Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002; actualisering 1999

Datum nieuwsfeit: 26-11-1999
Vindplaats van dit bericht
Vindplaats 2
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002; actualisering 1999

DIRECTIE ALGEMENE FINANCIËLE EN ECONOMISCHE POLITIEK

Aan:

De Voorzitter van de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Plein 2

2511 CR Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

AFEP/99-81-m

26 november 1999

Onderwerp

Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002; actualisering 1999

Hierbij zend ik u ter informatie de actualisering van het Nederlandse Stabiliteitsprogramma

1999 - 2002, zoals die heden naar de Europese Commissie is verzonden. De opstelling van een Stabiliteitsprogramma en de jaarlijkse actualisering daarvan vloeit voort uit de vereisten van het Stabiliteits- en groeipact. De actualisering beschrijft de ontwikkeling van de Nederlandse overheidsfinanciën tot en met 2002.

Voor de volledigheid merk ik op dat de actualisering is gebaseerd op de Miljoenennota 2000, inclusief de toezeggingen die zijn gedaan tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in de Tweede Kamer. De sindsdien gewijzigde realisaties en vooruitzichten (uit de Najaarsnota 1999) zijn niet in de actualisering van het Stabiliteitsprogramma verwerkt, omdat de doorwerking ervan naar latere jaren nog niet is vastgesteld.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

FOREIGN FINANCIAL RELATIONS DIRECTORATE

GENERAL FINANCIAL POLICY DIRECTORATE

To:

Mr Pedro Solbes Mira

Commissioner for Economic and Financial Affairs

BU-1 04/46

Wetstraat 200

B-1049 Brussel

Your letter/Reference

Our reference

The Hague

AFEP/99-82m

November 26, 1999

Subject

Stability Programme 1999 -2002 of the Netherlands; update 1999

Information: Marcel Swede en Meindert Smallenbroek · Telephone: +31 70-342 7461/7647 · Fax: +31 70-342 7901/7325

P.O. Box 20201, 2500 EE The Hague, The Netherlands · Visiting address: Korte Voorhout 7, The Hague, The Netherlands

Attached I send you the update of the Stability Programme 1999 -2002 of the Netherlands. The programme covers the years 1998 to 2002. The update is based on the Budget Memorandum 2000 which was published in September 1999 and includes the amendments made during the subsequent parliamentary debate. Realisations since then - which have led to favourable adjustments in the budget forecasts for 1999 - have not been included in the update. The current estimate of the EMU-deficit for 1999 which was sent to the Dutch parliament in the Autumn Memorandum 1999 is 0.2% of GDP. This is 0.4% of GDP lower than the 0.6% of GDP EMU-deficit for 1999 in the Budget Memorandum 2000 and in the enclosed update. The distribution of these better than expected outcomes between one-off and permanent factors - the latter of which will lead to a lower EMU-deficit in later years - is not yet determined.

A copy of this letter and the Programme will be sent to Mr Giovanni Ravasio.

THE MINISTER OF FINANCE,

Gerrit Zalm

c.c.: Mr. G. Ravasio

Nederland

Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002

Actualisering 1999

november 1999

Executive summary

De actualisering van het Nederlandse Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 gaat in op de economische omgeving in de periode 1998 tot en met 2002, het Nederlandse overheidsbeleid op financieel-economisch terrein en de verwachte effecten daarvan. Eén van de belangrijkste beleidsvoornemens van de Nederlandse regering voor de komende jaren is de herziening van het belastingstelsel in 2001.

Het EMU-tekort over 1998 is met 0,8% BBP 0,5% BBP lager uitgekomen dan vorig jaar nog werd verwacht. Voor 1999 wordt een lagere economische groei verwacht in vergelijking met het Stabiliteitsprogramma van vorig jaar. Desondanks ligt de raming van het EMU-tekort in 1999 zoals gepresenteerd in de jongste Miljoenennota met 0,6% BBP ruim onder de raming van 1,3% BBP uit het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002. Deze gunstige ontwikkeling is in lijn met de aanbeveling van vorig jaar in de Broad Economic Policy Guidelines om het EMU-tekort in 1999 niet te laten oplopen. Ook de geraamde EMU-schuld in 1999 komt fors lager uit dan vorig jaar nog werd verwacht. Ondanks de geraamde groeivertraging in 2000 ten opzichte van 1999 blijft het EMU-tekort in 2000 met 0,6% BBP constant ten opzichte van 1999. Gezien het belang van de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven en de goede ervaringen uit de vorige kabinetsperiode blijft Nederland bij de invulling van het begrotingsbeleid voor de jaren 2001 en 2002 uitgaan van behoedzame uitgangspunten. Bij deze behoedzame uitgangspunten en door de - in verband met de belastingherziening - voorgenomen lastenverlichting in 2001, stijgt het EMU-tekort in 2001 en 2002 ten opzichte van 2000. Het EMU-tekort komt dan in 2002 naar verwachting uit op 1,1% BBP. De geraamde schuldquote voor 2002 is desondanks aanmerkelijk lager dan vorig jaar nog werd verwacht (tabel 1). Opgemerkt zij dat de begrotingsrealisaties sinds de presentatie van de Miljoenennota 2000 meevallende cijfers te zien geven, hetgeen ook een gunstige doorwerking kan hebben voor latere jaren.

Tabel 1: EMU-tekort en EMU-schuld (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002

2002

Realisatie

Raming Stabiliteits-

programma

1998

Actuele raming

Raming Stabiliteits-

programma

1998

Actuele raming

Actuele raming

Actuele raming

Raming Stabiliteits-

programma

1998

Behoedzaam scenario

Volumegroei BBP

3,7





EMU-tekort

0,8

1,3

0,6

1,3

0,6

1,3

1,1

1,1

EMU-schuld

66,6

68,6

64,3

66,4

62,3

61,8

61,0

64½

Middenscenario

Volumegroei BBP

EMU-tekort




EMU-schuld

61¼

59¾

61¾

Gunstig scenario

Volumegroei BBP

EMU-tekort



EMU-schuld

60¾

59

59

De veronderstelde behoedzame economische groei ligt onder de gemiddelde economische groei in Nederland van de afgelopen 15 jaar van ongeveer 2¾%. Ter vergelijking wordt daarom een indicatie gegeven van de ontwikkeling van het Nederlandse EMU-tekort en de EMU-schuld bij twee alternatieve scenarios. Bij een economische groei conform het middenscenario (groei van 2¾% in 2001 en 2002) komt het EMU-tekort in 2002 uit op ¼% BBP, terwijl in het gunstige scenario (groei van 3¼% in 2001 en 2002) in 2002 sprake is van begrotingsevenwicht. Omdat op middellange termijn de kans op een meevallende economische ontwikkeling groter is dan de kans op een tegenvallende economische ontwikkeling, zal de feitelijke situatie van de overheidsfinanciën zich in de regel gunstiger ontwikkelen dan op basis van het behoedzame scenario wordt voorzien. De oproep in de Raadsopinie en de Globale Richtsnoeren over het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 om voor 2002 een ambitieuzere EMU-tekortdoelstelling na te streven dan de 1,1% BBP, moet dan ook in het licht worden gezien van de door Nederland gehanteerde begrotingssystematiek.

Actualisering Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002

1 Inleiding

In november 1998 heeft Nederland het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 ingediend. In dit Stabiliteitsprogramma is beschreven wat de Nederlandse beleidsinzet is op het gebied van de overheidsfinanciën en de structuur van de economie, mede op basis van het regeerakkoord dat loopt tot en met 2002. Deze actualisering van het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 (programma 1999) gaat in op de (verwachte) economische ontwikkelingen in de periode 1998 tot en met 2002, het Nederlandse overheidsbeleid op financieel-economisch terrein in deze periode en de verwachte effecten daarvan.

Het programma 1999 is gebaseerd op de Miljoenennota 2000, die eind september 1999 is aangeboden aan het Nederlandse parlement. Na bespreking van de Miljoenennota 2000 in het parlement is gebleken dat de beleidsvoornemens voor 2000 breed worden gesteund. Daarbij zijn enige aanvullingen gepleegd op het terrein van de intensiveringen en lastenverlichting. Deze aanvullingen zijn in het programma 1999 verwerkt. Nog geen rekening is gehouden met de (doorwerking van) gunstiger realisatiecijfers sinds de Miljoenennota 2000.

2 Economische omgeving

De Nederlandse economie is zich in 1998 voorspoedig blijven ontwikkelen. De sterke groei van de particuliere consumptie bood grotendeels tegenwicht tegen de lagere groei van de uitvoer. De volumegroei van het BBP is in 1998 uitgekomen op 3,7% (tabel 2). De sterke groei van de binnenlandse bestedingen in Nederland is vooral het gevolg van het relatief grote consumentenvertrouwen, mede gebaseerd op de sterke werkgelegenheidsgroei van de afgelopen jaren en de toename van de baanzekerheid van mensen. Verder draagt de vermogenstoename - met name door de stijgende huizenprijzen - bij aan de consumptiegroei.

Onder invloed van een vertraging in de wereldhandelsgroei zal de economische groei in 1999 volgens het Centraal Planbureau (CPB) in de in september 1999 verschenen Macro Economische Verkenning 2000 afvlakken tot 2¾%. Deze duidelijke groeivertraging komt vooral voor rekening van een verder teruglopende groei van de uitvoer. Wel wordt verwacht dat de uitvoer in de loop van 1999 weer zal aantrekken. De particuliere consumptie is in de eerste helft van 1999 aanhoudend hard blijven groeien, maar deze groei zal in de tweede helft van 1999 naar verwachting afzwakken. De arbeidsmarkt reageert met vertraging op de lagere economische groei, waardoor de groei van de werkgelegenheid ook in 1999 met 2¼% relatief hoog zal blijven. De werkloosheid daalt hierdoor in 1999 naar verwachting tot 4% van de beroepsbevolking. De Nederlandse overheidsbegroting voor 2000 wordt gebaseerd op deze CPB-cijfers.

Tabel 2: Macro-economische kerngegevens Nederland

1998

1999

2000

2000

2001

2002

Macro Economische Verkenning 2000

Autumn 1999

Forecast

Behoedzaam scenario

Internationaal

Dollarkoers (in guldens)

1,98

2,04

1,95

2,07

2,03

2,05

Olieprijs (dollars per vat)

12,9

16

18

21,50

14½

14

Lonen en prijzen (mutaties per jaar)

Contractloon

3,0


Consumentenprijsindex

2,0


2,4

Lange rente

4,6

Korte rente

3,5

3,0

4,0

4,0

4,0

Prijs bruto binnenlands product

1,9

2,8

Bestedingen en productie (mutaties per jaar)

Wereldhandelsvolume

7,2


6,7



Uitvoer

6,9


5,9



Particuliere consumptie

4,1

3,6

Volume bruto binnenlands product

3,7

3,2



Arbeidsmarkt (mutaties per jaar)

Werkgelegenheid (in arbeidsjaren)

2,7

2,1



Werkgelegenheid (in personen)

2,9



Werkloosheid (in % van de beroepsbevolking)

4,8


2,5

Bron: Macro Economische Verkenning 2000; Centraal Planbureau (september 1999) en Autumn 1999 Forecast for 1999 - 2001; Europese Commissie (november 1999)

Voor 2000 verwacht het CPB een economische groei van 2½%. De groei van de binnenlandse bestedingen zal in 2000 naar verwachting verder afzwakken, door een afnemende impuls vanuit de vermogenswinsten en verzadigingsverschijnselen bij de duurzame consumptiegoederen. Daar tegenover zal naar verwachting de uitvoer weer een grotere bijdrage leveren aan de economische groei. Het CPB raamt voor 2000 een werkgelegenheidsgroei van 1¼%. De werkgelegenheidsgroei zal naar verwachting nauwelijks sneller groeien dan het arbeidsaanbod, waardoor de gestage daling van de werkloosheid die sinds 1995 heeft plaatsgevonden in 2000 zal afzwakken. Het geraamde werkloosheidspercentage voor 2000 ligt met 3¾% wel op het laagste niveau sinds het begin van de jaren tachtig.

De door Nederland in de Miljoenennota 2000 gehanteerde macro-economische veronderstellingen voor 2000 sluiten redelijk aan bij de ramingen die ten grondslag liggen aan de Autumn 1999 Forecast van de Europese Commissie. Bij de raming van de olieprijs houdt Nederland rekening met de grote prijsfluctuaties van de afgelopen tijd, terwijl de Nederlandse raming van de dollarkoers aansluit bij de forward rate. Voor een aardgasproducerend land als Nederland zorgt een lagere dollarkoers en een lagere olieprijs (door de koppeling van de aardgasprijs aan de olieprijs) voor lagere overheidsinkomsten.

De veronderstellingen voor de jaren 2001 en 2002 blijven in verband met de gehanteerde begrotingssystematiek gebaseerd op het behoedzame scenario, met een economische groei van 2% per jaar1. Dit groeipercentage ligt onder de langjarig gemiddelde economische groei in Nederland. Behoedzame groeivoeten zijn dan ook iets anders dan verwachte groeivoeten, die zich eerder op dit gemiddelde zouden bevinden.

Box: De Nederlandse begrotingssystematiek

Kern van de Nederlandse begrotingssystematiek is de toepassing van behoedzame macro-economische uitgangspunten in combinatie met plafonds voor de collectieve uitgaven en duidelijke afspraken hoe om te gaan met eventuele inkomstenmee- en tegenvallers. Door de strikte scheiding tussen uitgaven en inkomsten leiden inkomstenmeevallers niet tot extra uitgaven, terwijl tegenvallende inkomsten niet leiden tot extra ombuigingen. Afgezien van een dreigende overschrijding van het EMU-plafond van 3% BBP, is de exacte waarde van het EMU-tekort geen primaire sturingsvariabele, maar meer een resultante. De Nederlandse begrotingssystematiek zorgt evenwel voor een zodanige veiligheidsmarge dat het Nederlandse EMU-tekort bij uiteenlopende economische ontwikkelingen aan de vereisten van het Stabiliteits- en groeipact blijft voldoen. Wel kunnen de EMU-tekortcijfers in Nederland door deze systematiek een grotere fluctuatie vertonen dan in andere EU-lidstaten.

In het zogeheten behoedzame scenario wordt over de gehele kabinetsperiode (1999 tot en met 2002) uitgegaan van een economische groei van gemiddeld 2¼% per jaar. Een economische groei van gemiddeld 2¼% ligt ¼% à ½% onder de gemiddelde economische groei in Nederland van de afgelopen 15 jaar. Het baseren van de ramingen op middellange termijn voor zowel de overheidsuitgaven als de overheidsinkomsten op dit behoedzame scenario beperkt de kans op tussentijdse budgettaire ingrepen, wat de kwaliteit van de afweging ten goede komt.

Aan het begin van de kabinetsperiode worden uitgavenplafonds vastgesteld. Deze uitgavenplafonds beslaan de uitgaven in de gehele collectieve sector en de groeiruimte van de plafonds zijn gebaseerd op het behoedzame economische scenario. Om te zorgen dat de collectieve uitgaven binnen de uitgavenplafonds blijven, is er een aantal afspraken over hoe moet worden omgegaan met eventuele uitgavenmee- en tegenvallers.

Voor de inkomstenkant van de begroting zijn aan het begin van de kabinetsperiode afspraken gemaakt hoe om te gaan met eventuele inkomstenmee- en tegenvallers. In deze zogeheten mee- en tegenvallerformule komen meevallende overheidsinkomsten voor een deel ten gunste van de reductie van het EMU-tekort en voor een deel ten gunste van extra lastenverlichting, terwijl tegenvallende inkomsten voor een deel het EMU-tekort belasten en voor een deel leiden tot een lastenverzwaring. Additionele inkomsten kunnen dus niet leiden tot extra uitgaven, terwijl tegenvallende inkomsten - zolang de vereisten uit het Verdrag van Maastricht zich daar niet tegen verzetten - niet leiden tot extra ombuigingen. Doordat mee- en tegenvallers bij de overheidsinkomsten ten dele doorwerken in het EMU-tekort, draagt de mee- en tegenvallerformule voor een aanzienlijk deel bij aan de automatische stabilisatie.

In bijlage 1 wordt een uitgebreide toelichting gegeven op de Nederlandse begrotingssystematiek.

3 Ontwikkeling van EMU-tekort en EMU-schuld

Met ingang van de Miljoenennota 2000 zijn het EMU-tekort en de EMU-schuld berekend volgens het ESR-95 (zie ook bijlage 2). De overgang van het ESR-79 op het ESR-95 heeft voor de jaren 1998 tot en met 2002 een relatief beperkt verhogend effect op het EMU-tekort van 0,1% BBP, met name door het wegvallen van de positieve exploitatiesaldi van een aantal sociale fondsen die niet meer tot de overheid wordt gerekend. De EMU-schuldquote verbetert door deze revisie van de Nationale Rekeningen - door de statistische toename van het BBP - voor elk van de jaren met bijna 1% BBP. Deze verbetering van de schuldquote vindt vooral plaats bij de Rijksoverheid. De in tabel 3 en 4 genoemde cijfers uit het vorig jaar verschenen Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 zijn overigens nog op basis van het ESR-79.

Het Nederlandse EMU-tekort is in 1998 uitgekomen op 0,8% BBP (tabel 3). Dit is 0,5%-punt lager dan vorig jaar in het Stabiliteitsprogramma nog werd voorzien. De meevallende tekortontwikkeling in 1998 is geconcentreerd bij de Rijksoverheid en hangt met name samen met meevallende belastingopbrengsten (0,3 % BBP) en lagere sociale zekerheidsuitgaven (0,1 % BBP). De EMU-schuldquote is in 1998 2% BBP lager uitgekomen dan de 68,6% BBP die vorig jaar nog werd verwacht. Dit wordt vooral veroorzaakt door de meevallende tekortontwikkeling en door de revisie van de Nationale Rekeningen.

Tabel 3: EMU-tekort en EMU-schuld (in % van het BBP)

1998

1999

Realisatie

Raming Stabiliteits-

programma 1998

mutatie

Actuele raming

Raming Stabiliteits-

programma 1998

mutatie

EMU-tekort

0,8

1,3

-0,5

0,6

1,3

-0,7 Rijksoverheid

1,3

2,0

-0,7

1,7

2,3

-0,6 Sociale fondsen

-0,2

-0,4

0,2

-0,8

-0,8

0,0 Lokale overheid

-0,3

-0,2

-0,1

-0,3

-0,2

-0,1

EMU-schuld

66,6

68,6

-2,0

64,3

66,4

-2,1 Rijksoverheid

55,2

56,4

-1,2

53,5

55,4

-1,9 Sociale fondsen

0,0

0,3

-0,3

0,0

0,0

0,0 Lokale overheid

11,4

11,8

-0,4

10,7

11,1

-0,3

Ondanks dat de economische groei in 1999 naar verwachting iets lager uitvalt dan in het Stabiliteitsprogramma van vorig jaar nog werd geraamd, ligt de raming van het EMU-tekort in 1999 in de Miljoenennota 2000 met 0,6% BBP ruim onder de raming van 1,3% BBP uit het vorige Stabiliteitsprogramma. Deze gunstige ontwikkeling is in lijn met de aanbeveling in de Broad Economic Policy Guidelines om het EMU-tekort in 1999 niet te laten oplopen en gebruik te maken van de beter dan verwachte resultaten over 1998. Het grootste deel van de daling komt voor rekening van de Rijksoverheid en kan worden toegeschreven aan de hogere dan geraamde belastingontvangsten (0,4% BBP). De hogere belastingontvangsten bij de Rijksoverheid hangen vooral samen met een andere samenstelling van de economische groei dan waar vorig jaar nog van werd uitgegaan. De uitvoer komt - onder ander door de nasleep van de Azië-crisis - lager uit dan verwacht, terwijl de consumptie hoger uitkomt. Ook lijkt de economische groei over 1999 arbeidsintensiever te zijn dan verwacht. Dit zorgt per saldo voor hogere ontvangsten, ondermeer bij de BTW en bij de loon- en inkomstenbelasting. Verder is er in 1999 sprake van lagere sociale zekerheidsuitgaven (0,2% BBP), hogere aardgasbaten door een hogere dan geraamde olie- en dollarkoers en een incidentele ontvangst uit hoofde van de zogeheten Common-Areabaten (per saldo 0,1% BBP)2. Tot slot is het overschot van de lokale overheden groter dan verwacht. De geraamde EMU-schuld voor 1999 komt fors lager uit dan vorig jaar nog werd verwacht. Dit wordt - net als in 1998 - veroorzaakt door de meevallende tekortontwikkeling en de revisie van de Nationale Rekeningen.

Het EMU-tekort in 2000 blijft - ondanks dat de economische groei vertraagt tot onder het langjarig Nederlandse gemiddelde - met 0,6% BBP constant ten opzichte van 1999 (tabel 4). Gezien het belang voor de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven en de goede ervaringen in de vorige kabinetsperiode (1994 - 1998) blijft de Nederlandse regering bij de invulling van het begrotingsbeleid voor de jaren 2001 en 2002 uitgaan van behoedzame uitgangspunten met betrekking tot de economische groei van 2% per jaar. Het baseren van de ramingen op middellange termijn voor zowel de overheidsuitgaven als de overheidsinkomsten op dit behoedzame scenario beperkt de kans op tussentijdse budgettaire ingrepen. Dit zorgt voor meer rust in de besluitvorming, wat de kwaliteit van de afweging ten goede komt.

Tabel 4: Raming EMU-tekort en EMU-schuld bij behoedzaam, midden en gunstig scenario

(in % van het BBP)

1999

2000

2001

2002

2002

Stabiliteits-programma 1998

Behoedzaam scenario

Volumegroei BBP



EMU-tekort

0,6

0,6

1,3

1,1

1,1

EMU-schuld

64,3

62,3

61,8

61,0

64½

Middenscenario

Volumegroei BBP

EMU-tekort

0,6

0,6




EMU-schuld

64,3

62,3

61¼

59¾

61¾

Gunstig scenario

Volumegroei BBP

EMU-tekort

0,6

0,6



EMU-schuld

64,3

62,3

60¾

59

59

Bij de gehanteerde behoedzame uitgangspunten en rekening houdend met de - samenhangend met de herziening van het belastingstelsel - voorgenomen lastenverlichting van 5 miljard, stijgt het EMU-tekort in 2001 met 0,7% BBP ten opzichte van 2000. Het EMU-tekort komt daardoor in dit scenario uit op 1,3% BBP in 2001. Van 2001 naar 2002 daalt het EMU-tekort met 0,2%-punt en komt uit op 1,1% BBP. Dit cijfer komt overeen met het EMU-tekortcijfer dat vorig jaar is gemeld in het Stabiliteitsprogramma. De EMU-schuld ontwikkelt zich in het behoedzame scenario met 61% BBP in 2002 aanzienlijk gunstiger dan de 64,5% BBP die vorig jaar nog werd verwacht. Dit wordt vooral veroorzaakt door de meevallende tekortontwikkeling in voorgaande jaren en het effect van de revisie van de Nationale Rekeningen.

In deze actualisering van het Stabiliteitsprogramma is overigens nog geen rekening gehouden met (de doorwerking van) de gunstiger realisatiecijfers die sinds de Miljoenennota 2000 zijn opgetreden.

Een behoedzame economische groei van gemiddeld 2¼% ligt ¼% à ½% onder de gemiddelde economische groei in Nederland van de afgelopen 15 jaar. Volgens de Europese Commissie kan een economische groei van 2¾% voor Nederland als trendmatig worden aangemerkt. Op middellange termijn is de kans op een meevallende economische ontwikkeling ten opzichte van het behoedzame scenario derhalve groter dan de kans op een tegenvallende economische ontwikkeling. Door het behoedzaam ramen lijken de budgettaire doelstellingen weinig ambitieus. De oproep in de Raadsopinie en de Globale Richtsnoeren over het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 om voor 2002 een ambitieuzere EMU-tekortdoelstelling na te streven dan de 1,1% BBP, moet dan ook in het licht worden gezien van de door Nederland gehanteerde begrotingssystematiek.

In tabel 4 is ter vergelijking een indicatie gegeven van de ontwikkeling van het Nederlandse EMU-tekort en de EMU-schuld in twee alternatieve scenarios. Naast het behoedzaam scenario wordt ook een middenscenario getoond met een economische groei van 2¾% in 2001 en 2002. Daarnaast wordt ook het gunstige scenario in beeld gebracht, met een economische groei in 2001 en 2002 van 3¼% BBP. In beide alternatieve scenarios wordt verondersteld dat de lagere collectieve uitgaven die bij deze groeiscenarios horen (lagere werkloosheidsuitgaven en lagere rentelasten), worden gecompenseerd door hogere uitgaven, onder andere door een hogere loonontwikkeling (ambtenarensalarissen en uitkeringen). De door de hogere economische groei meevallende overheidsinkomsten worden in de beide scenarios volgens de afgesproken meevallerformule deels ten gunste gebracht aan het EMU-tekort en komen deels ten gunste van extra lastenverlichting (zie de box over de Nederlandse begrotingssystematiek).

Als de economie zich ontwikkelt conform het middenscenario, dan komt het Nederlandse EMU-tekort in 2002 uit op ¼% BBP. Een economische groei volgens het middenscenario is vergelijkbaar met de groeiveronderstellingen die andere lidstaten hanteren in hun Stabiliteitsprogrammas. In het Nederlandse Stabiliteitsprogramma van vorig jaar werd eveneens een EMU-tekort verwacht van ¼% BBP. In het gunstige scenario is in 2002 sprake van een EMU-tekort van 0% BBP. In het Stabiliteitsprogramma van vorig jaar werd nog uitgegaan van een klein begrotingsoverschot van ¼% BBP. Deze kleine oploop in het geraamde tekort voor 2002 wordt veroorzaakt doordat in dit scenario voor 2000 wordt uitgegaan van een lagere economische groei (2½%) dan waar vorig jaar bij het gunstige scenario nog van werd uitgegaan (3¼%).

4 Collectieve uitgaven en lasten

4.1 Overheidsuitgaven: intensiveringen en ombuigingen

In het regeerakkoord zijn de hoofdlijnen voor het budgettaire beleid voor de huidige kabinetsperiode uiteengezet. Een onderdeel daarvan is een programma van ombuigingen en intensiveringen. Een uitgebreid overzicht hiervan is reeds in het Stabiliteitsprogramma 1999 - 2002 weergegeven. In tabel 5 wordt een overzicht gegeven van de extra beleidsintensiveringen waartoe de regering heeft besloten gedurende het afgelopen jaar. Voor deze extra intensiveringen bestaat ruimte binnen het uitgavenkader door enkele aanvullende ombuigingen en enkele uitgavenmeevallers, waaronder rentemeevallers en lagere werkloosheidsuitgaven.

Tabel 5: Intensiveringen, ombuigingen en mee- en tegenvallers (in miljarden guldens)

1999

2000

2001

2002

Totaal intensiveringen

3,5

6,6

8,5

10,7 Regeerakkoord

2,7

5,3

7,1

9,3 Aanvullend op het regeerakkoord

0,8

1,3

1,4

1,4

- onderwijs


0,2

0,2

0,2

- zorg


0,2

0,2

0,2

- veiligheid


0,1

0,2

0,2

- kinderbijslag


0,3

0,3

0,3

- humanitaire hulp en vredesoperatie

0,5

0,5

0,5

0,5

- overig

0,3

0,0

0,0

0,0

Totaal ombuigingen

2,2

6,1

8,7

10,7 Regeerakkoord

1,5

3,5

5,5

7,7 Aanvullend op het regeerakkoord

0,7

2,6

3,2

3,0

Totaal mee- en tegenvallers

-1,4

0,8

2,0

2,0

Inzet uitgavenreserve

-0,25

-0,25

-0,25

-0,25

In het regeerakkoord is voor intensiveringen een totaalbedrag ingezet van 2,7 miljard gulden in 1999 oplopend tot een bedrag van 9,3 miljard gulden in 2002. De extra beleidsintensiveringen, waartoe de regering dit jaar besloten heeft, leiden tot een extra inzet van 1,3 miljard gulden in 2000 oplopend tot ruim 1,4 miljard gulden in 2002. Zowel de intensiveringen uit het regeerakkoord als de extra intensiveringen zijn gericht op de versterking van de economische en sociale veerkracht van de Nederlandse samenleving. Belangrijke prioriteiten zijn daarbij de kwaliteit van het onderwijs en de zorg. Bovendien zijn structureel extra middelen beschikbaar gesteld ten behoeve van de benodigde humanitaire hulp- en vredesoperaties.

Mede om budgettaire ruimte te maken voor het pakket aan intensiveringen is in het regeerakkoord een pakket ombuigingen opgenomen met een totale omvang van 1,5 miljard gulden in 1999 oplopend tot 7,7 miljard gulden in 2002. Voor een belangrijk deel hangen deze samen met een doelmatiger optreden van de overheid. Daarnaast zijn ombuigingen opgenomen ter beperking van het beroep op de sociale zekerheid, op het gebied van de decentralisatie van de bijstand en bij het buitenlandbeleid. De uitvoering van de ombuigingen en intensiveringen uit het regeerakkoord ligt goed op schema. In aanvulling op het regeerakkoord is een aantal extra ombuigingsmaatregelen genomen om uitgaventegenvallers, met name door een hogere instroom van asielzoekers, in te kunnen passen. Verder zorgt de inzet van de uitgavenreserve voor additionele budgettaire ruimte. In het regeerakkoord is een uitgavenreserve opgenomen (van 0,25 miljard in 1999 tot 1 miljard in 2002), die is bedoeld om eventuele uitgaventegenvallers (gedeeltelijk) op te kunnen vangen.

4.2 Ontwikkeling van de uitgaven in 1999-2002

In de Nederlandse begrotingssystematiek zijn aan de uitgavenkant van de begroting uitgavenplafonds afgesproken (een uitgebreide toelichting hierop staat in bijlage 1). Deze plafonds gelden voor de gehele collectieve sector (Rijksbegroting in enge zin, de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de Zorg). Voor elk van de drie genoemde sectoren geldt dat de uitgaven binnen het afgesproken plafond dienen te blijven. In tabel 6 worden de uitgaven per sector getoetst aan de uitgavenplafonds voor de jaren 1999 tot en met 2002.

Tabel 6: Toetsing uitgaven aan de uitgavenkaders (in miljarden guldens)

1999

2000

2001

2002

Rijksbegroting in enge zin

Uitgaven

172,5

178,5

182,8

188,1

Uitgavenkader

172,5

178,5

182,7

187,9

Verschil

0,0

0,0

0,1

0,2

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Netto uitgaven

102,3

106,7

109,5

112,4

Uitgavenkader

103,7

107,4

109,6

112,3

Verschil

-1,4

-0,7

-0,1

0,1

Zorg

Netto uitgaven

55,8

58,5

61,2

64,0

Uitgavenkader

55,9

58,5

61,1

64,0

Verschil

-0,1

0,0

0,1

0,0

De toetsing van de uitgavenontwikkeling aan de uitgavenkaders laat zien dat de uitgaven in de jaren 1999 en 2000 voor alle sectoren binnen de kaders blijven. De dalende omvang van onderschrijdingen in de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt in 2001 en 2002 is het gevolg van de behoedzame macro-economische uitgangspunten die gehanteerd worden in deze jaren. Bij een hogere economische groei zullen waarschijnlijk nadere meevallers bij de werkloosheidsuitgaven optreden.

Voor het jaar 2000 is uitgegaan van een lange rentevoet van 5¼% en voor de jaren 2001 en 2002 is uitgegaan van een lange rentevoet van 6¼%. De renteraming voor 2000 spoort met de renteraming die de Europese Commissie hanteert ten behoeve van de Autumn 1999 Forecast. Als de rentevoet in een bepaald jaar een procentpunt hoger uitvalt, kost dat de Nederlandse overheid structureel ruim ½ miljard aan rente-uitgaven.

4.3 Lastenontwikkeling

Door handhaving van de uitgavendiscipline is in de afgelopen jaren ruimte gecreëerd voor een combinatie van tekortreductie en lastenverlichting. Zoals in het Stabiliteitsprogramma van vorig jaar is aangegeven is hierdoor de structuur van de Nederlandse economie aanzienlijk versterkt. Door de lastenverlichting voor werkgevers en werknemers is een belangrijke bijdrage geleverd aan een gematigde arbeidskostenontwikkeling, waardoor de Nederlandse werkgelegenheid zeer sterk is gegroeid.

Niet iedereen in Nederland heeft echter geprofiteerd van de sterke banengroei van de afgelopen jaren. Onder bepaalde groepen (arbeidsgehandicapten, allochtonen, oudere werknemers en vrouwen) is de inactiviteit nog steeds erg hoog. De inactiviteit van mensen onder de 65 jaar bedraagt ongeveer 30% van de beroepsbevolking. Door de vormgeving van de lastenverlichting in 2000 en de herziening van het belastingstelsel in 2001 wordt het voor mensen met een uitkering financieel aantrekkelijker gemaakt om te gaan werken. De lastenverlichting wordt nadrukkelijk gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt, zodat tevens een bijdrage wordt geleverd aan de vermindering van de krapte op de arbeidsmarkt. De Nederlandse regering streeft naar een vergroting van de arbeidsdeelname, omdat deze bijdraagt aan de versterking van het draagvlak voor de collectieve sector, terwijl tegelijk het beroep op de sociale zekerheid kan worden verminderd.

Uitgaande van het behoedzame scenario is in het huidige regeerakkoord afgesproken om over de periode 1999 tot en met 2002 de lasten met per saldo 4½ miljard gulden te verlichten (tabel 7). Dit bedrag van 4½ miljard kan groter of kleiner worden als zich respectievelijk mee- of tegenvallers voordoen bij de overheidsinkomsten (belastingen, premies en aardgas). Afgesproken is dat meevallende overheidsinkomsten volgens een bepaalde sleutel (afhankelijk van het niveau van het EMU-tekort voor een kwart of voor de helft) beschikbaar zijn voor verdere lastenverlichting. Bij een eventuele inkomstentegenvaller werkt de formule vergelijkbaar (zie ook bijlage 1).

In 1999 zijn de lasten met 2 miljard gulden verzwaard, om zo de vermogens van de sociale fondsen op orde te brengen. Deze lastenverzwaring zal in de huidige kabinetsperiode nog worden teruggegeven. Verder wordt voor 2000 een inkomstenmeevaller geraamd van 1¼ miljard gulden, voornamelijk door hoger dan verwachte aardgasbaten. Omdat het geraamde EMU-tekort in 2000 lager ligt dan ¾% BBP is de helft van deze inkomstenmeevaller (ruim ½ miljard gulden) beschikbaar voor extra lastenverlichting . De ruimte voor lastenverlichting voor de periode 2000 tot en met 2002 bedraagt dus ruim 7 miljard gulden (4½ + 2 + ½ miljard gulden). Hiervan wordt 1½ miljard ingezet in 2000 en is 5 miljard gulden bestemd voor de herziening van het belastingstelsel die in 2001 wordt doorgevoerd. Als zich in de toekomst additionele inkomstenmee- of tegenvallers voordoen, zal dit de ruimte voor lastenverlichting verder vergroten, respectievelijk verkleinen.

Tabel 7: Lastenontwikkeling (in miljarden guldens)

1999

2000

2001

2002

1999-2002

Stabiliteitsprogramma 1998*

n.b.

-5

n.b.

-4½

Extra lastenverlichting door inkomstenmeevaller 2000

Actueel beeld


-1½

-5

-5

* Vorig jaar was van 1 miljard lastenverlichting de verdeling over de jaren 2000 en 2002 nog niet bekend.

5 Actuele themas

5.1 Ontwikkeling van de inflatie

De Nederlandse economie heeft zich de afgelopen jaren gekenmerkt door een stabiele ontwikkeling van de inflatie. De toename van de consumentenprijsindex (CPI) bevindt zich al gedurende een reeks van jaren om en nabij de 2%. De jaren 1998 en 1999 (in oktober op jaarbasis) vormen hierop met een stijging van de CPI van respectievelijk 2,0% en 2,1% geen uitzondering. De toename van de geharmoniseerde prijsindex (HICP) ligt met 1,8% in 1998 en 1999 (in oktober op jaarbasis) een fractie lager dan de toename van de CPI. De arbeidskosten leveren in deze jaren de belangrijkste bijdrage aan de inflatie, doordat deze sneller stijgen dan de arbeidsproductiviteit. De indirecte belastingen zorgen voor een stabiele bijdrage aan de Nederlands inflatie. Deze stijging van de indirecte belastingen hangt nauw samen met het pakket van vergroeningsmaatregelen uit het regeerakkoord die in drie jaren (1999, 2000 en 2001) wordt doorgevoerd. De bijdrage van de invoer aan de inflatie is gering.

Voor 2000 verwacht het CPB een stijging van de CPI van 1¾%. Dit is inclusief een neerwaarts effect van ½% in verband met de afschaffing van de omroepbijdrage. Ook volgend jaar stijgen de arbeidskosten meer dan de arbeidsproductiviteit. De invoerprijzen zullen naar verwachting een drukkend effect hebben op de inflatie. Voor de HICP heeft Nederland geen ramingen voor 2000.

In de periode 1998 tot en met 2000 ligt de (geraamde) inflatie in Nederland iets lager dan in de jaren daarvoor. Omdat de gemiddelde inflatie in het eurogebied sterk is teruggelopen, ligt de inflatie voor Nederland momenteel iets hoger dan in het eurogebied, terwijl deze voorheen lager was. De convergentie voorafgaande aan de EMU heeft er voor gezorgd dat de relatief gunstige Nederlandse inflatiepositie door de andere lidstaten wordt geëvenaard. Daarnaast oefent de huidige relatief gunstige conjuncturele situatie van de Nederlandse economie invloed uit op het prijspeil. Verder zal na 2001 - door het afgelopen van de vergroeningsmaatregelen uit het regeerakkoord - van deze maatregelen geen inflatoire druk meer uitgaan.

Het beleid van de Nederlandse regering blijft erop gericht om gunstige omstandigheden te creëren waaronder de sociale partners - uitgaande van hun eigen verantwoordelijkheid - tot een verantwoorde loonontwikkeling kunnen komen. De lastenverlichting die in 2001 wordt ingezet speelt hierbij een belangrijke rol. De Nederlandse regering zal de inflatieontwikkeling in Nederland overigens nauwlettend in het oog houden.

5.2 Belastingherziening 2001

Eén van de belangrijkste punten uit het Nederlandse regeerakkoord is de herziening van het belastingstelsel in 2001. De belangrijkste doelstellingen van de belastingherziening zijn het meer robuust maken van het belastingstelsel, het bevorderen van de werkgelegenheid, het stimuleren van het arbeidsaanbod, en het bevorderen van een duurzame economische ontwikkeling. Dit gebeurt met name door een verschuiving van directe naar indirecte belastingen (de belasting op arbeid gaat omlaag, terwijl het BTW-tarief wordt verhoogd en milieuonvriendelijke activiteiten zwaarder worden belast) en door het creëren van bredere belastinggrondslagen (door bijvoorbeeld het beperken of afschaffen van aftrekposten). Daarnaast worden de lasten in 2001 met in totaal 5 miljard verlaagd.

Robuust belastingstelsel

Een belangrijke stap naar een robuuster en rechtvaardiger belastingstelsel vormt de invoering van een nieuw systeem voor het belasten van inkomen uit sparen en beleggen. In het huidige Nederlandse systeem worden reguliere opbrengsten van privé-vermogens (rente, dividend en huur) wel belast, maar worden de behaalde vermogenswinsten (koers- of waardestijging) niet belast. In het nieuwe belastingstelsel worden de opbrengsten uit privé-vermogens forfaitair vastgesteld op een rendement van 4% en dit forfaitaire rendement te belasten tegen een vast tarief van 30%. Fiscaal gezien maakt het dan dus geen verschil meer of vermogensopbrengsten worden verkregen door reguliere inkomsten (bijvoorbeeld dividend) of door vermogenswinsten. Hierdoor wordt de werking van de kapitaalmarkt verbeterd, omdat het bij de keuze voor een bepaalde beleggingsvorm niet langer van belang is of het rendement zal neerslaan in (nu nog onbelaste) koerswinst of in reguliere opbrengsten. De vermogensrendementsheffing zal naar verwachting leiden tot een aanzienlijke verbreding en versterking van de belastinggrondslag voor (inkomsten uit) vermogen.

Arbeid

De Nederlands regering beoogt met de belastingherziening de werkgelegenheid te bevorderen, vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit gebeurt door een combinatie van maatregelen. De belangrijkste is de invoering van een arbeidskorting; een kortingsbedrag op de belastingen voor werkenden. Hiermee wordt het voor uitkeringsontvangers financieel aantrekkelijker gemaakt om te gaan werken. Verder worden de belastingtarieven op arbeid over de gehele linie verlaagd. Het hoogste belastingtarief zal worden verlaagd van 60% naar 52%.

Milieu

De vergroening van het belastingstelsel is een andere belangrijke doelstelling van de belastingherziening. Dit gebeurt door een verhoging van bestaande energie- en milieubelastingen, de introductie van nieuwe milieubelastingen en fiscale tegemoetkomingen voor milieuvriendelijke activiteiten. De vergroeningsmaatregelen worden in drie jaarlijkse stappen doorgevoerd (1999, 2000 en 2001) en leveren naar verwachting 3¼ miljard gulden (½% BBP) op. Deze lastenverzwaring wordt door middel van andere lastenverlichtende maatregelen teruggesluisd naar het bedrijfsleven en naar de gezinnen.

5.3 Effecten van de vergrijzing

Veranderingen in de leeftijdsopbouw en de samenstelling van de bevolking hebben aanzienlijke gevolgen voor de samenstelling van de collectieve uitgaven. De budgettaire effecten die gepaard gaan met de kosten van de vergrijzing komen met name tot uiting in de AOW-uitgaven en in de zorguitgaven. Voor de AOW-uitgaven wordt voor Nederland op langere termijn (tot 2040) een stijging voorzien van 2½% BBP. Studies naar de groei van de zorguitgaven wijzen op een toename als aandeel van het BBP van 1% tot 4½% BBP3. De laatste cijfers zijn inclusief het effect van de toenemende welvaart op de gevraagde zorg. De toename van deze kosten is geleidelijk, zij het dat er na 2020 een steilere oploop wordt verwacht. De veronderstelde economische groei, participatiegraad en arbeidsproductiviteit zijn bij deze berekeningen overigens cruciaal. Doordat de Nederlandse aanvullende ambtenarenpensioenen op basis van kapitaaldekking zijn gefinancierd (hiervoor is inmiddels een vermogen opgebouwd van ruim 35% van het BBP), hoeft voor de financiering van de pensioenen van het overheidspersoneel geen beroep te worden gedaan op de begroting. De aanvullende pensioenen in de marktsector kennen overigens eenzelfde financiering.

De stijging van de collectieve uitgaven door de toenemende vergrijzing moet - gegeven het omslagstelsel in de financiering van de collectieve uitgaven- voor een belangrijk deel worden opgebracht door de op dat moment actieve beroepsbevolking. Dit geldt met name voor de AOW-uitgaven en voor zorguitgaven. De vraag rijst hoe deze ontwikkelingen op langere termijn binnen de Nederlandse overheidsfinanciën kunnen worden ingepast. Voorkomen moet worden dat majeure maatregelen noodzakelijk zijn op het moment dat de vergrijzingsuitgaven in de toekomst gaan stijgen.

In Nederland wordt in het overheidsbeleid de nadruk gelegd op het vergroten van de arbeidsparticipatie en op de reductie van de schuldquote. Het vergroten van de participatie draagt bij aan de verbreding van de grondslag, terwijl tegelijk de sociale zekerheidsuitgaven verminderen. Daarnaast zorgt een verdere verlaging van de schuldquote van de overheid voor een lager beslag op het BBP van de rentelasten. De ruimte die daardoor ontstaat kan worden ingezet voor de financiering van de vergrijzingslasten. Een begroting die conform de vereisten uit het Stabiliteits- en groeipact in evenwicht is of een overschot vertoont, draagt hieraan bij.

- o -

Bijlage 1

De Nederlandse begrotingssystematiek

Samenvatting

Kern van de Nederlandse begrotingssystematiek is de toepassing van behoedzame economische groeiramingen in combinatie met plafonds voor de (reële) collectieve uitgaven en een strikte scheiding tussen uitgaven en inkomsten. Eventuele inkomstenmee- en tegenvallers komen ten gunste respectievelijk ten laste van tekortreductie en lastenverlichting. Door de scheiding tussen uitgaven en inkomsten leiden inkomstenmeevallers niet tot extra uitgaven, terwijl tegenvallende inkomsten niet leiden tot extra ombuigingen. Afgezien van een dreigende overschrijding van het EMU-plafond van 3% BBP is de exacte waarde van het EMU-tekort geen primaire sturingsvariabele, maar meer een resultante. Deze begrotingssystematiek zorgt ervoor dat via een voldoende veiligheidsmarge en een strikte uitgavenbeheersing het Nederlandse EMU-tekort bij uiteenlopende economische ontwikkelingen voldoet aan de vereisten uit het Stabiliteits- en groeipact.

Gehanteerde macro-economische veronderstellingen

Het Centraal Planbureau (CPB) heeft vorig jaar ten behoeve van het regeerakkoord twee scenarios opgesteld voor de middellange termijn (1999-2002). Deze zogeheten behoedzame en gunstige scenarios laten zien binnen welke marges de economische groei in Nederland in deze periode redelijkerwijs zal liggen.

In het zogeheten behoedzame scenario wordt voor de gehele kabinetsperiode uitgegaan van een economische groei van gemiddeld 2¼% per jaar, inclusief de positieve effecten die uitgaan van de maatregelen uit het regeerakkoord. Het baseren van de ramingen op middellange termijn voor zowel de overheidsuitgaven als de overheidsinkomsten op dit behoedzame scenario beperkt de kans op tussentijdse budgettaire ingrepen. Dit zorgt voor meer rust in de besluitvorming, wat de kwaliteit van de afweging ten goede komt. Een economische groei van gemiddeld 2¼% ligt ¼% à ½% onder de gemiddelde economische groei in Nederland van de afgelopen 15 jaar. Op middellange termijn is de kans op een meevallende economische ontwikkeling ten opzichte van het behoedzame scenario derhalve groter dan de kans op een tegenvallende economische ontwikkeling. De feitelijke situatie van de overheidsfinanciën zal zich in de regel gunstiger dan ook ontwikkelen dan op basis van het behoedzame scenario wordt voorzien.

Een behoedzame economische groei van gemiddeld 2¼% per jaar leidt tot een economische groei van in totaal ruim 9% voor de jaren 1999 tot en met 2002. In de doorrekening van het regeerakkoord in 1998 is voor 1999 de meest actuele groeiraming van 3% gebruikt, waardoor voor de jaren 2000, 2001 en 2002 een economische groei van 2% per jaar resteerde. Omdat het hier een scenario-raming betreft, is voor deze drie jaren dezelfde economische groeiveronderstelling gehanteerd. Een dergelijke benadering doet ook recht aan de onmogelijkheid om het conjunctuurverloop voor enkele jaren vooruit goed te voorspellen. Daarvoor zijn de aan de economische voorspellingen verbonden onzekerheidsmarges te groot.

In de Miljoenennota 2000 zijn de ramingen voor het uitvoeringsjaar 1999 en voor het begrotingsjaar 2000 gebaseerd op de meest actuele CPB-ramingen uit de Macro Economische Verkenning 2000. De ramingen van de overheidsuitgaven en de overheidsinkomsten (en daarmee dus ook de raming van het EMU-tekort) voor 2001 en 2002 blijven gebaseerd op de macro-economische veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het behoedzame scenario. Het hanteren van behoedzame uitgangspunten betekent dat tekort- en schuldcijfers minder gunstig zijn bij het hanteren van gunstigere uitgangspunten het geval zou zijn geweest.

Uitgavenplafonds en scheiden uitgaven en inkomsten

Aan het begin van de kabinetsperiode zijn voor de jaren 1999 tot en met 2002 uitgavenplafonds vastgesteld. Deze uitgavenplafonds beslaan de uitgaven in de gehele collectieve sector (inclusief sociale zekerheid en arbeidsmarkt, en zorg) en zijn gebaseerd op het behoedzame economische scenario. Omdat het lastig is om voor een aantal jaren vooruit de ontwikkeling van de lonen en de prijzen goed te ramen, zijn de uitgavenplafonds gedefinieerd in reële termen. Dit gebeurt door de nominale uitgavenraming te defleren met de verwachte prijsontwikkeling van het BBP. Afwijkende loon- en prijsontwikkelingen ten opzichte van het regeerakkoord hebben hierdoor minder invloed op het in het regeerakkoord voorgestelde voorzieningenniveau. De reële uitgavenplafonds worden ieder jaar nominaal gemaakt met de actuele raming van de prijsontwikkeling van het BBP. De nominale ontwikkeling van de overheidsuitgaven wordt hiermee niet genormeerd aan de eigen nominale ontwikkeling, maar aan de algemene nominale ontwikkeling van de economie. De nominale overheidsuitgaven in een bepaald jaar worden vervolgens getoetst aan deze nominale uitgavenplafonds.

Om te zorgen dat de collectieve uitgaven binnen de uitgavenplafonds blijven, is een aantal afspraken gemaakt over hoe moet worden omgegaan met eventuele uitgavenmee- en tegenvallers. In principe moeten uitgaventegenvallers binnen de eigen begroting worden opgevangen. Uitgavenmeevallers zijn met voorrang bestemd voor het opvangen van tegenvallers en derhalve niet voor het financieren van nieuw beleid. Verder is aan de uitgavenkant van de begroting een uitgavenreserve aan de begroting toegevoegd. Deze uitgavenreserve bedraagt ¼ miljard gulden in 1999 en loop op tot 1 miljard gulden in 2002. Hiermee kunnen bijvoorbeeld extra overheidsuitgaven worden gedaan die ontstaan door een hoger dan geraamde loonontwikkeling. Tevens is afgesproken dat de uitgavenmeevallers die kunnen ontstaan door een eventuele gunstigere macro-economische ontwikkeling (bijvoorbeeld lagere werkloosheidsuitgaven) hiervoor worden gereserveerd.

Aan de inkomstenkant van de begroting is een mee- en tegenvallerformule afgesproken. Meevallende overheidsinkomsten bij de Rijksbelastingen, de sociale premies en de aardgasbaten komen volgens een afgesproken verdeelsleutel voor een deel ten gunste van de reductie van het EMU-tekort en voor een deel ten gunste van extra lastenverlichting. Bij een EMU-tekort beneden de ¾% BBP worden meevallende overheidsinkomsten voor 50% gebruikt om het tekort te verlagen en voor 50% gebruikt voor extra lastenverlichting. Is het EMU-tekort hoger dan ¾% BBP, dan wordt 75% van de inkomstenmeevaller ingezet voor het verlagen van het tekort en 25% voor extra lastenverlichting. Bij tegenvallende overheidsinkomsten werkt de formule vergelijkbaar. Bij een EMU-tekort boven de 2¼% BBP worden tegenvallende overheidsinkomsten voor 50% opgevangen door het laten oplopen van het tekort en wordt voor 50% opgevangen door extra lastenverzwaring. Is het EMU-tekort lager dan 2¼% BBP, dan wordt 75% van de inkomstentegenvaller opgevangen door het laten oplopen van het tekort en wordt 25% opgevangen door extra lastenverzwaring. Additionele inkomsten kunnen dus niet leiden tot extra uitgaven, terwijl tegenvallende inkomsten - zolang de vereisten uit het Verdrag van Maastricht zich daar niet tegen verzetten - niet leiden tot extra ombuigingen.

Om te bepalen of er sprake is van mee- of tegenvallende overheidsinkomsten zijn aan het begin van de kabinetsperiode inkomstenijklatten opgesteld. Vergelijkbaar met het totstandkomen van de uitgavenplafonds is een inschatting gemaakt van de verwachte overheidsinkomsten (belastingen, premies en aardgasbaten) voor de vier jaren uit het regeerakkoord. Jaarlijks worden ten tijde van de opstelling van de begroting de geraamde overheidsinkomsten vergeleken met de verwachtingen ten tijde van het regeerakkoord. Dan wordt duidelijk of in een bepaald jaar een structurele inkomstenmeevaller of een inkomstentegenvaller kan worden verwacht. Hierop is dan de mee- of tegenvaller van toepassing. Na vaststelling van de begroting wordt lopende het jaar op dit punt verder pas op de plaats gemaakt. Inkomstenmee- en tegenvallers lopen dan volledig in het tekort. Omdat ook de inkomstenijklatten zijn gebaseerd op behoedzame uitgangspunten, is de kans op inkomstenmeevallers groter dan de kans op inkomstentegenvallers.

Uitwerking Nederlandse begrotingsbeleid

De gekozen begrotingssystematiek heeft in de vorige kabinetsperiode (1994-1998) bewezen te leiden tot een zorgvuldige budgettaire besluitvorming, waarbij adhoc besluitvorming zoveel mogelijk kan worden vermeden. Hierdoor is de ontwikkeling van de collectieve uitgaven in deze periode beheerst geweest en was er sprake van een meer op de langere termijn gericht overheidsbeleid. In het verleden richtte het Nederlandse begrotingsbeleid zich op de reductie van het feitelijk overheidstekort. Hierdoor hadden economische fluctuaties - ook in de ramingen - veel meer invloed op het begrotingsproces, met alle nadelen vandien. Door de reductie van het EMU-tekort niet als primaire doelstelling, maar meer als een resultante te zien, heeft het begrotingsbeleid in Nederland aan de nodige rust gewonnen. Ook kan hierdoor een begin worden gemaakt met de (gedeeltelijke) werking van automatische stabilisatoren.

Bij het huidige tekortniveau komt volgens de afgesproken mee- en tegenvallerformule driekwart of de helft van eventuele inkomstenmee- of tegenvallers tot uitdrukking in het EMU-saldo. Omdat het regeerakkoord is gebaseerd op behoedzame uitgangspunten is de kans op inkomstenmeevallers groter dan de kans op inkomstentegenvallers. Met deze afspraak wordt derhalve het succesvolle Nederlandse beleid van verdere tekortreductie en lastenverlichting voortgezet.

Naast de helderheid en duidelijkheid en de hiermee samenhangende bestuurlijke rust en betrouwbaarheid van het overheidsoptreden, draagt de Nederlandse begrotingssystematiek ook bij aan het opvangen van economische schokken. Ten opzichte van het verleden -waarin mee- en tegenvallende inkomsten (bij met name de premies) direct doorwerkten in de lasten - is hiermee meer automatische stabilisatie in de begroting gebracht. Deze keuze van een gedeeltelijke doorwerking van inkomstenmeevallers is vanuit oogpunt van automatische stabilisatie goed te rechtvaardigen. Alleen conjuncturele mee- en tegenvallers moeten doorwerken in het tekort. Omdat de ontwikkeling van het feitelijke economische groei deels wordt bepaald door conjuncturele factoren en deels door structurele factoren en omdat vooraf niet zeker is welk aandeel beide factoren hebben in de ontwikkeling van het feitelijke BBP, geldt dat de afspraak dat meevallers deels in het EMU-saldo lopen en deels in de lastendruk ook vanuit oogpunt van stabilisatie goed kan worden gerechtvaardigd. Verder lopen inkomstenmee- en tegenvallers die lopende het jaar optreden volledig door in het tekort. Voor deze mee- en tegenvallers vindt derhalve een volledige doorwerking van de automatische stabilisatoren plaats in het desbetreffende jaar.

De formule laat de automatische stabilisatie derhalve niet geheel werken, maar wel voor een aanzienlijk deel. De Nederlandse begrotingssystematiek en het huidige tekortniveau waarborgen dat de begroting normale conjunctuuruitslagen kan opgevangen, zonder dat het maximum van 3% BBP wordt overschreden. Daarmee voldoet het beleid wat dit betreft aan de vereisten van het Stabiliteits- en groeipact.

Bijlage 2

EMU-tekort en EMU-schuld voor en na revisie Nationale Rekeningen

De overgang van het ESR-79 naar het ESR-95 veroorzaakt wijzigingen in zowel de teller als de noemer van de EMU-tekortquote en de EMU-schuldquote (tabel 8). De tellers van het EMU-tekort en de EMU-schuld wijzigen door een andere sectorafbakening van de overheid. Een aantal sociale fondsen (met een positief exploitatiesaldo) wordt niet meer tot de overheid gerekend, waardoor het EMU-tekort over alle jaren verslechtert met gemiddeld 0,1% BBP. Toepassing van het ESR-95 leidt tevens tot een ongeveer 30 miljard gulden hoger BBP. Dit hogere BBP heeft een verlagend effect op de in procenten-BBP uitgedrukte EMU-quotes. Voor de EMU-schuld is dit noemereffect gemiddeld ongeveer 2% BBP; voor het EMU-tekort is bij de huidige lage tekorten dit effect verwaarloosbaar klein.

Tabel 8: EMU-tekort en -schuld voor en na revisie van de Nationale Rekeningen (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002

EMU-tekort voor revisie (ESR-79)

0,7

0,5

0,4

1,2

1,0 noemereffect

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0 aanpassing sectorafbakening

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1 aanpassing transacties

-0,1

-0,1

0,0

0,0

0,0

EMU-tekort na revisie (ESR-95)

0,8

0,6

0,6

1,3

1,1

EMU-schuld voor revisie (ESR-79)

67,5

65,0

63,1

62,4

61,7 noemereffect

-2,2

-2,0

-2,1

-1,8

-1,8 aanpassing sectorafbakening

1,2

1,2

1,2

1,1

1,0 aanpassing transacties

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

EMU-schuld na revisie (ESR-95)

66,6

64,3

62,3

61,8

61,0

Tabel 9: EMU-tekort en EMU-schuld naar onderdelen van de collectieve sector (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002

2002 in

Stabiliteits-programma1998

EMU-tekort

0,8

0,6

0,6

1,3

1,1

1,1 Rijk

1,3

1,7

1,7

2,1

2,0

1,9 Sociale fondsen

-0,2

-0,8

-0,9

-0,5

-0,5

-0,6 Lokale overheid

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

-0,2

EMU-schuld

66,6

64,3

62,3

61,8

61,0

64,5 Rijk en sociale fondsen

55,2

53,5

52,2

52,2

52,0

54,8 Lokale overheid

11,4

10,7

10,1

9,6

9,0

9,7

Bijlage 3

Collectieve sector 1998 - 2002

Tabel 10 geeft weer de uitgaven en ontvangsten van de collectieve sector en het daaruit resulterende EMU-tekort voor de periode 1998 tot en met 2002. De centrale overheid bestaat uit de Rijksoverheid en de sociale fondsen.

Tabel 10: Uitgaven en inkomsten van de collectieve sector (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002


Uitgaven centrale overheid

39,3

40,1

39,8

39,2

38,7

Netto-uitgaven Rijksbegroting

20,8

21,3

21,0

20,6

20,3

Uitgaven sociale zekerheid

12,6

12,6

12,5

12,3

12,1

Uitgaven zorg

6,7

6,9

6,9

6,9

6,9

Overig

-0,8

-0,7

-0,6

-0,5

-0,6


Ontvangsten centrale overheid

38,3

39,2

39,0

37,7

37,3

Rijksbelastingen

23,1

23,4

23,1

22,4

22,2

Premies sociale zekerheid

10,1

10,0

9,9

9,6

9,5

Premies zorg

5,1

5,9

6,0

5,6

5,6


EMU-tekort centrale overheid (1 - 2)

1,1

0,9

0,8

1,5

1,4


EMU-tekort lokale overheid

-0,3

-0,3

-0,2

-0,2

-0,2


EMU-tekort (3 + 4)

0,8

0,6

0,6

1,3

1,1

Tabel 11: Rente-uitgaven en primair overschot (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002


Rente-uitgaven

4,9

4,6

4,2

4,0

4,1

Rente-uitgaven centrale overheid

4,1

3,8

3,4

3,2

3,3

Rente-uitgaven lokale overheid

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8


EMU-tekort

0,8

0,6

0,6

1,3

1,1


Primair overschot (1 - 2)

4,1

4,0

3,6

2,7

3,0

Tabel 12: Ontwikkeling EMU-schuld (in % van het BBP)

1998

1999

2000

2001

2002

EMU-schuld

66,6

64,3

62,3

61,8

61,0

Ontwikkeling EMU schuld

-2,3

-2,0

-0,5

-0,8

waarvan tekorteffect

0,6

0,6

1,3

1,1

waarvan noemereffect

-2,8

-3,0

-2,6

-2,6

waarvan financiële transacties

-0,1

0,5

0,8

0,7

- o -

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie