Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Lezing prof. Bakker: EMU en economische beleidscoordinatie

Datum nieuwsfeit: 03-12-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten

De Nederlandsche Bank NV
Afdeling Externe betrekkingen en voorlichting

De EMU en economische beleidscoördinatie

Lezing door prof dr A.F.P. Bakker ter gelegenheid van de discussiebijeenkomst 'Wat ontbreekt nog aan de Europese interne markt?', georganiseerd door het Voorlichtingsbureau van het Europees Parlement op 3 december 1999 te Den Haag

Het is een groot genoegen aanwezig te zijn bij deze door het Europees Parlement georganiseerde bijeenkomst. Het Europees Parlement heeft in het Verdrag van Maastricht een belangrijke functie gekregen als 'sparring partner' voor het eurosysteem. President Duisenberg treedt regelmatig aan bij het parlement dat zich, zoals een goede partner betaamt, constructief kritisch opstelt. Het Europees Parlement speelt dan ook een belangrijke rol in de vele checks-and-balances waarmee het eurosysteem is omgeven.

Na een succesvolle introductie van de euro bestaat de EMU inmiddels bijna een jaar. De EMU is de bekroning van een eerder groots Europees project: de totstandkoming van de interne markt. De Europese Centrale Bank, sinds 1 januari verantwoordelijk voor het monetaire beleid, heeft zich inmiddels een goede reputatie verworven. De prijsstabiliteit - hoofddoelstelling van de ECB - wordt gewaarborgd. Voorspellingen duiden op een inflatievoet die voor de komende jaren onder de kritieke grens van 2% blijft. De rente is laag en ondersteunt de groei. Voor 2000 en 2001 wordt voor het eurogebied een groei verwacht van bijna 3%. De overheden van de meeste EMU-lidstaten hebben behoorlijke vooruitgang geboekt met het verbeteren van hun begrotingspositie. Vier landen hebben inmiddels een overschot op de begroting of zijn daar dichtbij. De perspectieven op korte termijn zijn dus positief. Gezien de gunstige Europese groeivooruitzichten heeft de wisselkoers van de euro opwaarts potentieel.Tegelijkertijd kampen we nog met serieuze structurele problemen in grote, zij het niet alle delen van het eurogebied, zoals de nog steeds hoge werkloosheid. En ook dat beinvloedt de wisselkoers van de euro.

Op de lange termijn wordt het succes van de euro bepaald door de kwaliteit van het Europese economische beleid. Begrotingsdiscipline, structurele hervormingen en het opheffen van rigiditeiten op de arbeidsmarkt zijn van essentieel belang voor de status en de geloofwaardigheid van de Europese munt. Deze boodschap is echter nog lang niet voor iedereen duidelijk, zoals vorige week weer bleek uit de Financial Times, waarin een chief strategist van een grote Britse bank stelde dat: If you are trying to sell the success of an economic area, having a crumbling currency does not help - de wereld op zijn kop! De EMU als begrip wordt veelal vereenzelvigd met het gecentraliseerde monetaire beleid, waarbij de `E' nogal eens wordt vergeten. De 'E' van de EMU staat behalve voor de interne markt ook voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten binnen de Europese Unie.

Het waarom van economische beleidscoördinatie
Het probleem van de werkloosheid heeft een prominente rol gespeeld bij verdergaande initiatieven tot coördinatie van het economische beleid, zoals het Europees werkgelegenheidspact en de onlangs voor het eerst gehouden macro-economische beleidsdialoog op Europees niveau. De Europese Raad van Helsinki, die op 10 december zal plaatsvinden, moet een verdere impuls geven aan het coördinatieproces. Ik wil vandaag ingaan op de vraag op welke terreinen van het economisch beleid coördinatie wenselijk is. Hierbij zal ik trachten duidelijk te maken dat in Europa beleidscoördinatie en wat wel wordt genoemd beleidsconcurrentie goed kunnen samengaan.

Allereerst enkele opmerkingen over het waarom van economische beleidscoördinatie. Nationale verantwoordelijkheid voor het economische beleid wil niet zeggen dat elke lidstaat maar kan doen wat het goeddunkt zonder met andere landen rekening te houden. Economisch beleid heeft gevolgen - spill-over effecten - over de grens, zoals milieu-effecten of schadelijke vormen van belastingconcurrentie. Samenwerking is ook nodig bij grensoverschrijdende infrastructurele projecten of als er belangrijke economies of scale zijn te behalen. Bij toenemende integratie worden de effecten van het economische beleid op andere lidstaten belangrijker. Daarom zegt het Verdrag van Maastricht: de lidstaten dienen hun economische beleid als een zaak van gemeenschappelijk belang te beschouwen. Dat dwingt tot overleg.

Een tweede reden voor coördinatie is dat uiteenlopende nationale economische ontwikkelingen het Europese monetaire beleid kunnen belasten. Het streven naar prijsstabiliteit wordt bemoeilijkt wanneer de overheidstekorten uit de hand lopen; er komt althans een duur prijskaartje aan te hangen. Het zou bepaald ongelukkig zijn als de ECB het rente-instrument zou moeten inzetten om inflatie te bestrijden die wordt veroorzaakt door een te ruim budgettair beleid. Daarnaast beperken omvangrijke overheidstekorten de mogelijkheid om de begroting te gebruiken als stabilisator bij het opvangen van nationale economische schokken. Dus, een gezond budgettair beleid is een voorwaarde voor een succesvol economisch en monetair beleid.

Een laatste argument voor coördinatie is het toenemend besef dat lidstaten van elkaar kunnen leren door het uitwisselen van informatie over elkaars beleid. Als lidstaten elkaars beleid beoordelen kunnen zij elkaar wederzijds aanmoedigen om pijnlijke, maar noodzakelijke aanpassingen door te voeren. Door de uitwisseling van `best practices' kunnen succesvolle beleidsrichtingen zich uitkristalliseren. Alvorens te coördineren op Europees niveau moet dan wel de vraag worden gesteld of dit wenselijk is. Er moeten overtuigende redenen zijn om te centraliseren, anders dient het beleid decentraal te worden bepaald. Als het subsidiariteitsbeginsel uitgangspunt is, behouden beleidsmakers de prikkel om te zoeken naar zo efficiënt en effectief mogelijke vormen van beleid.

De globale richtsnoeren
Hoe kunnen de lidstaten hun economische beleid onderling coördineren? Een belangrijk instrument vormen de zogenaamde globale richtsnoeren. Deze richtsnoeren bevatten oriëntaties op hoofdlijnen voor een evenwichtige macro-economische beleidsmix voor groei en werkgelegenheid. De woorden 'globaal' en 'oriëntaties' geven al aan dat zij niet bindend zijn voor de lidstaten. Ze geven veeleer een soort consensus weer van wat we binnen de Europese Unie onder gezond economische beleid verstaan. Daarbinnen is ruimte voor een landspecifieke invulling. De economische situatie en daarmee het benodigde beleid verschillen immers per lidstaat.

Het Europees Parlement is betrokken bij opstelling van de globale richtsnoeren. Het neemt deel aan de jaarlijkse discussie tussen de Commissie en de Raad van Ministers van Financiën die vooraf gaat aan de opstelling ervan. Ik zou willen bepleiten dat ook de nationale parlementen intensiever bij de opstelling van de richtsnoeren worden betrokken. Hiermee wordt immers de publieke acceptatie van het economische beleid vergroot. In Nederland gebeurt dit gelukkig al. In een vroeg stadium wordt het concept voor de globale richtsnoeren naar het parlement gestuurd. Het parlement wordt bovendien op de hoogte gehouden van de Ecofin-vergaderingen over dit onderwerp. Dit zou ook zo in andere lidstaten kunnen gebeuren.

Welke rol spelen de globale richtsnoeren nu eigenlijk in de praktijk? Jammer genoeg nog slechts een beperkte. Dit coördinatie-instrument leeft nog niet echt onder de beleidsmakers. Hierbij speelt ongetwijfeld ook een rol dat de globale richtsnoeren minder bekend zijn bij het publiek dan bijvoorbeeld het Stabiliteitspact. De globale richtsnoeren hebben wel de potentie in zich om uit te groeien tot een belangrijk instrument. Dan zouden ze wel meer concreet moeten zijn, en meer dwingend de beleidsmakers moeten aanspreken. Ook zou het helpen als er een helder en toegankelijk document van wordt gemaakt, dat direct na de goedkeuring van de Europese Raad wordt gepubliceerd.

Belangrijker nog is dat het proces niet stopt bij het vaststellen van de richtsnoeren. Ook de implementatie speelt een belangrijke rol. Er moet meer mee gebeuren. Ze zouden als het ware bij iedere beleidsmaker `voor het grijpen' moeten liggen op zijn bureau. Zou het bijvoorbeeld niet goed zijn als in de Nederlandse Miljoenennota wordt besproken hoe het economisch beleid in de richtsnoeren past? Later zou dan bij de algemene beschouwingen door het parlement kunnen worden getoetst of de globale richtsnoeren daadwerkelijk goed worden geïmplementeerd.

Coördinatie op specifieke beleidsterreinen
De globale richtsnoeren vormen een kapstok voor meer concrete invulling op andere beleidsterreinen. Ik wil hier de coördinatie van het budgettaire, het structurele en het arbeidsmarktbeleid, als zijnde meest wezenlijk voor het goede functioneren van de EMU, nader beschouwen.

Budgettair beleid
Vanuit het oogpunt van de het Eurosysteem staat coördinatie van het budgettaire beleid voorop. Is het overheidsbeleid te expansief, dan komt het monetaire beleid onder druk te staan. Het Stabiliteitspact, als logische uitwerking van de 3% bbp-grens voor overheidstekorten, stelt als eis dat de begrotingspositie van de EMU-lidstaten, over de middellange termijn, dichtbij evenwicht moet zijn of een overschot moet vertonen. Hierdoor kunnen de gemiddeld genomen nog te hoge schuldquotes worden teruggebracht, en wordt budgettaire ruimte geschapen voor het opbrengen van de financiële lasten van de aanstaande vergrijzing. Een dergelijke begrotingspositie maakt het bovendien mogelijk om klappen op te vangen in slechte conjunctuele tijden door de `automatische stabilisatoren' te laten werken. Door over de gehele conjunctuurcyclus gemiddeld naar begrotingsevenwicht te streven kan het tekort gedurende recessies oplopen zonder boven de 3%-grens uit te komen. Dit houdt natuurlijk wel in dat tijdens periodes van een hoogconjunctuur er geld `over' moet zijn, zodat gespaard wordt voor slechtere tijden.

Veel lidstaten lijken de verplichtingen uit het stabiliteitspact vooralsnog zo minimaal mogelijk te willen interpreteren. De meeste stabiliteitsprogramma's lieten voor de toekomst nog niet in een begrotingssaldo "dichtbij evenwicht of in overschot" voorzien. Dit is teleurstellend. De actualisering van het Nederlandse stabiliteitsprogramma is inmiddels in Brussel aangekomen. Hierin is te zien dat Nederland voor 2002 nog zou uitkomen op een klein begrotingstekort in geval van een groei van 2,75%. Maar budgettaire ambitie zou wenselijk zijn. De begroting is immers nu al bijna in evenwicht, en we zitten midden in een hoogconjunctuur.

Budgettaire beleidscoördinatie is dus vooral gericht op het afdwingen van gezond budgettair beleid in de lidstaten. Zo wordt voorkomen dat begrotingsproblemen op de EMU als geheel worden afgewenteld. Maar binnen de noodzakelijk grenzen is beleidsvrijheid nodig om in te kunnen blijven spelen op landspecifieke ontwikkelingen. Mijns inziens dient afstemming van het budgettaire beleid niet verder te gaan dan de afspraken van het stabiliteitspact. Omdat het monetaire beleid van het eurosysteem alleen kan worden ingezet voor het eurogebied als geheel, moet het budgettaire beleid - wellicht meer dan voorheen - worden ingezet voor de nationale omstandigheden. Ook in Nederland is dit actueel waar de Europees bepaalde rente wat aan de lage kant is voor de voorspoedige, bovengemiddelde conjunctuur.

Structureel beleid
Naast een gezond budgettair beleid is ook een solide structureel beleid wezenlijk voor het welslagen van de EMU. Markten worden door introductie van de euro transparanter en de concurrentie in het eurogebied neemt fors toe. Dit versterkt voor alle EMU-lidstaten de noodzaak van een flexibele economie om economische schokken op te vangen. Na het succesvolle interne marktprogramma `Europa 1992' lopen andere dossiers, waaronder het fiscale dossier, moeilijker.

De praktijk leert dat de vraag of het structuurbeleid nationaal of via gecoördineerde actie moet worden uitgevoerd zich niet gemakkelijk laat beantwoorden. Coördinatie ligt voor de hand wanneer bij het structuurbeleid externe effecten optreden die afstemming wenselijk maken. Dit kan van geval tot geval sterk verschillen. Momenteel vindt een lichte vorm van coördinatie van het structureel beleid plaats doordat lidstaten verplicht zijn ieder jaar voortgangsrapporten over de kapitaal- en productmarkten op te stellen.

Vanuit het Eurosysteem bezien is het programma voor de interne financiële markt en het actieplan voor de financiële diensten zeer belangrijk. Met de komst van de euro heeft zich een ware aardverschuiving voltrokken op de Europese en internationale financiële markten. Het Eurosysteem staat dan ook majeure uitdagingen te wachten naarmate de euro zich verder ontwikkelt. De euro heeft een consolidatietrend in de valutamarkt in gang gezet: door fusies en centralisatie van activiteiten is het aantal marktdeelnemers reeds aanzienlijk teruggelopen. De omzet op de Europese valutamarkten is met zo'n 30% teruggelopen, in lijn met de verwachtingen. Eveneens in lijn met de verwachtingen heeft de euro-kapitaalmarkt een snelle ontwikkeling doorgemaakt. Emissies in de euro-obligatiemarkt zijn thans zo'n 30% groter dan de Amerikaanse markt. Omdat de Europese overheden door de toegenomen begrotingsdiscipline minder geld nodig hebben, zijn het vooral bedrijfsobligaties die een sprong maakten: in dit jaar nemen ze met maar liefst een factor zes toe. De golf van fusies en overnames in Europa speelt hierin een belangrijke rol. Ook de infrastructuur van de aandelenmarkten wordt onder druk gezet. Er is dan ook een snelle en structurele verandering van markten en spelers op die markten. Een verdere verbreding en verdieping van de euro-kapitaalmarkt draagt ook bij aan de internationale rol van de euro. Belangrijke voorwaarde is wel dat bestaande beperkingen worden opgeheven. Europa moet met een wereldmunt groot leren denken. De euro fungeert als een katalysator. Consequentie van een gecentraliseerd monetair beleid is dat er een level playing field voor de spelers op de financiële markten moet ontstaan. Dit vergt coördinatie op Europees niveau. Ik ben blij dat het Europees Parlement hierbij een voortrekkersrol vervult.

De coördinatie op het niet-financiële structurele gebied kan daarentegen bijna per definitie slechts beperkt zijn. De grote verscheidenheid aan instituties maakt dat sterke vormen van coördinatie kostbaar kan zijn. Coördinatie kan zelfs een excuus worden om niets te doen. De meeste structurele problemen kunnen niet op Europees niveau worden opgelost en de meeste maatregelen zullen dus op nationaal niveau moeten worden genomen. Daar worden de baten ook het sterkst gevoeld. Maar er zal wel peer pressure nodig zijn, omdat landen last hebben van structurele problemen elders. Zo hebben wij last van de structurele groeistrubbelingen in Duitsland.

Praktisch gesproken biedt uitwisseling van best practices een uitweg. Nederland is bijvoorbeeld ver gevorderd met het vrijmaken van de telecommunicatiesector. Vergeleken met Frankrijk, Duitsland, België en Zweden lopen we voorop. Alleen het Verenigd Koninkrijk heeft een (veel) meer geliberaliseerde telecommunicatiemarkt dan Nederland. Vrijmaking van productmarkten en de bevordering van concurrentie oefent in beginsel een neerwaarts effect op de prijzen uit, en maken daarmee het leven van een monetaire beleidsmaker aangenamer. Structurele hervormingen maakt het mogelijk dat de economische groei op een hoger peil komt te liggen zonder dat direct de inflatie oploopt. De VS laat dit zelfs op zulk een aansprekende wijze zien dat sommigen van een new age spreken.

Arbeidsmarktbeleid
Lastig tenslotte lijken de mogelijkheden tot coördinatie van het arbeidsmarktbeleid. De begrijpelijke wens om gezamenlijk de Europese werkloosheid te bestrijden heeft al geleid tot nationale actieplannen voor werkgelegenheid. Bestrijding van de werkloosheid is overigens beslist niet alleen een kwestie van arbeidsmarktbeleid, maar vooral ook van gezond beleid en structurele hervormingen. Ook een verantwoorde loonontwikkeling is belangrijk, zeker in een monetaire unie waarin te hoge loonstijgingen niet meer kunnen worden `goedgemaakt' door een devaluatie van de munt. De EMU maakt een flexibeler arbeidsmarkt nodig.

Betekent de noodzaak van flexibiliteit nu dat coördinatie van het arbeidsmarktbeleid gewenst is? Hier lijkt weinig voor te zeggen. De uiteenlopende werkloosheidsproblematiek binnen Europa vereist nationaal of regionaal beleid. In Nederland spelen bijvoorbeeld de gemeenten een steeds grotere rol bij het werkgelegenheidsbeleid. Met een nationale aanpak wordt recht gedaan aan de verschillende institutionele kaders en de eigen verantwoordelijkheden van de nationale overheden en sociale partners. Ik zie ook weinig in in Europees verband af te spreken richtlijnen of bandbreedtes voor loonstijgingen. De nationale loonontwikkeling dient te worden afgestemd op de eigen arbeidsproductiviteit en de nationale prijsontwikkeling, niet zozeer op het Europese prijsniveau. Loonvorming kan het beste decentraal plaatsvinden omdat alleen dan de loonkostenontwikkeling zo goed mogelijk kan worden afgestemd op de uiteenlopende situatie in de lidstaten.

Dat wil niet zeggen dat de EU-lidstaten niet met elkaar moeten overleggen over de beste oplossingen voor werkloosheid. Ook hier is het belangrijk om van elkaars ervaringen te leren, en om via peer pressure elkaar tot voortgang te stimuleren. Eens te meer omdat het publiek het succes van de euro zal afmeten aan de prestaties in termen van de werkloosheid. Zo wordt Nederland bij de bestrijding van de jeugdwerkloosheid vaak ten voorbeeld gesteld in een land als Frankrijk, waar de jeugdwerkloosheid drie keer zo hoog is.

De Europese dialoog
De laatste jaren is er veel belangstelling vanuit het buitenland voor ons poldermodel, al zou men geloven dat we recent de dijken aan het doorsteken zijn. Die belangstelling is mooi, maar niet zaligmakend. Door buitenstaanders wordt vaak te gemakkelijk gedacht over de involvering van alle betrokken partijen, de veelgeroemde consensusbenadering. Het is niet zo dat de Nederlandse institutionele overlegstructuur simpelweg kan worden vertaald naar het Europese niveau. Een goede dialoog op Europees niveau kan zeker vruchtbaar werken. Wel moeten de eigen verantwoordelijkheden van de partners volledig in stand worden gehouden. Europa heeft juist behoefte aan maatwerk en flexibiliteit.

In juni dit jaar is op de Top van Keulen overeengekomen dat de lidstaten in het kader van het Europese werkgelegenheidspact een macro-economische beleidsdialoog gaan voeren. Deze dialoog vindt plaats tussen alle betrokken partijen: regeringen, de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank en de sociale partners. De dialoog biedt beleidsmakers de mogelijkheid om ideeën te toetsen, lessen kunnen worden getrokken uit nationale ervaringen, doelstellingen en intenties kunnen worden toegelicht. De eerste bijeenkomst heeft inmiddels vorige maand plaatsgevonden. Er was een goede atmosfeer. De bijeenkomst viel vlak na de beslissing van de ECB om de rente te verhogen. De ECB heeft dan ook gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de rentebeslissing uit te leggen. En daar is de dialoog ook precies voor bedoeld. Uitleg over elkaars doelstellingen en intenties.

Conclusie
Samenvattend kom ik tot het volgende beeld. De zwaarste vorm van coördinatie vormt het budgettaire beleid dat is ingekaderd door het stabiliteitpact. Verdergaande vormen van budgettaire beleidsafstemming zijn niet wenselijk en zouden haaks staan op de noodzaak recht te doen aan landspecifieke omstandigheden. Voor het structurele en werkgelegenheids-beleid gelden lichtere vormen van coördinatie zoals de voortgangsrapportage over de kapitaal- en productmarkten en de werkgelegenheidsrichtsnoeren. De macro-economische beleidsdialoog is ingesteld met als doel uitwisseling over elkaars doelstellingen, de inzet van instrumenten en beleidsoriëntaties. Deze coördinatieprocedures worden overkoepeld door de globale richtsnoeren.

Daarbij moeten overheden een prikkel houden om te zoeken naar efficiënte vormen van economische beleid. Dit wordt door sommigen wel aangeduid met de term beleidsconcurrentie. Eigenlijk is dit een verkeerde term. Door uitwisseling van efficiënte vormen van beleid (`best practices') tussen overheden kunnen succesvolle beleidsrichtingen terrein winnen. Dat is uiteindelijk ook een vorm van coördinatie.

Toch bestaat het schrikbeeld dat beleidsconcurrentie zou leiden tot een race-to-the-bottom en een sterke neerwaartse druk op de collectieve uitgaven. Ik denk niet dat dat het geval is. Een race-to-the-bottom is in Europa niet zichtbaar. Een voorbeeld versterkt deze conclusie wellicht. In het verleden werd de vrees geuit dat de EMU zou leiden tot de afbraak van de Nederlandse verzorgingsstaat. De gedachte is dat de concurrentiepositie van het bedrijfsleven het meest gebaat is bij lage sociale premies en belastingen, m.a.w. de EMU zou ons dwingen premies en belastingen te verlagen om het bedrijfsleven concurrerend te houden. De ervaring leert dat sociale stelsels in Europa geleidelijk naar elkaar toe groeien, en wel gemiddeld naar een hoger niveau. In 1980 bedroegen de sociale uitgaven in de noordelijke EU-lidstaten ongeveer 30% bbp, vergeleken met minder dan 15% in de zuidelijke lidstaten. Wat we zien is dat deze quote in de noordelijke landen vrijwel ongewijzigd blijft, terwijl de quote in de zuidelijke landen duidelijk naar ons niveau kruipt.

Beleidscoördinatie en beleidsconcurrentie in de betekenis die ik eraan heb gegeven kunnen dus goed samengaan. Beleidscoördinatie is wenselijk daar waar ongewenste externe effecten optreden of economies of scale kunnen worden behaald. Maar beleidscoördinatie dient niet te ver te worden doorgevoerd. Immers, juist in de EMU moet op nationaal niveau voldoende flexibiliteit blijven bestaan om landspecifieke schokken te kunnen opvangen. Bij afstemming tussen nationale beleidsmakers op Europees niveau moeten de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren - zoals de ECB en de sociale partners - worden gerespecteerd. Er is niet één optimaal niveau van beleidscoördinatie: per beleidsterrein zal de kosten/batenafweging anders kunnen uitvallen. In sommige gevallen volstaat een dialoog of informatie-uitwisseling zoals op het vlak van arbeidsmarktbeleid. In andere gevallen is verdergaande coördinatie wenselijk waarvan het Stabiliteitspact bij het budgettaire beleid het sprekende voorbeeld is. Het programma voor de interne financiële markt en het actieplan voor financiële diensten verdient prioriteit te krijgen. Wordt daar voortgang gemaakt, dan meen ik dat we zo al met al voldoende instrumenten in handen hebben om de uitdaging die de euro biedt aan te kunnen en de kansen die de euro biedt te benutten.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie