breder, maar ook heterogener. Dit roept de fundamentele vraag op hoe het aanpassingsvermogen en de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie zeker wordt gesteld. Deze vraag niet stellen, is de uitbreiding geblinddoekt ingaan.

In Amsterdam is twee jaar geleden vastgelegd dat voor de eerstvolgende uitbreiding nogmaals naar de institutionele vormgeving van de Unie wordt gekeken. Het Protocol van Amsterdam 'over de instellingen in het vooruitzicht van de uitbreiding van de Europese Unie' maakt een onderscheid tussen een uitbreiding met maximaal vijf nieuwe lidstaten en een uitbreiding die leidt tot een Unie van meer dan 20 landen. In het eerste geval kunnen de hervormingen beperkt blijven tot de samenstelling van de Commissie en de stemmenweging in de Raad, terwijl in het tweede geval een veel fundamentelere hervorming van de instellingen is voorzien.

De regering is van oordeel dat dit onderscheid inmiddels enigszins is achterhaald. In maart 1998 zijn onderhandelingen met zes kandidaat-lidstaten gestart en de verwachting is dat op de Europese Raad van Helsinki zal worden besloten dit aantal tot 12 uit te breiden. Dit betekent uiteraard niet dat deze landen alle tegelijkertijd tot de Unie zullen toetreden. Differentiatie op basis van objectieve criteria is nodig. Maar het tempo van het uitbreidingsproces is sinds de Europese Raad van Luxemburg aanzienlijk opgevoerd. De regering steunt dit van harte. De nieuwe realiteit gebiedt dat niet langer aan het onderscheid in het Amsterdamse Protocol kan worden vastgehouden. De regering vindt dat de IGC op basis van een brede agenda moet worden gestart. Een voldoende brede agenda zal de Unie in staat stellen zich goed voor te bereiden op de uitbreiding en zal voorkomen dat er snel een tweede IGC moet worden houden. Zo'n tweede IGC zou tot een breuk in het uitbreidingsproces leiden.

De dynamiek van het uitbreidingsproces dwingt de lidstaten daarom om met ambitie de institutionele vraagstukken aan te pakken. De aanstaande IGC moet die hervormingen doorvoeren die het sein voor een uitbreiding van de Unie naar meer dan 20 lidstaten opgroen zetten. Een goed functionerende Unie, ook voor de middellange termijn, moet zeker worden gesteld. Dan geven we ook aan de kandidaat-lidstaten een helder en positief signaal. De Europese Raad van Helsinki moet klare wijn schenken. De ondubbelzinnige boodschap vanuit de Finse hoofdstad moet zijn dat de Europese Unie na de komende IGC klaar is voor de uitbreiding. In de notitie EU-uitbreiding 'Helsinki en hoe verder', die de Kamer dezer dagen ook ontvangt, gaat de regering nader in op het uitbreidingsproces.


1.3. Nederlandse uitgangspunten voor de komende IGC

Zoals de regering reeds in haar nota van 21 mei jl. heeft aangegeven vindt Nederland dat in de komende IGC de slagvaardigheid en de democratische legitimiteit van de Europese Unie moeten worden versterkt. Dat is nodig in het perspectief van de _ op termijn _ (bijna) verdubbeling van het ledental van de Unie. Deze uitbreiding zonder precedent heeft immers fundamentele consequenties voor de toekomstige inrichting van de Unie. Daarom moet:


- het bestuur van de Unie in al zijn facetten versterkt en de inrichting flexibeler worden; en;


- het bestuur van de Unie democratischer en transparanter worden.

De instellingen van de Europese Unie zijn in de jaren vijftig ontworpen voor een gemeenschap met zes lidstaten. Inmiddels telt de Unie vijftien lidstaten en haar ledental zal binnen een aantal jaren sterk toenemen. Een Unie van meer dan 25 landen is niet ondenkbeeldig. De instellingen van de Unie zijn sinds de jaren vijftig niet wezenlijk veranderd. Op sommige plaatsen kraakt het institutionele raamwerk in zijn voegen. Niet alleen door de toename van het aantal leden van de verschillende instellingen, maar ook door de aanzienlijke groei van hun taken en verantwoordelijkheden. De besluitvormingsprocessen binnen de instellingen en tussen de instellingen staan onder druk. Daarom zijn hervormingen noodzakelijk. Alleen indien haar instellingen goed functioneren zal de Europese Unie slagvaardiger kunnen worden.

De steeds grotere politieke, culturele en economische verscheidenheid in de toekomstige Unie zal het moeilijker maken altijd gezamenlijk en op hetzelfde moment nieuw beleid aan te gaan. Daarom zal de vergrote Europese Unie meer ruimte moeten bieden aan gedifferentieerde samenwerking tussen lidstaten. Dat maakt het mogelijk in gepast tempo en naar gewenste inhoud toegesneden verder te integreren. Indien deze samenwerking niet binnen het Unie-raamwerk mogelijk is bestaat het risico dat de samenwerking buiten de Unie wordt aangegaan. In het Verdrag van Amsterdam heeft het beginsel van de nauwere samenwerking al een plaats gekregen. Het is gewenst dat de complexe (procedurele) voorwaarden om deze samenwerking aan te gaan worden vereenvoudigd. Uiteraard dient er wel voor gewaakt te worden dat de beoogde samenwerking afbreuk doet aan het Verdragskader, het acquis communautaire, de rechten/bevoegdheden van niet-deelnemende lidstaten, etc. De nauwere samenwerking staat dus in beginsel open voor alle landen van deUnie en zal geen vaste groepen van landen bijeenbrengen. Op deze wijze vormgegeven zal zij de integratie in Europa verder kunnen versterken.

Naar het oordeel van de regering moet de Europese Unie ook lessen trekken uit de recente interinstitutionele crisis. De democratische legitimiteit, de transparantie en de integriteit van het optreden van de instellingen moeten worden vergroot. In concreto gaat het dan om de individuele verantwoordelijkheid van Commissarissen, om de versterking van de medewetgevende en controlerende bevoegdheden van het Europees Parlement, maar ook om de snelheid van Europese rechtsspraak en de kwaliteit van de fraudebestrijding. De aanpak van deze problemen in het functioneren van de instellingen kan de Unie voor de burgers begrijpelijker maken. De regering vindt ook om deze reden dat de IGC zich niet moet beperken tot de 'left-overs' van Amsterdam.

De regering is zich er overigens van bewust dat haar standpunt vooralsnog slechts door een minderheid van de lidstaten en de Commissie, hierin gesterkt door het 'rapport Dehaene', wordt gedeeld . Een grote meerderheid van de lidstaten stuurt aan op een IGC-agenda die beperkt blijft tot de restanten van Amsterdam. De motieven voor een bescheiden IGC lopen uiteen.

Sommige lidstaten grijpen de beperkte tijd aan als argument om in de IGC alleen over deze overgebleven vraagstukken te spreken. Deze landen menen dat de omvang van de Commissie, de stemmenweging en de meerderheidsbesluitvorming zo gevoelig zijn dat alle beschikbare tijd aan deze onderwerpen moet worden besteed.

Een belangrijk ander argument voor een bescheiden IGC ('quick fix') is de vrees van sommige lidstaten voor de gevoelens van hun publieke opinie. De bevolking zou geen verdere overdracht van nationale soevereiniteit aan 'Brussel' accepteren.

Verder is de vrees van veel lidstaten voor vertraging van de uitbreiding een belangrijke reden om de IGC-agenda kort te houden. Deze landen menen dat een IGC die te veel moeilijke onderwerpen behandelt, vrijwel zeker niet voor de gestelde deadline van eind 2000 kan worden afgerond. Hoe minder onderwerpen, hoe eenvoudiger en hoe sneller de conferentie kan worden beëindigd. Dat maakt de weg dan vrij voor de eerste ronde van toetredingen tot de Unie.

Hoewel Nederland vindt dat de IGC niet beperkt moet blijven tot de drie restanten van Amsterdam, betekent dit niet dat de IGC een overladen agenda moet krijgen. Daarom zou in Helsinki kunnen worden bepaald dat de IGC:

eind 2000 wordt afgerond;

niet gaat over een verschuiving van bevoegdheden van lidstaten naar de Unie;

beleidsdossiers, met uitzondering van parallelle processen en EVDB, in beginsel buiten beschouwing laat en het accent legt op institutionele vraagstukken;

geen verschuivingen zal aanbrengen in de balans tussen de instellingen.

Samengevat moet naar Nederlands oordeel in de IGC het volgende aan de orde komen:

De drie in Keulen genoemde vraagstukken;

De met deze vraagstukken verband houdende onderwerpen, zoals codecisie en de individuele verantwoordelijkheid van Commissarissen;

De vraagstukken die voor de goed functioneren van Unie in het licht van het Verdrag van Amsterdam van belang zijn, zoals de werkverdeling in het Hof van Justitie en goede financiële controle en beheer;

De voorwaarden voor gedifferentieerde samenwerking tussen lidstaten in het kader van de Europese Unie;

De institutionele en juridische voorzieningen samenhangend met het EVDB.

Een aldus afgebakende agenda zal tot een directe of indirecte doorlichting in de IGC van het functioneren van alle instellingen van de Unie leiden. De voorstellen die in de IGC aan de orde zijn zal de regering voortdurend beoordelen op twee aspecten (a) versterking van de Europese instellingen en besluitvorming onder stevig juridisch, financieel en democratisch toezicht en (b) het behoud van Nederlandse invloed in de Europese Unie.


1.4. Parallelle processen

Alvorens nader in te gaan op de vraagstukken die in de IGC aan de orde moeten komen, wijst de regering erop dat ook andere hervormingen in de Unie worden besproken. Deze vraagstukken staan in beginsel los van de IGC maar komen wellicht later toch in de conferentie aan de orde.

In de eerste plaats wordt over hervormingen van de instellingen gesproken waarvoor geen Verdragswijzingen nodig zijn. Zo werkt de Commissie aan een betere uitvoering en beheer van het communautaire beleid. De organisatie van de Commissie zal daarom wijzigingen ondergaan. Commissaris Kinnock zal daarvoor begin 2000 plannen op tafel leggen. Ook de Raad bespreekt momenteel zijn eigen functioneren aan de hand van een rapport van de vorige Secretaris-Generaal Trumpf. Deze besprekingen kunnen leiden tot diverse maatregelen die bijvoorbeeld de vergaderingen van de Raad doelmatiger maken.

In de tweede plaats is door de Europese Raad van Keulen besloten dat de Europese Unie een handvest van grondrechten zal krijgen. Om dit handvest op te stellen wordt een groep bijeengeroepen die een brede samenstelling zal kennen. Eind 2000 moet de tekst van het handvest gereed zijn. Dan zal ook moeten worden bezien of en zo ja hoe het handvest in het Verdrag moet worden opgenomen, waarbij van belang is zeker te stellen dat het EVRM niet wordt aangetast.

In de derde plaats wordt gewerkt aan de ontwikkeling van de Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Eind 2000 wil de Europese Raad hierover nadere besluiten nemen. De inhoudelijke ontwikkeling van EVDB vindt in beginsel buiten de IGC-onderhandelingen plaats en is in die zin een parallel proces naast de IGC. Het staat evenwel vast dat de vormgeving van het EVDB ook gevolgen zal hebben voor de institutionele structuur van de Europese Unie. De besluiten over deze institutionele en juridische aspecten zullen wijzigingen van het Verdrag vergen en moeten daarom in de IGC aan de orde komen. Op deze aspecten wordt in paragraaf 2.10 van deze notitie nader ingegaan.

Voor het overige komen deze parallelle processen in deze nota verder niet aan de orde. De regering zal de Kamer hierover te gelegener tijd nader informeren.

In het tweede deel van deze notitie zal nader worden ingegaan op de agenda-onderdelen die naar het oordeel van de regering in de komende IGC moeten worden besproken.


2. De onderdelen van de agenda


2.1. De Commissie

Analyse

Een Europese Unie van 25 lidstaten kan het niet stellen zonder een sterke Commissie. Door de uitbreiding zal de spilfunctie van de Commissie binnen de Unie van nog grotere betekenis worden. De Commissie is in alle aspecten van het bestuur van de Unie een centrale schakel. Zij is de initiator van Europese wet- en regelgeving, de hoedster van de verdragen en de uitvoerder van communautaire besluiten. In een uitgebreide, grote Unie waarin de (economische) diversiteit en meer uiteenlopende belangen de beleidsbepaling moeilijker kan maken, neemt de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de eenheid in het optreden van de Unie verder toe.

De Commissie telt op dit moment 20 Commissarissen. Indien nieuwe lidstaten tot de Unie toetreden, zullen deze landen ook leden voor de Commissie willen voordragen. Dit zou betekenen dat het aantal leden van de Commissie verder toeneemt. Het is de vraag of het werk van de Commissie doelmatig over zoveel Commissarissen kan worden verdeeld. De versnippering van portefeuilles bestaat naar het oordeel van sommigen nu al. Daarbij past de kanttekening dat het niet zo is dat een Commissie met meer dan 20 leden niet meer in staat zou zijn haar werk te doen. Ter vergelijking: in verschillende lidstaten zijn er regeringen die nog meer bewindslieden tellen. Toch bestaat het risico dat door een steeds verdere uitbreiding van de Commissie de samenhang in haar optreden gaandeweg vermindert.

Naast het criterium van de doelmatigheid, dat wellicht een zekere bovengrens stelt aan het aantal Commissarissen, spreekt ook het criterium van de representativiteit een centrale rol. Veel lidstaten vinden het van cruciaal belang dat zij een 'vertegenwoordiger' in deCommissie hebben.

Mogelijke hervormingen

In Keulen is besloten dat de omvang en de samenstelling van de Commissie in de IGC aan de orde komen. In artikel 1 van het 'protocol betreffende de instellingen in het vooruitzicht van uitbreiding van de Europese Unie' bij het Verdrag van Amsterdam is reeds een mogelijke beperking van de Commissie beschreven. Onder voorwaarden zijn de vijf grootste lidstaten bereid af te zien van hun recht om een tweede persoon als lid van de Commissie voor te dragen. Indien een wijziging van de weging van de stemmen van de lidstaten in de Raad kan worden overeengekomen _ waarop hieronder zal worden ingegaan _ zijn Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Spanje bereid 'hun' tweede Commissaris op te geven.

Het is waarschijnlijk dat in de IGC in deze zin een oplossing voor een beperking van de Commissie wordt gevonden. Iedere lidstaat kan één onderdaan voor de Commissie voordragen. Door de uitbreiding zal het aantal leden van de Commissie dus evenredig met het aantal lidstaten toenemen. De realiteit is dat alle lidstaten _ ook Nederland _ sterk hechten aan een onderdaan in de Commissie. Voorlopig kan naar het oordeel van de regering met deze oplossing worden volstaan.


2.2. Stemmenweging

Analyse

In de Europese Unie neemt de Raad, vaak samen met het Europees Parlement, de belangrijkste besluiten. Iedere lidstaat heeft een vertegenwoordiger in de Raad. Door de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie zal het aantal leden van de Raad evenredig toenemen. De leden van de Raad zijn elkaars gelijken. Zo kan iedere minister het woord voeren en bekleedt iedere lidstaat per toerbeurt voor zes maanden het voorzitterschap van de Raad. In het geval de Raad unaniem of met een gewone meerderheid besluiten neemt heeft iedere lidstaat één stem.

Toch speelt de grootte van de lidstaten in de Raad een rol. Dat verschil tussen de lidstaten komt ook formeel tot uitdrukking in artikel 205 EG. In dit artikel is de weging van de stemmen van de lidstaten vastgelegd voor de gevallen waarin de Raad met een gekwalificeerde meerderheid besluit. Er zijn 87 stemmen in de Raad en voor een gekwalificeerd meerderheidsbesluit zijn ten minste 62 stemmen nodig. In die gevallen hebben de lidstaten een verschillend stemgewicht. Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië hebben elk 10 stemmen. Spanje heeft 8 stemmen. Nederland, Griekenland, België en Portugal hebben elk 5 stemmen. Zweden en Oostenrijk hebben elk 4 stemmen. Denemarken, Finland en Ierland hebben elk 3 stemmen. Luxemburg heeft twee stemmen. De kleine lidstaten hebben _ gezien hun bevolkingsomvang _ een relatief zwaarstemmengewicht.

Als de Unie zich uitbreidt zullen de nieuwe lidstaten een bepaald stemgewicht moeten worden toegekend. De meeste kandidaat-lidstaten zijn naar bevolkingsomvang gemeten relatief klein. Met uitzondering van Polen en Roemenië hebben de landen waarmee wordt onderhandeld of onderhandelingen worden voorbereid een aanzienlijk kleiner inwoneraantal dan Nederland. Door de toename van het aantal kleine lidstaten wijzigt ook de verhouding tussen de grote, middelgrote en kleine lidstaten in de Raad. Bij een ongewijzigde weging van stemmen van de huidige lidstaten zal de relatieve ondervertegenwoordiging van de grote lidstaten verder toenemen. Zij willen mede in het licht van het verlies van 'hun' tweede Commissaris een extra stemgewicht hebben.

Mogelijke hervormingen

In de IGC zal de herweging van stemmen met omzichtigheid worden aangepakt. De grote lidstaten zullen relatief meer stemmen willen hebben en de kleine lidstaten zullen het verlies in stemgewicht zo beperkt mogelijk willen houden. Dit onderwerp kan tot scherpe discussies aanleiding geven. De besluitvorming in de Raad moet vlot en doelmatig zijn. Een aanpassing van de stemmenweging in de Raad die recht doet aan de demografische verhoudingen tussen de lidstaten ligt daarom voor de hand.

In artikel 1 van het 'Protocol betreffende de instellingen in het vooruitzicht van uitbreiding van de Europese Unie' bij het Verdrag van Amsterdam zijn er al twee mogelijke oplossingsrichtingen voor de herziening van de stemmenweging genoemd:

invoering van een dubbele meerderheid (ook wel dubbele sleutel genoemd);

herweging van de stemmen (één sleutel).

Een dubbele meerderheid zou kunnen zijn gebaseerd op (a) een bepaald deel van het aantal van het geheel der stemmen van de lidstaten en (b) een bepaald percentage van de bevolking van de Unie (bijv. 60%). In de aanloop naar Amsterdam bleek dat de meeste lidstaten weinig voelen voor besluitvorming in de Raad op basis van een dubbele meerderheid. De besluitvorming van de Raad wordt door de invoering van een dubbele sleutel omslachtiger. Daarbij komt het er voor het behoud van de effectiviteit van de besluitvorming op aan waar de grens of drempel van het aantal benodigde stemmen in de twee sleutels wordt gelegd.

Een herweging van de stemmen _ de tweede mogelijkheid die het protocol noemt _ zal waarschijnlijk door de meeste landen worden geprefereerd. Meerderheidsbesluitvorming moet zo overzichtelijk mogelijk blijven. Nederland geeft er daarom ook de voorkeur aan deze optie het eerst te onderzoeken. Bij de toekenning van een nieuw stemmengewicht aan de lidstaten moet nadrukkelijker rekening worden gehouden met de bevolkingsomvang van de lidstaten. Het huidige stemmenaantal van de meest bevolkingsrijke lidstaten zou volgens een bepaalde vermenigvuldigingsfactor kunnen toenemen. Het huidige stemmenaantal van dekleine lidstaten zou met een in vergelijking iets kleinere vermenigvuldigingsfactor kunnen toenemen. Op deze wijze blijft de balans tussen de grote en de kleine lidstaten ook na de uitbreiding bestaan. Omdat Nederland in een sterk vergrote Unie gezien zijn bevolkingsomvang een meer dan gemiddelde positie inneemt, is op objectieve gronden een relatief zwaarder stemmengewicht van Nederland in de Raad alleszins gerechtvaardigd.


2.3. Uitbreiding van de toepassing van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming

Analyse

In een uitgebreide Unie is de kans op blokkades van besluitvorming in de Raad groter. Dat geldt uiteraard vooral voor Europese beleidsterreinen waarop de Raad met unanimiteit besluiten neemt. Met meer leden in de Raad is de kans groter dat een voorstel van één of meer landen geen steun krijgt. Hoewel de Raad slechts in weinig gevallen overgaat tot stemming, leert de ervaring dat het gegeven dat uiteindelijk tot stemming kan worden overgegaan ertoe bijdraagt dat de lidstaten zich constructiever opstellen. Daarom wordt er naar gestreefd meer unanimiteitsbepalingen onder de gekwalificeerde meerderheidsregel te brengen.

De groep van bepalingen die unanimiteitsbesluitvorming van de Raad vereisen is divers. Sommige unanimiteitsbepalingen hebben een constitutioneel karakter. Dergelijke bepalingen betreffen bijvoorbeeld verdragswijzigingen, het talenregime, toetredingen. Er zijn enkele besluiten van de Raad die ook door de lidstaten moeten worden geratificeerd. Deze besluiten moeten met eenparigheid van stemmen worden genomen. Een grote categorie van unanimiteitsbepalingen zijn artikelen die een benoemingsprocedure bevatten. Verder zijn er uiteenlopende beleidsbepalingen die unanimiteitsbesluitvorming voorschrijven. In de tweede en derde pijler beslist de Raad meestal met unanimiteit, maar ook in de eerste pijler zijn er een groot aantal beleidsterreinen waarop eenparigheid van stemmen in de Raad is vereist om een besluit te kunnen nemen.

Zoals bekend, is in vorige IGC ook gestreefd naar een uitbreiding van de gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming. In het nieuwe Verdrag werden veertien bepalingen onder de 'qmv-regel' (qualified majority voting) gebracht. Maar de winst zat vooral in de bepalingen die in Amsterdam nieuw in het Verdrag kwamen. Slechts drie van de bestaande unanimiteitsbepalingen konden worden gewijzigd in bepalingen waar de Raad voortaan met een gekwalificeerde meerderheid besluit. Gezien de gevoeligheid van de materie die unanimiteitsbesluitvorming vereist doet zich de vraag voor of en zo ja hoe in de komende IGC een beter resultaat kan worden bereikt.

Mogelijke hervormingen

De meeste landen zetten in op verruiming van de toepassing van de gekwalificeerde meerderheidsregel. De grote vraag is hoe met alle lidstaten overeenstemming wordt bereikt over de lijst van bepalingen die onder meerderheidsbesluitvorming kan worden gebracht. In dit verband wordt nagedacht over een werkmethode die de overgang van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid als het ware objectiveert.

Het vertrekpunt van een dergelijke aanpak zou kunnen zijn dat in beginsel alle unanimiteitsbesluitvorming overgaat naar meerderheidsbesluitvorming, maar dat op dit beginsel uitzonderingen bestaan. Voor de vaststelling van deze uitzonderingen zouden algemene criteria kunnen gelden, waaraan de huidige unanimiteitsbepalingen kunnen worden getoetst. Indien een bepaling valt onder de van tevoren bepaalde criteria zou zij niet naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming over moeten gaan. De volgende criteria zouden bijvoorbeeld in beschouwing kunnen worden genomen:

de bepaling heeft een 'constitutioneel' karakter;

de bepaling heeft een 'intergouvernementeel' karakter

de bepaling gaat over besluitvorming die ook nationaal geratificeerd moet worden;

de bepaling bevat de mogelijkheid een uitzondering te maken op het acquis van de interne markt.

Nederland ondersteunt de uitwerking van een dergelijke werkmethode. Toepassing ervan betekent dat ook naar Nederlands inzicht bepaalde besluiten onder de unanimiteitsregel blijven vallen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Eigen Middelen Besluit _ dat ratificatie door de lidstaten behoeft _ en voor de besluiten die onder de 'intergouvernementele' tweede en derde pijler vallen.

Een benadering op basis van criteria, hoe nuttig ook, zal overigens niet de deus ex machina zijn. Bij de formulering van de criteria zal immers scherp worden gelet op de mogelijkheid om aan de hand ervan bepaalde artikelen juist wel of juist niet onder de meerderheidsregel te brengen. Naar het oordeel van de regering kan daarom niet met deze werkmethode alleen worden volstaan. Er is een tweede spoor nodig om op dit terrein tot resultaten te komen. Daarom moet naast deze werkmethode ook een analyse worden gemaakt van de beleidsterreinen die in de toekomst meer meerderheidsbesluitvorming zullen vergen.

Deze analyses van toekomstig beleid moeten de gevolgen van de uitbreiding op de Unie en het behoud van de slagvaardigheid van de Raad nadrukkelijk worden betrokken. Welke unanimiteitsbepalingen op die beleidsterreinen zouden moeten worden gewijzigd in meerderheidsbesluitvorming en welke niet? Deze aanpak kan tot verschillende additionele uitzonderingen op de toepassing van de meerderheidsregel leiden.

De regering zal in het debat over meer meerderheidsbesluitvorming scherp letten op mogelijke financiële en economische consequenties. Bij besluiten met zwaarwegendefinanciële gevolgen zou dus unanimiteit de regel moeten blijven. De regering wil niet uitsluiten dat het nodig zal zijn _ mede in het licht van de analyses van mogelijk toekomstig beleid _ dat sommige van de huidige unanimiteitsbepalingen anders moeten worden geformuleerd. Door een andere redactie van de artikelen zouden delen van een bepaald beleidsterrein onder de meerderheidsregel kunnen worden gebracht, terwijl de overige aspecten van dat beleid nog onder de unanimiteitsregel blijven staan.


2.4. Democratisch toezicht

Analyse

De Europese Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, mensenrechten en de rechtsstaat. Nu de Unie zich verder uitbreidt is het van belang dat dit fundament van de Unie wordt versterkt. De burger moet zich kunnen herkennen in het Europees beleid. Daarom moet besluitvorming van de Unie onderworpen zijn aan behoorlijke parlementaire medezeggenschap en controle. De invloed van nationale en Europese volksvertegenwoordigers op dat beleid kan worden vergroot. De democratische legitimiteit van de Unie zal dan ook toenemen.

Waar de Raad met unanimiteit besluit is het vooral aan de nationale parlementen om de regeringen te controleren. Hoe dit toezicht vorm krijgt wordt per lidstaat bepaald. Uiteraard is het daarbij van belang dat de nationale parlementen tijdig beschikken over goede informatie. De primaire parlementaire verantwoordelijkheid op nationaal niveau voor de gevallen waarin de Raad met unanimiteit beslist, neemt niet weg dat het Europees Parlement in die gevallen ook door de Raad geraadpleegd moet worden. Dat is nog niet altijd het geval.

Waar de Raad met een meerderheid beslist moet het democratisch toezicht vooral van het Europees Parlement komen. Op dit moment heeft het Europees Parlement niet altijd het volledige medebeslissingsrecht.

In de bepalingen over de Economische en Monetaire Unie bestaat de zogenoemde samenwerkingsprocedure nog. Door het Verdrag van Amsterdam is in alle andere delen van het Verdrag deze procedure vervangen door de codecisieprocedure. In de laatste IGC zijn de bepalingen niet besproken omdat de derde fase van de EMU nog moest beginnen.

Er zijn terreinen waar de Raad wel met een gekwalificeerde meerderheid beslist en het Europees Parlement alleen geraadpleegd wordt. Een belangrijk voorbeeld is de besluitvorming op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Op het gebied van de begroting is de medezeggenschap van het Europees Parlement over de zogenoemde verplichte uitgaven beperkt.

Mogelijke hervormingen

In de IGC moet worden bezien hoe de positie van het Europees Parlement verder kan worden versterkt. Naar het oordeel van de regering dient het Europees Parlement in alle gevallen waarin de Raad met unanimiteit beslist een adviesrecht te hebben. In de gevallen dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid beslist over wetgevende voorstellen moet het Europees Parlement in beginsel een volledig codecisierecht hebben. Wel moet op de gevolgen van de duur van de besluitvorming worden gelet. De samenwerkingsprocedure op het gebied van de EMU moet worden herzien, c.q. moet worden vervangen door de codecisieprocedure.

Conform de wens van de Tweede Kamer, streeft de regering er naar dat het onderscheid tussen de verplichte en niet-verplichte uitgaven wordt opgeheven. Het Europees Parlement en de Raad moeten in beginsel de gelijke bevoegdheden krijgen over het totaal van de uitgaven. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat deze bevoegdheden worden uitgeoefend binnen een duidelijke budgettaire normen.

Het streven naar meer meerderheidsbesluitvorming in de Raad moet direct verbonden worden met een streven naar uitbreiding van het codecisierecht van het Europees Parlement. Indien dit medebeslissingsrecht niet aan het Europees Parlement wordt toegekend, terwijl de Raad op een bepaald beleidsterrein voortaan met een meerderheid wel kan besluiten, ontstaat een democratisch deficit. Ook bij bepalingen die al meerderheidsbesluitvorming in de Raad voorschrijven, maar waar het Europees Parlement nog geen codecisierecht heeft, moet het Europees Parlement dit recht krijgen.


2.5. Verhouding Commissie en Europees Parlement

Analyse

Democratische legitimiteit moet niet alleen worden versterkt door het Europees Parlement in meer gevallen het codecisierecht te geven. Het Europees Parlement moet ook in staat zijn een goed toezicht uit te oefenen op de Commissie. De Commissie is immers primair verantwoordelijk voor de uitvoering van het communautaire beleid en voor de uitgaven die door de Unie worden gedaan.

Veel landen vinden dat de invloed van het Europees Parlement op het Europees beleid niet moet worden vergroot. De toenemende zeggenschap ten aanzien van wetgeving, de geprononceerde opstelling bij de vaststelling van de gemeenschapsbegroting en de assertieve houding ten opzichte van de Commissie, leidt volgens deze landen in de praktijk al tot veel meer invloed het Europees Parlement.

Zeker in een uitgebreide Unie is een stabiele verhouding tussen het Europees Parlement en de Commissie van groot belang. Spanning tussen deze instellingen heeft zijn weerslag op de gehele institutionele balans van de Europese Unie. Gezien de vertrouwenscrisis tussen het Europees Parlement en de Commissie, die dit voorjaar leidde tot het aftreden van de Commissie, is het gewenst dit thema in de IGC te behandelen.

Tijdens deze crisis bleek dat het vrijwillig collectief aftreden van de Commissie geen deugdelijke basis in het Verdrag heeft. Het artikel (215 EG) waar de Commissie haar aftreden op baseerde spreekt alleen over de vervanging van individuele leden van de Commissie.

Uit het verloop van de crisis werd ook duidelijk dat de gehele Commissie in problemen kan geraken indien een individuele Commissaris naar het oordeel van het Europees Parlement disfunctioneert en deze Commissaris daar geen consequenties aan wil verbinden. Dit is het directe gevolg van het feit dat het Europees Parlement alleen de Commissie in haar geheel naar huis kan sturen en niet individuele commissarissen. Daarom heeft de nieuwe Commissievoorzitter, Prodi, vooraf aan alle beoogde commissarissen gevraagd een brief te tekenen waarin zij verklaren ontslag te nemen indien hij daar om verzoekt. Alle leden van de Commissie hebben dat gedaan, maar Verdragsrechtelijk heeft deze constructie geen basis. De individuele verantwoordelijkheid van leden van de Commissie zou daarom in de IGC juridisch moeten worden geregeld.

Bij de vaststelling van de te volgen procedure voor de benoeming van een nieuwe Commissie deed zich de vraag voor of eerst een interim-Commissie voor de resterende periode van de Commissie-Santer moest worden benoemd of dat de nieuwe Commissie voor een periode van in beginsel vijf en half jaar kon worden benoemd. Het Verdrag voorziet niet in een ontbinding van het Europees Parlement indien de Commissie een motie van afkeuring aanvaard (art. 201 EG) of indien de Commissie collectief besluit af te treden (art. 215 EG). De wenselijkheid van een ontbinding van het Europees Parlement zou daarom eveneens aan de orde kunnen worden gesteld.

Mogelijke hervormingen

Met de belangrijke kanttekening dat in de verhouding tussen het Europees Parlement en de Commissie geen wezenlijke wijzigingen doorgevoerd zouden moeten worden omwille van het behoud van het gehele interinstitutionele evenwicht, zijn er naar het oordeel van de regering verschillende elementen in de onderlinge verhouding tussen de twee instellingen die in de IGC aan de orde moeten komen.

In de eerste plaats is het gewenst dat de individuele verantwoordelijkheid van leden van de Commissie beter wordt geregeld. De vertrouwenscrisis tussen het Europees Parlement en de Commissie ontstond mede door het ontbreken in het Verdrag van een mechanisme waarmee een individuele Commissaris kon worden gedwongen het veld te ruimen. In de IGC zou moeten worden onderzocht hoe de individuele verantwoordelijkheid van de leden van deCommissie vorm kan krijgen.

Hiervoor bestaan twee mogelijkheden. Het Europees Parlement zou de bevoegdheid kunnen worden gegeven een individuele Commissaris direct weg te zenden. Er zou ook voor kunnen worden gekozen de voorzitter van de Commissie de bevoegdheid te geven een individuele Commissaris te (laten) ontslaan. Een belangrijke beoordelingsfactor van deze twee opties is de balans tussen de instellingen. In ieder geval vindt de regering dat een evident gebrek aan steun voor een individuele Commissaris in het Europees Parlement consequenties moet hebben. De politiek gezien meest duidelijke oplossing lijkt een direct recht van het Europees Parlement om Commissarissen te ontslaan. De tweede optie, de indirecte weg zou er als volgt uit kunnen zien. Indien blijkt dat een individuele Commissaris geen steun meer heeft in het Europees Parlement zou de voorzitter van de Commissie bevoegd moeten zijn deze Commissaris voor te dragen voor ontslag. Dit ontslagverzoek van de voorzitter van de Commissie zou kunnen worden bewilligd door de (Europese) Raad.

In de tweede plaats zou in de IGC moeten worden bezien of een vertrouwenscrisis tussen het Europees Parlement en de Commissie niet ook gevolgen moet hebben voor het Europees Parlement. Indien het Europees Parlement de Commissie als geheel wegzendt of indien de Commissie door de toenemende politieke druk van het Parlement zelf besluit om af te treden, blijft volgens het Verdrag het Europees Parlement aan. Naar het oordeel van de regering is het denkbaar dat in deze twee situaties het Europees Parlement wordt ontbonden.

Nederland vindt dat een Verdragswijziging terzake twee belangrijke voordelen heeft:

een ontbinding van het Europees Parlement betekent dat nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden zodat de kiezer zijn oordeel kan geven. Deze maatregel zou de Europese burgers nauwer betrekken bij het politieke debat in de EU;

het Europees Parlement weet dan dat het niet zonder gevolgen voor zijn eigen positie de druk op de Commissie kan opvoeren. Dat is voor het evenwicht tussen de twee instellingen van belang.

Tot slot is het ook wenselijk dat, indien de Commissie aftreedt, de nieuw samengestelde Commissie niet alleen de termijn van de vorige behoeft af te maken, maar voor een volle periode van vijf jaar wordt benoemd.


2.6. Het Hof van Justitie

Analyse

De Europese Unie is een rechtsgemeenschap. Zij wordt gekenmerkt door toetsbare en afdwingbare wetgeving en eigen rechtsbescherming. Het juridische toezicht in de Unie is opgedragen aan het Hof van Justitie. Het is verheugend dat de positie van het Hof van Justitie door het Verdrag van Amsterdam is versterkt. Zo is de jurisdictie van het Hof uitgebreid naar visa, immigratie en asielzaken. Ook is in verschillende overeenkomsten die in het kader van de derde pijler tot stand zijn gekomen rechtsmacht van het Hof voorzien.

Het Hof van Justitie is thans niet voldoende toegerust om alle taken op een aanvaardbare wijze uit te voeren. Het Hof gaat gebukt onder een grote werklast. Het aantal zaken waarin het Hof uitspraak moet doen stijgt structureel. De termijn waarop het Hof zaken afdoet wordt steeds langer. Deze ontwikkeling doet zich sinds vele jaren voor. Met name wat betreft de prejudiciële procedure is dit bezwaarlijk. Op dit moment duurt het gemiddeld 21 maanden voordat een nationale rechter antwoord krijgt op een prejudiciële vraag. Met name in zaken waarin belangen van natuurlijke personen aan de orde zijn is dit tijdsbeslag onaanvaardbaar. De nationale rechter kan hierdoor minder geneigd zijn prejudiciële vragen te stellen waardoor de uniforme interpretatie van het gemeenschapsrecht in gevaar komt. (Overigens past hier wel de kanttekening dat nationale rechters voor het indienen van een vraag zich goed moeten bezinnen op de noodzaak ervan.)

De uitbreiding van de Europese Unie kan de huidige problemen nog verder vergroten. Nationale rechters uit de nieuwe lidstaten zullen immers ook rechtsvragen aan 'Luxemburg' voorleggen. De verenigbaarheid van nationale bepalingen met het Europees recht kan tot extra vragen leiden. Ook rechtstreekse beroepen die verband houden met de overgangsperiodes, uitzonderingen en afwijkingen van de interne markt (vastgelegd in de toetredingsverdragen) kunnen aan Luxemburg worden voorgelegd.

Het Hof van Justitie is in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor een goede organisatie van zijn werkzaamheden. Binnen het huidige verdragskader kan het Hof zelf het nodige doen om zijn functioneren te verbeteren. Zo zou vaker kunnen worden besloten zaken door een (kleine) Kamer te laten afdoen en niet meer in voltallige zitting te behandelen. Het Hof zou vaker gebruik kunnen maken van korte procedures, waarin een beschikking wordt gegeven op eenvoudige prejudiciële vragen die al eerder door het Hof aan de orde zijn geweest. Verder is van belang dat werkachterstanden die door onvoldoende vertaalcapaciteit worden aangepakt door verruiming van de begroting van het Hof, in de vorm van toekenning van extra formatieplaatsen voor de vertaaldienst.

De uitbreiding van de Unie zal tot een toename van het aantal rechters leiden. Nederland is er zeker geen voorstander van het aantal rechters in het Hof van Justitie te verkleinen. Binnen het Hof van Justitie is uiteraard een diepgaande en brede kennis van het Europeserecht noodzakelijk, maar er moet ook expertise aanwezig zijn over het nationale recht van de verschillende lidstaten. Daarom moeten ook rechters uit de toetredende landen in het Hof worden opgenomen. Het aantal rechters bij het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg (en ook het aantal advocaten-generaal bij het Hof) kan op grond van het bestaande artikel 221 EG door een unanieme beslissing van de Raad worden uitgebreid.

Mogelijke hervormingen

Nederland is van oordeel dat het functioneren van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg op verschillende punten moet worden verbeterd. Deze maatregelen moeten resulteren in een samenhangend pakket dat het juridisch toezicht en de kwaliteit van de rechtspleging in de Unie op peil houdt en verder versterkt.

Nederland steunt het hangende voorstel van het Hof om het aantal rechters in het Gerecht van eerste aanleg met zes te vergroten. Deze maatregel kan op de korte termijn helpen om de werkachterstanden te verminderen. In het licht van een verdeling van het werk van het Hof en het Gerecht is Nederland van oordeel dat het aantal rechters in het Gerecht van eerste aanleg verder moet worden verhoogd. Het Gerecht oordeelt steeds in kamers. Door een toename van het aantal rechters kunnen meer kamers worden gevormd en kunnen de bij het Gerecht aanhangig gemaakte zaken sneller worden afgedaan.

Verdergaande maatregelen om het functioneren van het Hof van Justitie te verbeteren kunnen niet binnen het huidige Verdrag worden doorgevoerd. Dit soort maatregelen zal daarom in het kader van de IGC aan de orde moeten komen.

Nederland wil het Hof van Justitie en het Gerecht in Eerste Aanleg de bevoegdheid geven wijzigingen in het reglement van procesvoering door te voeren (artt. 225 en 245 EG). Nu is voor elke wijziging de unanieme instemming van de Raad vereist. Gezien de aspecten die in het reglement van procesvoering aan de orde komen, kan het Hof (Gerecht) hier een zelfstandige bevoegdheid worden gegeven om technische wijzigingen door te voeren. Zo nodig kunnen zwaardere bepalingen in het Statuut van het Hof van Justitie worden ondergebracht. Indien in de IGC onvoldoende steun voor de overdracht van deze verantwoordelijkheid aan het Hof van Justitie bestaat moet in ieder geval het goedkeuringsbesluit van de Raad met een gekwalificeerde meerderheid worden genomen.

In verband met de toename van het aantal rechters _ wellicht 25 rechters over enige jaren _ zijn voltallige zittingen van het Hof van Justitie steeds minder werkbaar. In het Verdrag is al vastgelegd dat het Hof uit zijn midden kamers kan vormen met drie, vijf of zeven rechters. Het is gewenst dat wordt bepaald dat zaken in beginsel alleen in kamers worden behandeld (dus door maximaal zeven rechters). Om de eenheid in de rechtspraak te waarborgen zouden de rechters op gezette tijden dienen te rouleren. Het verzoek dat lidstaten en instellingen kunnen doen aan Hof van Justitie om een bepaalde zaak in een voltallige zitting te behandelen zou moeten vervallen. Het Hof zou wel de mogelijkheid moeten behouden om inuitzonderlijke gevallen een zaak plenair te behandelen.

Naar Nederlands oordeel is het niet noodzakelijk om in iedere zaak een Advocaat-Generaal te laten concluderen. Voor relatief eenvoudige zaken _ die uiteraard wel gepreciseerd dienen te worden _ kan hiermee tijdwinst worden behaald. In dat soort zaken is de behoefte aan een conclusie van de Advocaat-Generaal niet bijzonder groot.

De grootste problemen voor het Hof van Justitie worden gevormd door de groeiende stroom prejudiciële vragen. Zelfs bij aanvaarding van alle bovengenoemde maatregelen zal het Hof naar verwachting niet in staat zijn deze toevloed van vragen zelf te blijven behandelen. Het monopolie van het Hof op prejudicieel terrein is waarschijnlijk op termijn niet houdbaar. Daarom moet naar andere oplossingen worden gezocht. Deze oplossingen kunnen worden gevonden in een betere werkverdeling tussen het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg.

De bevoegdheid voor de behandeling in eerste instantie van prejudiciële vragen zou aan het Gerecht in eerste aanleg kunnen worden overgedragen. Dat zou het Gerecht een wezenlijk andere rol geven dan het tot nu toe heeft (namelijk beslechting van geschillen). Bij deze oplossingsrichting zijn randvoorwaarden van groot belang. Op voorhand moet zeker worden gesteld dat het Gerecht zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin in staat is de bevoegdheid te dragen. Indien het Gerecht van oordeel is dat de betreffende vraag van grote betekenis is voor de rechtseenheid, rechtsbescherming of rechtsontwikkeling zou het de vraag direct kunnen doorschuiven naar het Hof van Justitie. Verder moet uiteraard tegen prejudiciële beslissingen van het Gerecht een beroepsmogelijkheid bestaan bij het Hof van Justitie. Dit beroep zou open moeten staan voor de instellingen, de lidstaten en voor de advocaten-generaal bij het Hof.


2.7. Financieel beheer

Analyse

Het financieel beheer in de Europese Unie moet worden verbeterd. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de gemeenschapsbegroting. Omdat de meeste uitgaven (en inkomsten) via instanties in de lidstaten worden besteed (geïnd), is goed financieel beheer alleen mogelijk met volledige medewerking van de lidstaten. In het Verdrag van Amsterdam is bepaald dat de lidstaten met de Commissie samenwerken om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt. Verder is bepaald dat de lidstaten ter bestrijding van fraude met gemeenschapsgelden dezelfde maatregelen nemen welke zij treffen ter bestrijding van fraude die hun eigen financiële belangen schaadt.

Mogelijke hervormingen

In aansluiting op deze bepalingen zou naar het oordeel van de regering moeten worden overwogen de (vrijwillige) samenwerking tussen de lidstaten onderling en met de Commissie op dit gebied het karakter van een verplichting te geven. De beheer- en controlesystemen van de lidstaten op de uitgaven van de gemeenschap zouden moeten voldoen aan eenvormige eisen. (Daartoe kan de Commissie, krachtens art. 280 lid 4 EG, voorstellen doen.) Indien de beheer-, verantwoordings- en controleverplichtingen van een lidstaat volgens de Commissie niet aan de aldus vastgestelde eisen voldoen of niet voldoende op de gemeenschapsuitgaven worden toegepast, zou de Commissie conform de procedure van art. 226 EG om een uitspraak van het Hof van Justitie kunnen vragen. De Commissie zou jaarlijks verslag aan moeten uitbrengen over haar toezichtsactiviteiten op de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen in de lidstaten.

De regering is verder van oordeel dat het anti-fraude-bureau OLAF (Office Européen de Lutte Anti-Fraude), dat onlangs binnen de Commissie een plaats heeft gekregen, moet worden verzelfstandigd. Een organisatorische verzelfstandiging biedt immers betere waarborgen voor de onafhankelijkheid van OLAF en de kwaliteit van het onderzoek naar onregelmatigheden met gelden van de Europese Unie. Voor de goede orde wijst de regering erop dat OLAF zelf zal worden gecontroleerd door een Comité van Toezicht, waarvan de leden worden aangewezen door het Europees Parlement.


2.8. De Europese Rekenkamer

Analyse

De kwaliteit van het financieel beheer van de Europese uitgaven is gediend met goede externe financiële controle. De Europese Rekenkamer onderzoekt de uitgaven op wettigheid en regelmatigheid. Jaarlijks legt de Europese Rekenkamer een betrouwbaarheidsverklaring betreffende de Europese rekeningen voor aan de Raad en het Europees Parlement. Deze betrouwbaarheidsverklaring speelt een grote rol bij de kwijting die het Europees Parlement, op aanbeveling van de Raad, aan de Commissie moeten verlenen voor het uitvoeren van de begroting. De betrouwbaarheidsverklaring heeft echter een globaal karakter en biedt de Europese Rekenkamer onvoldoende de mogelijkheid om een specifieke beoordeling te geven over één van de operationele of geografische terreinen van de communautaire activiteiten. De regering zal ervoor pleiten dat de Europese Rekenkamer naast de 'overall' betrouwbaarheidsverklaring meer specifieke deelverklaringen per beleidsterrein zal uitbrengen. Deze sectorale verklaringen zullen een beter beeld opleveren van het financieel beheer van de gemeenschapsgelden.

De Europese Rekenkamer kan, gegeven de aard en de diversiteit van Europese geldstromen en gezien de geografische omvang van de Unie, slechts een beperkte externe financiële controle realiseren. Het Verdrag (art. 248 lid 3 EG) bepaalt dat de controle van de EuropeseRekenkamer in de lidstaten geschiedt in samenwerking met de nationale controle instanties of, indien deze controle-instanties niet over de nodige bevoegdheden beschikken, in samenwerking met de bevoegde nationale diensten. Deze samenwerking verloopt door uiteenlopende bevoegdheden van de nationale controle-instanties en de verschillende controlemethoden niet altijd optimaal. De uitbreiding van de Europese Unie zal de controle op de gemeenschapsuitgaven niet eenvoudiger maken. De Europese Rekenkamer zal zijn werk in nog meer landen, met verschillende tradities, methoden en organisaties op het gebied van financiële controle, moeten doen. Daarom moet naar het oordeel van de regering in de IGC worden bezien hoe de samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en de nationale rekenkamers kan worden versterkt. Deze versterkte samenwerking moet erop gericht zijn tot een meer systeemgerichte en doelmatige aanpak van de externe controles te komen.

De uitbreiding van de Europese Unie kan niet zonder gevolgen blijven voor de organisatie van de Europese Rekenkamer. De Europese Rekenkamer telt momenteel 15 leden. Hoewel het Verdrag ter zake geen eisen stelt, wordt uit iedere lidstaat één lid benoemd. De nieuwe lidstaten willen ook hun onderdanen in de Europese Rekenkamer benoemd zien worden door de Raad.

Mogelijke hervormingen

Ten einde een betere samenwerking tussen de Europese en de Nationale Rekenkamers te bereiken stelt de regering het volgende voor:

oprichting van een overlegcomité van Presidenten van de Europese en Nationale Rekenkamers. Het Comité dient regelmatig over aansluiting van de verschillende controles op de Europese uitgaven te overleggen. Dit zal moeten leiden tot nadere afstemming van werkzaamheden en stroomlijning van de aanpak van controles. In de Verdragsbepaling waarbij het comité wordt ingesteld zou tevens bepaald kunnen worden dat jaarlijks een rapport wordt uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad over de samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en de nationale rekenkamers.

in het Verdrag moet worden bepaald dat de lidstaten verplicht zijn aan de nationale rekenkamers voor wat betreft de controle op de communautaire geldstromen in de lidstaat dezelfde bevoegdheden te verlenen als die welke de Europese Rekenkamer heeft. Dit zal de onafhankelijkheid van de nationale rekenkamers versterken en het vertrouwen en de samenwerking tussen nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer ten goede kunnen komen.

in het Verdrag moet de opdracht aan de 'wetgever' worden gegeven om de informatie- en controlebevoegdheden van de Europese Rekenkamer nader uit te werken. De Raad en het Europees Parlement zouden deze bevoegdheden in een verordening kunnen vaststellen op voorstel van de Commissie en na advies van de Europese Rekenkamer. In de verordening over de informatie- en controlebevoegdheden van de Europese rekenkamer kan toegewerkt worden naar meer eenduidige controlemethoden van de uitgaven en ontvangsten van de Gemeenschappen.

Sinds het Verdrag van Amsterdam (art. 230 EG) kan de Europese Rekenkamer bij het Hof van Justitie een beroep instellen ter vrijwaring van zijn prerogatieven. Volgens de regering zou de Europese Rekenkamer ook de bevoegdheid moeten verkrijgen een beroep bij het Hof van Justitie te kunnen instellen tegen een lidstaat die geen of onvoldoende gevolg geeft aan haar verzoeken tot informatieverschaffing.

In het licht van het toenemende aantal leden van de Europese Rekenkamer zou overwogen moeten worden of in het Verdrag een bepaling moet worden opgenomen, waarin wordt vastgelegd dat de Rekenkamer zijn werkzaamheden verdeelt over 'kamers' met drie, vijf of zeven leden. Naar het oordeel van de regering is het in ieder geval gewenst de positie van de President van de Europese Rekenkamer te versterken. In het Verdrag zou moeten worden bepaald dat technische en organisatorische aspecten van het functioneren van de Europese Rekenkamer op voorstel van de President door de leden van de Rekenkamer zullen worden vastgesteld.

Over de uitwerking van deze voorstellen voor hervormingen van de Europese Rekenkamer en de samenwerking van de Europese Rekenkamer met de nationale Rekenkamers, zal de regering nader overleg voeren met de Algemene Rekenkamer.


2.9. Nauwere samenwerking (flexibiliteit)

Analyse

Met de uitbreiding van de Europese Unie zal haar politieke, economische en culturele verscheidenheid sterk toenemen. Het debat over de gevolgen van uitbreiding op de Europese integratie kent een lange geschiedenis. Vaak ging het daarbij om de tegenstelling tussen verbreden en verdiepen. Thans gaat het erom die tegenstelling te overbruggen door, tegelijkertijd met de uitbreiding, verdieping _ daar waar nodig _ toch mogelijk te maken, desnoods tussen een beperkt aantal lidstaten.

Om die overbrugging mogelijk te maken moeten enkele obstakels worden overwonnen:

de verdieping tussen een beperkt aantal lidstaten is op basis van de artikelen over versterkte samenwerking uit het Verdrag van Amsterdam weliswaar mogelijk maar de voorwaarden zijn zwaar. De zware voorwaarden voor het aangaan van nauwere samenwerking biedt waarborgen om het acquis van de Unie te beschermen en om de rechten van de niet-deelnemende lidstaten zeker te stellen. Het geheel van voorwaarden vormt echter een hoge drempel voor het aangaan van de nauwere samenwerking. Zo kan alleen een meerderheid van landen nauwere samenwerking aangaan. Verder kan iedere lidstaat met een beroep op zwaarwegende nationale belangen vragen om de besluitvorming aan de Europese Raad voor te leggen. Omdat de Europese Raad met unanimiteit moet beslissen, heeft de lidstaat die een beroep op de Europese Raad doet de mogelijkheid de beoogde nauwere samenwerking te vetoën. Deze vormgeving van de nauwere samenwerking isvoor de huidige Unie met 15 lidstaten wellicht nog bruikbaar, maar de vraag doet zich voor of de Amsterdamse flexibiliteitsbepalingen wel voldoen in een Unie met 20 of meer lidstaten. Door verschillende lidstaten is aangegeven dat zij in het licht van de uitbreiding een nieuw debat over de nauwere samenwerking in de IGC gewenst vinden. De toetreding van een grote groep landen met een veel lager economisch ontwikkelingsniveau kan gevolgen hebben voor de werking van de interne markt. Een deel van de huidige lidstaten zal daaraan wellicht de consequentie verbinden dat op flankerende beleidsterreinen verdergaande integratie noodzakelijk is.

toetreding is thans meestal een kwestie van 'alles of niets'; kandidaat-lidstaten moeten in beginsel alle verplichtingen die het EU-lidmaatschap met zich meebrengt accepteren; zij die nog niet volledig aan het acquis communautaire voldoen, kunnen alleen toetreden door middel van derogaties en overgangstermijnen; deellidmaatschap van landen die nog ver verwijderd zijn van grote delen van het acquis is echter niet mogelijk.

tenslotte doet zich het probleem voor dat de mogelijkheid van nauwere samenwerking beperkt is tot de huidige Verdragsbepalingen; wijzigingen daarvan vereisen ratificatie van alle lidstaten.

Mogelijke hervormingen

Nederland acht een hervorming van de bepalingen over nauwere samenwerking niet alleen wenselijk om de Unie meer flexibiliteit te verschaffen, maar ook om te voorkomen dat zich samenwerkingsvormen buiten het institutionele en communautaire kader vormen. Er zijn verschillende gradaties van hervormingen van de nauwere samenwerking denkbaar:

een herziening van de bepalingen over nauwere samenwerking uit het Verdrag van Amsterdam;

(snellere) integratie van kandidaat-lidstaten tot delen van de Unie;

wijziging van de Verdragsstructuur.

De regering tekent aan dat bij de aanpassingen van de flexibiliteitsbepalingen uiteraard goed naar de gevolgen van die wijzigingen moet worden gekeken.

Nederland en verschillende andere lidstaten zijn van oordeel dat de Amsterdamse flexibiliteitsbepalingen in feite te weinig flexibiliteit bieden. Daarom zouden in de IGC de zware voorwaarden voor de nauwere samenwerking tussen lidstaten moeten worden aangepast. In dit verband is een discussie gewenst over twee elementen:

het vereiste dat ten minste een meerderheid van de lidstaten aan de nauwere samenwerking deelneemt;

de mogelijkheid van het beroep op de Europese Raad.

In het licht van de komende uitbreiding van de Unie is het gewenst in de IGC na te gaan of de flexibiliteitsbepalingen ook de basis zouden kunnen vormen voor versnelde deelname van de kandidaat-lidstaten aan de samenwerking in de Europese Unie. Met andere woorden zij zouden een soort van gedifferentieerd lidmaatschap van de Europese Unie mogelijk kunnen maken. Wellicht zouden deze bepalingen ook de weg kunnen vrijmaken om minderontwikkelde kandidaat-lidstaten eerder tot (een deel van) de Europese Unie te laten toetreden. Dat kan in de komende jaren gezien de verwachtbare dynamiek van het uitbreidingsproces van belang zijn, ook al om de politieke stabiliteit in deze landen te kunnen bevorderen. Het grote voordeel daarvan is dat er in Europa minder scherpe scheidslijnen zullen worden getrokken.

Teneinde toekomstige Verdragswijzigingen niet bij voorbaat te laten stranden op het probleem dat alle lidstaten die moeten ratificeren en tevens om te voorkomen dat de Unie als het ware van de ene IGC naar de andere holt, zou een fundamentele wijziging in de Verdragsstructuur kunnen worden aangebracht. Op termijn zou de Unie wellicht een basisverdrag moeten krijgen waarin de bestaande Verdragen opgaan. In dit Unie-Verdrag zouden de fundamentele doelstellingen van de Unie, haar rechtsbeginselen, haar institutionele structuur en haar besluitvormingsprocedures moeten worden vastgelegd. Het Unie-Verdrag zou uiteraard ook een procedure moeten bevatten voor het aangaan van nauwere samenwerking tussen de lidstaten. Wijzigingen van dit Verdrag zouden moeten worden geratificeerd door alle lidstaten.

Op grond van dit Unie-Verdrag zouden de verschillende beleidsbevoegdheden van de Unie ondergebracht kunnen worden in één of meer deelverdragen. De inhoud van laatstgenoemde verdragen zou op een relatief eenvoudige wijze gewijzigd moeten kunnen worden. Dat wil zeggen dat niet de goedkeuring van alle lidstaten voor de inwerkingtreding ervan vereist zou zijn.


2.10. Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)

In het licht van de conclusies van de Europese Raad van Keulen wordt momenteel nagedacht over passende capaciteiten en instrumenten van de Europese Unie om haar in staat te stellen taken op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheersing uit te kunnen voeren. De regering heeft het parlement daarover op 29 oktober jl. een nota gezonden. Zoals zij daarin heeft aangegeven zal de ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid er toe leiden dat het Verdrag moet worden gewijzigd. De regering vindt dat de institutionele en juridische aspecten van het EVDB in de komende IGC aan de orde moet worden gesteld. Dit is ook in het belang van een aanpak die de coherentie in het externe optreden van de Unie waarborgt binnen haar institutionele structuur. De regering heeft onder andere de volgende punten aangemerkt die een wijziging van het Verdrag noodzakelijk maken.

In de eerste plaats zou de instelling van een permanent politiek- en veiligheidscomité (political and security committee, PSC) verdragsbasis behoeven. Dit comité moet de Raad met politiek-militaire expertise bijstaan. Het is met name gewenst dat in duidelijke bewoordingen wordt vastgelegd welke verantwoordelijkheden het nieuwe comité heeft in hetgeval de Europese Unie leiding geeft aan een crisisbeheersingsoperatie. Het gaat dan enerzijds om de rol van het PSC bij het geven van leiding aan de uitvoering van besluiten van de Raad. Anderzijds gaat het om de verhouding van de verantwoordelijkheid van het PSC ten opzichte van het comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) en andere comité's. Het lijkt daarom noodzakelijk in artikel 207 EG (over het Coreper) in artikel 18 EU (over de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB) en artikel 25 EU (over het politiek comité) aanpassingen door te voeren.

Naar verwachting zal een militair comité worden ingesteld. Plaats en functie van dit orgaan moeten in het Verdrag worden vastgelegd. Dit comité zal moeten worden bijgestaan door een militaire staf. Mede in verband met de financiering van de militaire staf zal uit het Verdrag duidelijk moeten blijken waar deze onder ressorteert. De staf zou deel uit kunnen maken van het secretariaat-generaal van de Raad.

Op dit moment is in artikel 17 EU vastgelegd dat de West-Europese Unie (WEU) de Europese Unie ondersteunt bij de bepaling van de defensie-aspecten van het GBVB. In de nieuwe opzet zal de rol van de WEU drastisch veranderen. Dat zal consequenties hebben voor het deel van huidige Verdragsartikel over de WEU. De directe contacten tussen EU en NAVO zullen moeten worden geregeld. De nauwe banden tussen deze organisaties moeten in het Verdrag en eventueel in bijhorende protocollen en overeenkomsten worden vastgelegd. In deze teksten moet ook duidelijkheid worden geschapen over de relatie tussen de Europese Unie en de Europese non-EU-NAVO-leden. Vooral de wijze waarop deze landen (een vorm van) mede-beslissingsbevoegdheid krijgen in EU-geleide operaties waaraan zij deelnemen, moet in deze teksten duidelijk zijn geregeld.

Verder moeten met de EU-landen die niet deel uit maken van de NAVO nadere afspraken te maken over hun betrokkenheid bij een EU-geleide operatie die met NAVO-middelen wordt uitgevoerd. In een protocol bij het nieuwe Verdrag zouden afspraken en procedures moeten worden vastgelegd.

Nederland acht het gewenst dat in de IGC nader wordt bezien in hoeverre EU-geleide operaties tot wijzigingen van de financiële artikelen moeten leiden. Met name een herziening van artikel 28 EU valt niet uit te sluiten, indien de Unie permanent niet-operationele EVDB-kosten (militaire staf, satellietcentrum, etc) moet financieren.

Hoewel de discussie op al deze punten nog niet is uitgekristalliseerd, zal ernstig rekening moeten worden gehouden met aanzienlijke gevolgen van de ontwikkeling van EVDB voor de institutionele structuur van de Europese Unie. Voor de goede orde wijst de regering erop dat de reeds in het huidige Verdrag vastgelegde betrokkenheid van de Commissie en het Europees Parlement bij het volledige GBVB geheel gewaarborgd moet blijven.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie