Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Tweede Kamer: nota over grootschalige ordeverstoringen

Datum nieuwsfeit: 24-12-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Tweede Kamer der Staten Generaal


26825000.005 nota nav verslag inzake grootschalighe ordeverstoringen
Gemaakt: 28-12-1999 tijd: 10:46


27


26825 Wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden tot handhaving van de openbare orde met het oog op grootschalige ordeverstoringen

nr. 5 Nota naar aanleiding van het verslag

Ontvangen 24 december 1999

De vaste commissie voor Justitie heeft een verslag uitgebracht van haar bevindingen inzake het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden tot handhaving van de openbare orde met het oog op grootschalige ordeverstoringen. Graag maak ik van de gelegenheid gebruik, op de daarin gemaakte opmerkingen te reageren en de gestelde vragen te beantwoorden.

Uit het verslag komt naar voren dat een aantal leden van Uw Kamer vraagtekens zetten bij de gekozen aanpak, waarbij zowel het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding als het onderhavige is ingediend. De gekozen oplossing is inderdaad wellicht niet eenvoudig. Dat kan, waar het hier gaat om inbreuken op het grondrecht van de persoonlijke vrijheid, naar mijn mening echter ook niet doorslaggevend zijn. Het doel moet zijn een evenwichtige regeling te bereiken die aan alle belangen, ook die van het individu, recht doet. Uitgangspunt daarbij dient naar mijn mening te zijn dat preventieve vrijheidsbeneming op een afweging in het individuele geval gebaseerd moet zijn, en haar basis moet hebben in een strafrechtelijke verdenking. Bestuurlijke ophouding is een uitzondering op dat uitgangspunt die gebaseerd is op de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde, en die haar rechtvaardiging vindt in

de capaciteitsproblemen die strafrechtelijke vervolging bij massale ordeverstoringen doet rijzen;

de korte duur van deze wijze van ophouding;

de andere, niet cellulaire, wijze van tenuitvoerlegging.

Uit het verslag blijkt verder de zorg, dat de toepassing van de onderhavige regeling volgend op die van de bestuurlijke ophouding problematisch zal zijn. In het licht daarvan heb ik mij nogmaals gebogen over de vraag of de effectiviteit van deze opeenvolgende toepassing, met behoud van adequate rechtswaarborgen, verder kan worden verzekerd. Dat heeft mij ertoe gebracht twee aanvullingen van het wetsvoorstel voor te stellen. In de door leden van Uw Kamer geuite zorg, dat het geval van ontdekking op heterdaad na de bestuurlijke ophouding niet meer aanwezig zou zijn heb ik aanleiding gezien expliciet in de wet te verankeren dat zulks wel het geval is. Voorts heb ik, teneinde te bevorderen dat het capaciteitsbeslag op de rechterlijke macht binnen de perken blijft, buiten twijfel gesteld dat het hoger beroep tegen het bevel tot inverzekeringstelling tegelijk met de dagvaarding behandeld kan worden.

Het onderhavige wetsvoorstel maakt onderdeel uit van een drietal wetsvoorstellen die ertoe strekken preventief en repressief beter te kunnen optreden tegen grootschalige verstoringen van de openbare orde, die veelal met geweld gepaard gaan. Het eerste is het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Sr, dat beoogt de grenzen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens openlijke geweldpleging te verruimen. Het tweede is het wetsvoorstel betreffende de bestuurlijke ophouding, dat beoogt een korte, niet cellulaire vrijheidsbeneming mogelijk te maken. Het derde wetsvoorstel, het onderhavige, heeft ten opzichte van beide andere wetsvoorstellen een zelfstandige positie. Het brengt geen wijziging in grenzen van strafbaarstellingen, maar beoogt aanpassing van een procedure. Die procedure kan voorts zeker niet alleen volgend op bestuurlijke ophouding worden toegepast. Het onderhavige wetsvoorstel behelst eerst en vooral een zelfstandig en beperkt samenstel van aanpassingen van een bestaande strafvorderlijke procedure die in het strafvorderlijk systeem een nuttige en noodzakelijke plaats heeft.


1. Inleiding

Het verheugt mij, dat de leden van de PvdA-fractie de maatregelen van de regering ondersteunen om wettelijke mogelijkheden te creëren tot preventief optreden tegen grootschalige ordeverstoringen. Ik hoop hen er in het navolgende van te overtuigen dat het onderhavige wetsvoorstel van die maatregelen een noodzakelijk onderdeel uitmaakt.

Met de leden van de PvdA-fractie meen ik dat aan één heldere en samenhangende regeling inzake het preventief ophouden van grote groepen mensen bij grootschalige openbare ordeverstoringen voordelen verbonden zijn. In de huidige situatie biedt het Wetboek van Strafvordering (verder Sv) een samenhangende regeling betreffende vrijheidsberoving met preventieve oogmerken. Centraal staat daarin de regeling van de voorlopige hechtenis. Ingevolge artikel 67 Sv kan een bevel tot voorlopige hechtenis worden gegeven in geval van verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaren of meer is gesteld. Aan dat vereiste voldoet bijvoorbeeld de strafbaarstelling van openlijke geweldpleging: artikel 141 Wetboek van Strafrecht (verder Sr). Deze kent een maximale gevangenisstraf van vier jaar en zes maanden. Toepassing van voorlopige hechtenis is ingevolge artikel 67, tweede lid, Sv voorts mogelijk indien geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland van de verdachte kan worden vastgesteld en hij verdacht wordt van een misdrijf waarvan de rechtbanken kennis nemen en waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld. Bij verdenking van zaaksbeschadiging (artikel
350 Sr) bijvoorbeeld kan voorlopige hechtenis derhalve worden toegepast indien de verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft, ook al kent zaaksbeschadiging een strafmaximum van twee jaar gevangenisstraf.

Dat preventieve oogmerken voorlopige hechtenis kunnen rechtvaardigen volgt met name uit artikel 67a Sv. Voor toepassing van voorlopige hechtenis is namelijk niet alleen vereist dat zich een geval als omschreven in artikel 67 Sv voordoet, vereist is ook dat zich een in artikel 67a Sv omschreven grond voordoet. Die gronden zijn voor een deel preventief van aard. Dat blijkt vooral uit het tweede lid, waarin is uitgewerkt welke `gewichtige redenen van maatschappelijke veiligheid' voorlopige hechtenis kunnen rechtvaardigen. Het eerste is het geval van `verdenking van een feit waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en de rechtsorde ernstig door dat feit is geschokt'. Het tweede is het geval waarin `er ernstig rekening mede moet worden gehouden, dat de verdachte een misdrijf zal begaan waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld of waardoor de veiligheid van de staat of de gezondheid of veiligheid van personen in gevaar kan worden gebracht, dan wel algemeen gevaar voor goederen kan ontstaan'. Het derde is het geval waarin sprake is van recidive ter zake van specifiek omschreven vermogensmisdrijven, en `er ernstig rekening mede moet worden gehouden dat de verdachte wederom één van die misdrijven zal begaan'. Bij verdenking ter zake van openlijke geweldpleging zal de vrees dat (opnieuw) een misdrijf zal worden gepleegd dat de gezondheid of veiligheid van personen in gevaar kan brengen, voorlopige hechtenis kunnen rechtvaardigen.

Een tweede regeling in het Wetboek van Strafvordering betreffende vrijheidsbeneming met preventieve oogmerken is de regeling die het onderhavige wetsvoorstel beoogt aan te passen; de regeling betreffende de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare orde. Deze regeling is nog meer dan die van de voorlopige hechtenis op de preventie van strafbare feiten toegespitst; artikel 540 Sv bepaalt dat de maatregelen in de navolgende bepalingen omschreven slechts kunnen worden toegepast indien tegen de verdachte gewichtige bezwaren bestaan en er groot gevaar is voor herhaling of voortzetting van dat feit.

Alleen het voorgaande impliceert al, dat een regeling betreffende het preventief (d.i. op voorkoming van ordeverstoringen gerichte) ophouden van groepen mensen bij grootschalige openbare ordeverstoringen niet uitsluitend in het bestuursrecht kan plaatsvinden. De regeling van de voorlopige hechtenis vormt immers een centraal onderdeel van strafvordering. Indien de wens om tot één heldere en samenhangende regeling te komen aan opsplitsing over verschillende rechtsgebieden in de weg staat, dient dan ook welhaast onontkoombaar voor regeling in het strafrecht te worden gekozen. Ook een uitgebreidere mogelijkheid van bestuurlijke ophouding zou uiteindelijk immers ten opzichte van de regeling van de voorlopige hechtenis dienen te worden afgegrensd. Naar mijn mening behoeft de wens om één heldere en samenhangende regeling te scheppen echter niet aan de introductie van een bestuurlijk element in de weg te staan. Ook een combinatie van een mogelijkheid tot bestuurlijke ophouding en strafvorderlijke mogelijkheden tot vrijheidsbeneming kunnen naar mijn mening de duidelijkheid bieden die ik, met de leden van de PvdA-fractie, noodzakelijk acht. Juist ook de verschillende inkadering kan bovendien het inzicht scherpen dat er behalve overeenkomsten ook belangrijke verschillen tussen deze beide vormen van vrijheidsbeneming bestaan, ook wat betreft de tenuitvoerlegging. Ik kom daar in het vervolg nog op terug.

De leden van de fractie van de PvdA vragen voorts, welke procedurele redenen ertoe hebben geleid dat niet één wetsvoorstel is ingediend. Ook de leden van de fracties van D66, Groen Links en SGP stellen deze vraag. Deze redenen zijn er met name in gelegen, dat beide wetsvoorstellen en hun respectievelijke voorbereiding niet helemaal gelijk hebben gelopen in de tijd. Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding is van beide wetsvoorstellen het meest principiële. Het maakt vrijheidsbeneming met het oog op ordehandhaving mogelijk buiten een strafrechtelijk kader en (dus) buiten het geval waarin een individuele verdenking van een strafbaar feit wordt vastgesteld. De omstandigheid dat dit voorstel het meest verstrekkende was, heeft zich weerspiegeld in een andere voorbereiding, waarbij het onderhavige wetsvoorstel uiteindelijk iets achter de bestuurlijke ophouding aan liep. Daarbij is de advisering iets anders ingericht geweest. Denkbaar ware op zichzelf geweest, dat het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding op het onderhavige had gewacht, en dat beide wetsvoorstellen uiteindelijk ineengevlochten waren. Mede met het oog op de tijdsdruk die in verband met het EK 2000 op de parlementaire behandeling van beide wetsvoorstellen staat, kwam zulks evenwel niet wenselijk voor. Overigens is de gedachte steeds geweest, dat deze achterstand in de loop der tijd zou worden ingelopen, en dat gezamenlijke behandeling door Uw Kamer -desgewenst- tot de mogelijkheden zou behoren. Het onderhavige wetsvoorstel is een week later bij Uw Kamer ingediend. De splitsing van de materie over twee wetsvoorstellen behoeft bovendien het inzicht niet te schaden. Een gezamenlijk wetsvoorstel zou in het onderhavige geval niet meer zijn geweest dan de som der delen.

Ik zie het daarbij als een -overigens niet beoogd- voordeel, dat de opsplitsing van de materie over twee wetsvoorstellen de verhouding tussen beide regelingen verheldert. Deze beide regelingen staan uiteindelijk betrekkelijk los van elkaar. Bestuurlijke ophouding kan gevolgd worden door toepassing van de artikelen 540 e.v. Sv, maar dat hoeft bepaald niet. De opgehouden persoon kan -en zal gewoonlijk- ook worden vrijgelaten; in beginsel kan hij echter ook in voorlopige hechtenis worden genomen. Omgekeerd behoeft bestuurlijke ophouding niet aan toepassing van de procedure van de artikelen 540 e.v. Sv vooraf te gaan.

Tenslotte weerspiegelt de verdeling over beide wetsvoorstellen ook, dat zij voor een deel andere gevaren beogen te keren. Het onderhavige wetsvoorstel is niet geëntameerd in verband met de EK 2000, al wordt het daar in de publiciteit het meest mee in verband gebracht. Het besluit tot modificatie van de onderhavige procedure is genomen naar aanleiding van de gedachtewisseling die mijn ambtsvoorgangster met Uw Kamer had inzake de afhandeling van de rellen bij gelegenheid van de Eurotop. Die situatie kenmerkte zich daardoor, dat enkele dagen achtereen ongeregeldheden te verwachten waren. Overigens werpt deze voorgeschiedenis van het onderhavige wetsvoorstel ook licht op de grote verscheidenheid aan situaties waar deze strafvorderlijke procedure op ziet. Zij dient ook een adequaat kader te bieden om in situaties waarin de ordeverstoring een politieke achtergrond heeft, en het recht op vrijheid van meningsuiting een grotere rol speelt, indien noodzakelijk, een verantwoorde inbreuk op het recht op persoonlijke vrijheid te kunnen maken.

De leden van de PvdA-fractie vragen welke wettelijke mogelijkheden er momenteel bestaan om grote groepen mensen tijdens grootschalige ordeverstoringen op te houden. In dit verband verwijs ik deze leden in de eerste plaats graag naar het in het voorgaande gestelde omtrent de mogelijkheid van voorlopige hechtenis. Aan de toepassing van voorlopige hechtenis kan inverzekeringstelling voorafgaan. Ook deze vorm van inverzekeringstelling is evenwel slechts mogelijk `in geval van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten' (artikel 58, eerste lid, Sv). Daarmee is een belangrijke beperking van deze mogelijkheid van vrijheidsbeneming gegeven. Aan de inverzekeringstelling gaat de aanhouding nog vooraf; de daaruit voortvloeiende vrijheidsbeneming kan evenwel slechts zes uur dan wel, indien de tijd tussen middernacht en negen uur voormiddags daar in valt, vijftien uur duren. De procedure betreffende de rechterlijke bevelen (de artikelen 540 e.v. Sv) heeft een functie in de gevallen van verstoringen van de openbare orde waarin toepassing van voorlopige hechtenis en de daaraan voorafgaande inverzekeringstelling niet tot de mogelijkheden behoort. Mogelijk is de aanhouding en inverzekeringstelling van de verdachte teneinde deze `onverwijld te doen geleiden voor de rechter-commissaris' (artikel 541, eerste en derde lid, Sv). Als de verdachte belooft de door deze gegeven bevelen ter voorkoming van herhaling of voortzetting van het strafbare feit na te leven, en de verlangde zekerheid stelt, moet hij worden vrijgelaten.

Deze leden willen vervolgens met name ingelicht worden omtrent de noodzaak van het onderhavige wetsvoorstel naast het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding en het wetsvoorstel tot verruiming van artikel 141 Sr. Ook de leden van de fracties van D66, SP en SGP stellen elders hieromtrent een vraag. Bij het antwoord op deze vraag kan voorop worden gesteld dat deze drie wetsvoorstellen een verschillend onderwerp hebben. Het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Sr strekt tot wijziging van een concrete strafbaarstelling. Het beoogt de grenzen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens openlijke geweldpleging te verruimen. Beide andere wetsvoorstellen betreffen niet een strafbaarstelling, maar procedures en bevoegdheden. Met het voorgaande is gegeven dat ook de centrale doelstelling van deze wetsvoorstellen verschilt. Het hoofddoel van het wetsvoorstel inzake openlijke geweldpleging is, een bevredigender strafrechtelijke afhandeling van een plaatsgevonden hebbende openlijke geweldpleging mogelijk te maken. Niet alleen degenen die een gewelddadige handeling hebben gepleegd, maar ook degenen die op andere wijze substantieel aan de openlijke geweldpleging hebben bijgedragen kunnen, als dit wetsvoorstel kracht van wet krijgt, bestraft worden.

Aan de noodzaak van het onderhavige wetsvoorstel naast dat betreffende de bestuurlijke ophouding kunnen twee aspecten worden onderscheiden. Het eerste is, dat preventieve vrijheidsbeneming met het oog op ordehandhaving zowel in het kader van de bestuurlijke ophouding als in het kader van de artikelen
540 e.v. Sv mogelijk moet zijn. Het tweede is, dat daartoe een wijziging van de artikelen 540 e.v. Sv noodzakelijk is. Graag ga ik kort op beide aspecten in.

Een belangrijk kenmerk van het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding vormt het ontbreken van de eis van een individuele strafrechtelijke verdenking. Het niet stellen van die eis vormt zelfs één van de belangrijkste redenen van het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. De strafrechtelijke afhandeling van plaatsgevonden hebbende massale ordeverstoringen levert een grote belasting op voor het strafrechtelijk apparaat. Bij bestuurlijke ophouding kan die strafrechtelijke afhandeling achterwege blijven. Het niet stellen van de eis van een individuele verdenking stelt echter tevens grenzen aan zowel de lengte als de wijze van executie van de bestuurlijke ophouding. Een verdenking is namelijk een belangrijke rechtvaardiging voor inbreuken op de persoonlijke vrijheid. De omstandigheid dat de burger vermoedelijk een inbreuk op de rechtsorde en daarmee op rechten van anderen maakt of heeft gemaakt, levert een begin van rechtvaardiging op voor een, in het licht van die verdenking proportionele, inbreuk op zijn rechten. Dit temeer daar de overheid die op basis van die verdenking een bevoegdheid hanteert, de zaak in beginsel ook voor de strafrechter dient te brengen. Dat is een belangrijke waarborg tegen lichtvaardige hantering van bevoegdheden, waarvoor in een rechtsstaat sterk gewaakt moet worden.

In het licht van het bovenstaande is de regering dan ook van mening dat het voortduren van een preventieve vrijheidsbeneming na maximaal 12 uur een basis behoeft in een strafrechtelijke verdenking. Ook artikel 5 EVRM wijst, zo is in het nader rapport reeds toegelicht, in deze richting. Graag verwijs ik daar in dit verband naar.

Vervolgens dient de strafvorderlijke vrijheidsbeneming op basis van een verdenking adequaat geregeld te zijn. In antwoord op een eerdere vraag van deze leden is reeds aangegeven dat de strafvorderlijke vrijheidsbeneming met preventieve oogmerken in feite over twee regelingen is verdeeld. Dat zijn de regeling van de voorlopige hechtenis en de regeling van de rechterlijke bevelen (artikel 540 Sv e.v.). Bij de toepassing van deze beide regelingen in verband met ordeverstoringen zijn in het verleden verschillende malen problemen gerezen. Het onderhavige wetsvoorstel probeert een aantal oorzaken daarvoor weg te nemen door de regeling van de rechterlijke bevelen tot een adequater `vangnet' te maken onder de regeling van de voorlopige hechtenis. Beoogd is met een aantal wijzigingen te bevorderen dat in gevallen waarin toepassing van voorlopige hechtenis niet in de rede ligt, maar een vrijheidsbeneming van enkele dagen met het oog op de handhaving van de openbare orde desalniettemin noodzakelijk en proportioneel is, de mogelijkheden bestaan om deze in het kader van de rechterlijke bevelen te realiseren.

Voorts vragen de leden van de fractie van de PvdA of de regering na een eventuele invoering van onderhavig voorstel een toename van het gebruik van de vernieuwde procedure wordt verwacht. Deze verwachting bestaat inderdaad. De voorgestelde wijzigingen leiden ertoe dat de onderhavige procedure bij grootschalige ordeverstoringen, maar ook in ander verband (daarop zal ik in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de VVD in deze paragraaf nader ingaan), beter en veelvuldiger kan worden toegepast. Uit ervaringen in het verleden (te denken valt aan de rellen bij gelegenheid van de Eurotop, waarvan het onderhavige wetsvoorstel een uitvloeisel is), blijkt dat in een aantal gevallen de behoefte heeft bestaan om personen ten aanzien van wie geen verdenking bestond die voorlopige hechtenis rechtvaardigde, toch in hun vrijheid te beperken. Die ervaringen hebben tevens geleerd, dat het juridische instrumentarium om een dergelijke vrijheidsbeneming te bewerkstelligen, gebrekkig is. Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding kan niet volledig in die lacune voorzien, alleen al doordat vrijheidsbeneming op deze grondslag niet langer dan 12 uur kan duren. Het onderhavige wetsvoorstel kan er wel toe leiden dat in de eerder aangeduide lacune zo volledig mogelijk wordt voorzien.

De aan het woord zijnde leden geven vervolgens terecht aan dat bij de procedure betreffende de rechterlijke bevelen het preventieve aspect centraal staat. Zij vragen waarom bij een onderwerp dat de preventieve beteugeling van grootschalige verstoring van de openbare orde betreft gekozen is voor een wijziging van het Wetboek van Strafvordering.

Graag verwijs ik deze leden in dit verband in de eerste plaats naar het in het voorgaande gestelde. Daaruit vloeit voort dat de preventieve vrijheidsbeneming met het oog op ordeverstoringen thans bij uitsluiting geregeld is in Sv, alsmede waarom de strafvorderlijke regelgeving op dit terrein ook in de toekomst van belang blijft. Ik hecht eraan meer in het algemeen nog te benadrukken, dat preventieve aspecten een buitengewoon belangrijk facet van het strafrecht vormen. Generale en speciale preventie zijn belangrijke oogmerken van strafrechtstoepassing. Strafrechtelijke maatregelen als terbeschikkingstelling en onttrekking aan het verkeer vinden hun belangrijkste grondslag in de preventie van strafbare feiten.

Het onderscheid tussen de bevoegdheden van de burgemeester enerzijds en die van officier van justitie en strafrechter anderzijds is dan ook niet daarin gelegen, dat de burgemeester bij uitsluiting bevoegd is inzake de preventieve aspecten van rechtshandhaving. Het onderscheid is vooral daarin gelegen dat de burgemeester bestuurlijke, en officier van justitie en strafrechter strafrechtelijke bevoegdheden hebben teneinde rechtshandhaving, waar ordehandhaving deel van uitmaakt, te bevorderen. Het bijzondere van het samenstel van dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding is in dat licht niet zozeer dat het strafrecht preventieve aspecten behoudt: dat heeft het op tal van terreinen. Het nieuwe is, dat de bevoegdheid tot preventieve vrijheidsbeneming in het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding als een bestuurlijke bevoegdheid wordt aangemerkt.

De leden van de fractie van de PvdA vragen vervolgens aan de regering wat nu het karakter van het onderhavige wetsvoorstel is. Is het een strafrechtelijke maatregel, een vorm van voorlopige hechtenis ex artikel 67 Sv, of een ordemaatregel?

In het verlengde van het voorgaande kan worden vooropgesteld dat het wetsvoorstel geen nieuw instrument introduceert. Het modificeert slechts een bestaande procedure. Vervolgens kan worden opgemerkt dat noch het rechterlijk bevel, noch de inverzekeringstelling op bevel van de rechter-commissaris ingevolge de artikelen van deze titel een strafrechtelijke maatregel is. De strafrechtelijke maatregelen zijn geregeld in het Wetboek van Strafrecht, met name in de artikelen 36a en volgende. Ook is noch het rechterlijk bevel, noch de inverzekeringstelling een vorm van voorlopige hechtenis. Dat vloeit voort uit artikel 133 Sv: `Onder voorloopige hechtenis wordt verstaan de vrijheidsbeneming ingevolge eenig bevel van bewaring, gevangenneming of gevangenhouding'. De inverzekeringstelling, waar het in de context van de rechterlijke bevelen om gaat, betreft echter wel een strafvorderlijke vrijheidsbeneming die op een verdenking gebaseerd is; zij vertoont derhalve wel verwantschap met de voorlopige hechtenis. Dat blijkt ook uit de functie van deze procedure in het wettelijk systeem: het gaat bij de rechterlijke bevelen om een eigensoortige procedure die kan worden toegepast in gevallen waarin toepassing van voorlopige hechtenis niet mogelijk is. Inderdaad zouden het rechterlijk bevel en de toepassing van inverzekeringstelling in de context van de artikelen 540 e.v. Sv op zichzelf bezien als `ordemaatregelen' kunnen worden gekarakteriseerd. De rechter-commissaris neemt deze `maatregelen' om de `orde' te verzekeren. Toch zal deze term in het vervolg niet worden gebruikt, omdat zij ook wel wordt gebruikt ter aanduiding van de maatregelen die ter handhaving van de orde bij gelegenheid van ambtsverrichtingen kunnen worden getroffen (artikel 124 Sv).

Met de leden van de fractie van de VVD ben ik van mening dat de bestrijding van grootschalige ordeverstoringen alleen dan effectief ter hand genomen kan worden indien een scala aan maatregelen voorhanden is dat maatwerk mogelijk maakt. Ik hoop in het voorgaande te hebben verduidelijkt welke rol de onderhavige procedure in dit scala heeft. Deze leden willen weten vanwege welke procedurele redenen gekozen is voor afzonderlijke indiening van de wetsvoorstellen bestuurlijke ophouding en strafrechtelijke handhaving van de openbare orde. Ook willen zij weten wat de verhouding is tussen het voorliggende wetsvoorstel en andere initiatieven, zoals het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Wetboek van Strafrecht. Graag verwijs ik deze leden voor het antwoord op deze beide vragen naar het voorgaande, alwaar op vergelijkbare vragen van de leden van de fractie van de PvdA is geantwoord.

Evenals de leden van de fractie van de VVD ben ik geen voorstander van incidentenwetgeving in de betekenis die gewoonlijk aan dat woord wordt toegekend. Daarbij wordt dan gedacht aan wetgeving die naar aanleiding van één concrete gebeurtenis wordt voorgesteld, en waarbij minder betekenis wordt gehecht aan het algemene juridische kader en de afwegingen die daarin besloten liggen. Ik ben wel een voorstander van incidentenwetgeving in een andere betekenis die dat woord kan hebben: wetgeving om kwalijke gebeurtenissen op een adequate manier te kunnen bestrijden. Het onderhavige wetsvoorstel is slechts incidentenwetgeving in deze tweede betekenis. Bij de voorbereiding is, zo kan in dit verband nog worden meegedeeld, niet over één nacht ijs gegaan. Er zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers vanuit de kringen van het openbaar ministerie en de zittende magistratuur; voorts is advies ingewonnen bij NOvA, NVvR en OM. Deze adviezen hebben tot nadere bijstelling geleid. De adviezen van NVvR en OM kunnen zonder voorbehoud als positief worden gekenschetst.

De aan het woord zijnde leden willen weten in welke andere gevallen dan incidenteel voorkomende grootschalige ordeverstoringen toepassing van de onderhavige regeling mogelijk is. Zij vragen in dat verband om enkele voorbeelden. Graag voldoe ik aan dat verzoek. Daarbij is in de eerste plaats het gestelde in het wetsvoorstel onder A van belang. Aldaar wordt voorgesteld de beperking tot feiten terzake waarvan voorlopige hechtenis niet is toegelaten te laten vervallen. Deze verruiming impliceert dat toepassing van deze procedure bij bijvoorbeeld winkeldiefstal of openlijke geweldpleging mogelijk wordt. Thans is dat niet zo. Dat kan met name lastig zijn in het licht van artikel 67a, derde lid, Sv. Daar vloeit uit voort dat voorlopige hechtenis niet kan worden toegepast wanneer ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat geen onvoorwaardelijke vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel wordt opgelegd. In het geval een geldboete of dienstverlening het meest in de rede ligt, is toepassing van voorlopige hechtenis derhalve geen optie. Toch kan het in die gevallen zeer wel wenselijk zijn om, bij een grote dreiging van recidive, een rechterlijk bevel te geven of zelfs tot onmiddellijke inverzekeringstelling op bevel van de rechter-commissaris over te gaan. In dit verband kan ook nog gewezen worden op het voorstel van wet van de leden Dittrich, Swildens-Rozendaal en O.P.G. Vos tot invoering van een strafbaarstelling van belaging (Kamerstukken II 1997/98, 25 768). De voorgestelde strafbaarstelling wordtin artikel 67 Sv opgenomen, oplegging van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf zal evenwel lang niet altijd in de rede liggen. Toepassing van artikel 540 e.v. Sv kan dan onder omstandigheden aanbeveling verdienen.

Een tweede aanpassing van de toepassingsmogelijkheden ligt besloten in hetgeen in het wetsvoorstel onder E is gesteld: de onmiddellijke inverzekeringstelling. Deze is mogelijk indien, kort gezegd, het voorkomen of herhalen van het strafbare feit niet voldoende door het rechterlijk bevel kan worden verzekerd. Deze mogelijkheid is, behalve in de situatie van grootschalige ordeverstoringen, bijvoorbeeld ook van belang indien de voor de rechter-commissaris geleide verdachte geen -financiële- mogelijkheden heeft om zekerheid te stellen. Te denken valt aan personen die geen vaste woon- of verblijfplaats hebben, en zich bij voortduring aan hinderlijke overtredingen schuldig maken. Bij die overtredingen valt bijvoorbeeld te denken aan straatschenderij (artikel 424 Sr), het in staat van dronkenschap op de openbare weg verkeren of eventueel belemmeren van het verkeer of verstoren van de orde (artikelen 426, 453 Sr), burengerucht (artikel 431 Sr), of overtreding van bepalingen van noodverordeningen (artikel 443 Sr). Thans kan de rechter-commissaris een zekerheidstelling vragen en, in het geval die niet gegeven wordt, de inverzekeringstelling gelasten. Het vragen van een zekerheidstelling die toch niet kan worden voldaan wordt echter wel als ongepast ervaren. Het wetsvoorstel stelt buiten twijfel dat de rechter-commissaris ook in dergelijke gevallen tot onmiddellijke inverzekeringstelling kan overgaan.

Een situatie waarin toepassing van de onderhavige procedure bijvoorbeeld ook goede diensten kan bewijzen is die waarin sprake is van huiselijk geweld waarvan de politie reeds enkele malen kennis heeft genomen. Het kan, in die situatie, wenselijk zijn dat de geweldpleger enige dagen in verzekering wordt gesteld omdat het gevaar van recidive levensgroot is. Een verdenking van eenvoudige mishandeling rechtvaardigt evenwel geen voorlopige hechtenis (art. 300 Sr). Ook in dergelijke situaties kan de rechter-commissaris de overtuiging krijgen dat herhaling van het strafbare feit niet afdoende door een rechterlijk bevel en een daaraan gekoppelde zekerheidstelling kan worden verzekerd.

Terzijde zij nog opgemerkt dat de omstandigheid dat huiselijk geweld zich veelal binnen huis afspeelt, niet impliceert dat er geen sprake zou kunnen zijn van een ernstige aanranding van de openbare orde. Dat volgt alleen al uit de wetsgeschiedenis van deze artikelen. Daarin is als voorbeeld niet alleen het voortdurend plegen van mishandeling gegeven, maar ook het voortdurend plegen van huisvredebreuk (Kamerstukken II 1917/18, 77, nr. 1, p. 68, 69). Het laatste delict speelt zich welhaast per definitie binnen huis af. Het begrip openbare orde heeft in deze context derhalve een ruimere betekenis dan in de context van de bestuurlijke ophouding. Ook dat bevestigt de zelfstandige positie van de onderhavige procedure naast de bestuurlijke ordehandhaving.

De leden van de fractie van de VVD vragen vervolgens of van de toepassing van deze procedure in ander verband dan bij grootschalige ordeverstoringen een schatting van de kosten kan worden gemaakt, of dat het ook in dit geval incidentele toepassing betreft. Inderdaad ligt veelvuldige toepassing ook in deze context niet in de rede. De procedure van artikel 540 en volgende Sv vervult binnen het strafprocessuele stelsel van bevoegdheden een noodzakelijke en nuttige functie; die functie impliceert echter tevens dat zij niet zeer dikwijls wordt gebruikt. Vrijheidsbeneming op strafvorderlijke grondslag ligt immers vooral in de rede bij verdenking van ernstige feiten. Toepassing van de procedure van de artikelen 540 en volgende Sv ziet per definitie op minder ernstige feiten. Slechts de sterke verwachting van recidive kan tot vrijheidsberoving op deze grondslag leiden.

Het verheugt mij dat de leden van de CDA-fractie uitbreiding van de bestaande bevoegdheden aangewezen achten om op ruimere schaal dan thans mogelijk is (potentiële) ordeverstoorders vast te kunnen houden. Zij geven aan zich niet aan de indruk te kunnen onttrekken dat de instelling van deze strafrechtelijke ophoudingsmaatregel naast de bestuursrechtelijke vooral is bedoeld om de bezwaren van de tijdsbeperking die in het andere wetsvoorstel zijn gelegen op te heffen. Deze leden vragen zich af of een vrijheidsbeneming zoals in dit wetsvoorstel voorzien niet veel te kort is in het licht van een te voeren strafrechtelijke procedure.

Graag stel ik voorop, dat het onderhavige wetsvoorstel als gezegd geen nieuwe bevoegdheid regelt. Het gaat slechts om de modificatie van een bestaande procedure. Die modificatie zou ook wenselijk zijn indien het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding niet zou zijn ingediend. In het voorgaande is, met name in antwoord op vragen van de leden van de PvdA-fractie, reeds aangegeven dat beide wetsvoorstellen een zelfstandige positie hebben, en dat toepassing van de onderhavige procedure bijvoorbeeld niet door bestuurlijke ophouding voorafgegaan behoeft te worden. De beperking van de bestuurlijke ophouding tot 12 uur vindt ook niet haar oorzaak in de wens, dit wetsvoorstel en deze procedure een zelfstandige plaats te laten behouden. Het verband ligt andersom. Voorop staat, dat preventieve vrijheidsbeneming die niet van korte duur is, een grondslag in een verdenking van een strafbaar feit behoeft. Dat is een eis van rechtsstatelijkheid, die zowel bij voetbalrellen als bij uit de hand gelopen demonstraties een adequate besluitvorming garandeert. Daarmee is vervolgens gegeven dat, in gevallen waarin een langer durende vrijheidsbeneming noodzakelijk wordt geacht, toepassing van ofwel de onderhavige procedure ofwel voorlopige hechtenis uitkomst moet bieden.

Inderdaad kan, met deze leden, worden vastgesteld dat toepassing van de procedure van de artikelen 540 e.v. Sv niet zozeer te maken heeft met het mogelijk maken van een veroordeling van de verdachten. Het doel van de procedure is preventief van aard. Die preventieve doelstelling spoort evenwel, zo is eveneens in antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie reeds aangegeven, goed met taak en functies van het strafrecht.

De leden van de fractie van D66 geven aan, nader toegelicht te willen zien waarom gekozen is voor twee afzonderlijke wetsvoorstellen. Graag verwijs ik hen in dit verband naar het in antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA gestelde. Met hen ben ik van oordeel dat tussen de onderwerpen van beide wetsvoorstellen, hoewel zij verschillende procedures betreffen die veelal afzonderlijk van elkaar zullen worden toegepast, ook een samenhang bestaat: beide betreffen preventieve vrijheidsbeneming met het oog op ordehandhaving. Het streven is er dan ook op gericht geweest de gezamenlijke behandeling die deze leden terecht wenselijk achten, mogelijk te maken.

De leden van de fractie van Groen Links staan, zo begrijp ik hen, enigszins ambivalent tegenover het onderhavige wetsvoorstel. Zij vragen hoe de regering, onder andere in het licht van het proportionaliteitsvereiste, kan rechtvaardigen dat tot vrijheidsontneming wordt overgegaan terwijl er geen vrijheidsbenemende sanctie te verwachten is. De leden van de fractie van D66 stellen elders in het verslag een vraag die met hetzelfde onderwerp verband houdt.

Deze rechtvaardiging is daarin te vinden, dat de onderhavige vrijheidsbeneming een ander doel heeft dan de uiteindelijk op te leggen straf. Die straf dient er in de eerste plaats toe, de maatschappelijke afkeuring van een gepleegd strafbaar feit tot uitdrukking te brengen. De inverzekeringstelling op basis van de artikelen 540 e.v. Sv heeft een preventief doel: het voorkomen van herhaling of voortzetting. De proportionaliteit van de inverzekeringstelling dient dan ook mede in dat licht te worden bepaald. Met deze leden ben ik evenwel van mening dat de ernst van de verdenking ook behoort mee te wegen bij de vraag of, in het individuele geval, tot vrijheidsbeneming voor de duur van enkele dagen, en eventueel tot verlenging daarvan dient te worden overgegaan. Dat ligt besloten in hetgeen in het voorgaande, in antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie, is gesteld over de functie van de verdenkingseis. Juist ook dit vereiste van een individuele afweging in het licht van het proportionaliteitsvereiste verklaart mede waarom de bestuurlijke ophouding tot 12 uur is beperkt. De bestuurlijke ophouding is immers niet gebaseerd op een individuele afweging waarbij de zwaarte van een verdenking een rol speelt, en loopt niet uit op een veroordeling welker verwachte zwaarte bij die beslissing zou kunnen worden betrokken.

De aan het woord zijnde leden vragen zich voorts af, of de regering wijzigingen heeft overwogen om toch tegemoet te komen aan de bezwaren van de Raad van State.

Overwogen is, de toepassingsmogelijkheden van de bestuurlijke ophouding beperkt uit te breiden, door een verlengingsmogelijkheid van 12 uur te introduceren. Er zijn evenwel een aantal argumenten geweest, waarom daar na rijp beraad uiteindelijk toch van is afgezien. Een belangrijk argument is, zo blijkt ook uit het Nader rapport, gelegen geweest in artikel 5 EVRM. De redactie van dit artikel en de jurisprudentie dienaangaande van het EHRM, zoals ook geanalyseerd in het onderzoek dat aan het concipiëren van het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding vooraf is gegaan, maken het zeer twijfelachtig of een langere vrijheidsbeneming op die grondslag mogelijk is. Daarbij valt te bedenken dat artikel 5 EVRM rechtstreeks kan worden ingeroepen door elke burger, en dat de validiteit van dat bezwaar door elke rechter individueel kan worden gewogen. De gegrondverklaring van een dergelijk beroep kan vervolgens tot een situatie van rechtsonzekerheid leiden die in een situatie waarin rechtshandhaving in het algemeen en ordehandhaving in het bijzonder onder hoogspanning staan, buitengewoon onwenselijk is.

Ook het achter artikel 5 EVRM liggende argument is meegewogen: langer durende vrijheidsbeneming behoeft, ter voorkoming van willekeurige inbreuken op de persoonlijke vrijheid van burgers, een grondslag in een verdenking. Ter toelichting op het belang van de eis van een verdenking in dit verband verwijs ik graag naar het in het voorgaande daaromtrent gestelde in antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie.

Bij de beperking tot 12 uur heeft tenslotte nog meegewogen het karakter van de vrijheidsbeneming die bij bestuurlijke ophouding naar het oordeel van de regering aan de orde is. Deze vrijheidsbeneming vindt als gezegd niet haar basis in een individuele afweging op basis van een individuele verdenking van een strafbaar feit. Dat alleen al impliceert dat zij niet op een wijze ten uitvoer kan worden gelegd die even belastend is als of zelfs nog meer belastend is dan strafrechtelijke vrijheidsbeneming. Gedacht wordt derhalve, als bekend, aan ophouding in sporthallen en dergelijke, niet aan cellulaire opsluiting. Het creëren van voorzieningen (bedden, wasgelegenheid etc.) die bij een ophouding welke 24 uur duurt noodzakelijk zijn, is moeilijk met deze beoogde wijze van tenuitvoerlegging te verenigen. Daarbij zou de ophouding door de verlenging tot 24 uur, ook gelet op het gebrek aan privacy dat bij de beoogde wijze van tenuitvoerlegging bestaat, veel belastender worden. Tenslotte wordt het risico dat de opgehouden personen ofwel onderling, ofwel tegen andere personen dan wel goederen tot geweldpleging overgaan, door verlenging tot 24 uur aanmerkelijk vergroot.

Tenslotte vragen de leden van de fractie van Groen Links of een gezamenlijke behandeling van beide wetsvoorstellen naar de mening van de regering wenselijk is. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar hetgeen ik daaromtrent in het voorgaande heb gesteld in antwoord op vragen van de leden van de fracties van PvdA en D66.

De leden van de fractie van de SP vragen waarom gekozen is voor zowel een wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Sr, een wetsvoorstel bestuurlijke ophouding als het onderhavige wetsvoorstel. Zij vragen zich af of het niet volstaan had het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding aan te passen. Graag verwijs ik deze leden naar hetgeen in het bovenstaande met name in antwoord op vragen van de leden van de fracties van PvdA is gesteld omtrent de verhouding tussen de drie wetsvoorstellen. Uit het aldaar gestelde blijkt dat elk van de drie wetsvoorstellen een eigen functie heeft en dat inhoudelijk dan ook niet van doublures sprake is.

De leden van de fractie van de SGP vragen welke de `procedurele redenen' zijn welke ertoe hebben geleid dat niet één wetsvoorstel is ingediend. Zij vragen zich af of deze redenen van zodanig gewicht zijn dat zij opwegen tegen de nadelen die kleven aan aparte trajecten. Zij willen weten of de regering het niet wenselijk vindt dat de verdere behandeling van beide wetsvoorstellen zoveel mogelijk gecoördineerd verloopt. Graag verwijs ik deze leden naar hetgeen daaromtrent is gesteld in antwoord op vragen van de leden van de fracties van PvdA en D66.

Individuele verantwoordelijkheid

De leden van de fractie van de VVD geven aan dat behoefte bestaat aan een meer fundamentele beschouwing over de wenselijkheid van een verschuiving van een individuele strafrechtelijke aanpak naar een groepsgerichte bestuurlijke oplossing van grootschalige ordeverstoringen. Zij vragen of de regering deze constatering onderschrijft en of zij bij de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel of bij een afzonderlijke gelegenheid daarop kan ingaan. De leden van de fracties van D66, Groen Links en SGP stellen, zo zal in het navolgende blijken, vragen die in dezelfde richting gaan. Graag ga ik hier kort op in, zulks in aanvulling op het hieromtrent gestelde in de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding.

Daarbij kan vooropgesteld worden dat inderdaad een aanpassing in het denken over strafrechtelijke aansprakelijkheid kan worden geconstateerd. Meer en meer wordt de blik verbreed: niet alleen datgene wat de betrokkene feitelijk, eigenhandig doet, is van belang. Ook strafbaar gedrag dat hij, als feitelijk leidinggevende in een bedrijf bijvoorbeeld, welbewust heeft aanvaard, kan voor zijn rekening komen. En medepleger wordt men niet slechts door aan de uitvoering van een delict bij te dragen. Andere bijdragen kunnen eveneens strafrechtelijke verantwoordelijkheid creëren. Deze aanpassing in het denken over strafrechtelijke aansprakelijkheid gaat evenwel niet ten koste van het uitgangspunt van de individuele strafrechtelijke aansprakelijkheid. Zij is veeleer een uitdrukking van het besef dat het individu om wiens aansprakelijkheid het gaat meer is dan een bundel spieren die bewegingen maakt. De voorgestelde wijziging van artikel 141 Sr gaat eveneens uit van dit besef: niet alleen een gewelddadige handeling, maar ook andere bijdragen aan een strafbaar feit kunnen tot aansprakelijkheid leiden. Aanpassing van artikel 141 Sr zou in het licht van het voorgaande overigens niet zozeer beginpunt maar veeleer sluitstuk van de gesignaleerde ontwikkeling in het denken over strafrechtelijke aansprakelijkheid zijn. Deze aanpassing bewerkstelligt immers slechts dat de lijn die in de jurisprudentie betreffende het medeplegen besloten ligt, naar deze delictsomschrijving wordt doorgetrokken. Graag verwijs ik in dit verband nog naar J. de Hullu, Zijn er grenzen aan de strafrechtelijke aansprakelijkheid,
1993, p. 30 e.v.

Bij het onderhavige wetsvoorstel speelt de geconstateerde aanpassing in het denken over strafrechtelijke aansprakelijkheid echter geen rol. Het betreft immers slechts enkele aanpassingen van een bestaande procedure, die het uitgangspunt van de individuele verdenking en de daaraan gekoppelde, op de individu toegespitste beslissing volledig onverlet laten. Ook het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding blijft vasthouden aan de voorwaarde dat elk opgehouden individu, als lid van een groep, een ordevoorschrift moet hebben overtreden. Het uitgangspunt dat het individu iets fout moet hebben gedaan wordt dan ook niet losgelaten. Aan de besluitvorming daaromtrent worden evenwel minder eisen gesteld. De politieman stelt, de beslissing van de burgemeester uitvoerend, het niet naleven van de norm vast. Daarop volgend behoeft niet, in het concrete geval, een afweging van belangen in het licht van een verdenking en aanwijzingen van risico's in het individuele geval plaats te vinden. Tenslotte komt op de overheid niet de plicht te rusten, de verdenking die de basis voor de bevoegdheidstoepassing heeft gevormd in een strafvervolging hard te maken.

De verschuiving naar de bestuurlijke oplossing vloeit voort uit het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Beide andere wetsvoorstellen betreffen strafrechtelijke kwesties. De `verschuiving' is bovendien beperkt in omvang. Ook in het verleden zijn, als de handhaving van de openbare orde daartoe noodzaakte, wel maatregelen getroffen die welbeschouwd vrijheidsbeneming opleverden. Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding betreft dan ook niet zozeer de overheveling van een strafvorderlijke bevoegdheid, als wel de introductie van een bestuurlijk instrument waar behoefte aan bestaat in de praktijk.

De aan het woord zijnde leden willen tevens weten of de regering kan ingaan op de vraag of een aparte wet op de openbare orde een antwoord kan vormen op de hiervoor geconstateerde vraag. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar de nota naar aanleiding van het verslag van mijn ambtgenoot van BZK bij het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding.

De leden van de fractie van D66 bespeuren een tendens in de richting van het loslaten van het individuele daadstrafrecht en de individuele verantwoordelijkheid. Graag verwijs ik deze leden in dat verband naar het in het bovenstaande in antwoord op een vraag van de leden van de VVD-fractie gestelde. De aan het woord zijnde leden zouden graag zien dat de regering nader ingaat op de onderlinge verhouding tussen de drie wetsvoorstellen. Voor een dergelijke analyse verwijs ik deze leden naar een antwoord dat in het bovenstaande is gegeven op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA. Uit het aldaar gestelde vloeit voort dat het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding met de wijziging van artikel 141 Sr niet overbodig worden. Dat laatstgenoemde wetsvoorstel bewerkstelligt, dat ook degenen die wezenlijk aan een openlijke geweldpleging hebben bijgedragen zonder zelf gewelddadig te handelen, daarvoor strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Daarmee is tevens gegeven dat deze personen in beginsel in voorlopige hechtenis kunnen worden gesteld. De beide andere wetsvoorstellen vergroten de mogelijkheden tot vrijheidsbeneming vooral in de gevallen waarin toepassing van voorlopige hechtenis niet in de rede ligt.

De leden van de fractie van Groen Links en SGP vragen naar een reactie op de stelling van de NOvA dat er een tendens is om het strafrecht zodanig te wijzigen dat het principe van individuele aansprakelijkheid en individueel strafrecht onder druk staat. Uit hetgeen ik in het voorgaande naar aanleiding van een vraag van de VVD heb geantwoord, volgt dat ik de stelling van de NOvA niet onderschrijf. Tevens is daar, zulks ten antwoord op een volgende vraag van de aan het woord zijnde leden, aangegeven dat en waarom het onderhavige wetsvoorstel in ieder geval niet een voorbeeld van deze tendens is.


2. Verkenning van de huidige bevoegdheden om op te treden bij grootschalige ordeverstoringen


2.1 Bevoegdheden op grond van de Gemeentewet

De leden van de fractie van de PvdA zijn van mening dat de verschillende wetsvoorstellen leiden tot onduidelijkheid over de positie van de op te houden persoon of personen. Zij stellen de vraag wie waarom wordt aangehouden en op grond van welke regeling. De aan het woord zijnde leden willen weten waarom de regering de beteugeling van grootschalige ordeverstoringen vorm wil geven door middel van zulke uiteenlopende regelingen.

Graag verwijs ik deze leden in dit verband in de eerste plaats naar de in de eerste paragraaf opgenomen antwoorden op de vragen die door hen en door de leden van de fractie van Groen Links zijn gesteld. Uit die antwoorden vloeit voort dat een enkel bestuurlijke regeling van preventieve vrijheidsbeneming met het oog op ordehandhaving niet mogelijk en niet wenselijk is. Introductie van een aanvullende bestuurlijke mogelijkheid tot vrijheidsbeneming is echter wel wenselijk, met name voor de gevallen waarin de ernst van de gepleegde normovertreding niet tot strafrechtelijke afhandeling noopt. Met de onduidelijkheid over de positie van de op te houden persoon valt het naar mijn verwachting wel mee. In de eerste plaats maakt de plaats van tenuitvoerlegging duidelijk welke vorm van vrijheidsbeneming aan de orde is. Bij sporthallen en dergelijke gaat het om bestuurlijke ophouding, bij cellulaire opsluiting om strafvordering. In de tweede plaats wordt de betrokkene voorgelicht over zijn rechtspositie. Bij strafvorderlijke vrijheidsbeneming krijgt hij zelfs rechtsbijstand; het voorgestelde artikel 550, tweede lid, Sv legt dat bij inverzekeringstelling door officier van justitie en rechter-commissaris vast. Het bestuurlijk opgehouden zijn blijkt uit een bestuursrechtelijk besluit. Tenslotte zij er aan herinnerd dat het onderhavige wetsvoorstel niet een nieuwe bevoegdheid introduceert, maar een bestaande bevoegdheid modificeert.

Met de aan het woord zijnde leden en de Raad van State ben ik van mening dat de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en de bevoegdheid daartoe maatregelen te treffen bij de burgemeester ligt. Even vanzelfsprekend is evenwel, dat de primaire verantwoordelijkheid voor vrijheidsbeneming die gebaseerd is op gepleegde normschendingen en toekomstige normschendingen beoogt te voorkomen, bij strafrechtelijke autoriteiten ligt. De verantwoordelijkheid voor de toepassing van voorlopige hechtenis kan niet bij de burgemeester komen te liggen op de enkele grond dat de gevreesde recidive de handhaving van de openbare orde in gevaar brengt. De opdracht waarvoor wij ons gesteld zien is in dit licht naar mijn mening dan ook een afbakening van beide verantwoordelijkheden, niet een rigoureuze keuze voor één van beide. De regering wil, alles afwegend, deze afbakening zo vorm geven dat de burgemeester, aanknopend bij diens verantwoordelijkheid voor de openbare orde, expliciet de bevoegdheid krijgt een kort durende vrijheidsbeneming met een preventief oogmerk te effectueren op een plaats en op een wijze die geen gelijkenis vertoont met strafrechtelijke vrijheidsberoving. Langer durende vrijheidsberoving behoeft een grondslag in een individuele afweging, op basis van een individuele verdenking.

De leden van de fractie van de PvdA stellen vervolgens, dat de situatie kan ontstaan dat twee verschillende rechters met verschillende bevoegdheden zich over dezelfde situatie buigen. Inderdaad kan, in de situatie waarin de procedure van de rechterlijke bevelen dan wel voorlopige hechtenis wordt toegepast aansluitend op de bestuurlijke ophouding, de situatie ontstaan dat twee verschillende rechters zich over verwante kwesties uitspreken. Deze situatie behoeft niet per definitie negatief gewaardeerd te worden. Ook bij de toepassing van voorlopige hechtenis bestaat de situatie dat verschillende rechters (soms ook in hoger beroep) kort na elkaar een oordeel kunnen vellen over dezelfde feiten. Dat vormt een uitdrukking van de hoge mate van rechtsbescherming die de wetgever bij inbreuken op het grondrecht van de persoonlijke vrijheid passend acht. Voor het geval bestuurlijke ophouding toegepast wordt voorafgaand aan strafvorderlijke vrijheidsbeneming, komt daar nog bij dat het voorwerp van beslissing niet samenvalt. De bestuursrechter toetst vooral, of de beslissing van de burgemeester om tot ophouding over te gaan, achteraf bezien, rechtmatig was. De strafrechter beslist of hij zelf, gelet op de wettelijke criteria, aanleiding ziet tot verdere vrijheidsbeneming.

Tenslotte vragen de aan het woord zijnde leden waarom de regering bij verschillende regelingen die hetzelfde doel dienen uiteenlopende uitgangspunten hanteert. Naar ik veronderstel doelen deze leden daarmee met name op het feit dat vrijheidsbeneming met preventieve oogmerken als welke door het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding mogelijk wordt gemaakt, andere voorwaarden kent dan vrijheidsbeneming op strafvorderlijke grondslag. Een belangrijke reden voor dit verschil is daarin gelegen dat vrijheidsbeneming naarmate zij langer duurt, een hechtere grondslag behoeft. Dat blijkt thans reeds uit de regeling van de verschillende vormen van vrijheidsbeneming die het Wetboek van Strafvordering mogelijk maakt. Aanhouding is, zo blijkt uit de artikelen 53 en 54 Sv, in beginsel bij elk strafbaar feit mogelijk. Alleen buiten het geval van ontdekking op heterdaad zijn de mogelijkheden tot aanhouding beperkt tot strafbare feiten waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. De `gewone' inverzekeringstelling vervolgens is alleen mogelijk bij strafbare feiten waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. De grond voor toepassing is evenwel ruim: het `belang van het onderzoek (artikel 57 Sv). De gronden voor toepassing van voorlopige hechtenis, die aansluitend op de inverzekeringstelling kan worden bevolen, zijn ingevolge artikel 67a Sv vervolgens weer veel restrictiever. De regeling van de rechterlijke bevelen spoort hiermee doordat inverzekeringstelling terzake van minder ernstige feiten slechts voor enkele dagen mogelijk is, in het geval aan een strikt omschreven recidivegrond is voldaan. Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding tenslotte ligt in deze lijn omdat het aan een initiële, zeer kort durende vorm van vrijheidsberoving met een specifiek preventief oogmerk geen strafrechtelijk verdenkingsvereiste stelt.

De leden van de fractie van het CDA plaatsen vraagtekens bij de opstelling van de regering voor zover die een doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan wat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden mogelijk zou kunnen uitspreken.

Graag wijs ik deze leden erop dat deze stellingname van de regering in het voorgaande, met name in de eerste paragraaf, in antwoord op vragen van de leden van de fracties van PvdA en Groen Links, nader is ingevuld. Niet alleen artikel 5 EVRM sec, maar ook de daarmee verband houdende gedachte dat inkadering in strafrechtelijke afdoening en de daarmee verband houdende eis van een verdenking in een rechtsstaat een belangrijke waarborg vormen tegen willekeurige vrijheidsberoving, hebben een rol gespeeld. Voorts is aangestipt dat niet alleen de opvattingen van de regering inzake artikel 5 EVRM tellen. Het artikel werkt rechtstreeks in de Nederlandse rechtsorde. Dat impliceert dat elke bestuursrechter die bestuurlijke ophouding in strijd acht met de in dit artikel besloten liggende waarborgen, de regeling op die grond onrechtmatig kan verklaren en de opgehoudenen in vrijheid kan stellen. Alleen al in het licht van deze omstandigheden komt het niet wenselijk en niet verstandig voor, de preventieve vrijheidsbeneming uitsluitend via een mogelijkheid tot het langdurig bestuurlijk ophouden van personen vorm te geven. In het voorgaande is tenslotte ook nog aangestipt dat de bestuurlijke ophouding die langer dan 12 uur gaat duren, veel belastender wordt, zowel voor de burger als voor degene die de bevoegdheid toepast, en dat de bevoegdheid -daarmee- van karakter verandert. Juist het minder belastende karakter van de bestuurlijke ophouding vormt evenwel een rechtvaardiging voor het niet stellen van de eis van een individuele afweging op basis van een individuele verdenking, en regeling in het bestuursrecht. Graag verwijs ik deze leden tenslotte naar het in deze paragraaf in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de PvdA gestelde.

Met de leden van de D66-fractie meen ik, dat de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde bij de burgemeester ligt. In het bovenstaande is, in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de PvdA, evenwel aangegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor vrijheidsbeneming op basis van gepleegde normschendingen ter voorkoming van toekomstige bij de strafrechtelijke organen ligt; voorts is beargumenteerd waarom deze daar ook behoort te blijven liggen. Graag verwijs ik deze leden naar dat antwoord.

De leden van de fractie van Groen Links stellen dat openbare orde een primaire verantwoordelijkheid van de burgemeester is, die niet adequaat kan worden uitgeoefend indien ook vanuit de strafrechtelijke keten kan worden ingegrepen. Zij willen weten welke waarborgen de regering geeft, dat de bevoegdheden betreffende de rechterlijke bevelen ook in de toekomst slechts sporadisch van toepassing zullen zijn.

In dat verband kan vooral op de verhouding tot de regeling van de voorlopige hechtenis worden gewezen. Vrijheidsbeneming met preventieve oogmerken zal, ook in het toekomende, in het gros van de gevallen via die regeling, die immers op de ernstiger strafbare feiten ziet, gerealiseerd worden. Het ligt in de lijn der verwachting dat de behoefte aan toepassing van de onderhavige procedure niet in veel gevallen zal rijzen. Daarmee is, naar ik hoop, ook de vraag van deze leden beantwoord op welke wijze gegarandeerd wordt dat de voorgestelde bepaling slechts als ultimum remedium gehanteerd zal worden. Wellicht ten overvloede wijs ik er nog op, dat het optreden van de rechter-commissaris uit hoofde van deze bepalingen naar mijn mening niet als een ingrijpen kan worden gekwalificeerd dat met de primaire verantwoordelijkheid van de burgemeester kan interfereren. In de eerste plaats heeft de rechter, en dan vooral de rechter-commissaris, in een rechtsstaat een primaire verantwoordelijkheid als het om vrijheidsbeneming gaat die door een gepleegde normschending wordt gerechtvaardigd. In de tweede plaats verzekert alleen al de afstemming in de driehoek, dat strafrechtelijk en bestuurlijk ingrijpen worden gecoördineerd. In de derde plaats is moeilijk voorstelbaar dat het rechterlijk bevel of de inverzekeringstelling de taakuitoefening van de burgemeester zou kunnen bemoeilijken. Zij kan aan die taakuitoefening slechts in positieve zin bijdragen.

De aan het woord zijnde leden vragen verder hoe de regering denkt om te gaan met de mogelijkheid van verschillende beantwoording van verschillende vragen binnen het strafrechtelijke en het bestuursrechtelijke traject. Vooropgesteld kan daarbij worden dat dit probleem niet specifiek is voor situaties waarin eerst van bestuurlijke en later van strafrechtelijke vrijheidsbeneming sprake is. Ook binnen het strafrechtelijke traject is denkbaar dat een officier van justitie de bewaring van de verdachte vordert, en de rechter-commissaris deze vordering afwijst. Indien aan het strafrechtelijke traject een bestuurlijk is voorafgegaan kunnen vooral extra vragen rijzen in het geval de bestuursrechter de bestuurlijke ophouding onrechtmatig verklaart. De strafrechter kan in dat geval voor de vraag komen te staan of deze onrechtmatigheid in het voortraject impliceert dat de strafrechtelijke vrijheidsbeneming als gevolg daarvan dient te worden beëindigd. Aannemelijk is, dat hij deze vraag negatief zal beantwoorden. In strafvorderlijke context is namelijk in vergelijkbare zin beslist. Relevant is met name HR 7 oktober 1988, NJ 1989, 510, waarin de Hoge Raad heeft aangegeven dat `gebreken van een aan de vordering tot inbewaringstelling voorafgaande inverzekeringstelling geen zelfstandige grond vormen tot afwijzing' van de vordering tot bewaring. Niet valt in te zien waarom dat met gebreken inzake de bestuurlijke ophouding anders zou zijn.

De leden van de fractie van de SP vragen waarom de rechter-commissaris in dit wetsvoorstel een taak krijgt toebedeeld op het terrein van de handhaving van de openbare orde. Bij de beantwoording van deze vraag stel ik voorop dat het wetsvoorstel de rechter-commissaris niet een rol toebedeelt die deze niet reeds heeft; het modificeert een bestaande procedure. Voor het overige zou ik deze leden graag willen verwijzen naar hetgeen in deze en de eerste paragraaf in antwoord op vragen van de leden van de fracties van PvdA en Groen Links is gesteld.


2.2 Strafrechtelijk optreden; algemeen

De leden van de CDA-fractie vragen zich af of, bij een verlengde bestuurlijke ophouding, het instrument van de voorlopige hechtenis nog steeds ontoereikend is. Zij willen weten of het in dat geval denkbaar is dat de regeling van de voorlopige hechtenis wordt aangepast.

Naar mijn mening ligt aanpassing van de regeling van de voorlopige hechtenis, gepaard gaand aan verlenging van de bestuurlijke ophouding, niet in de rede. Verlenging van de bestuurlijke ophouding stuit, zo is in het voorgaande reeds aangegeven, af op een reeks van bezwaren. Aanpassing van de regeling van de voorlopige hechtenis op een wijze die de artikelen 540 e.v. Sv overbodig zou maken, zou wijzigingen van zeer fundamentele aard vereisen, zoals de toepasbaarheid bij alle strafbare feiten, en het loslaten of clausuleren van de waarborg van artikel 67, derde lid, Sv.

De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens of de regering kan aangeven welke middelen thans ter beschikking staan om herhaling van misdrijven die onder het bereik van dit wetsvoorstel vallen, en waarop dus geen voorlopige hechtenis staat, binnen het tijdsbestek van een (voetbal)toernooi te voorkomen. Andere mogelijkheden dan die welke de artikelen 540 e.v. Sv thans reeds bieden, zijn daarbij naar het mij voorkomt niet voorhanden.


2.3 Rechterlijke bevelen ter handhaving van de openbare orde

De leden van de fractie van D66 vragen zich af of, door de in dit wetsvoorstel voorgestelde aanpassingen, het karakter van de in de artikelen
540 e.v. Sv verankerde procedure niet ingrijpend wordt veranderd. Naar mijn mening is dit niet het geval. Het vervallen van de beperking tot de strafbare feiten waarbij toepassing van voorlopige hechtenis niet mogelijk is, verandert het karakter van de procedure niet. Het grondpatroon, ingevolge welk bij toepassing van deze procedure eerst gekeken dient te worden of met een bevel, een bereidverklaring tot naleving en een zekerheidstelling kan worden volstaan, blijft bovendien bestaan. De impliciet in dit systeem besloten liggende mogelijkheid dat daar niet mee kan worden volstaan wordt evenwel expliciet gemaakt en nader genormeerd. De termijnen van inverzekeringstelling worden voorts niet verlengd; alleen wordt de termijn van inverzekeringstelling door de officier van justitie gemaximeerd. Een grotere inbreuk op grondrechten wordt, zo kan in antwoord op een volgende vraag van deze leden worden gesteld, na aanpassing van de regeling conform het wetsvoorstel dan ook niet gemaakt.

De aan het woord zijnde leden vragen zich vervolgens af of, als geen vrijheidsbenemende sanctie wordt verwacht, wel vrijheidsbeneming op grond van artikel 540 e.v. Sv mag plaatsvinden. Zij vragen zich af of daardoor niet het proportionaliteitsbeginsel in het geding komt. Graag verwijs ik deze leden naar hetgeen ik in de eerste paragraaf op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van Groen Links heb geantwoord.

De leden van de SGP-fractie vragen zich af of aanscherping van de regeling
-waardoor naar hun mening een grotere inbreuk op de grondrechten wordt gemaakt- te rechtvaardigen is omdat er (capaciteits)problemen zijn op het gebied van de handhaving en controle. Zij willen weten of dit wel een door het EVRM toegelaten grond is om een verdergaande inbreuk op grond- en mensenrechten te rechtvaardigen. Bij de beantwoording van deze vraag stel ik voorop dat de aanpassingen die door het onderhavige wetsvoorstel worden voorgesteld naar mijn mening niet tot een grotere inbreuk op grondrechten leiden. De wettelijke termijnen voor inverzekeringstelling door de rechter-commissaris worden niet aangepast. Een reeds in het bestaande recht besloten liggende mogelijkheid tot onmiddellijke inverzekeringstelling wordt slechts expliciet gemaakt en daarbij nader genormeerd, doordat toepassing aan de uitreiking van een dagvaarding wordt gekoppeld. De regeling van de rechterlijke bevelen, aangepast als door dit wetsvoorstel, kan de toets van artikel 5 EVRM doorstaan, met name gelet op het gestelde in het eerste lid onder b en c van dat artikel.

Deze leden vragen vervolgens of, in het geval een verdachte niet bereid is te verklaren dat hij zich aan een bevel ter voorkoming van strafbare feiten zal houden, hij dan niet reeds op grond van het huidige artikel 545 Sv in verzekering kan worden gesteld. Zulks is inderdaad het geval. Het wetsvoorstel expliciteert slechts dat onmiddellijke inverzekeringstelling ook mogelijk is in het geval de verdachte op zichzelf wel een bereidverklaring wil afleggen, maar de rechter-commissaris van oordeel is dat het voorkomen van herhaling of voortzetting van het strafbare feit niet afdoende door een rechterlijk bevel kan worden verzekerd. Inderdaad speelt, zo kan in antwoord op een volgende vraag van deze leden worden gesteld, bij het onderhavige wijzigingsvoorstel een rol dat de geloofwaardigheid van een bereidverklaring van een verdachte eerder in twijfel getrokken kan worden naarmate de mogelijkheden tot controle kleiner zijn.


3. De voorgestelde aanpassingen


3.1. Inleiding

samenhang met het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding

De leden van de fractie van de PvdA vragen, of personen eerst bestuurlijk moeten zijn opgehouden om onder de toepassing van de gewijzigde procedure van artikel 540 e.v. Sv te vallen. Het antwoord op deze vraag is ontkennend. De toepassing van beide procedures is aan verschillende autoriteiten toevertrouwd en staat ook overigens betrekkelijk los van elkaar. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar hetgeen in de eerste paragraaf in antwoord op een andere vraag van deze leden over de verhouding tussen de verschillende procedures is gesteld.

De aan het woord zijnde leden informeren vervolgens in welke gevallen de regering toepassing van de onderhavige procedure voor de hand vindt liggen omdat met bestuurlijke ophouding niet kan worden volstaan.

Bij het antwoord op die vraag kan voorop worden gesteld dat de aanleiding en grondslag van de bestuurlijke ophouding gelegen zijn in het niet naleven van een ordevoorschrift dat (in beginsel) door de gemeenteraad is gesteld. Dergelijk niet naleven zal gewoonlijk ook een verdenking terzake van strafrechtelijke overtreding constitueren, namelijk het strafbare feit omschreven in artikel 154, eerste lid, Gemeentewet. Dat impliceert dat de grondslag voor bestuurlijke ophouding veelal tevens de grondslag voor toepassing van de procedure betreffende de rechterlijke bevelen kan vormen. Denkbaar is ook, dat de grondslag voor strafvorderlijk optreden gezocht wordt in het opzettelijk niet voldoen aan een ambtelijk bevel, dat aan het bestuurlijk ophouden voorafging (artikel 184 Sr). Verdenking terzake van dit misdrijf rechtvaardigt ten aanzien van verdachten met een in Nederland bekende woon- of verblijfplaats geen voorlopige hechtenis maar het kan wel tot toepassing van de onderhavige procedure leiden

De vraag of het ten aanzien van een opgehouden persoon wenselijk en noodzakelijk is om, na de bestuurlijke ophouding, tevens het strafrechtelijke pad nog te bewandelen, zal van een aantal omstandigheden afhangen. In de eerste plaats zal de aard van de overtreding en de omstandigheden waaronder zij begaan is een rol spelen. Als de betrokkene initiator van het niet-naleven was, ligt een strafrechtelijk vervolgtraject eerder in de rede. Hetzelfde is het geval als hij tevens andere strafbare feiten heeft gepleegd. In de tweede plaats kan informatie over de betrokkene een rol spelen. Als er aanwijzingen zijn, eventueel op grond van politie-informatie, dat de betrokkene bij ongeregeldheden veelal een centrale rol speelt, kan dat er eveneens toe bijdragen dat hij na de bestuurlijke ophouding niet wordt vrijgelaten. Tenslotte kunnen capaciteitsoverwegingen een rol spelen. Het inslaan van het strafrechtelijke traject ligt niet voor de hand als de capaciteit daarvoor tekort schiet. Ook deze factor kan de te maken keuzes beïnvloeden.

De leden van de fractie van de VVD vragen zich af of, bij de vaak spoedeisende handhaving van de openbare orde, niet teveel procedures en autoriteiten langs elkaar heen gaan werken. Graag ga ik op deze vraag in. Daarbij wil ik vooropstellen dat de scheiding tussen het bestuurlijke en het strafrechtelijke traject er naar mijn mening juist toe kan bijdragen dat de verschillende autoriteiten in staat worden gesteld hun respectievelijke verantwoordelijkheden op de meest adequate wijze te vervullen. De burgemeester besluit, na overleg in de driehoek, of bestuurlijk opgehouden dient te worden. De bestuursrechter beoordeelt, desgevraagd, of de beslissing tot ophouding en de verdere tenuitvoerlegging daarvan rechtmatig zijn. Met een eventueel strafrechtelijk vervolgtraject hebben zij geen bemoeienissen. De officier van justitie dient de beslissingen te nemen die hij ook in het geval niet bestuurlijk wordt opgehouden moet nemen: worden personen strafrechtelijk vervolgd, en zo ja op welke grondslag. De logistieke en administratieve problemen die samenhangen met een zorgvuldige afhandeling van grote aantallen aangehouden verdachten moge niet worden onderschat. De toepassing van de bestuurlijke ophouding vergemakkelijkt zijn taak daarbij in zoverre dat hij iets meer tijd krijgt om uit de opgehouden personen de verdachten te selecteren die voor vervolging in aanmerking komen. Zodra hij zijn beslissing heeft genomen wordt tot strafvorderlijke vrijheidsbeneming overgegaan uit hoofde van de artikelen 53 en volgende en/of artikel 540 e.v. Sv. Het onderhavige wetsvoorstel biedt de officier van justitie, in het geval deze voor de onderhavige procedure kiest, vervolgens iets meer duidelijkheid omtrent de te betrachten spoed door vast te leggen dat de inverzekeringstelling voorafgaand aan de voorgeleiding aan de rechter-commissaris twee dagen mag duren. De rechter-commissaris tenslotte beslist al naar gelang de vorderingen die hem door de officier van justitie worden voorgelegd. Met het eventuele bestuurlijke voortraject heeft hij daarbij weinig te maken, zo is in het voorgaande uit HR 7 oktober 1988, NJ 1989, 510 afgeleid.

In het voorgaande ligt een antwoord op de volgende vraag van de aan het woord zijnde leden besloten: inderdaad is het niet noodzakelijk dat voorafgaand aan toepassing van de onderhavige procedure de betrokkene bestuurlijk is opgehouden, maar het kan wel in aansluiting daarop gebeuren. Deze leden willen vervolgens vernemen of het daarvoor noodzakelijk is dat een verdenking bestaat tegen de betrokkenen en of het, indien zo'n verdenking bestaat, niet in de rede ligt dat de gewone strafrechtelijke procedure wordt gevolgd. Inderdaad is het voor toepassing van de onderhavige procedure vereist dat een verdenking bestaat, ingevolge artikel 540 Sv dienen tegen de verdachte zelfs `ernstige bezwaren' te bestaan, hetgeen impliceert dat er nog wat sterkere aanwijzingen tegen de verdachte moeten zijn dan bij een gewone verdenking. Voorts is het ten aanzien van de bestuurlijk opgehouden verdachten vanzelfsprekend ten allen tijde mogelijk andere strafrechtelijke procedures dan de onderhavige te volgen. Zo is het bijvoorbeeld heel goed denkbaar dat aan de betrokkene slechts een dagvaarding wordt betekend. Ook is het mogelijk dat de verdachte na te zijn aangehouden slechts wordt opgehouden in verband met de vaststelling van zijn identiteit (artikel 61b Sv). Tenslotte is toepassing van voorlopige hechtenis mogelijk als deze gelet op de ernst van het feit mogelijk is en in de rede ligt. Het volgen van de onderhavige procedure zal eerst in de rede liggen als ofwel een rechterlijk bevel, ofwel aansluitende vrijheidsbeneming van enkele dagen noodzakelijk wordt geacht, en toepassing van voorlopige hechtenis en de daarop vooruitlopende inverzekeringstelling niet aan de orde is.

De leden van de fractie van het CDA vragen of de regering aan de hand van op dit soort situaties toegesneden jurisprudentie kan aantonen waarom zij, anders dan de Raad van State, van mening is dat eisen van proportionaliteit en subsidiariteit zich verzetten tegen een langere bestuurlijke ophouding dan 12 uur. Zij geven aan sterk de indruk te hebben dat de regering slechts vermoedens heeft ten aanzien van de opstelling van het EHRM, zonder dat zij deze met voorbeelden kan staven. Graag ga ik, onder verwijzing naar de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding, kort op deze stellingname in.

Daarbij stel ik voorop, dat er bij mijn weten inderdaad geen jurisprudentie van het EHRM is waarbij een preventieve vrijheidsberoving van enkele dagen die niet op een verdenking gebaseerd is, onrechtmatig is geacht. Mij is echter ook geen wetgeving uit één van de aangesloten lidstaten bekend die een dergelijke vorm van vrijheidsbeneming toestaat. En het EHRM kan slechts een oordeel uitspreken over geldende regelgeving die ook daadwerkelijk wordt toegepast en over welker toepassing bovendien geklaagd wordt. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding is aangegeven kent België wel een met bestuurlijke ophouding vergelijkbare vorm van vrijheidsbeneming die ook maximaal 12 uur kan duren. Over de toepassing van deze regeling heeft het EHRM tot op heden nog geen uitspraak gedaan.

Absolute uitspraken kunnen op dit punt gelet op het voorgaande niet worden gedaan. Wel kan op basis van de redactie en het systeem van artikel 5 EVRM, en de jurisprudentie die het EHRM dienaangaande heeft gewezen, een inschatting worden gemaakt van de juridische houdbaarheid van de ontworpen regeling. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de bestuurlijke ophouding slechts gebaseerd is en kan worden op de b-grond: zij dient `to secure the fulfilment of any obligation prescribed by law'. Deze rechtsgrond leent zich naar de letter genomen voor zeer ruime toepassing. Vrijheidsbeneming bewerkstelligt immers per definitie dat veel verboden niet kunnen worden overtreden. Dat kan echter niet betekenen dat artikel 5 EVRM het willekeurig vastzetten van mensen zou toestaan om te garanderen dat zij geen verboden overtreden. Daarmee zou de rechtsbescherming die dit artikel biedt, illusoir worden. Uit rechtspraak van het Hof volgt dan ook dat het Hof deze ruime interpretatie niet toestaat. Het moet gaan om concrete en specifieke voorschriften, die een verplichting op de betrokkene leggen. Vervolgens moet de vrijheidsbeneming ook werkelijk met het oog op het afdwingen van naleving van de verplichting plaatsvinden.

Met deze plaatsbepaling spoort, dat personen op basis van deze rechtsgrond kunnen worden opgehouden indien zij, bij daadwerkelijke ongeregeldheden, ordevoorschriften niet naleven. Dat kan met name worden gebaseerd op EHRM 22 februari 1989 (Ciulla), waarin vrijheidsontneming bij niet-naleving van het verbod om de politie te hinderen bij de uitvoering van haar taak op deze grond mogelijk werd geacht. Dagenlange vrijheidsbeneming ter voorkoming van strafbare ordeverstoringen, ook nadat het directe gevaar daarvoor geweken is, die niet gebaseerd is op een verdenking, lijkt gelet op deze plaatsbepaling van de b-grond evenwel niet mogelijk. Daarbij valt te bedenken dat juist de concrete en specifieke verplichtingen welker niet-naleving vrijheidsbeneming rechtvaardigt, na afloop van de ongeregeldheden doorgaans niet meer van toepassing zullen zijn.

Bij langer durende vrijheidsbeneming in het kader van ordehandhaving verschuift het accent van het afdwingen van de naleving van een concrete en specifieke verplichting naar het voorkomen van strafbare feiten. Deze wordt ook mogelijk gemaakt in artikel 5 EVRM, namelijk in artikel 5, eerste lid, onder c, en wel in een strafrechtelijk kader. Daarmee pleit ook het systeem van dit artikel voor de door de regering gekozen tweesporige aanpak. Als preventieve vrijheidsbeneming heel in het algemeen op de b-grond toegestaan zou zijn, zou de c-grond immers overbodig zijn.

Graag wil ik evenwel benadrukken, dat artikel 5 EVRM en de jurisprudentie die dienaangaande is gewezen niet een beletsel zijn geweest om voor een oplossing te kiezen die overigens voor juist en passend zou kunnen worden gehouden. Juist de omstandigheid dat de Raad van State op dit punt een zo fundamenteel andere keuze heeft gemaakt, heeft ertoe geleid dat de regering zich nog eens indringend heeft beraden op de wenselijke verhouding tussen preventieve bestuurlijke en preventieve strafvorderlijke vrijheidsbeneming. Dat beraad heeft evenwel tot een andere plaatsbepaling geleid dan die van de Raad van State. De regering acht het in verband met eisen van rechtsstatelijkheid noodzakelijk dat een langer durende en mede daardoor zeer belastende inbreuk op de persoonlijke vrijheid zijn basis vindt in een strafrechtelijke verdenking. Daaraan gekoppeld vindt de regering het noodzakelijk dat deze preventieve vrijheidsbeneming zijn basis vindt in een afweging in het individuele geval die, na enkele dagen, bovendien een rechterlijke afweging dient te zijn. Artikel 5 EVRM en de jurisprudentie dienaangaande sluiten bij deze plaatsbepaling aan.

Voor het overige wil ik deze leden graag verwijzen naar het bovenstaande, waarin ook nog is ingegaan op de relevantie van de directe werking van artikel 5 EVRM voor de in deze te maken afweging, alsmede de effecten die verlenging van de bestuurlijke ophouding voor het karakter en de tenuitvoerlegging van deze vorm van vrijheidsbeneming heeft.

De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens of het EHRM een dergelijke wet, naar ik aanneem doelen zij daarmee op een strafvorderlijke regeling als die welke in dit wetsvoorstel aan de orde is, niet evenzeer in strijd met het verdrag zou kunnen verklaren, nu toch vooral sprake is van een openbare ordemaatregel. Ten antwoord daarop kan worden vooropgesteld dat het EVRM geen regels bevat aangaande de bevoegdheidsverdeling op het terrein van de openbare orde. De verdeling van bevoegdheden over strafrechtelijke en bestuurlijke autoriteiten laat het EHRM tot op grote hoogte onverschillig. Het EVRM ziet op mensenrechten, en beoogt daarmee vooral waarborgen te bieden tegen overheidsoptreden. Nadere normering, en toedeling van bevoegdheden aan onafhankelijke rechterlijke autoriteiten, zullen in dat perspectief gewoonlijk alleen maar positief gewaardeerd worden.

Tenslotte informeren de leden van de fractie van het CDA of de regering concreet zou kunnen toelichten welke zelfstandige functie dit wetsvoorstel zou hebben indien de 12-uursgrens zou worden verschoven. Ten antwoord daarop moet wederom worden vooropgesteld dat het onderhavige wetsvoorstel ziet op een bestaande procedure, en deze slechts in enkele opzichten modificeert. Deze procedure kan bovendien onafhankelijk van de bestuurlijke ophouding worden toegepast; de voorgestelde modificaties zijn ook niet van voorafgaande toepassing van het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding afhankelijk. Het wetsvoorstel zou derhalve zijn functie ook in dat geval behouden.

De leden van de fracties van GPV en RPF willen graag vernemen of de regering van oordeel is dat tijdens de bestuurlijke ophouding geen mensen strafrechtelijk mogen worden aangehouden van wie op het moment dat de bestuurlijke ophouding begon al een ernstig vermoeden bestond dat zij strafbare feiten hebben gepleegd. De leden van de fracties van D66 en SGP stellen in het navolgende een vergelijkbare vraag.

Bij de beantwoording van deze vraag kan worden vooropgesteld dat het enkele feit dat ten aanzien van een persoon een verdenking bestaat, niet impliceert dat hij niet bestuurlijk mag worden opgehouden. Dat volgt al uit het feit dat bestuurlijke ophouding mogelijk is ten aanzien van personen die een ordevoorschrift niet naleven. Dit niet naleven zal veelal tevens een strafrechtelijke overtreding behelzen. De bestuurlijke ophouding mag evenwel niet worden toegepast teneinde de strafrechtelijke vervolging van dit of een ander strafbaar feit te faciliteren. Daaruit volgt dat de bestuurlijke ophouding bijvoorbeeld niet mag worden toegepast teneinde de betrokkene als verdachte te verhoren. Ook mogen, zo volgt uit de wet, geen maatregelen in het belang van het onderzoek worden toegepast: deze zijn gericht op identificatie van een verdachte, en zijn derhalve gebonden aan vrijheidsbeneming van de betrokkene in die hoedanigheid. Tenslotte ligt het voor de hand dat, in het geval de officier van justitie ten aanzien van een bestuurlijk opgehouden persoon besloten heeft dat tot strafvervolging en een daaraan gekoppelde voortzetting van de vrijheidsbeneming wordt overgegaan, de tenuitvoerlegging van deze beslissing niet zonder noodzaak wordt uitgesteld. Gegeven het feit dat het preventieve oogmerk van de bestuurlijke ophouding ook door strafvorderlijke vrijheidsbeneming bereikt wordt, is het volledig tenuitvoerleggen van de bestuurlijke ophouding in deze situatie nodeloos belastend.

De leden van de fractie van de SGP vragen zich af of de gewijzigde procedure van de artikelen 540 e.v. Sv ook van toepassing is op personen die niet eerst bestuurlijk zijn opgehouden. Het antwoord op die vraag luidt bevestigend. Zij vragen voorts of de gewijzigde procedure van de artikelen
540 e.v. Sv ook meer gebruikt zal worden in andere gevallen dan bij grootschalige ordeverstoringen. De voorgestelde wijzigingen, vooral ook het voorstel toepassing van de onderhavige procedure in beginsel bij elke verdenking mogelijk te maken, bewerkstelligen dat een uitgebreidere toepassing inderdaad in de rede ligt. De aan het woord zijnde leden willen vervolgens weten of het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Sr het onderhavige wetsvoorstel niet overbodig maakt. Graag verwijs ik deze leden voor een antwoord op deze vraag naar het in antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA gestelde in de eerste paragraaf. Tenslotte vragen deze leden of personen tegen wie reeds een redelijk vermoeden van schuld bestaat bestuurlijk kunnen worden opgehouden en, zo ja, of zulks dan geen misbruik van artikel 5, eerste lid, onder b, EVRM impliceert. In dit verband verwijs ik deze leden naar het in deze paragraaf gegeven antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de fracties van GPV en RPF. Uit het aldaar gestelde vloeit voort dat de enkele omstandigheid dat een verdachte bestuurlijk wordt opgehouden nog geen misbruik van bevoegdheid impliceert.

De procedure betreffende de rechterlijke bevelen De leden van de fractie van de PvdA vragen naar de interpretatie van enkele termen die in het kader van het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding en het onderhavige wel gebruikt worden. Zo willen zij weten wat verstaan wordt onder `grootschalig' en onder `openbare ordeverstoring'. Ook de leden van de fractie van de SP vragen daarnaar. Graag stel ik ten antwoord voorop, dat geen van beide begrippen voorkomen in de regeling waar het onderhavige wetsvoorstel wijziging in beoogt te brengen. De toepassing van deze procedure is dan ook niet van de interpretatie van deze begrippen afhankelijk. Dat blijkt ook uit de voorbeelden die in de eerste paragraaf in antwoord op vragen van leden van de fractie van de VVD zijn gegeven. Daaruit bleek dat toepassing ook bij huiselijk geweld of het veroorzaken van burengerucht in beginsel tot de mogelijkheden behoort. Beoogd is slechts, te bevorderen dat een algemener toepasbare regeling ook bij grootschalige verstoringen van de openbare orde beter benut kan worden. Bij `openbare ordeverstoring' is daarbij gedacht aan gevallen waarin regels, gesteld ter handhaving van de orde in de publieke ruimte overtreden worden. Het `grootschalige' karakter van de ordeverstoring vloeit voort uit het aantal mensen dat deze regels overtreedt. De aan het woord zijnde leden willen weten wat de termijn voor ophouding is die de regering noodzakelijk acht om een grootschalige openbare ordeverstoring te voorkomen. Het antwoord op deze vraag valt niet op voorhand voor elke mogelijke verstoring van de openbare orde te geven. Denkbaar is dat, zoals bij de Eurotop, zich enkele dagen achtereen ernstige verstoringen van de openbare orde voordoen. Gebruikelijk is evenwel, dat de ordeverstoringen en het gevaar daarvoor zich op enkele uren concentreren. Het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding sluit bij die realiteit aan, door ophouding gedurende een maximum van 12 uur mogelijk te maken. Desgewenst kan, indien noodzakelijk, aansluitend strafvorderlijke vrijheidsbeneming plaatsvinden. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan aanhouding, die in ieder geval zes uur kan duren en, als de nacht er in valt, vijftien uur. De leden van de fractie van de PvdA willen voorts graag vernemen in hoeverre de verschillende in het wetsvoorstel gewijzigde termijnen noodzakelijk zijn gebleken naar aanleiding van ervaringen in het verleden. Naar ik aanneem doelen zij daarbij op de termijn van inverzekeringstelling door de officier van justitie. Deze is thans niet aan een maximum gebonden; het wetsvoorstel limiteert deze termijn tot twee dagen. Uit deze aanpassing vloeit vervolgens voort dat het wetsvoorstel artikel
542, vierde lid, Sv wil wijzigen. Nu de inverzekeringstelling door de officier van justitie gemaximeerd wordt, dreigt immers het gevaar dat deze eindigt tijdens een schorsing van het onderzoek van de rechter-commissaris. Deze kan daarom bepalen dat de inverzekeringstelling met de duur van de schorsing, waarvan de lengte ongewijzigd blijft, wordt verlengd. Andere termijnen worden door dit wetsvoorstel niet gewijzigd. Met het opnemen van de termijn van twee dagen worden een aantal doelen gediend. In de eerste plaats heeft zij een rechtsbeschermende functie. Thans wordt deze inverzekeringstelling slechts begrensd door het voorschrift dat geleiding voor de rechter-commissaris `onverwijld' geschiedt (artikel 541, derde lid, Sv). De interpretatie van dit begrip `onverwijld' is niet in één oogopslag duidelijk. In de context van artikel 97 Sv is het wel zo uitgelegd, dat een vordering na vier dagen nog tijdig was (HR 23 oktober 1990, DD91.068). Dat nu lijkt in deze context, mede gelet op de omstandigheid dat deze inverzekeringstelling ook op een verdenking terzake van overtreding gebaseerd kan zijn, niet aanvaardbaar. Anderzijds lijkt het ook niet nodig, in het begrip `onverwijld' te lezen dat de beschikbaarheid van voldoende rechters-commissarissen voorafgaand aan de inverzekeringstelling vast moet staan, daar de verdachte personen binnen enkele uren voor de rechter-commissaris dienen te worden geleid. Daarmee is een tweede functie van deze termijnbepaling gegeven. Die is, dat zij ook voor de officier van justitie verduidelijkt binnen welke termijn voorgeleiding gerealiseerd dient te zijn. Daarmee wordt de strafvorderlijke procedure die na de vervolgingsbeslissing wordt ingezet, beter beheersbaar gemaakt. Zo verduidelijkt de termijnstelling, dat in beginsel ook tijdens de inverzekeringstelling door het openbaar ministerie contact kan worden opgenomen met de rechtbank teneinde voorgeleiding voor de rechter-commissaris te bewerkstelligen. Dat laat overigens onverlet dat het bij `voorspelbare' toepassing van deze procedure verre de voorkeur verdient wanneer openbaar ministerie en rechtbank voorafgaand aan de ongeregeldheden afspraken hieromtrent maken. Zowel rechtszekerheidsargumenten als de wens de procedure beheersbaar te maken hebben derhalve tot deze termijnstelling geleid. De ervaringen uit het verleden hebben daarbij in zoverre een rol gespeeld, dat met name in het verwachte niet beschikbaar zijn van rechters-commissarissen wel een reden is gezien om deze procedure niet toe te passen. De termijnstelling verduidelijkt dat deze reden in beginsel niet opgaat. Het is aan de officier van justitie om te beslissen of er aanleiding is de onderhavige procedure toe te passen. Hij heeft vervolgens twee dagen de tijd om, in overleg met de rechtbank, voorgeleiding voor de rechter-commissaris te realiseren. De beschikbaarstelling van voldoende rechters-commissarissen is in beginsel een verantwoordelijkheid van de rechtbank. De aan het woord zijnde leden willen vervolgens vernemen of de regering duidelijkheid kan verschaffen of de voorgestelde wetswijziging ook betrekking kan hebben op een individueel persoon. Zij vragen of er sprake moet zijn van een groep individuen wil men onder de werking van artikel 540 e.v. Sv vallen. Vooropgesteld kan worden dat de onderhavige procedure per definitie leidt tot een beslissing inzake een individuele persoon; deze kan het hem verweten strafbare feit zowel in groepsverband als alleen hebben gepleegd. Er behoeft derhalve niet sprake te zijn van een groep individuen, wil artikel 540 e.v. Sv kunnen worden toegepast. De leden van de fractie van de PvdA vragen vervolgens of het mogelijk is dat personen, zonder verdacht te zijn van een strafbaar feit, in het kader van artikel 540 e.v. Sv in verzekering worden gesteld. Uit artikel 540 Sv vloeit voort dat zulks niet mogelijk is. De vrijheidsbeneming van personen die bestuurlijk zijn opgehouden kan dan ook alleen in een strafvorderlijk kader worden voortgezet in het geval een verdenking ten aanzien van hen bestaat. De aan het woord zijnde leden willen tevens vernemen wat de regering onder gewichtige bezwaren verstaat; voorts vragen zij om een voorbeeld van concrete gevallen waarin zich het gevaar voor herhaling of voortzetting van een strafbaar feit waardoor de openbare orde ernstig is aangerand kan voordoen. Ook de leden van de fracties van Groen Links en SGP informeren naar de betekenis van deze begrippen. Met gewichtige bezwaren is hetzelfde bedoeld als met ernstige bezwaren in artikel 67, derde lid, Sv. Het vereiste impliceert dat er meer moet zijn dan een redelijk vermoeden van schuld; een vage verdenking volstaat niet. Het gevaar voor herhaling kan zich met name voordoen indien de situatie die de verdachte tot het strafbare feit bracht, zich ook in de navolgende dagen weer zal kunnen voordoen. Bij een voetbaltoernooi kan het gevaar voor herhaling bijvoorbeeld eerder worden aangenomen indien in de navolgende dagen weer wedstrijden door hetzelfde team gespeeld worden. Bij ordeverstoringen die hun oorzaak vinden in een politieke top kan het gevaar voor herhaling bestaan totdat de top voorbij is. Bij het plaatsvinden van huiselijk geweld kan op een gegeven ogenblik een explosieve situatie ontstaan die een gevaar voor herhaling oproept welk kan verminderen indien de betrokkene enkele dagen van zijn vrijheid is beroofd. Bij overlast door personen zonder vaste woon- of verblijfplaats is veelal sprake van een gewoonte, op een bepaalde plaats een bepaald gedrag ten toon te spreiden. Een kort durende vrijheidsbeneming kan dit patroon doorbreken. De leden van de fractie van de VVD willen weten hoe de stelling dat de procedure van de artikelen 540 e.v. Sv een ultimum remedium blijft, zich verhoudt tot de wens tot uitbreiding van de artikelen 540 e.v. Sv. Graag stel ik bij dat antwoord voorop, dat het voorstel tot uitbreiding van de reikwijdte van deze procedure is ingegeven door de realiteit, dat bij overtredingen en lichte misdrijven thans in sommige gevallen een ingrijpen in de persoonlijke vrijheid is toegestaan, dat bij feiten waar een gevangenisstraf van vier jaar of meer op staat niet mogelijk is. Dat is ongerijmd. Het voorstel tot uitbreiding vloeit dan ook voort uit de wens de onderhavige procedure beter toe te snijden op haar functie als `vangnet' onder de voorlopige hechtenis. Met de stelling dat toepassing van deze procedure ultimum remedium blijft, is gedoeld op het daadwerkelijk gebruik dat in de opvatting van de regering van deze procedure zal dienen te worden gemaakt. Daarbij geldt het algemene uitgangspunt dat een zwaardere inbreuk op grondrechten achterwege blijft indien met een lichtere kan worden volstaan, en -derhalve- dat vrijheidsbeneming wordt beperkt tot de situaties waarin dat strikt noodzakelijk is. Zowel de toepassing van de onderhavige procedure als de toepassing van voorlopige hechtenis, maar ook de bestuurlijke ophouding wordt derhalve door dat beginsel geregeerd. De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens of, ingeval het voorliggende wetsvoorstel slechts een geringe wijziging met zich meebrengt, verwacht kan worden dat dit desalniettemin zal leiden tot ruimere mogelijkheden tot toepassing en of, vervolgens, een ruimere toepassing niet toch tot een groot beslag op de strafrechtelijke keten zal leiden. Zij vragen vervolgens of het de bedoeling is zeer spaarzaam gebruik te maken van het voorgestelde middel door een grondige afweging te maken inzake de personen tegen wie het instrument moet worden ingezet. Zij willen weten of een dergelijk spaarzaam gebruik zich verhoudt tot het versterken van een strafvorderlijk buitenbeentje. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar het antwoord op een vraag van deze leden in de eerste paragraaf. Daaruit vloeit voort dat het karakter van deze procedure als vangnet onder de voorlopige hechtenis impliceert dat zij welhaast per definitie betrekkelijk spaarzaam zal worden gebruikt. Als sprake is van ernstige strafbare feiten, zal immers voorlopige hechtenis worden toegepast. Deze procedure ziet op de bijzondere gevallen waarbij een verdenking van een minder ernstig feit desalniettemin vrijheidsbeneming met een preventief karakter rechtvaardigt. Inderdaad is het gelet op deze plaatsbepaling de bedoeling dat grondig zal worden afgewogen tegen welke personen het onderhavige instrument zal worden ingezet. De omstandigheid dat de procedure van de onderhavige artikelen welhaast per definitie veel minder frequent zal worden toegepast dan de regeling van de voorlopige hechtenis impliceert evenwel niet, dat zij niet zo geregeld behoeft te worden dat zij haar subsidiaire functie optimaal kan vervullen. Ook op een buitenbeentje moet men kunnen lopen. Daartoe strekt dan ook het onderhavige wetsvoorstel. De leden van de D66-fractie zouden graag uiteengezet zien waarom de voorgestelde verruiming naar het oordeel van de regering juist of mede geschikt is bij grootschalige ordeverstoringen. Bij het beoordelen van de toepasbaarheid van deze procedure bij grootschalige ordeverstoringen is een aantal omstandigheden van belang. In de eerste plaats is van belang dat toepassing van de bestuurlijke ophouding, ingeval deze aan de toepassing van de onderhavige procedure voorafgaat, iets meer tijd biedt om het strafrechtelijk vervolgtraject in te richten. Het openbaar ministerie kan in deze periode beslissen, welke personen het daadwerkelijk wil vervolgen. Thans dient onmiddellijk tot aanhouding te worden overgegaan; met die beslissing tot aanhouding is het strafrechtelijke traject al ingeslagen. Ook tijdens de periode van aanhouding, waarmee de vrijheidsbeneming begint of die op de bestuurlijke ophouding kan volgen (artikel 53 Sv, waarnaar impliciet verwezen wordt in artikel 541, eerste lid, Sv) bestaat de gelegenheid nadere keuzes te maken. Niet iedereen behoeft per definitie aansluitend van zijn vrijheid te worden beroofd. Zeer wel mogelijk is ook dat aan de betrokkene, nadat deze gehoord is, enkel een dagvaarding of een transactievoorstel wordt uitgereikt. De periode van aanhouding, die gericht is op verhoor door officier of hulpofficier van justitie, kan daaraan mede dienstbaar worden gemaakt. Dat is thans reeds praktijk. Tenslotte is, zo werd reeds aangegeven, de periode van inverzekeringstelling door de officier van justitie gemaximeerd op twee dagen. Ook de verduidelijking die daaruit voortvloeit, vergroot de toepasbaarheid van deze procedure. Bij het voorgaande komt nog het volgende. Juridisch bevat de onderhavige procedure een adequate regeling voor toepassing bij gelegenheid van ordeverstoringen. De bewijslast ligt niet zeer hoog: een serieuze verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde ernstig is aangerand volstaat. De `geschiktheid' van de onderhavige procedure is voor een belangrijk deel een capaciteitsvraagstuk. Die capaciteit is niet zozeer een absolute als wel een relatieve beperking. Zodra een pand wordt bezet door enkele tientallen personen, en aldaar mensen worden gegijzeld, ontstaat in verband met de voorlopige hechtenis ook een capaciteitsvraagstuk dat strafrechtelijk moet en kan worden opgelost. Uit het voorgaande vloeit voort dat het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding ertoe bijdragen dat minder capaciteit nodig is, en dat voldoende tijd bestaat om de voor langdurige vrijheidsbeneming noodzakelijke rechterlijke capaciteit te creëren. De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens of het niet praktischer is om in het strafrechtelijke traject aan te sluiten bij de gangbare procedures als het aanhouden en uitreiken van een gewone (snelrecht)dagvaarding voor de minder zware gevallen en het toepassen van voorlopige hechtenis bij de zwaardere gevallen. Graag stel ik bij de beantwoording van deze vraag voorop dat het onderhavige wetsvoorstel geenszins afdoet aan de mogelijkheden om met het uitbrengen van een (snelrecht)dagvaarding te volstaan. Ook de mogelijkheden tot het toepassen van voorlopige hechtenis worden niet beperkt. De onderhavige wettelijke procedure, en de voorstellen tot aanpassing die in het onderhavige wetsvoorstel besloten liggen, zien op de gevallen waarin met het uitbrengen van alleen een dagvaarding niet kan worden volstaan, terwijl toepassing van voorlopige hechtenis niet in de rede ligt. Dat zulke gevallen zich kunnen voordoen, is bij gelegenheid van de rellen ten tijde van de Eurotop, waar het onderhavige wetsvoorstel een uitvloeisel van is, weer overduidelijk aan het licht getreden. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt het mogelijk te maken dat in dergelijke situaties, waarin met toepassing van bestuurlijke ophouding gedurende 12 uur niet had kunnen worden volstaan, een adequate procedure voorhanden is die voorkomt dat de toevlucht wordt genomen tot de toepassing van voorlopige hechtenis op basis van een te magere verdenking. Tegelijk laat het de verdenkingseis, en de op de Staat rustende verplichting deze in een strafzaak te rechtvaardigen, intact. De leden van de fractie van D66 zouden voorts het heterdaadvereiste nog graag nader ingevuld willen zien. Zij vragen zich af of het ontdekken van een strafbaar feit op camerabeelden ten tijde van de bestuurlijke ophouding van iemand wel gezien kan worden als op heterdaad betrappen. Zij wijzen erop dat bestuurlijke ophouding een maximum duur heeft van
12 uur, en vragen zich af of een tijd van 12 uur nog wel kan worden gezien als `terstond nadat het feit begaan is'. Ook de leden van de fracties van Groen Links en SGP stellen in het navolgende een vraag over het heterdaadvereiste. In dit verband zij opgemerkt dat het begrip `ontdekking op heterdaad' op meer plaatsen in het Wetboek van Strafvordering voorkomt. Een voorbeeld is het huidige artikel 96 Sv, alwaar bepaald is dat opsporingsambtenaren in geval van ontdekking op heterdaad voor inbeslagneming vatbare voorwerpen op elke plaats kunnen volgen en in beslag nemen. De interpretatie van deze bepaling, en dan vooral het begrip ontdekking op heterdaad in deze bepaling, stond ter discussie in HR 17 mei 1949, NJ 1949, 553. De verdachte was in deze zaak op 29 januari 1949 om 20.30 uur aangehouden ter zake van een verkeersovertreding: de remmen werkten onvoldoende. Hem werd evenwel desalniettemin toegestaan om naar huis te rijden. Pas toen bleek dat hij niet naar huis maar naar elders was gereden werd, eerst op 31 januari om 2 uur, de inbeslagneming geëffectueerd, nadat daartoe op 30 januari al tevergeefs een poging was gedaan. Uit deze casus kan worden afgeleid dat een op ontdekking op heterdaad gebaseerde bevoegdheidsuitoefening welke langere tijd na die ontdekking plaatsvindt, onder omstandigheden door de beugel kan. Doorslaggevend is, zo kan uit de overwegingen van de Hoge Raad worden afgeleid, het `vrijwel onafgebroken treffen van de onmiddellijk nodige maatregelen ten dienste van het tot klaarheid brengen van het op heterdaad ontdekte feit'. Op deze rechtspraak is de aanname gebaseerd dat aanhouding en inverzekeringstelling na afloop van de bestuurlijke ophouding in verband met deze procedure mogelijk zijn in het geval tijdens de bestuurlijke ophouding verder tot klaarheid is gebracht welke strafbare feiten daaraan voorafgaand zijn gepleegd en door welke personen. Het vereiste van de ontdekking op heterdaad ziet, zo blijkt ook uit de vraagstelling van deze leden, niet alleen op het tijdstip van de bevoegdheidsuitoefening, maar ook op het -daaraan voorafgaande- tijdstip van de ontdekking. Die ontdekking heeft op heterdaad plaats wanneer het strafbare feit ontdekt wordt terwijl het begaan wordt of terstond nadat het begaan is. Het geval van ontdekking op heterdaad wordt evenwel niet langer aanwezig geacht dan kort na het feit dier ontdekking (artikel 128 Sv). Veelal zal het strafbare feit reeds ontdekt worden terwijl het begaan wordt, derhalve zelfs voorafgaand aan de bestuurlijke ophouding. Eventuele bestudering van foto's en videobeelden tijdens de bestuurlijke ophouding kan dan ook in de eerste plaats ten doel hebben deze feiten verder tot klaarheid te brengen teneinde de aan ontdekking op heterdaad gekoppelde bevoegdheden zoals aanhouding toe te passen. Denkbaar is evenwel ook dat bij de bestudering van foto's en videobeelden nieuwe feiten aan het licht komen, die tot het toepassen van deze bevoegdheden aanleiding geven. Artikel 128 Sv biedt ook daartoe naar mijn mening ruimte. Concluderend kan worden gesteld, dat er voldoende reden is om aan te nemen dat de toepassing van de onderhavige procedure in samenhang met de toepassing van de bestuurlijke ophouding mogelijk is. Met name uit het advies van het openbaar ministerie, maar ook uit het advies van de Raad van State en de vraagstelling van deze en andere leden blijkt evenwel, dat enige twijfel bestaat en blijft bestaan omtrent de mogelijkheid van toepassing van de onderhavige procedure aansluitend op de bestuurlijke ophouding. Teneinde deze weg te nemen, en aldus de mogelijkheid van adequate toepassing van de onderhavige procedure verder te verzekeren, heb ik daarom bij nota van wijziging het wetsvoorstel aangepast. Graag verwijs ik daar in dit verband naar. De leden van de fractie van D66 vragen zich vervolgens af of het gevaar niet groot is dat de bestuurlijke ophouding slechts wordt gebruikt om de bewijslast tegen bepaalde personen rond te krijgen ten tijde van de bestuurlijke ophouding. Zij willen weten of het mogelijk is dat personen tegen wie al een vermoeden bestaat van strafrechtelijke overtredingen bestuurlijk worden opgehouden en vragen of de bestuurlijke ophouding, indien dat het geval is, niet verdacht veel weg gaat hebben van een soort voorlopige hechtenis. Graag wil ik vooropstellen dat juist de verdeling van bevoegdheden over bestuurlijke en justitiële autoriteiten bevordert, dat de bestuurlijke ophouding niet bevolen wordt met het oog op strafvorderlijke doelstellingen. Haar doelstelling is bestuurlijk en preventief; daarin verschilt zij van strafvorderlijke vormen van vrijheidsbeneming zoals voorlopige hechtenis. Anderzijds kan het ook niet zo zijn, dat politie en justitie tijdens de bestuurlijke ophouding niet verder zouden mogen kijken naar eventueel gepleegde strafbare feiten, bijvoorbeeld door foto's en dergelijke te bekijken en beslissingen omtrent een eventueel strafrechtelijk vervolgtraject te nemen. Eerder is, in antwoord op een vraag van leden van de fracties van RPF en GPV onder 3.1, reeds aangegeven dat en waarom ook verdachten bestuurlijk opgehouden mogen worden; daar zij in dit verband verder naar verwezen. De leden van de fractie van Groen Links vragen of het heterdaadsvereiste niet te zeer wordt opgerekt, indien het feit zich heeft voorgedaan voorafgaand aan de bestuurlijke ophouding. Als de opsporingsactiviteiten onafgebroken moeten worden verricht zou de verdachte, zo stellen zij, onmiddellijk na de aanhouding zijn voorgeleid aan de rechter-commissaris. En indien de verdenking eerst ontstaat tijdens de bestuurlijke ophouding, is er naar hun mening geen sprake van onafgebroken opsporingsactiviteiten. Graag verwijs ik deze leden naar het in deze paragraaf gegeven antwoord op een vraag van de leden van de fractie van D66. Daarin ligt besloten dat en waarom de toepassing van de in de onderhavige bepalingen besloten liggende bevoegdheden na de toepassing van bestuurlijke ophouding mijns inziens met het heterdaadvereiste verenigbaar is; tevens is aangegeven dat ik mede ook in de twijfels die deze leden daaromtrent uitspreken, aanleiding heb gezien deze aanname in de wet te verankeren. Verder vloeit uit de vormgeving van deze procedure voort dat er noodzakelijkerwijs nogal wat tijd verstrijkt tussen de beslissing tot aanhouding, welke het begin van deze procedure vormt, en de geleiding voor de rechter-commissaris. Na de aanhouding kan de verdachte immers ook nog in verzekering worden gesteld. Uit deze vormgeving vloeit voort dat, in het geval de voorgeschreven termijnen in acht worden genomen, met de vereiste spoed wordt gehandeld. Dat het feit op heterdaad ontdekt dient te zijn, impliceert derhalve niet dat de verdachte zeer kort na die ontdekking reeds voor de rechter-commissaris dient te worden gebracht. Ook dit is in de bij nota van wijziging voorgestelde aanpassing van dit wetsvoorstel voor alle duidelijkheid tot uitdrukking gebracht. De aan het woord zijnde leden vragen de regering tevens, nader in te gaan op het begrip `gewichtige bezwaren tegen de verdachte'. Zij willen weten op welke wijze dit begrip inmiddels is uitgekristalliseerd, en of de interpretatie overeenkomt met die van `ernstige bezwaren' in artikel
67, derde lid, Sv. De laatste veronderstelling is juist; voort zou ik willen verwijzen naar het eerder in deze paragraaf in antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA gestelde. Aldaar is ook het antwoord te vinden op de door de aan het woord zijnde leden gestelde vraag inzake de uitleg van het begrip `gevaar voor herhaling/voortzetting'. De leden van de fractie van de SP vragen naar een exacte definitie van de begrippen `grootschalige' en `ordeverstoring'. Graag verwijs ik hen in dit verband naar het eerder in deze paragraaf op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA gegeven antwoord. Zij willen weten of de regering het voorstel ook van toepassing acht bij grootschalige vreedzame demonstraties die eventueel door hun omvang (verkeers-)blokkerend (en daarmee `ordeverstorend') kunnen werken. Ten antwoord daarop kan worden vooropgesteld dat zowel de onderhavige procedure, die reeds in de wet is neergelegd, als de bestuurlijke ophouding blijkens hun bewoordingen niet beperkt is tot voetbalrellen. Toepassing bij vreedzame demonstraties ligt ten aanzien van geen van beide bevoegdheden evenwel in de rede, blijkens de aan die toepassing gestelde voorwaarden. Ook de leden van de fractie van de SGP stellen de vraag of aan het vereiste van `heterdaad' is voldaan wanneer de rechter-commissaris, na het optreden van de politie ter handhaving van de openbare orde waarbij geen aanhouding van verdachten heeft plaatsgevonden, overgaat tot inverzekeringstelling van tijdens de bestuurlijke ophouding gebleken verdachten. Zij willen weten of alsdan, na 12 uur, van het onafgebroken verrichten van opsporingshandelingen kan worden gesproken. Graag verwijs ik deze leden naar het in deze paragraaf in antwoord op vragen van leden van de fracties van D66 en Groen Links gestelde. Ook de twijfels van deze leden hebben mij ertoe gebracht het wetsvoorstel op het onderhavige punt te verduidelijken. Tenslotte vragen deze leden naar de interpretatie van de begrippen `gewichtige bezwaren' in relatie tot de term `ernstige bezwaren' in artikel 67, derde lid, Sv, alsmede het begrip `gevaar voor herhaling/voortzetting'. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar de in deze paragraaf op vergelijkbare vragen van de leden van de fractie van de PvdA gegeven antwoorden. 3.2. Voorlopige hechtenis niet toegelaten Met de leden van de fractie van de VVD meen ik, dat de rechtvaardiging voor de vrijheidsbeneming die in deze titel mogelijk wordt gemaakt uitsluitend kan worden gevonden in het belang van de bescherming van de openbare orde. Zulks vloeit ook voort uit artikel 540 Sv, waar de wettelijke voorwaarden worden omschreven: verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde ernstig is aangerand, en groot gevaar voor herhaling of voortzetting. Deze leden vragen hoe dit zich verhoudt tot de stelling dat het met deze wetswijziging mogelijk wordt dat de verdachte aanwezig zal zijn bij de berechting. Deze aanwezigheid van de verdachte bij de berechting is, zo volgt uit de wettelijke vormgeving van deze procedure, zoals die ingevolge dit wetsvoorstel wordt aangepast, geen doel dat het in verzekering stellen van de verdachte of het laten voortduren van deze inverzekeringstelling rechtvaardigt. Het verband ligt anders. De rechter-commissaris dient zich er slechts van te vergewissen dat aan de verdachte een dagvaarding is uitgereikt om binnen de periode van inverzekeringstelling of de verlenging daarvan voor de rechter te verschijnen. Daarmee wordt bereikt dat, ingeval deze inverzekeringstelling daadwerkelijk op preventieve gronden noodzakelijk wordt geoordeeld en deze bovendien verlengd wordt, de berechting in aanwezigheid van de verdachte geschiedt. Berechting in aanwezigheid is derhalve geen afzonderlijke grond voor deze vorm van vrijheidsbeneming, maar kan een welkom bijeffect zijn. De ratio voor de verplichting tot spoedige dagvaarding ligt dan ook niet alleen in het bewerkstelligen van berechting in aanwezigheid. Doel is eerst en vooral, te bewerkstelligen dat snel duidelijkheid ontstaat, door het verkrijgen van een rechterlijke beslissing over de gegrondheid van de verdenking. Teneinde te voorkomen dat de onderhavige verplichting tot spoedige dagvaarding tot een groot beslag op rechterlijke capaciteit leidt is, zo werd aan het begin van deze nota reeds aangegeven, het wetsvoorstel aangepast. Verduidelijkt is, in artikel 545 Sv, dat het hoger beroep tegen de beslissing van de rechter-commissaris tot inverzekeringstelling tegelijk met de dagvaarding behandeld kan worden. Er zij nog op gewezen dat artikel
546, vierde lid, Sv er thans reeds rekening mee houdt dat de berechting tijdens de inverzekeringstelling kan plaatsvinden. Het wettelijk systeem gaat, zo kan worden gesteld, daarmee reeds min of meer uit van een spoedige berechting die door dit wetsvoorstel in de meest springende gevallen, die van onmiddellijke inverzekeringstelling, dwingend wordt voorgeschreven. De leden van de fractie van D66 signaleren dat de officier van justitie straks bij de zwaardere strafbare feiten op het gebied van de openbare orde kan kiezen voor inverzekeringstelling met aansluitend de mogelijkheid van bewaring of voor inverzekeringstelling vooruitlopend op een rechterlijk bevel. Zij vragen zich af welke gevolgen deze keuzemogelijkheid voor de verdachte heeft. Naar mijn mening kan het ontstaan van deze keuzemogelijkheid vanuit het perspectief van de verdachte positief gewaardeerd worden. Het onderhavige wetsvoorstel kan ertoe leiden dat voor toepassing van de onderhavige procedure wordt gekozen in een geval waarin ook voorlopige hechtenis in beginsel had kunnen worden toegepast. Voor de verdachte betekent dat een bekorting van de maximale vrijheidsbeneming die hij vooruitlopend op de berechting riskeert, en voorts een toename van de rechtsbescherming. Inverzekeringstelling vooruitlopend op voorlopige hechtenis kan, inclusief verlenging, zes dagen duren, de bewaring tien dagen (artikel 64 Sv), daarna is nog gevangenhouding mogelijk. De rechtsbescherming neemt met name ook toe, omdat de rechter-commissaris in de context van de procedure van de artikelen 540 e.v. Sv na vijf dagen over verlenging moet beslissen. Deze intensievere toetsing is begrijpelijk tegen de achtergrond van het feit dat het om een verdenking terzake van een lichter feit gaat. Juist bij een verdenking ter zake van een lichter feit is de rechtmatigheid van een langer durende vrijheidsbeneming minder vanzelfsprekend, en behoeft deze derhalve intensievere toetsing. Deze leden geven voorts aan, dat de term inverzekeringstelling zowel gebruikt wordt voor de vrijheidsbeneming voorafgaand aan het rechterlijk bevel als voor de periode daarna, en dat zulks bij hen enige verwarring wekt. Zij vragen zich af of het niet beter zou zijn indien voor één van beide vormen van vrijheidsbeneming een andere, mogelijk geheel nieuwe, term zou worden gezocht. Ook de leden van de fractie van de SGP refereren aan deze kwestie. Zij suggereren, voor de vrijheidsbeneming op last van de rechter-commissaris de nieuw te ijken term `vasthouding' te introduceren. Een nadeel van die oplossing is evenwel, dat weer een nieuwe term voor een vorm van vrijheidsbeneming geïntroduceerd wordt. Gebleken is bovendien niet dat het gebruik van de onderhavige term, die de regeling thans reeds kent, in de praktijk tot problemen heeft geleid. De term sluit bovendien aan bij de rechtsbescherming die in dit kader passend wordt geacht; volstaan kan worden met het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 40 Sv. Alles afwegend is er daarom voor gekozen, op het onderhavige punt geen aanpassing voor te stellen. 3.3. De bereidverklaring De leden van de fractie van de VVD geven aan dat hen nog niet duidelijk voor ogen staat wanneer sprake is van een situatie waarin het geven van bevelen het voorkomen van herhaling of voortzetting niet verzekert. Zij vragen of de regering nader kan toelichten wanneer dit het geval is, en vragen hoe in dit verband de rol van de mogelijkheid tot controle moet worden verstaan. Bij het voorkomen van voortzetting of herhaling door het geven van bevelen zijn, in het algemeen gesproken, twee omstandigheden van belang. De bevelen moeten in de eerste plaats voldoende op het voorkomen van voortzetting of herhaling zijn toegesneden. In de tweede plaats moet voldoende verzekerd zijn dat de verdachte de bevelen naleeft. Teneinde die naleving te verzekeren kan de rechter-commissaris van de verdachte een zekerheidstelling vragen. Veelal zal langs die weg de naleving kunnen worden verzekerd. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin dit niet het geval is. Zo is denkbaar dat de verdachte niet bereid of in staat is zekerheid te stellen tot een bedrag dat naleving afdoende bevordert. Verder is denkbaar dat de rechter-commissaris, zelfs bij een hoge zekerheidstelling, nog niet het vertrouwen heeft dat daadwerkelijk van ordeverstoringen zal worden afgezien. Te bedenken valt daarbij dat de draagkracht van de verdachte, die heel wel uit het buitenland afkomstig kan zijn, binnen het tijdsbestek van deze procedure niet altijd duidelijk kan worden. Tenslotte is denkbaar dat de rechter-commissaris geen mogelijkheid ziet om ten aanzien van de betrokken verdachte bevelen te formuleren die in een situatie van grootschalige ordeverstoringen adequaat gecontroleerd kunnen worden en/of herhaling met voldoende zekerheid kunnen voorkomen. Als de verdachte anoniem wenst te blijven en niet geïdentificeerd kan worden, kan een meldplicht bijvoorbeeld problematisch zijn. Daarbij kan het voor de rechter-commissaris moeilijk te voorspellen zijn waar en wanneer mogelijk de ongeregeldheden zullen plaatsvinden welke hij de verdachte wil onthouden. De onderhavige wettelijke voorziening ziet niet alleen op voetbaltoernooien met vastgelegde speeldata; daarbij geldt zelfs in dat geval dat de ongeregeldheden zich niet op die dagen en plaatsen behoeven te concentreren. Tijdens de ongeregeldheden zelf zal controle van eventueel opgelegde bevelen zeer problematisch zijn.
3.4. Koppeling aan rechterlijke afdoening De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering het acceptabel vindt dat een persoon tot maximaal 10 dagen (of zelfs 12 inclusief de voorafgaande inverzekeringstelling door de officier van justitie) kan worden opgehouden in het kader van een maatregel die dient tot handhaving van de openbare orde bij grootschalige ordeverstoringen. Bij het antwoord op deze vraag kan vooropgesteld worden dat de onderhavige procedure niet uitsluitend ziet op toepassing bij grootschalige ordeverstoringen. De wetgever heeft, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, zelfs niet in de eerste plaats aan grootschalige ordeverstoringen gedacht. Gedacht is bijvoorbeeld aan het voortdurend plegen van huisvredebreuk, alsmede het voortdurend mishandelen van de persoon waar de verdachte bijzonder op gebeten is (Kamerstukken II,
1917-1918, 77, nr. 1, p. 68, 69). Uit die voorbeelden volgt dat de maximale termijnen van twee keer vijf dagen die de wet thans kent niet overdreven lang zijn. Met name in een situatie van huiselijk geweld bijvoorbeeld komen deze termijnen niet overdreven lang voor. Het gevaar voor grootschalige ordeverstoringen zal veelal niet tien of twaalf dagen duren. In dat geval is een vrijheidsbeneming van zo veel dagen ook niet toegelaten; juist de regelmatige beoordeling van de noodzaak van voortgezette vrijheidsbeneming bevordert dat deze dan niet langer dan noodzakelijk wordt voortgezet. Daarbij valt nog te bedenken dat zowel de officier van justitie als de rechter-commissaris de vrijheidsbeneming te allen tijde kunnen beëindigen, en dat de verdachte ook nog het oordeel van de rechtbank kan inwinnen (de artikelen 545, 546 Sv). De aan het woord zijnde leden vragen vervolgens of een persoon in het kader van deze procedure ten gevolge van een maatregel ter handhaving van de openbare orde is vastgezet of dat hij als een verdachte van een strafbaar feit is opgepakt met het doel om tot vervolging en eventueel tot berechting over te gaan. Uit de wettelijke inkadering van de onderhavige procedure vloeit voort dat deze twee aspecten niet zeer strikt kunnen worden gescheiden. Enerzijds blijkt uit de wettelijke voorwaarden die aan de toepassing van rechterlijke bevelen en inverzekeringstelling door de rechter-commissaris zijn gesteld, dat deze maatregelen uitsluitend en alleen in verband met het voorkomen van strafbare feiten kunnen worden gesteld. Die maatregelen zijn evenwel ingebed in een vervolging. Van een vervolging in de zin van het Wetboek van Strafvordering is namelijk reeds sprake zodra een rechter in de zaak gekend wordt, en de rechter-commissaris is een rechter. Verder ligt het in de rede dat de vervolging wordt afgesloten met een uiteindelijk rechterlijk oordeel over de strafbaarheid van de verdachte. Het vasthouden van de verdachte teneinde berechting in zijn aanwezigheid mogelijk te maken is evenwel geen wettelijke doelstelling van deze maatregel; zij kan de vrijheidsbeneming derhalve niet rechtvaardigen. Deze leden vragen vervolgens of de regering van mening is dat een persoon die opgesloten is, toch sterk de indruk moet hebben dat hij een straf uitzit. Met deze leden kan worden aangenomen, dat de persoon die van zijn vrijheid is beroofd, dit doorgaans niet als plezierig zal ervaren. Dat heeft deze vrijheidsbeneming gemeen met andere vormen van vrijheidsbeneming, zoals de bestuurlijke ophouding. De omstandigheid dat de betrokkene de vrijheidsbeneming niet plezierig vindt of zelfs als een straf ervaart, impliceert evenwel nog niet dat de vrijheidsbeneming ook een straf is. Daarvoor is doorslaggevend welke oogmerken haar oplegging beheersen. De doelstelling van vrijheidsbeneming in dit kader is preventief. Dat impliceert dat niet van een straf sprake is. Ook de voorlopige hechtenis heeft geen punitief oogmerk, en is derhalve geen straf. De ratio van de regel welke voorschrijft dat voorlopige hechtenis en inverzekeringstelling bij de uitvoering van opgelegde vrijheidsstraffen in mindering wordt gebracht (artikel 27 Sr) is dan ook niet dat deze vormen van vrijheidsberoving wezenlijk hetzelfde zijn. Het bijzondere van deze regel schuilt erin dat zij aftrek voorschrijft hoewel deze vormen van vrijheidsbeneming niet hetzelfde zijn. Op deze wijze wordt bevorderd dat bij het opleggen en ten uitvoer leggen van de straf rekening wordt gehouden met andere gevolgen die aan een verdenking/veroordeling ter zake van het strafbare feit zijn gekoppeld. Overigens is dit niet de enige manier waarop daarmee rekening kan worden gehouden. De omstandigheid dat bestuurlijke ophouding is toegepast kan bijvoorbeeld niet tot aftrek leiden, maar wel tot een wat lagere straf. De leden van de fractie van de PvdA vragen vervolgens of het, gezien de delicten waarop deze regeling betrekking heeft, gerechtvaardigd is om iemand maximaal 12 dagen van zijn vrijheid te beroven omdat de rechter-commissaris het wenselijk acht dat de verdachte bij de zitting aanwezig is. Ook de leden van de fractie van de SGP stellen daaromtrent in het navolgende een vraag. Vooropgesteld kan worden dat deze doelstelling, zoals in antwoord op een vorige vraag van deze leden in deze paragraaf is aangegeven, deze vrijheidsbeneming inderdaad niet rechtvaardigt. De rechter-commissaris behoeft zich er slechts van te vergewissen dat de dagvaarding betekend is, en de terechtzitting binnen de aangegeven termijn plaatsvindt. Vervolgens beslist hij of het gevaar voor herhaling vrijheidsbeneming rechtvaardigt. Enkel het preventieve aspect kan deze vrijheidsbeneming derhalve rechtvaardigen. Tenslotte zij, ter vermijding van misverstanden, nog aangestipt dat de omstandigheid dat de verdachte binnen tien dagen terecht moet staan niet impliceert dat hij tot aan de terechtzitting vastgehouden wordt. Dan was het verplicht opnieuw beoordelen van de noodzaak van vrijheidsberoving na vijf dagen ook overbodig. Het voorschrift dat binnen de termijn van tien dagen een terechtzitting plaatsvindt, beoogt te bewerkstelligen dat de zaak niet blijft slepen, en dat de verdachte als hij nog vast zit, aanwezig kan zijn. Deze leden vragen zich voorts af of de regering vindt dat in voornoemde situatie na de termijn van 12 dagen sprake is van berechting binnen een redelijke termijn. Ook de leden van de fracties van SP en SGP stellen daaromtrent in het navolgende een vraag Het EVRM kent twee vereisten in verband met de redelijke termijn. Het ene is opgenomen in artikel 6 EVRM, en ziet op de termijn die verstrijkt tot de berechting. De andere termijn is opgenomen in artikel 5, derde lid, EVRM. Aangegeven wordt dat de van zijn vrijheid beroofde verdachte recht heeft op een terechtzitting `within a reasonable time or to release pending trial.' Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat een termijn van 12 dagen ingevolge één van beide artikelen als te lang zou kunnen worden aangemerkt. Twaalf dagen is integendeel erg kort. Met deze leden ben ik van mening dat een belangrijke waarborg van artikel
5 EVRM is, dat onschuldigen niet van hun vrijheid worden beroofd. Dat is ook een belangrijke reden om voor een langer durende vrijheidsbeneming vast te houden aan het verdenkingsvereiste en strafrechtelijke inkadering. Zij vragen in dat verband of groepsgewijze detentie door het verdragsrecht wordt toegestaan. Verder willen zij weten of, wanneer een individu of groep personen zich nog niet schuldig heeft/hebben gemaakt aan het plegen van een overtreding, er een rechtsgrond is om deze persoon of personen preventief op te houden. Zij vragen of iemand preventief wordt opgehouden omdat verwacht wordt dat hij een overtreding zal gaan plegen of dat iemand eerst verdacht moet worden van of betrapt zijn op het plegen van een strafbaar feit. Graag ga ik op deze vragen in. Daarbij wil ik vooropstellen dat in het kader van de onderhavige procedure geen groepsgewijze detentie wordt nagestreefd. Op de inverzekeringstelling zijn de normale strafvorderlijke regels van toepassing. Dat impliceert dat de normale wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende dwangmiddelen ook hier vooropstaat. Ook de beslissing tot toepassing van deze dwangmiddelen dient per individu te worden genomen; hoogstens is voorstelbaar dat de rechter-commissaris teneinde tijd te besparen een aantal vorderingen gelijktijdig behandelt. Verder volgt uit de voorwaarden die in het kader van de onderhavige procedure worden gesteld dat het geven van bevelen aan of in verzekering stellen van personen slechts mogelijk is indien deze personen verdacht worden van een op heterdaad ontdekt strafbaar feit. De vrijheidsbeneming moet derhalve een basis vinden in een verdenking. De doelstelling is echter preventief: de verwachting dat de verdachte weer een strafbaar feit zal plegen, rechtvaardigt het bevel of de inverzekeringstelling. De leden van de fractie van de SP vragen zich af of nog sprake is van een `redelijke termijn' in het geval van berechting in voorkomende gevallen na de termijn van 12 dagen. Zij willen weten hoe de regering dit in verband met het EVRM ziet. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar het antwoord, in deze paragraaf gegeven op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de PvdA. De leden van de fracties van GPV en RPF geven aan dat ook in het geval waarin feitelijk tot onmiddellijke inverzekeringstelling wordt overgegaan omdat de rechter-commissaris een hoge zekerheidstelling eist waaraan de verdachte niet kan voldoen, de verdachte maar één keer is voorgeleid aan de rechter-commissaris, en dat ook dan de grondslag voor onmiddellijke inverzekeringstelling niet mede in het schenden van een verplichting tegenover een rechter-commissaris ligt. Zij vragen of het, gelet op artikel 5, derde lid, EVRM niet voor de hand ligt om ook in dit geval een koppeling te leggen met een uiteindelijke rechterlijke afdoening indien een verdachte de bereidverklaring niet aflegt of de verlangde zekerheid niet kan stellen. Onder andere in deze vraagstelling van de onderhavige leden heb ik aanleiding gezien de voorgestelde aanvulling van artikel 545, eerste lid, Sv iets anders te formuleren. Zeker gesteld is dat elke vorm van onmiddellijke inverzekeringstelling een dagvaarding van de verdachte vereist. De leden van de fractie van de SGP stellen de vraag of een vrijheidsberoving van maximaal 12 dagen gerechtvaardigd kan worden met een beroep op het belang van de persoonlijke aanwezigheid van de verdachte. Zij vragen of de regering van mening is dat bij berechting na de termijn van 12 dagen geen sprake meer is van berechting binnen redelijke termijn. Graag verwijs ik deze leden in dit verband naar de antwoorden die ik de leden van de fractie van de PvdA in deze paragraaf heb gegeven op vergelijkbare vragen. Voorts willen deze leden vernemen of bij toepassing van deze maatregel niet sprake is van een strafrechtelijke keten waarin één niet-strafrechtelijk element zit, de preventieve vrijheidsberoving. Zij willen weten of degene die vastzit de tijd die hij vastzit ter voorkoming van herhaling zal beleven als straf voor het reeds gepleegde delict en of dat feit voor het EHRM niet één van de elementen is waaraan wordt getoetst of sprake is van een `criminal charge'. Graag stel ik bij de beantwoording van deze vraag voorop dat vrijheidsbeneming met preventieve oogmerken door artikel 5 EVRM en het Nederlandse rechtssysteem bij uitstek aan de strafrechter zijn toevertrouwd. De onderhavige procedure, die reeds vanaf het begin in ons Wetboek opgenomen is, vormt daar -net als de regeling van de voorlopige hechtenis- een noodzakelijk en logisch onderdeel van. In antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de PvdA is eerder in deze paragraaf reeds aangegeven dat de beleving van de betrokkene van een vrijheidsbeneming niet doorslaggevend is voor haar juridische kwalificatie; graag verwijs ik deze leden daarnaar. Tenslotte kan worden aangegeven dat de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM op de strafrechtelijke vervolging in het kader waarvan het rechterlijk bevel dan wel de inverzekeringstelling is opgelegd of bevolen, inderdaad verzekerd lijkt. Daarmee is echter niet gezegd dat deze inverzekeringstelling een straf is. Ook voorlopige hechtenis is dat bijvoorbeeld niet. De aan het woord zijnde leden stellen tenslotte dat de onderhavige regeling een wat tweeslachtig karakter heeft doordat de facto de rechter-commissaris de orde handhaaft, en achten de verwijzing naar artikel 67a, tweede lid, onder 1 Sv in het Nader rapport in dat verband niet erg overtuigend. Zij vestigen er de aandacht op dat de in artikel 67a, tweede lid, onder 1, Sv opgenomen grond (de geschokte rechtsorde) strafbare feiten betreft waarop levenslange gevangenisstraf of een gevangenisstraf van 12 jaar staat, terwijl het wetsvoorstel het mogelijk maakt om verdachten van (relatief) lichte vergrijpen waarop normaliter niet, of slechts met een geringe gevangenisstraf wordt gereageerd, maximaal 12 (of eigenlijk zelfs dertien dagen) vast te houden. Inderdaad zien beide gronden voor preventief ingrijpen op andere gevallen; de verwijzing naar deze grond voor voorlopige hechtenis beoogde slechts te verduidelijken dat `orde-aspecten' niet een exclusieve verantwoordelijkheid van de burgemeester zijn. Het was daarbij een voorbeeld, gekozen omdat het woord `orde' er zo duidelijk in terugkeert. Elders in deze nota, met name in de eerste paragraaf, is reeds ingegaan op andere gronden voor voorlopige hechtenis en is aangegeven dat ook deze gronden preventieve en `ordeaspecten' hebben. Vastgesteld is dat de burgemeester een primaire verantwoordelijkheid heeft voor de ordehandhaving, maar dat preventieve vrijheidsbeneming van langere duur afweging in het individuele geval in het licht van een te bewijzen verdenking vereist, en daarmee strafrechtelijke inkadering. Ik hoop deze leden er in het voorgaande van overtuigd te hebben dat dit kenmerk van het Nederlandse recht behouden dient te blijven. Praktijk De leden van de PvdA-fractie zetten vraagtekens bij het standpunt van de regering dat de gevolgen van het onderhavige wetsvoorstel binnen het bestaande budget kunnen worden opgevangen. Voorts vragen zij zich af of de practische uitvoerbaarheid van het voorstel haalbaar is. Zij vragen de regering om helder inzicht te geven in de maatregelen die zij zal nemen om bovengenoemde problemen het hoofd te bieden. Zij willen weten of extra personen worden aangesteld, en waar deze worden weggehaald. Verder willen zij weten of de regering een soort van piketregeling gaat instellen rond te verwachten grootschalige ordeverstoringen, en informeren hoe de regering omgaat met de verdeling van tijd en middelen bij volledig onverwachte grootschalige ordeverstoringen. Zij informeren of dit in die gevallen ten koste gaat van het reguliere werk van politie en justitie. Voorts zijn zij geïnteresseerd in de vraag op welke wijze en op welk moment wordt voorzien in (kostenloze) rechtsbijstand aan de persoon wiens vrijheid is ontnomen, en willen weten hoe dit in de praktijk zal worden georganiseerd wanneer vele personen tegelijkerijd worden aangehouden. Zij informeren tenslotte of hieromtrent overleg is gevoerd met de NOvA. Graag ga ik in het navolgende op deze vragen in, ook in het licht van de vragen die in het navolgende door leden van de fracties van D66, Groen Links en SP daaromtrent zijn gesteld. Daarbij hecht ik eraan, voorop te stellen dat het bij dit wetsvoorstel om enkele modificaties van een bestaande procedure gaat. De functie van deze procedure als een vangnet, een subsidiaire voorziening, ten opzichte van de voorlopige hechtenis, brengt verder met zich mee dat niet verwacht wordt dat zij in de toekomst op grote schaal zal worden aangewend. Dit temeer niet daar verwacht mag worden dat de combinatie van bestuurlijke ophouding en strafvorderlijke aanhouding bij veel ordeverstoringen kan volstaan. Mede in het licht van het voorgaande lijkt het volgen van de onderhavige procedure in de praktijk ook zeer wel uitvoerbaar. In de gevallen waarin ongeregeldheden gevreesd worden zal gewoonlijk daaraan voorafgaand capaciteit vrijgemaakt worden binnen de diverse schakels van de justitiële keten. Rechterlijke capaciteit is vereist in verband met de toepassing van voorlopige hechtenis, in de daarvoor in aanmerking komende gevallen, alsmede in verband met de toepassing van snelrecht. Binnen de voorzieningen die in dat kader worden getroffen kan, indien daartoe aanleiding is, ook deze procedure worden gevolgd. De voorgestelde termijnen bevorderen dat ook. Ingevolge artikel 375 Sv kunnen verdachten worden gedagvaard om nog dezelfde dag voor de politierechter te verschijnen (snelrecht). Het volgen van die procedure ligt vooral voor de hand als verdere vrijheidsbeneming niet noodzakelijk wordt geacht. Indien geen snelrecht ingevolge artikel 375 Sv wordt toegepast is de termijn van dagvaarding tenminste drie dagen (artikel 370 Sv). Ook is dagvaarding op basis van artikel 370a Sv mogelijk: een verkorte dagvaarding wordt uitgereikt, waarna de aanvulling ten minste drie dagen voor de terechtzitting aan de verdachte wordt betekend. Deze beide voorzieningen bieden de mogelijkheid om de berechting op relatief korte termijn na de dag van aanhouding te laten plaatsvinden in gevallen waarin dat, bijvoorbeeld in verband met de onderhavige procedure, wenselijk wordt geacht. Tenslotte kan de zittingsdag ook later worden gepland. De officier van justitie dient vervolgens te beslissen of hij de onderhavige procedure wil volgen. Is dat het geval, dan dient de rechter-commissaris op de tweede dag zijn beslissing te nemen. Dat is ruim voor het tijdstip waarop de rechter-commissaris over de rechtmatigheid van de op voorlopige hechtenis vooruitlopende inverzekeringstelling dient te beslissen (drie dagen en vijftien uur). Voorkomen wordt aldus dat, in gevallen waarin beide procedures worden toegepast, de termijnen samenvallen. Op het moment waarop de rechter-commissaris over de eventuele verlenging van de inverzekeringstelling uit hoofde van de onderhavige procedure beslist, tenslotte, heeft hij in de zaken waarin voorlopige hechtenis aan de orde is al beslist of bewaring aan de orde is. Tenslotte zal een eventueel beroep van de verdachte tegen een bevel tot inverzekeringstelling door de rechter-commissaris in samenhang behandeld kunnen worden met de dagvaarding, indien de terechtzitting niet al te laat in de periode van inverzekeringstelling is gepland. Artikel 545, vijfde lid, Sv is bij nota van wijziging aangepast teneinde zulks te verzekeren. Met het voorgaande is gegeven dat geen extra mensen worden aangesteld. In gevallen waarin grootschalige meerdaagse ordeverstoringen te verwachten zijn, zullen op incidentele basis maatregelen worden getroffen om de capaciteit voor de strafvorderlijke afhandeling te verzekeren. De rechtsbijstand voor in verzekering gestelde personen loopt via de piketregeling; bij de verwachting van ordeverstoringen zullen ook in dat kader op incidentele basis voorzieningen worden getroffen. Met de NOvA is daaromtrent niet specifiek overleg gevoerd, maar in de praktijk zal, zodra toepassing van deze procedure of snelrecht in enige omvang wordt overwogen, overleg met de plaatselijke orde aangewezen zijn. Dat gebeurt ook nu al.. De leden van de fractie van D66 informeren eveneens of justitie voldoende capaciteit heeft, en verwijzen daarbij naar het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. Zij informeren of niet, als beide wetsvoorstellen door de twee Kamers aanvaard worden, geanticipeerd zal moeten worden op een toenemende werklast. Graag verwijs ik deze leden naar het in het bovenstaande gegeven antwoord op vergelijkbare vragen van de leden van de fractie van de PvdA, alsmede naar de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding. De leden van de fractie van Groen Links willen weten welke maatregelen de regering treft om de uitvoerbaarheid van deze regeling te vergroten. Zij informeren voorts, of het juist is dat de voorgestelde wijziging voornamelijk is ingegeven door de practische uitvoeringsproblemen die de toepassing van de huidige regeling met zich meebrengt, en willen weten in hoeverre kan worden gegarandeerd dat de nieuwe regeling in dit opzicht een vooruitgang betekent. Verder stellen zij de vraag of een regeling puur op praktische argumenten mag worden aangescherpt, met name als er spanning met artikel 5 EVRM optreedt. In verband met de uitvoerbaarheid van deze regeling en de vooruitgang die dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke ophouding in dat opzicht betekenen verwijs ik deze leden graag naar het antwoord op de in deze paragraaf gestelde vraag van de leden van de fractie van de PvdA alsmede op het gestelde in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de VVD in paragraaf 3.1. Uit het in de memorie van toelichting en in deze nota gestelde kan voorts worden afgeleid dat de beoogde aanpassingen van deze procedure niet louter als aanscherpingen kunnen worden aangemerkt. Het voorschrift dat een dagvaarding moet zijn betekend kan bijvoorbeeld bezwaarlijk als zodanig worden gekarakteriseerd. Mede in dat licht is de onderhavige regeling, aangepast als voorgesteld, naar mijn mening in overeenstemming met artikel 5 EVRM. De leden van de fractie van de SGP verzoeken de regering om een nadere toelichting op het punt van de financiële en organisatorische consequenties. Graag verwijs ik deze leden naar hetgeen in deze paragraaf daaromtrent in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de PvdA is gesteld. 3.5 Limitering inverzekeringstelling De leden van de fractie van de PvdA willen het standpunt van de regering vernemen over het gegeven dat de zogeheten `Straatsburgse limiet' onder omstandigheden dicht kan worden genaderd. Zij betrekken daarbij in de beschouwing dat de onderhavige procedure
24 uur kan worden geschorst. Te bedenken valt daarbij echter, dat uitsluitend de rechter-commissaris tot deze schorsing kan besluiten. Hij kan dat pas doen nadat de verdachte reeds voor hem is geleid. Dat moment van voorgeleiding nu is doorslaggevend. Desondanks kan de termijn van 3 dagen en vijftien uur inderdaad dicht benaderd worden, daar aan de inverzekeringstelling wel de gebruikelijke aanhouding vooraf kan gaan. Overschreden wordt deze termijn evenwel niet. Bovendien is de termijnstelling van twee dagen, zo werd eerder aangegeven, een wijziging die eraan bijdraagt dat de onderhavige procedure beter hanteerbaar wordt. Al met al meen ik dan ook dat de gekozen termijnen, ook in hun gezamenlijkheid bekeken, aanvaardbaar voorkomen. Wel valt te constateren dat, in het geval de bestuurlijke ophouding conform de wens van de Raad van State zou zijn verlengd, en de daarmee gemoeide termijn in dit verband volledig zou worden meegeteld, het lastig zou worden een strafrechtelijk vervolg binnen de vereiste termijn gestalte te geven. Ook de leden van de fractie van D66 geven aan de termijn die voorafgaat aan de toetsing door de rechter-commissaris aan de hoge kant te vinden. Graag verwijs ik deze leden naar het in het voorgaande in antwoord op vragen van de leden van de PvdA-fractie gestelde. Naar dat antwoord verwijs ik ook de leden van de fractie van de SGP, die over hetzelfde onderwerp een vraag stelden. 4. Financiële paragraaf De leden van de fractie van de PvdA vragen tenslotte hoe groot het bestaande budget is waarbinnen de gevolgen van het onderhavige wetsvoorstel dienen te worden opgevangen, en welk deel daarvan nodig zal zijn voor de toepassing van onderhavig wetsvoorstel. Met de verwijzing naar het bestaande budget wordt gedoeld op het budget dat voor de rechtshandhaving in al haar onderdelen (zittende magistratuur, het openbaar ministerie etc.) beschikbaar is. Graag verwijs ik deze leden in dat verband naar het op Justitie betrekking hebbende onderdeel van de Rijksbegroting. Voor het antwoord op de vraag welk deel daarvan nodig zal zijn voor de toepassing van het onderhavige wetsvoorstel verwijs ik deze leden naar het op een vraag van deze leden gegeven antwoord in de vorige paragraaf, dat op de praktische uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel betrekking had. De Minister van Justitie, A.H. Korthals

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie