Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie BuZa: financiele Instellingen en ontwikkelingshulp

Datum nieuwsfeit: 27-12-1999
Vindplaats van dit bericht
Vindplaats 2
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Directie Multilaterale Ontwikkelings-financiering en Macro-Economische Aangelegenheden

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 27 december 1999
Kenmerk DMO/IF-0826/99
Blad /1
Bijlage(n) 1 E-mail (m.van.wier@dmo.minbuza.nl)
Betreft Notitie over de kwaliteit van de Internationale Financiële Instellingen als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking C.c. --

Zeer geachte Voorzitter,

Ingevolge mijn toezegging tijdens de begrotingsbehandeling in uw Kamer op 3 december 1998, stuur ik u hierbij, mede namens de Minister van Financiën, een notitie over de kwaliteit van de Internationale Financiële Instellingen als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Eveline Herfkens

DE INTERNATIONALE FINANCIËLE INSTELLINGEN

ALS KANAAL VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING


1. Inleiding


1.1. Achtergrond 2


1.2. Terreinafbakening 2


1.3. Opbouw van de notitie 4


2. De rol van de Internationale Financiële Instellingen


2.1. Doelstelling 5


2.2. Activiteiten 5


2.3. Nederlandse bijdragen 7


2.4. Organisatie en positie van Nederland
8


3. Beleidskader vanuit OS-optiek


3.1. Inleiding 11


3.2. Beleidsdoelstellingen voor multilateraal kader 12


3.3. IFI's en bilaterale
beleidsdoelstellingen 15


4. Appreciaties


4.1. Vooraf 17


4.2. Wereldbank (IBRD en IDA) 18


4.3. Interamerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB en FSO) 25


4.4. Aziatische Ontwikkelingsbank en -fonds (AsDB en AsDF) 28


4.5. Afrikaanse Ontwikkelingsbank en -fonds (AfDB en AfDF) 32


4.6. Internationaal Monetair Fonds
(IMF/ESAF) 36


4.7. Internationale Financieringsmaatschappij (IFC) 40


5. Conclusies 43



1. Inleiding


1.1. Achtergrond

Deze notitie maakt deel uit van een reeks van drie waarin op verzoek van de Tweede Kamer de kwaliteit van de multilaterale instellingen als kanaal voor Nederlandse hulp wordt beoordeeld. Een notitie met betrekking tot de kwaliteit van de Europese hulp verscheen in mei
1999, een notitie over de kwaliteit van de VN als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking in september 1999. Thans zijn als laatste de Internationale Financiële Instellingen aan de beurt.

Verbetering van het functioneren van het multilaterale systeem vergt verbetering van de samenwerking tussen de internationale financiële instellingen (i.h.b. de Wereldbank) en de VN-instellingen (i.h.b. UNDP). Deze samenwerking vormt onderwerp van een speciaal onderzoek, waarover de Kamer te zijner tijd afzonderlijk zal worden ingelicht.

De appreciaties van de instellingen in deze notitie moeten gezien worden als momentopnames, omdat de ervaring leert dat de internationale financiële instellingen, de één meer dan de ander, hervormingen doormaken en mee-evolueren met veranderde omstandigheden.

Een tweede relativerende noot is dat het geschetste beeld van de instellingen niet uitsluitend gebaseerd is op onafhankelijk en diepgaand onderzoek. Alleen over de Wereldbank en ESAF (het zachte loket van het IMF) zijn recente gegevens uit onafhankelijk evaluatieonderzoek beschikbaar. Andere bronnen waarvan gebruik is gemaakt zijn de indrukken van direct betrokkenen, zoals de Nederlandse ambassades in OS-programmalanden, ambtenaren van de behandelende ministeries en de bewindvoerders die Nederland in de verschillende organisaties vertegenwoordigen, informatie van andere donoren, artikelen en publicaties, enzovoorts.

Deze kanttekeningen beogen de uitspraken in deze notitie in het juiste perspectief te plaatsen: het gaat niet om wetenschappelijke, objectieve uitspraken, maar om appreciaties die gericht zijn op te voeren beleid. Dat beleid behelst immers bij voortduring en onvermijdelijk het maken van keuzes en die keuzes vergen een waardeoordeel over de te kiezen kanalen. Het is dat - beleidsmatig gerichte - geheel van waardeoordelen dat in deze notitie, en met name in de conclusies, is neergelegd.


1.2. Terreinafbakening

Deze notitie gaat over de internationale financiële instellingen die de afgelopen decennia een belangrijke rol hebben gespeeld als kanaal voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Het gaat hierbij om:

(a) de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (IBRD) en deInternationale Ontwikkelingsassociatie (IDA), het fonds voor concessionele leningen.

(b) de Afrikaanse (AfDB), de Aziatische (AsDB) en de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) en hun "zachte" fondsen, respectievelijk het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds (AfDF), het Aziatische Ontwikkelingsfonds (AsDF) en het Fund for Special Operations (FSO).

(c) het IMF, dat wil zeggen de zachte faciliteit daarvan: de Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF).

(d) de Internationale Financieringsmaatschappij (IFC), deel uitmakend van de Wereldbankgroep.

De instellingen die slechts beperkte bijdragen uit de Nederlandse OS-middelen ontvingen en ook in de toekomst in dit opzicht van beperkt belang zullen blijven, zoals de Caraïbische Ontwikkelingsbank, de Interamerikaanse Investeringsmaatschappij (IIC, dochter van de IDB) en het Multilaterale Agentschap voor Investeringsgaranties (MIGA) blijven verder buiten beschouwing. Met de financiering van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) zijn, afgezien van een consultancy trustfund voor de DAC-1 landen in de regio, geen OS-middelen gemoeid en ook deze instelling blijft daarom buiten beschouwing.

De genoemde instellingen worden aangeduid als: internationale financiële instellingen (IFI's). Binnen deze groep kan onderscheid worden gemaakt tussen IMF enerzijds, dat alleen is betrokken bij ontwikkelingsfinanciering via ESAF (aanpassingsleningen), en de multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen (MOB) anderzijds. IFC, IIC en MIGA richten zich op de particuliere sector. Uit deze groep wordt alleen de IFC in de notitie besproken vanwege zijn internationale belang en vanwege de band met het Nederlandse OS-beleid. De Wereldbank en de regionale ontwikkelingsbanken met hun zachte loketten vormen de groep van de multilaterale ontwikkelingsbanken in de engere betekenis van het woord. De MOB-en verstrekken langlopend krediet voor ontwikkelingsdoeleinden aan de armere landen. In organisatorische opzet en de wijze van opereren hebben zij veel gemeenschappelijk.

De notitie geeft geen algemene beoordeling van de IFI's. Zij beperkt zich tot een beeld van deze instellingen vanuit de optiek van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking en schetst de problemen die in dat verband spelen. In deze notitie ligt het accent op hun betekenis voor de armste landen en niet op de rol die deze instellingen spelen voor rijkereontwikkelingslanden, de landen in Midden- en Oost-Europa en de stabiliteit van het mondiale financiële stelsel voorbij wordt gegaan.


1.3. Opbouw van de notitie

Hoofdstuk 2 van deze notitie geeft een feitelijk overzicht van de behandelde instellingen. Daarbij komt ook de Nederlandse rol binnen elk van hen aan de orde. Hoofdstuk 3 schetst het Nederlandse beleidskader. Op basis hiervan geeft hoofdstuk 4 een waardering voor een instelling. In dat hoofdstuk komen instellingen volgens een vast stramien aan de orde, waarbij voor elk van hen beleidsconclusies zijn geformuleerd. Hoofdstuk 5 tenslotte vat de essentie van de notitie samen, met bijzondere aandacht voor de beleidsconclusies.



2. De rol van de Internationale Financiële Instellingen


2.1. Doelstelling

De hoofddoelstelling van de MOBs is armoedebestrijding. Zij streven dit na door middel van impulsen te geven aan duurzame economische groei en investeringen. Daarnaast hebben de MOBs afgeleide doelstellingen, toegesneden op de eigen regio, zoals vermindering van inkomensongelijkheid in het geval van de IDB. De belangrijkste doelstellingen van de fondsen lopen parallel aan die van de banken.


2.2. Activiteiten

MOBs zijn banken met als primaire taak het verschaffen van leningen aan lage of midden-inkomenslanden. Voor deze landen is de internationale kapitaalmarkt te duur of te ontoegankelijk.Om die reden kloppen zij aan bij de MOBs. Afhankelijk van de hoogte van het per capita inkomen worden de leningen verstrekt tegen een beperkte opslag op de inleenrente van de bank of tegen concessionele voorwaarden. Voor de financiering van eerstgenoemde leningen wordt door de MOBs geleend op de internationale kapitaalmarkt. Voor de zachte leningen wordt geput uit fondsen die door donoren worden gevuld. De middelenstroom die aldus naar ontwikkelingslanden vloeit is zeer aanzienlijk: van alle ODA die wereldwijd wordt verstrekt, verloopt meer dan de helft via de MOBs.

De MOBs streven naar een zo hoog mogelijke kredietwaardigheid. Op grond daarvan kan namelijk goedkoop op internationale kapitaalmarkten worden geleend. Dit stelt MOBs in staat op tegen zo lage rente door te lenen aan de ontwikkelingslanden. De meeste MOBs hebben de hoogst haalbare AAA-klassering, maar de AfDB is niet altijd in staat geweest deze klassering te behouden. Lenende ontwikkelingslanden zijn hierdoor bij de MOBs goedkoper uit dan elders. Voor de armere landen vormen de MOBs de enige schakel met de internationale kapitaalmarkt en voor de armste ontwikkelingslanden zijn de zachte loketten zelfs de enige financieringsbron.

Uit de ontwikkelingsfondsen worden leningen verstrekt aan de armste ontwikkelingslanden tegen concessionele voorwaarden. De leningen hebben een lange looptijd, er wordt niet of nauwelijks rente voor betaald en er is een aflossingsvrije periode van enkele jaren. Van de ontwikkelingsfondsen is IDA verreweg de grootste. Dit fonds is van groot belang voor de ca. 60 met name Afrikaanse landen die op grond van het inkomen per capita niet in aanmerking komen voor IBRD-leningen. In 1998 is voor USD 6,8 miljard aan IDA-leningen verschaft. Aan de andere kant van het spectrum opereert het Fund for Special Operations van de IDB op een veel kleinere schaal met een leningvolume van slechts USD 686 mln (1998) aan de vijf armste landen in de regio. Tabel 2.1. biedt een overzicht van de omvang van de leningen van de verschillende banken en fondsen.

Tabel 2.1. Committeringsvolume: gemiddelde over 1996-1998 in mln USD

Committeringen

Waarvan t.b.v. lage-

inkomenslanden

(LIC's)

IBRD 16.756 3.485 (20,8 %)
IDA 6.330 6.051 (95,6 %)
IDB 7.140 17 ( 0,2 %)
FSO 448 328 (73,2 %)
AsDB 5.556 1.753 (31,6 %)
AsDF 1.424 1.306 (91,7 %)
AfDB 746 69 ( 9,2 %)
AfDF 707 686 (97,0 %)
IFC 662 168 (25,4%)
ESAF 1.946 1.925 (98,9%)
Totaal 41.715 15.788 (37,8%)

LIC: inkomen per capita < USD 895 in 1998

Traditioneel wordt veel geld geleend voor infrastructurele projecten, landbouw en industrie.

Daarnaast worden in toenemende mate leningen verstrekt voor projecten in sociale sectoren, en voor structurele aanpassingen in de economie.

Het verlenen van advies en technische assistentie is een wezenlijke taak van de MOBs. Deze activiteiten worden gefinancierd uit eigen middelen of worden bijeengebracht door donoren (trustfunds). Ook internationale fondswerving en het beheer van die fondsen zijnbelangrijke taken van de banken, niet alleen voor meerjarige ontwikkelingsprogramma's (WB: Consultative Group on International Agricultural Research, Special Program for Africa), maar ook voor bestrijding van effecten en natuurrampen (IDB: "Mitch" Fonds) en voor reconstructie, wederopbouw (WB: Bosnië, Kosovo). Daarnaast is de Wereldbank actief op het terrein van opleiding en training via het World Bank Institute (WBI).


2.3. Nederlandse bijdragen

De Nederlandse bijdragen aan de fondsen zijn omvangrijk. De bijdrage aan IDA beloopt honderden miljoenen per jaar. Stortingen op aandelen uit hoofde van kapitaalverhogingen zijn beperkt van omvang, mede omdat slechts voor een klein deel van (de nieuwe) aandelen daadwerkelijk aan de betrokken instelling wordt betaald ("paid in capital").

Tabel 2.2. Nederlandse bijdrage aan kapitaalverhogingen Banken en middelenaanvullingen Fondsen (gemiddelde over 1996-1998);

Langjarig gemiddeld Nederlands aandeel in het kapitaal/fonds

Bijdragen

Aandeel

IBRD 0 2,28
IDA 420.714.000 3,76
IDB 1.952.000 0,34
FSO 1.256.000 0,39
AsDB 866.000 1,06
AsDF 59.538.000 2,41
AfDB 0 0,65
AfDF 32.292.000 2,75
IFC 0 2,39
ESAF 22.833.000 2,90

Naast de bijdragen aan de fondsen en deelneming in kapitaalverhogingen worden omvangrijke OS-middelen naar vooral de Wereldbanken overgemaakt in de vorm van cofinanciering van projecten en programma's. Deze cofinanciering vindt zowel plaats vanuit het departement als decentraal door de ambassades. Cofinanciering vanuit de ambassades betreft uitsluitend landenspecifieke activiteiten, terwijl regionale en wereldwijde projecten vanuit het departement worden gefinancierd in het kader van het Partnership Programma met de Wereldbank. Daarnaast wordt via de Wereldbank macrosteun verleend in de vorm van schuldverlichting en betalingsbalanssteun.

Zoals uit de recente evaluatie van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsvorming (IOB) blijkt, worden met cofinanciering verschillende doelstellingen nagestreefd. Er worden verscheidene argumenten gebruikt voor deze kanaalkeuze. In het geval van landenspecifieke cofinanciering is een veel voorkomend argument dat een project te groot is voor Nederland. Ook andere redenen lagen ten grondslag aan de keuze voor cofinanciering samen met de Wereldbank als het beperken van de werklast, de wens van het betrokken land of gebruikmaken van de grotere kennis en ervaring lagen ten grondslag aan de keuze voor cofinanciering met de Wereldbank.

De keuze van projecten binnen het Partnership Programma met de Wereldbank is ingegeven door de wens het beleid van de Bank te beïnvloeden op voor Nederland belangrijke terreinen, zoals bijvoorbeeld armoedeonderzoek, anti-corruptie en gender, maar ook omdat het Nederland ontbreekt aan voldoende kennis en capaciteit voor uitvoering van regionale en wereldwijde programma's in eigen beheer. Een voorbeeld van een dergelijk project is het Infodev programma Y2K. Via een bijdrage aan dit Wereldbankprogramma draagt Nederland bij aan het voorkomen van en het vinden van oplossingen voor het millenniumprobleem in ontwikkelingslanden. Hoewel de Wereldbank op een aantal terreinen belangrijke beleidsaanpassingen heeft doorgevoerd, is dat nieuwe beleid nog niet altijd gemeengoed en laat toepassing ervan in de dagelijkse leningpraktijk nog te wensen over. Via financiering van specifieke activiteiten wordt beoogd het aanpassingsproces te versnellen. Onderdeel van het Partnership Programma is het Nederlandse consultancy trustfund. Dit fonds is bestemd voor kortlopende opdrachten met name in het kader van projectvoorbereiding. Hierdoor verminderen de kosten die samenhangen met een lening en tevens biedt dit fonds Nederlandse bedrijven de gelegenheid om opdrachten voor de Wereldbank uit te voeren. Een bijkomend voordeel is dat op een aantal gebieden op deze wijze specifieke Nederlandse kennis kan worden ingezet, zoals op het gebied van waterbeheer. Het Ministerie van Economische Zaken financiert een consultant trustfund voor de financiering van technische assistentie voor de landen in Oost Europa en in de voormalige Sovjet Unie, die niet op de DAC-lijst van ontwikkelingslanden staan. Verder zijn er Nederlandse trustfunds bij de AfDB en de AsDB.

Voor het verlenen van schuldverlichting, begrotingssteun of bijdragen aan aanpassingsleningen is in de meeste gevallen de Wereldbank om voor de hand liggende redenen (zekerheid, conditionaliteit) een geschikter kanaal dan rechtstreekse overmaking naar het land.


2.4. Organisatie en positie van Nederland

De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor en zeggenschap over de MOBs (inclusief het IMF) en de fondsen berust bij de Raad van Bestuur. Deze wordt gevormd door de Gouverneurs, veelal de Ministers van Financiën. Voor Nederland is de Minister van Financiën Gouverneur en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking plaatsvervangend Gouverneur van de multilaterale ontwikkelingsbanken. Bij het IMF ligt dat anders; de President van De Nederlandsche Bank is Gouverneur en de Thesaurier-Generaal van Financiën is plaatsvervangend Gouverneur. De Raad komt doorgaans eenmaal per jaar tijdens de jaarvergadering bijeen ter formele bekrachtiging van fundamentele besluiten alskapitaalverhogingen, statutenwijzigingen, toetreding van nieuwe lidstaten, ingrijpende beleidswijzigingen e.d.

Het dagelijks bestuur berust bij de Raad van Bewindvoerders, die wekelijks enkele malen bijeenkomt ter beoordeling en goedkeuring van leningen, projecten en programma's, alsmede ter vaststelling van nieuw beleid. Een beperkt aantal grote landen heeft een eigen bewindvoerder. Landen met relatief weinig aandelen, of de niet-regionale leden van de regionale ontwikkelingsbanken maken doorgaans deel uit van een kiesgroep en de leden daarvan kiezen een bewindvoerder. Nederland heeft een permanente bewindvoerder bij de Wereldbank en het IMF, die optreedt namens een kiesgroep van 12 landen. Tabel 2.3. geeft een overzicht van de Nederlandse presentie bij de diverse instellingen.

Tabel 2.3. Nederlandse presentie in Banken/Fondsen en IMF

Instelling Aantal bewind-

voerders in Raad
Landen in kiesgroep (KG) van Nederland Nat. v. bewind-voerder Nederl.

aandeel

in totaal

v/d KG
Ned.vert.

in board

of KG-

kantoor
Wereldbank groep

en IMF

24 Armenië,

Bosnië/H Bulgarije Cyprus

Georgië

Israël, Kroatië Macedonië Moldavië Roemenië Oekraine NL +/-50% Nederlandse bewindvoerder

+ twee NL

medewerkers in KG-kantoor
IDB

en FSO

14 België Duitsland Italië

Israël Zwitserland
Duitsland of

Italië

7,6% meestal NL medewerker in KG-kantoor
AsDB

en AsDF

12 Canada Denemarken Finland Noorwegen Zweden Canada 14% NL medewerker

in KG-kantoor

elk 3de jaar NL Plv.BV
AfDB 18 Duitsland

Portugal

VK
Duitsland

of

VK

15,9% vaste Plv.BV AfDF


12 Duitsland

Portugal

VK
Duitsland

of

VK

11,6% vaste Plv. BV

De dagelijkse leiding van de banken tenslotte berust bij het management. Aan het hoofd staat een President waaronder een aantal Vice Presidenten en directeuren ressorteren, die zijn belast met uitleenbeleid, financieel beheer, personeelsbeleid en administratie en dergelijke.

Het is evident dat de permanente Nederlandse bewindvoerders bij de Wereldbank en het IMF van groot belang zijn omdat Nederland daardoor op de meest directe wijze bij de besluitvorming is betrokken. Hoewel Nederland, zoals hiervoor is opgemerkt, een kiesgroep van 12 landen vertegenwoordigt, is het niettemin mogelijk op tal van onderwerpen die in de Board worden besproken de Nederlandse positie uit te dragen en niet zelden met succes. Zo heeft onder meer het armoedebeleid van de Wereldbank en de recente armoedegerichtheid van het ESAF vorm gekregen mede door de niet aflatende druk van Nederland. Het is echter niet gegarandeerd dat de samenstelling van de kiesgroep ongewijzigd blijft en dat een Nederlandse bewindvoerder een vanzelfsprekende zaak is. Periodiek wordt de bewindvoerder gekozen, waarbij Nederland door middel van zijn inzet voor de belangen van kiesgroeplanden de claim op het bewindvoerderschap zal moeten legitimeren. De belangen van deze landen lopen niet altijd parallel met die van Nederland als niet-lenend lid en donor, zodat in voorkomende gevallen de opstelling van de bewindvoerder een compromis behelst.

In de andere banken is Nederland in het kiesgroepkantoor vertegenwoordigd door een plaatsvervangend bewindvoerder of door een assistent. De directe invloed op de besluitvorming is daar uiteraard minder, maar als gevolg van enerzijds de actieve Nederlandse opstelling en anderzijds door de niet zelden grote mate van gelijkgezindheid binnen de kiesgroep kan de Nederlandse positie toch goed doorklinken.

Permanente Nederlandse presentie in de kiesgroepkantoren is derhalve gewenst en Nederland zal zich in voorkomende gevallen inzetten voor handhaving dan wel versterking van de Nederlandse vertegenwoordiging in de kiesgroep of in de Board.



3. Beleidskader vanuit OS-optiek


3.1. Inleiding

Het strategisch belang van IFI's is getalsmatig reeds afdoende geillustreerd in hoofdstuk 2. Toch is het niet alleen op basis van geaggregeerde cijfers dat gesteld kan worden dat IFI's een centrale positie innemen in de (Nederlandse) ontwikkelingssamenwerking.

De Wereldbank is niet alleen mondiaal de grootste financier van ontwikkelingsactiviteiten, maar ook in de meeste ontwikkelingslanden afzonderlijk. Dit geeft de Wereldbank een unieke positie, zowel operationeel als politiek-strategisch. De financiële dominantie wordt geschraagd door een staf van meer dan 9000 hooggekwalificeerde medewerkers, die gezamenlijk op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking een prominent centrum voor beleidsontwikkeling, wetenschappelijk onderzoek en operationele implementatie vormen.

De regionale banken beschikken weliswaar over meer bescheiden hoeveelheden geld en staf, maar spelen in hun eigen regio vaak een economisch-politieke sleutelrol, al is het alleen maar omdat lenende landen in belangrijke mate zelf verantwoordelijk zijn voor het uitleenbeleid.

Het belang van het IMF voor ontwikkelingslanden valt niet linea recta af te leiden uit het ESAF-volume, al is dit bepaald niet onbetekenend. Veeleer is het belang van het IMF dat hetfunctioneert als "gate keeper". Indien een land geen overeenstemming heeft met het IMF of een IMF-programma niet volgens de afspraken uitvoert, zijn de andere IFI's zeer terughoudend met het verstrekken van nieuwe leningen.

Het Nederlands beleid reflecteert de internationale consensus over doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. De belangrijkste doelstellingen zijn vervat in de zogenaamde "Zeven Beloftes" (Seven Pledges), die op verschillende VN-topconferenties werden vastgesteld en aangenomen door de wereldgemeenschap. Daarnaast steunt Nederland de internationaal aanvaarde uitgangspunten aangaande "ownership" en het belang van goed bestuur.

Er is voor de IFI's een centrale rol weggelegd in het streven naar mondiale armoedebestrijding en - in die context - naar economische en sociale ontwikkeling. Daarbij wil Nederland niet alleen "meedoen" aan de besluitvorming, maar de meerwaarde en het strategisch belang van IFI's gebruiken bij het verwezenlijken van beleidsprioriteiten.

De beleidsagenda bij IFI's valt uiteen in twee categorieën: ten eerste de doelstellingen die slechts in het brede, multilaterale verbanden kunnen worden gerealiseerd; doelstellingen dus die Nederland niet door uitvoering van eigen programma's kan of wil realiseren, maar die in een groter verband moeten worden bereikt. De tweede categorie betreft de ondersteuning van bilaterale ontwikkelingsdoelstellingen. Het gaat hierbij om IFI-beleid dat een direct effect heeft op de doelmatigheid waarmee bilaterale programma's en beleidsintenties kunnen worden uitgevoerd.


3.2. Beleidsdoelstellingen voor multilateraal kader

Bijdrage aan mondiale ontwikkelingsvraagstukken

Anders dan bilaterale ontwikkelingsorganisaties hebben IFI's een universele taakopdracht - soms met een regionale beperking - die in principe geen enkel land uitsluit. Nederland steunt dit universeel ontwikkelingsmandaat, en wenst daar ook financiëel aan bij te dragen. In sommige gevallen zijn IFI's ook in staat speciale projecten uit te voeren die niet door bilaterale actoren afzonderlijk te realiseren zijn. Een voorbeeld is het Wereldbankprogramma ter bestrijding van millenniumproblemen in ontwikkelingslanden. Een ander voorbeeld is het "denkwerk" binnen de Wereldbank met betrekking tot de internationale handelspolitiek en de participatie van de arme ontwikkelingslanden in het wereldhandelsstelsel. Aan dergelijke activiteiten draagt Nederland bij in het kader van het Nederlandse Partnership Programma met de Wereldbank.

Armoedebestrijding

Armoedebestrijding is voor de meeste IFI's al sinds jaar en dag de formele hoofddoelstelling van alle ontwikkelingsactiviteiten. Nederland moedigt verdere ontwikkeling en verdieping in de theorievorming omtrent armoedebestrijding bij IFI's aan, en wenst met name op het vlak van de praktische implementatie nog belangrijke verbeteringen gerealiseerd te zien. Nederland zal zich blijven richten op beïnvloeding vande manier waarop IFI's met theorie en praktijk van armoedebestrijding omspringen. Dit is vooral een kwestie van deelnemen aan, en goed luisteren naar de discussies in de verschillende Raden van Bewindvoerders. Daarnaast moet deze discussie ook pro-actief op werkniveau binnen IFI's gevoerd worden. Middels inzet van co-financiering en trust funds kunnen activiteiten die de Nederlandse benadering in de praktijk illustreren worden gestimuleerd.

Waar in het verleden weinig gerichte rapportage werd ontvangen over de praktijk van de armoedebestrijding door IFI's, zal nu in toenemende mate op gestructureerde wijze met behulp van de Nederlandse ambassades in kaart worden gebracht in welke mate de Nederlandse armoededoelstellingen multilaterale vertaling vinden. Die informatie zal een belangrijke maatstaf zijn voor de financiële ondersteuning die Nederland aan de verschillende IFI's zal blijven geven.

Recentelijk is voor het eerst de discussie over "pro-poor"-economische groei ook gevoerd met betrekking tot het ESAF-programma van het IMF. In het kielzog daarvan is er op dit gebied nu ook perspectief op een eindelijk verbeterende samenwerking tussen de beide Bretton Woods-zusters IMF en Wereldbank. Deze beleidsontwikkeling zal op de voet worden gevolgd.

Schulden

Schuldverlichting voor met name de armste en meest met schulden overladen landen is van groot belang. Nederland steunt de betrokkenheid van de IFI's bij schuldverlichting, zowel waar het gaat om het reduceren van de verplichtingen aan de IFI's zelf, als in het tot stand brengen van een technisch-financieel raamwerk waarbinnen een zo groot mogelijke schuldenkwijtschelding van algemene aard mogelijk wordt.

Uitgangspunt is dat schuldenopeenhoping bestreden dient te worden, en dat de armste bevolkingsgroepen direct van schuldenverlichting moeten profiteren. Met het oog op dit laatste wordt daarom gestreefd naar een via IFI's te implementeren kader, waarin expliciet rekening gehouden wordt met de vorderingen die een land maakt op het gebied van sociale ontwikkeling, goed (financiëel) bestuur en het tot stand brengen van een geïntegreerde armoedebestrijdingsstrategie.

Daarnaast dient aan donorzijde sprake te zijn van een eerlijke verdeling van de kosten die verbonden zijn aan schuldverlichting. Ook hier ziet Nederland een belangrijke rol voor IFI's: zij dienen het internationaal overleg dienaangaande te faciliteren en van technische assistentie te voorzien.

De wijze waarop IFI's zich thans inzetten voor het verbrede HIPC-initiatief, waarbij uiteindelijk een totaal van ruim USD 27 miljard (netto contante waarde) aan schulden van de armste ontwikkelingslanden kwijtgescholden zal worden, wordt door Nederland ten volle ondersteund. Het HIPC-initiatief illustreert dat voor een transparante en constructieve schuldenkwijtschelding de bemoeienis van IFI's als Wereldbank en IMF essentieel is. Het gaat hierbij enerzijds om het bewaken van de voortgang ten aanzien van betalingen enafspraken daarover aan donorzijde en het berekenen van de uitgaven die voor deelnemers nodig zijn. Anderzijds gaat het om de technische en inhoudelijke expertise bij het vaststellen van in aanmerking komende landen en van de mate waarin deze hebben voldaan aan eisen aangaande o.m. armoedebestrijding en goed bestuur.

"Ownership"

Een strategie voor bestrijding van armoede kan pas succesvol zijn als zij geheel wordt gedragen door het land in kwestie. In toenemende mate dringt dit besef in de internationale donorgemeenschap door, en worden regeringen van ontwikkelingslanden aangezet tot het zelf formuleren van doelstellingen en activiteiten. Nederland steunt deze ontwikkeling en ziet voor IFI's een centrale taak weggelegd in het bevorderen van "ownership", zowel door middel van beleidsdialoog in ontvangende landen, als door middel van implementatie van projecten en programma's. Gezien de krachtige positie die IFI's vaak in een ontvangend land innemen is echter een voortdurend toezicht op het in de praktijk brengen van principes van ownership geen luxe. Daarnaast zijn IFI's vanwege hun strategische rol vaak beter gepositioneerd om het principe van "ownership" te verbinden aan kwaliteitbewaking, om zo te voorkomen dat "ownership" vertaald wordt in een strategie met een (te) laag ambitieniveau. Ook hier dient het handelen van IFI's pro-actief beïnvloed te worden, gevoed door observaties van ambassades.

Coòrdinatie

Zeker op landenniveau kan grotere doelmatigheid worden bewerkstelligd door een grotere mate van onderlinge afstemming onder de verschillende actoren. De primaire verantwoordelijkheid voor deze afstemming ligt bij het ontvangende land, al dan niet geassisteerd op technisch vlak door een derde partij.

IFI's dienen hier als grootste financiers van ontwikkeling, een vooraanstaande rol te spelen. Voorts zijn zij door hun politiek meer neutrale stellingname eerder dan bilaterale donoren in staat bepaalde vormen van afstemming samen met het ontvangende land in de praktijk te verwezenlijken. Een initiatief als het Comprehensive Development Framework van Wereldbankpresident Wolfensohn is in dit opzicht van grote waarde, en wordt door Nederland actief ondersteund als een model dat door de gehele internationale donorgemeenschap kan worden gebruikt.

Het streven naar grotere coòrdinatie wordt vaak gehinderd door internationale en inter-agency rivaliteit. Het ontvangende land is hiervan het slachtoffer. IFI's en andere ontwikkelingspartners dienen daarom beoordeeld te worden op de mate waarin zij in staat zijn tot doelmatige samenwerking met het ontvangende land en andere in het land aanwezige donoren. Ook hier spelen de posten een belangrijke rol. Als bron van informatie over de praktijk in het veld voeden zij de Nederlandse stellingname in de IFI's.

IFI's moeten voortdurend alert zijn op mogelijkheden voor grotere samenwerking en doelmatigheid; deze mogelijkheden moeten actief onder de aandacht gebracht worden. Waar mogelijk kunnen ook bilaterale fondsen (bijvoorbeeld via trust funds) worden vrijgemaakt voor dit doel.

Thematische prioriteiten

Duurzame ontwikkeling kan slechts bewerkstelligd worden als ook op thematisch vlak bepaalde onderwerpen expliciet aan de orde worden gesteld. Sinds jaar en dag worden daarom een aantal thema's ondersteund die als essentieel voor het slagen van een ontwikkelingsstrategie worden gezien. Een - niet uitputtende - lijst omvat in ieder geval de thema's milieu, gender, participatie, institutionele ontwikkeling en goed bestuur. Voor elk van deze thema's wordt naar adequate incorporatie in activiteiten en programma's van IFI's gestreefd. Daarnaast wordt binnen IFI's beleidsvorming en onderzoek naar deze thema's ondersteund - zowel financiëel (via bijvoorbeeld trust funds), als beleidsmatig.


3.3. IFI's en bilaterale beleidsdoelstellingen

Bilateraal beleid is meer effectief wanneer het inhoudelijk is afgestemd of spoort met doelstellingen die ook door andere actoren - voorop uiteraard het ontvangende land zelf - worden nagestreefd. Allereerst dient deze afstemming natuurlijk plaats te vinden met het ontvangende land. Daarna is het met name van belang met de IFI's tot gestructureerde afstemming te komen. Vanwege hun relatief grote financiële omvang spelen zij immers een prominente rol in de beleidsdialoog met het ontvangende land. Het gaat hierbij om twee-richtingsverkeer: Nederlands beleid moet aansluiten op de internationale/nationale praktijk, anderzijds worden samenwerkingspartners beïnvloed in de richting van Nederlandse prioriteiten en praktijk. Deze wisselwerking heeft een geografische en een inhoudelijke component.

Programma's voor landen met goed bestuur en goed beleid in Oost-Europa

Met name de Wereldbank is een goed instrument om die landen te steunen, die voldoen aan onze criteria voor een structurele hulprelatie, maar waar Nederland niet met een Ambassade is vertegenwoordigd, namelijk Bosnië, Macedonië, Armenië, Georgië, Kirgizstan en Moldova. Vijf van deze landen (bovengenoemde minus Kirgizstan) vertegenwoordigt Nederland in de kiesgroep bij de Wereldbank en aldus zijn wij intensief betrokken bij de vormgeving van de Wereldbank-programma's voor deze landen; door die positie is heel directe beïnvloeding mogelijk.

Beïnvloeding landenbeleid IFI's

In toenemende mate zullen Nederlandse bilaterale activiteiten in een geografisch beperkt aantal landen worden uitgevoerd. De geselecteerde landen zijn daarmee tot speciaal aandachtsgebied van het beleid ten aanzien van IFI's verheven. Dit betekent dat Nederland het IFI-beleid ten aanzien van deze landen meer nauwlettend zal volgen, en ook in een vroeg stadium over beleidsaspecten aangaande die landen de dialoog met zowel de bewuste IFI en als het betrokken land zal zoeken. Zo zal bijvoorbeeld worden gestreefd naar een landenstrategie die zowel op nationaal (armoedebestrijdingsstrategie) als op sectoraal niveau nauw aansluit bij de Nederlandse zienswijze. Omgekeerd zal Nederland na een succesvol verlopen beleidsproces het bilaterale beleid ook gaan afstemmen op dat van het ontvangende land en de IFI's. In de uiteindelijke vorm zal Nederland toetsen of het doorland en donorgemeenschap overeengekomen beleid voldoet aan Nederlandse criteria, en op die basis besluiten tot financiering van overeengekomen sectorbeleid. Ambassades kunnen een specifieke rol spelen bij het actief betrekken van binnenlandse maatschappelijke groeperingen in dit beleidsproces, zodat langs die weg een brug wordt geslagen tussen "macro" en "micro".

Instemming van het ontvangende land met het beleid ("ownership") en de kwaliteit van het overeengekomen programma zijn uiteraard de belangrijkste criteria voor een succesvol beleidsproces.

Ook hier spelen de ambassades een cruciale rol. Enerzijds zullen zij nauwgezet dienen te rapporteren over de feitelijk prestaties van IFI's en ontvangend land in relevante sectoren, anderzijds zullen zij de beleidsdialoog met regering van het ontvangende land en lokale vertegenwoordigingen van IFI's moeten aangaan.

Inhoudelijke beïnvloeding

Het huidige bilaterale beleid kenmerkt zich door de zogenoemde sectorale benadering. Dit betekent dat - op termijn - gestreefd wordt naar een geheel op sectoren gerichte, ontbonden vorm van bilaterale assistentie. Deze dient gebaseerd te zijn op een door het ontvangende land zelf geformuleerde nationale en sectorale ontwikkelingsstrategie. In het ideale geval zal Nederland uiteindelijk aan het ontwikkelingsproces deelnemen door goed beleid simpelweg met een begrotingsbijdrage te financieren. Voor uitvoering van de bilaterale hulp zal worden gezocht naar samenwerkingsvormen (o.m. co-financiering, partnership-overeenkomsten) met de meeste doelmatige uitvoerders van ontwikkelingsactiviteiten - in sommige gevallen zullen dat zeker IFI's zijn.

Deze benadering kan echter niet los worden gezien van de internationale donor-omgeving en de institutionele kracht van het ontvangende land. Sectorale, ongebonden hulp is in sterke mate afhankelijk van enerzijds transparante en verregaande samenwerking van donoren op basis van geharmoniseerde procedures, en anderszins van het bestaan van een gemeenschappelijke ontwikkelingsstrategie voor een bepaald land. Op beide vlakken spelen IFI's - in samenspraak met de regering van het ontvangende land - in de praktijk een hoofdrol.

Het is van essentieel belang dat het ontvangende land hierbij uiteindelijk de touwtjes in handen heeft. IFI's moeten hun omvangrijke technische en financiële capaciteit daarom dienstbaar maken aan het ontvangende land, teneinde de boven beschreven benadering mogelijk te maken. Nederland zal deze dienstbaarheid van IFI's actief bevorderen, in het bijzonder in landen met een substantieel bilateraal Nederlands programma.

Door middel van intensieve samenwerking met andere bilaterale donoren zal gepoogd worden een voedingsbodem te kweken voor deze meer transparante vorm van ontwikkelingssamenwerking. Zo is ondermeer met Noorwegen, Verenigd Koninkrijk en Duitsland (de "Utstein-groep") contact gelegd om een aantal van deze principes in de praktijk te brengen.



4. Appreciaties


4.1. Vooraf

In dit hoofdstuk worden appreciaties gegeven van de kwaliteit van elk van de IFI's afzonderlijk. Daarbij wordt per instelling gelet op de beleidsrelevantie en de doeltreffendheid van de activiteiten.

Beleidsrelevantie

Voor wat betreft de beleidsrelevantie worden de hoofdpunten van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid als uitgangspunt genomen. Deze hoofdpunten vormen het toetsingskader voor de IFI's, en zijn weergegeven in hoofdstuk 2. Het gaat in eerste instantie om de armoedefocus. Daarnaast wordt gekeken naar de mate waarin de instelling ownership bevordert en respecteert en naar de aandacht die wordt besteedt aan gender, ecologische duurzaamheid, de kwaliteit van het bestuur en donorcoòrdinatie. Dat wordt in brede zin beoordeeld en omvat ook de mate waarin de IFI samenwerkt met andere ontwikkelingspartners, zoals andere IFI's, bilaterale donoren en VN-instellingen, met name op het gebied van de
Sectorinvesteringsprogramma's/Sector Wide Approach. Dit aspect van het functioneren van IFI's heeft onmiddellijke gevolgen voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, aangezien het succes van een sectorale benadering niet alleen afhankelijk is van het sectorbeleid van de ontvangende overheid maar ook van de andere 'samenwerkende partners'.

Doeltreffendheid/doelmatigheid

Bij doeltreffendheid gaat het om de mate waarin de banken erin slagen de gestelde doelen ook daadwerkelijk te realiseren, met andere woorden: de resultaten van de activiteiten. Doelmatigheid, gedefiniëerd als het zodanig aanwenden van de beschikbare middelen dat er een zo goed mogelijk resultaat mee wordt bereikt, is in de praktijk moeilijk meetbaar omdat de resultaten zich doorgaans niet laten kwantificeren of moeilijk vergelijkbaar zijn met overeenkomstige interventies. Dit aspect wordt daarom beoordeeld op de zorgvuldigheid waarmee de selectie van activiteiten tot stand komt en op de wijze waarop gewerkt wordt aan de kwaliteit van de uitvoering. Belangrijk bij het beoordelen van de doelmatigheid is de ernst waarmee de instelling kritisch naar het eigen optreden kijkt, aangezien kritiek de eerste stap vormt naar kwaliteitsverbetering.

Overige punten die van belang zijn voor de beoordeling van de kwaliteit, maar die per instelling verschillen, komen aan de orde binnen de categorie "Sterke en zwakke punten".

Op basis van de appreciatie van de beleidsrelevantie, de doeltreffendheid en andere aspecten die als sterke of zwakke punten in het oog springen, kan een conclusie worden getrokken voor de Nederlandse opstelling t.a.v. de betreffende instelling. Deze gevolgtrekkingen worden uiteindelijk samengevat in hoofdstuk 5 en vormen het uitgangspunt voor het beleid t.a.v. de IFI's als kanaal voor de Nederlandse ontwikkelingshulp.


4.2. Wereldbank (IBRD en IDA)


4.2.1. Karakteristiek

Met meer dan 9000 werknemers is de Wereldbank veruit de grootste ontwikkelingsbank. Niet alleen geografisch, maar ook wat betreft sectorale en thematisch kennis overtreft de Wereldbank de andere IFI's. De grootte en het gewicht van de Wereldbank komt op vele manieren tot uiting. Het uitleenvolume van de Wereldbank in de regio's overtreft dat van de regionale ontwikkelingsbanken behalve in Latijns Amerika en het Caraibisch gebied.

De grote expertise waarover de Wereldbank beschikt geeft de Bank de status van centre of excellence op het gebied van ontwikkelingsvraagstukken en -samenwerking. Op veel terreinen, zoals privatisering, hervorming van de publieke sector en waterbeheer is de Wereldbank toonaangevend. Door zijn deskundigheid en zijn financiële gewicht is de Wereldbank voor veel overheden in ontwikkelingslanden de belangrijkste adviseur. Doorgaans heeft de Wereldbank de leiding bij donorcoòrdinatie, en bij de organisatie van Consultatieve Groepen.

Onderstaande tabel geeft de spreiding van de activiteiten van IBRD en IDA weer. Daarbij is duidelijk te zien hoe de twee instellingen elkaar aanvullen. Voor de IBRD waren de grootste leners van de afgelopen drie jaar China, Rusland, Zuid-Korea, Argentinië, Brazilië, Mexico, Indonesië en India. Bij IDA was India met voorsprong de grootste ontvanger van kredieten, gevolgd door Vietnam, Bangladesh, China, Cöte d'Ivoire en Ethiopië.

Tabel 4.1. Regionale spreiding van Wereldbankleningen

Regionale spreiding Wereldbankleningen (committeringen 1996 - 1998) IBRD IDA IBRD + IDA
Sub-Sahara Afrika 0,2 % 38,1 % 10,6 %
Midden Oosten en Noord-Afrika 5,5 % 3,7 % 5,0 % Oost-Azië en de Pacific 34,2 % 14,4 % 28,7 %
Zuid-Azië 6,2 % 30,0 % 12,7 %
Europa en Centraal-Azië 25,7 % 9,1 % 21,2 %
Zuid- en Midden-Amerika 28,2 % 4,6 % 21,7 %

Als kanaal voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking neemt de IDA met afstand de eerste plaats in binnen de IFI's. Dit geldt niet alleen voor de algemene bijdragen, maar ook voor de
cofinancieringsactiviteiten.


4.2.2. Beleidsrelevantie

Het beleid van IDA spoort in hoge mate met het Nederlandse ontwikkelings-samenwerkingsbeleid, waarin armoedebestrijding een prominente plaats inneemt. Armoede was het thema van het World Development Report van 1990. In het spoor daarvan werd armoedebestrijding de overkoepelende doelstelling van de Wereldbank. In 1991 verscheen het beleidsdocument Assistance Strategies to Reduce Poverty. Daarin wordt gekozen voor een strategie van arbeidsintensieve groei (broad-based economic development) en het investeren in menselijk kapitaal, met sociale vangnetten als flankerend beleid. In dit kader startte de Wereldbank een reeks van studies naar de oorzaken van armoede (poverty assessments). Het doel van deze studies is per land in kaart te brengen hoe het met de armoedesituatie is gesteld en hoe het ontwikkelingsbeleid in het betreffende land effectiever op armoedebestrijding gericht kan worden. Nederland heeft substantieel aan de financiering van deze studies bijgedragen. Consequent is ook aangedrongen op integrale aandacht voor armoedebestrijding in de landenbeleidsdocumenten van de Wereldbank. Op dit punt is er sprake van vooruitgang, maar is nog steeds verbetering mogelijk. Te zeer is men nog gericht op het realiseren van economische groei enerzijds en investeringen in de sociale sectoren anderzijds. De Bank is nog niet goed in staat de sociale en de economische dimensie van armoedebestrijding te integreren. Toch is duidelijk welke richting men daarvoor dient in te slaan. Medio jaren negentig raakte in plaats van de term broad based economic growth de formulering pro-poor pattern of economic growth in zwang. Deze formulering geeft treffend weer waar het in de kern omgaat: het zodanig vormgeven van het patroon van het economisch groeiproces dat armen daarin zoveel mogelijk direct deelnemen. Het gaat daarbij niet alleen om arbeidsintensieve groei, maar ook om gelijkwaardige toegang tot markten, niet-discriminerende regelgeving, een adequate toegang tot productiemiddelen, zoals land, e.d. Dit beleid is zowel in algemene zin als landenspecifiek door de Wereldbank nog onvoldoende uitgewerkt. Bij uitstek de Wereldbank mag geacht worden daartoe de menskracht en deskundigheid in huis te hebben. Nederland laat niet na, in de Raad van Bewindvoerders en in andere fora, de noodzaak van een verdere uitwerking van pro-poor policies te benadrukken. In een recent paper, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, heeft de Wereldbank aangekondigd een actieve rol te gaan spelen in de opbouw van capaciteit in de ontwikkelingslanden zelf om strategieën voor het bestrijden van armoede te ontwerpen.

Tijdens de laatste vergadering van het Development Committee van de Wereldbank in september 1999, waar armoedebestrijding nadrukkelijk op de agenda stond mede vanwege het Highly Indebted Poor Countries Initiative (HIPC), werd vervolg gegeven aan dit nieuwe beleid. Besloten werd per land een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) te gaan opstellen, o.a. als voorwaarde om in aanmerking te komen voor het HIPC-initiatief. Hierin dient het macro-economisch raamwerk geïntegreerd te worden met armoedebestrijding. Deze benadering wordt volledig gesteund door het IMF, dat het PRSP ook zal hanteren als basis voor zijn interventies in ontwikkelingslanden Daarmee hebben de oude Policy Framework Papers afgedaan. (Zie IMF in paragraaf 4.6.) Verwacht mag worden dat bij de introductie van de PRSPs nauwe afstemming zal plaatsvinden met het analytisch werk dat verricht wordt in het kader van de voorbereiding van de Comprehensive Development Framework Papers.

De beleidsintenties van de Wereldbank m.b.t. armoedevermindering zijn dus goed, maar het schort nog aan de specifieke uitwerking van dat beleid en aan een consequente, landenspecifieke uitvoering ervan. De Wereldbank moet intensiever aandacht besteden aan de doorwerking van het beleid in de praktijk, aan de uitvoering op de werkvloer. Daarmee is heel veel te winnen, gezien de invloed die de Wereldbank doorgaans heeft op het ontwikkelingsbeleid van landen. Dat maakt beïnvloeding van het beleid van de Wereldbank en de uitvoering daarvan zeer de moeite waard. Verwacht wordt dat op afzienbare termijn de resultaten bekend zullen worden van een evaluatie van het
armoedeverminderingsbeleid van de Wereldbank door het Operations Evaluation Department (OED). Het Committee of Development Effectiveness van de Raad van Bewindvoerders heeft begin dit jaar aangedrongen op het maken van een stappenplan teneinde onder meer de knelpunten in de uitvoering van het armoedebeleid aan te pakken. Het eerstvolgende World Development Report, dat in 2000 zal verschijnen, heeft armoede(bestrijding) tot onderwerp. Aan deze rapporten en de follow-up ervan zal door Nederland zowel in de Raad van Bewindvoerders als langs andere wegen intensief aandacht worden geschonken.

Op het gebied van het milieubeleid maakt de Wereldbank ook vorderingen. De Bank is in de jaren negentig in toenemende mate actief geworden op het terrein van milieu, mede geïnspireerd door de Rio-conferentie en als gevolg van externe kritiek. De Bank participeert - samen met o.a. UNDP en UNEP - in de Global Environmental Facility (GEF). Het World Development Report Development and the Environment van 1992 werkte katalyserend. De Bank werkt momenteel aan een nieuwe algehele milieustrategie die volgend jaar moet verschijnen. Deze zou de balans moeten aangeven tussen milieubeschermende (do no harm) en milieuverbeterende (do good) activiteiten van de Bank en moeten leiden tot een betere afstemming van projecten, volledige integratie van milieu in landenbeleidsdocumenten en wereldwijde activiteiten (b.v.op het terrein van het klimaat). Met betrekking tot projectfinanciering is de regelgeving van de Bank wellicht strikter en veeleisender dan van welke andere donorinstantie dan ook. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat implementatie en supervisie nog steeds onvoldoende uit de verf komt.

Ook op andere centrale delen van het Nederlandse OS-beleid speelt de Wereldbank een actieve rol, zoals goed bestuur, anti-corruptie en gender. De vertaling van theorie naar de dagelijkse praktijk is niet eenvoudig en kost tijd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het genderbeleid, maar ook ten aanzien van andere sectoroverstijgende onderwerpen is sprake van faseverschillen tussen voorgenomen beleid en het resultaat daarvan in de praktijk.

Binnen de grenzen van haar mandaat werkt de Bank ook actief aan bevordering van goed bestuur. Publicaties als Governance and Development (1992), Governance, the World Bank's experience (1994), Helping countries combat corruption (1997) en Development and Human Rights, the role of the World Bank (1998) getuigen daarvan. Gelet op haar mandaat legt de Bank een sterk accent op aspecten van goed bestuur die een direct effect op de economie hebben, in het bijzonder corruptiebestrijding. Echter, ook tijdens de onderhandelingen over IDA-12 is duidelijk geworden dat het begrip goed bestuur niet eenvoudig is te definiëren.

Op het vlak van donorcoòrdinatie zijn de ervaringen met de Bank tamelijk wisselend. Naast belangrijke initiatieven als het Special Program of Assistance for Africa (SPA, zie hieronder) is er met name op lokaal niveau soms sprake van het negeren van de inbreng van bilaterale donoren en ter plaatse actieve VN-instellingen. De Bank heeft soms de neiging te veel de leiding te willen nemen, bijvoorbeeld in de Sector Wide Approaches (SWAp). Deze opstelling wordt niet altijd gewaardeerd door het betrokken land en de overige donoren die in de SWAp participeren. Het afgelopen jaar is hard gewerkt aan het verbeteren van de samenwerking, zij het vooral op hoofdkwartierniveau. De Bank heeft een Partnership Strategy ontwikkeld en meer recent het Comprehensive Development Framework. Deze strategieën zijn gericht op intensieve samenwerking van alle actoren in het ontwikkelingsproces van een land. Sinds kort wordt ook veel werk gemaakt van verbetering van de samenwerking met de VN. Ook de samenwerking en coòrdinatie met de regionale ontwikkelingsbanken is verbetert. Er is dus al met al zeker verbetering ingetreden op het vlak van de hulpcoòrdinatie, met name in landen waar de Country Director, die tot voor kort altijd in Washington was gevestigd, directeur is van het veldkantoor van de Bank.

Het in 1987 door de Wereldbank, het IMF en bilaterale donoren opgerichte SPA stelt zich ten doel de op hervorming gerichte, met hoge buitenlandse schulden kampende ontwikkelingslanden in Afrika te ondersteunen bij de implementatie van hun aanpassingsprogramma's. Het SPA heeft zich ontwikkeld tot een uniek overlegorgaan waarin de belangrijkste donoren streven naar coòrdinatie en stroomlijning van procedures. Via "peer pressure" wordt getracht een relatieve toename van de programmahulp in de totale ODA-stroom te bewerkstelligen. In de Economic Management Working Group van het SPA wordt concreet gewerkt aan methodes om hulp effectiever in te zetten. Verder richt de groep zich op het uitwerken van een methodiek om een beter inzicht te verkrijgen in het begrotingsbeleid en de financieringsbehoefte van ontwikkelingslanden. Tevens worden op dit moment richtlijnen opgesteld waaraan sectorale programma's zouden moeten voldoen en wordt nagegaan hoe het SPA donoren kan aanzetten tot een verruiming van sectorale steun. De Social and Poverty Working Group doet onderzoek naar sociale- en armoedegerelateerde thema's. Recentelijk heeft de groep een document gepubliceerd over de rol van de vrouw bij de economische groei in ontwikkelingslanden.

IOB constateert in haar evaluatie een grote mate van beleidsovereenstemming tussen de Wereldbank en Nederland voor wat betreft programmahulp. Ten aanzien van cofinanciering van projecten zijn de IOB-conclusies op dit punt minder positief. IOB oordeelt dat weinig aandacht werd besteed aan de positie van vrouwen en dat ook milieuaspecten nogal eens werden vergeten.


4.2.3. Doelmatigheid/Doeltreffendheid

De CAS als instrument voor effectiviteit

De Wereldbank tracht haar interventies zo veel mogelijk af te stemmen op de specifieke situatie van het land, door landenprogramma's te hanteren. Dit houdt in dat voor elk land een strategie wordt ontwikkeld, de Country Assistance Strategy (CAS), die gemiddeld elke drie jaar wordt herzien. Rekening houdend met de behoeften en mogelijkheden van hetlenende land, de activiteiten van andere donoren, specifieke ervaring en sterke kanten van de Bank zelf en de ervaring die is opgedaan, geeft de CAS onder andere drie scenario's voor de hoogte van het leningprogramma (afhankelijk van het in de planperiode gevoerde overheidsbeleid) en de programmakeuze. Elke CAS is in principe gebaseerd op uitvoerig onderzoek, waaronder analyses van de stand van de economie en het economisch beleid (Country Economic Memoranda), armoedestudies (Poverty Assessments) en in toenemende mate ook op onderzoek op het terrein van de overheidsfinanciën (Public Expenditure Reviews). De CAS zou, uitgaande van het principe van 'ownership', gezamenlijk met de overheid van het ontvangende land moeten worden vervaardigd, maar in praktijk is het vaak een Wereldbank-document. De Bank is zich wel bewust van deze tekortkoming en streeft ernaar om de 'ownership' van Wereldbank-interventies in de ontvangende landen te verbeteren. In toenemende mate worden in de voorbereidingsfase van de CAS ook andere donoren en maatschappelijke groeperingen geconsulteerd, ter verbreding van het draagvlak. De specifieke activiteiten kennen een lang voorbereidingstraject, inclusief sectorstudies, indien nodig milieueffectrapportages en in toenemende mate ook onderzoek naar de gevolgen voor de meest betrokken groepen.

Evaluatie en zelfkritiek

Als hoogste boom van de donorwereld vangt de Wereldbank altijd veel wind. Haar activiteiten ontmoeten veel kritiek, waaronder de aantijging dat de Bank de armoedeproblematiek niet verminderde maar juist vergrootte. Mede hierdoor aangezet heeft de Bank veel aandacht besteed aan het evalueren van de eigen portefeuille. Het heeft de Bank echter nooit ontbroken aan een gezonde dosis zelfkritiek: het Wapenhansrapport uit 1992, dat een duidelijk gebrek aan beheer aan het licht bracht, is hiervan een goed voorbeeld. Als reactie op dit rapport is de Bank meer resultaatgericht gaan opereren, heeft er een opschoning van de projectenportefeuille plaatsgevonden en is de regelgeving verfijnd voor kwaliteitsbewaking van projecten in uitvoering.

Ook de rapporten van de eigen onafhankelijke evaluatiedienst, het Operations Evaluation Department (OED), dragen bij aan de nodige zelfreflectie. Onder leiding van OED wordt bovendien gewerkt met zelfevaluatie door de uitvoerende diensten. In 1994 stelde de Raad van Bewindvoerders, mede op Nederlandse aandrang, een permanente commissie in voor het bespreken van ontwikkelingseffectiviteit en evaluatieprocessen: het reeds genoemde Committee on Development Effectiveness (CODE). In 1996 werd door het management de Quality Assurance Group (QAG) in het leven geroepen, die zich bezig houdt met de kwaliteitsbewaking van de gehele portfolio. OED en QAG leggen hun bevindingen jaarlijks voor aan CODE en de Raad van Bewindvoerders (het Annual Report on Portfolio Performance (ARPP). Over het algemeen lijkt de Wereldbank serieus in het verwerken van de evaluatie-uitkomsten in haar activiteiten.

Naast controle achteraf wordt veel aandacht besteed aan de voorbereiding van projecten. Algemeen wordt thans erkend dat een project staat of valt bij "quality at entry". Een deel van het werk van de QAG bestaat uit beoordeling van nieuwe nog niet goedgekeurde projectvoorstellen.

Monitoring

Voor het toezicht op de activiteiten is meestal de staf in Washington verantwoordelijk. Dit toezicht vindt veelal plaats in de vorm van projectbezoek. Medio jaren '90 is met name op Nederlandse aandrang besloten tot een grotere delegatie van bevoegdheden naar het veld en is de daarvoor noodzakelijke versterking van de lokale vestigingen van de Bank ter hand genomen. Zulks ook om tegemoet te komen aan het verwijt dat de bankstaf in Washington weinig voeling heeft met het veld. Het overgrote deel van de staf werkt in Washington. Met de interne herstructureringsoperatie Strategic Compact uit 1997 is aan het decentralisatiebeleid een extra impuls gegeven. 23 Country Directors zijn nu in het veld gestationeerd. Recentelijk is de supervisie door Washington voor een paar landen vervangen door monitoring vanuit het veldkantoor (b.v. New Delhi). Twee jaar geleden heeft de Bank het terugdringen van corruptie tot prioritair aandachtsgebied verklaard en in dat verband zijn de financiële regelgeving en controle verscherpt.

Evaluatieresultaten

Hieronder zijn enkele kerncijfers weergegeven uit de meest recente Annual Review of Development Effectiveness. Het betreft de uitkomsten van de jaarlijkse OED-evaluatie van alle projecten die in het afgesloten boekjaar zijn afgesloten.

Evaluatieresultaten afgesloten Wereldbankprojecten, OED

Percentage projecten

(resp. projectuitgaven) met ....

boekjaren 1990-96 boekjaar 1997 boekjaar


1998
... bevredigend resultaat 67 (74) 75 (78) 80 (84)

... met verwacht blijvend effect 46 (58) 54 (58) 50 (54)

... bijdrage aan institutionele opbouw 31 (37) 37 (42) 40 (39)

Het is mogelijk dat deze percentages ietwat geflatteerd zijn, maar over de hele linie blijkt een duidelijke verbetering van de kwaliteit van de projecten. Dit geldt met name voor projecten met een bevredigend resultaat, waarbij de eigen doelstellingen in belangrijke mate worden gerealiseerd. De Strategic Compact had als streefcijfer
75% en dat percentage werd al snel gerealiseerd. Volgens OED is deze verbetering in belangrijke mate in Afrika gerealiseerd, voor een deel door aanpassing van slecht lopende projecten. Een deel van de verbetering hangt volgens OED samen met het feit dat de Bank -door ervaring wijs geworden- bij de projectformulering realistischer doelen stelt. Uiteraard kan getwist worden over de gehanteerde definities en de wijze van meting, maar de trend is positief.Het is de vraag of de lat nog hoger moet worden gelegd. Dat leidt hoogst waarschijnlijk tot het mijden van risico's, terwijl voor ontwikkelingsbanken als de Wereldbank toch juist een belangrijke rol is weggelegd in situaties waar het risico voor commerciële banken te groot is.

Tot op heden is het percentage "bevredigend projectresultaat" de belangrijkste maatstaf voor de Bank. OED werkt echter aan een meer verfijnde indicator die onder andere de duurzaamheid moet gaan meewegen. Uit het overzicht blijkt dat de mate van duurzaamheid van projectresultaten onvoldoende is. De verslechtering in 1998 blijkt zich overigens te hebben beperkt tot Zuidoost-Azië en is volledig terug te voeren op de financiële crisis. De index voor de bijdrage aan institutionele versterking onderstreept het ervaringsfeit dat de kwaliteit van de overheid bepaalt of een activiteit ook op termijn succesvol is. De laatste jaren wordt daarom ook in toenemende mate aandacht besteed aan institutionele ontwikkeling en capaciteitsversterking.

De belangrijkste meetpunten voor de Quality Assurance Group zijn de reeds genoemde kwaliteit bij aanvang en het aantal risicoprojecten. Voor wat betreft het eerste meldt de QAG in haar meest recente jaarrapport dat 82% van de in 1997 ter goedkeuring voorgelegde voorstellen van voldoende kwaliteit was, terwijl dat in 1993 nog slechts 66% was. Het percentage risicoprojecten was van 37% in 1993 gedaald tot 25% in 1998.

In haar evaluatie van de Nederlandse cofinanciering met de Wereldbank komt IOB tot een positief oordeel over de doeltreffendheid van de programmahulp die via de Bank werd besteed en oordeelt daarmee impliciet positief over de onderzochte structurele aanpassingsprogramma's van de Bank. Over de effectiviteit van projectmatige cofinanciering is IOB minder positief. In veel gevallen zijn projecten weliswaar doeltreffend in die zin dat de projectdoelstellingen worden gerealiseerd. Maar armoedebedrijding was vaak niet expliciet als doelstelling genoemd. Van een positief effect op de levensomstandigheden van de armen volgens IOB vaak dan ook weinig te bespeuren. In de projectopzet was te weinig aandacht besteed aan de bredere macro-economische, sociale en politieke context. Ook werd in de onderzochte gecofinancierde projecten onvoldoende rekening gehouden met gender- en milieuaspecten.


4.2.4. Sterke en zwakke punten

Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de activiteiten van de Wereldbank, vanuit het Nederlandse OS-perspectief gezien, in hoge mate beleidsrelevant zijn. Ook kan worden geconstateerd dat de Bank voldoende aandacht besteedt aan de doelmatigheid en de doeltreffendheid van haar activiteiten. Dit zijn een aantal belangrijke sterke punten van de Bank, al moet hierbij worden opgemerkt dat deze zorg voor kwaliteit ook geleid heeft tot complexe en tijdrovende procedures. Sterke punten zijn verder de omvang en de aard van de financiering die zij kan bieden, de grote expertise, zowel qua breedte (zo'n 5000 beleidsmedewerkers) als qua diepte (individuele deskundigheid en wereldwijde ervaring) en het gewicht dat de Bank hiermee -samen met het IMF- in de schaal kan leggen in onderhandelingen over gewenste beleidsaanpassingen. Verder kan ook de vaardigheid van de Bank als fondsenwerver als sterk punt worden genoemd.

Zwakke punten zijn de soms nog eenzijdig (macro-)economisch georiënteerde staf, de sterke aansturing door het hoofdkantoor en het daardoor soms ontoereikend begrip van de praktijk in het ontvangende land, in de betreffende sector. Hier komt wel verbetering in, maar de Wereldbank is een door regio-afdelingen gedomineerde organisatie, waar themavoering moeilijk blijkt. Multi-sectorale teams zoals nu in Zuid-Azië worden ingezet, kunnen soelaas bieden. Het decentralisatieproces van de Wereldbank biedt overigens geen oplossing voor het probleem van de sterke aansturing door het hoofdkantoor op thema's, want de sectorale medewerkers blijven vooral in Washington.

Verder ontbreekt het nog aan een voldoende geïntegreerd armoedebeleid dat doorwerkt in andere interventie-gebieden. Er is inmiddels veel nieuw beleid ontwikkeld op dit terrein maar de resultaten zijn nog onzeker. Een ander zwak punt is de dominante opstelling tegenover de ontvangende overheid en binnen de donorgemeenschap, dat ingegeven lijkt door de grote financiële bijdragen van de Wereldbank. Tenslotte zou het relatieve gebrek aan deskundigheid op het terrein van institutionele ontwikkeling nog kunnen worden genoemd als een zwak punt. Het is duidelijk dat het ontoereikend armoedeperspectief het zwaarst weegt in het optreden van de Wereldbank. Een omvangrijke lening binnen een macro-economisch kader kan een nadelig effect hebben wanneer armoedebestrijding vraagt om kleinschalige interventies en om kennis van ontwikkelingsmechanismen op micro-niveau. De Wereldbank is hiervoor niet goed toegerust. Het spanningsveld tussen het grootschalig opereren en armoedebestrijding dat aan de basis ligt van veel gehoorde kritiek (zie ook 4.2.3.).


4.2.5 Conclusie

Het beleid van de Wereldbank is in toenemende mate in overeenstemming zijn met de Nederlandse beleidsintenties. Nieuwe positieve ontwikkelingen, zoals de introductie van het PRSP, dienen actief te worden gestimuleerd. Uiteraard op niveau van het hoofdkwartier (door de bewindvoerder) maar ook door de ambassades, die vanuit Den Haag uitgerust en aangemoedigd moeten worden om een beleidsdialoog te voeren met de lokale Wereldbankvertegenwoordigers. In de dialoog dient met name de vertaalslag van nieuw ontwikkeld beleid naar de praktijk aan de orde te worden gesteld.

Daarnaast blijft Nederland actief in het volgen van de activiteiten van CODE. Nederland zal het CDF waar mogelijk ondersteunen en zijn participatie in SPA, dat als een cruciaal donorforum wordt gezien, voortzetten. Voor wat betreft de cofinanciering zullen de aanbevelingen van de evaluatie van IOB terzake worden overgenomen.


4.3. Interamerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB en FSO)


4.3.1. Karakteristiek

De IDB werd in 1959 opgericht en is daarmee de oudste van de regionale ontwikkelings-banken. Binnen de Latijns Amerikaanse en Caraïbische regio is het ook de belangrijkste ontwikkelingsbank, met een groter uitleenvolume dan de Wereldbank. De IDB verstrekte in 1998 USD 9,3 miljard aan gewone leningen en USD 686 miljoen aan concessionele middelen. De cijfers voor de Wereldbank voor deze regio zijn USD 7,1 miljard,respectievelijk USD 604 miljoen. In samenwerking met het IMF en de Wereldbank heeft de IDB sedert de financiële crisis enkele malen omvangrijke liquiditeitssteun verleend.

De lenende Latijns-Amerikaanse landen hebben 50% van de stemrechten, de VS 30%, Canada 4%, Japan 5% en de Europese landen 11%. In de laatste drie boekjaren waren Argentinië met 27 %, Brazilië met 21%, Mexico met 8% en Peru met 7% van het totale leningvolume de grootste klanten van de Bank. Het concessionele loket, het Fund for Special Operations (FSO), biedt financiering en technische assistentie voor de vijf armste landen van de regio, te weten Bolivia, Guyana, Haïti, Honduras en Nicaragua.


4.3.2. Beleidsrelevantie

Volgens haar mandaat streeft de IDB naar economische en sociale ontwikkeling van Latijns-Amerika. Bij de laatste middelenaanvulling (IDB-8) werden armoedebestrijding en sociale gelijkheid als prioritaire aandachtsgebieden toegevoegd. In 1997 volgde een eerste beleidsdocument specifiek gericht op armoedebestrijding en in 1998 verscheen een studie inzake rurale armoede. Ter gelegenheid van IDB-8 werden streefcijfers vastgesteld voor het armoedebeleid. 50% van de projecten en 40% van het leningvolume zou bestemd moeten worden voor projecten in de sociale sector en verder zou 35% van het leningvolume naar de armste en kleinste landen van de regio moeten gaan. Deze doelstellingen zijn nog niet gerealiseerd, maar wel is er sprake van een geleidelijke toename van het aandeel van de sociale sectoren in het totale leningvolume (43% van de projecten en 33% van het leningvolume in 1998). Niettemin werd de laatste drie jaar ruim 70% van de leningen verstrekt aan de zes rijkste landen in de regio, mede als gevolg van de uiteraard relatieve geringe behoefte en absorptiecapaciteit van de kleinere en armere landen.

Milieu werd bij de 8ste middelenaanvulling eveneens als prioritair aandachtsgebied bestempeld. Ecologische duurzaamheid is voor de IDB sedertdien een zwaarwegend criterium en speelt een belangrijke rol zowel in het sectorbeleid als bij de landenprogrammering. Het afgelopen jaar heeft de Bank beleidsstrategieën gepubliceerd over Integrated Water Resource Management en over Coastal and Marine Resources Management. Een strategie voor de energiesector is in een vergevorderd stadium van voorbereiding. Met betrekking tot gender verscheen in 1995 het beleidsdocument Women in Development. Als uitvloeisel van de 8ste middelenaanvulling werd binnen de Bank bovendien een Women in Development Unit gecreëerd. Verder is de Bank actief op het terrein van het midden- en kleinbedrijf en zijn er programma's voor het verstrekken van microkredieten. Overheidshervorming is het meest recente aandachtsgebied van de Bank en onder deze noemer wordt gewerkt aan de hervorming van de rechtssystemen en andere aspecten van goed bestuur in de regio.

De IDB treedt in een aantal landen in de regio op als voorzitter van de Consultatieve Groep en is in beginsel verantwoordelijk voor het hulpcoòrdinatieproces. Deze voorzittersrol wordt doorgaans goed vervuld. Volgens de betrokken Nederlandse vertegenwoordigingen in de regio is de samenwerking met andere donoren in sommige gevallen voor verbetering vatbaar.


4.3.3. Doelmatigheid/Doeltreffendheid

Gemeten in termen van aantal projecten of leningvolume per stafmedewerker is de IDB met zijn ca.1750 medewerkers een efficiënte instelling. Eind 1998 werd een vijfjarig intern evaluatieonderzoek afgerond door het eigen Evaluation Office (EVO), dat heeft geresulteerd in een serie aanbevelingen die moeten leiden tot duidelijker landenprogramma's, eenvoudiger afhandelingsprocedures en een betere verdeling van verantwoordelijkheden tussen hoofdkantoor, lokale vertegenwoordigingen en de lenende landen. Er wordt nu gewerkt aan meer delegatie van bevoegdheden van de bewindvoerders naar het management en ook van meer uitvoeringsbevoegdheden naar de lokale vertegenwoordigingen. In 1998 is een transparanter begrotingsproces ingevoerd. Verder is de groei van het administratieve budget verminderd en wordt gewerkt aan verbeteringen op het vlak van recrutering en training, teneinde de samenstelling en kwaliteit van de staf verder te verbeteren. Beheersmatig is er door strakkere aansturing door de bewindvoerders veel verbeterd. Zo wordt nu voor 57% van de afgesloten projecten een eindrapport geschreven, tegen 10% in
1994.

De evaluatiesystematiek van de Bank is gedeeltelijk gebaseerd op het principe van zelfevaluatie, maar het merendeel van de analyses wordt door EVO verricht. In principe stelt de verantwoordelijke staf voor elk afgerond project een eindrapport op. EVO controleert en analyseert deze rapporten steekproefsgewijs en de resultaten worden jaarlijks gepresenteerd. EVO voert daarnaast gedetailleerde ex-post evaluaties uit en verricht ook thematische evaluaties. De resultaten worden met de Raad van Bewindvoerders besproken. De IDB is positief over de effectiviteit van de projecten: van de projecten die in 1997 werden uitgevoerd werd verwacht dat 88% de doelstellingen zou realiseren (86% in 1996).


4.3.4. Sterke en zwakke punten

De IDB is een actieve en goed functionerende regionale bank, die een vooraanstaande rol speelt in de economische en sociale ontwikkeling van de regio. Sterkste punt isongetwijfeld het uitgesproken gevoel van "ownership" bij de lenende landen en regionale aandeelhouders. De IDB is primair een Latijns-Amerikaanse Bank. Een ander sterk punt dat hier nauw mee samenhangt is het feit dat de staf voornamelijk afkomstig is uit de regio en over veel lokale kennis beschikt, hetgeen de discussie vergemakkelijkt. Dit neemt niet weg dat de IDB soms onvoldoende oog heeft voor de eigen inbreng van de wat zwakkere overheden bij de voorbereiding en uitvoering van het leningprogramma.

Het sterkste punt van de Bank is tegelijkertijd een zwakheid. Op grond van haar culturele achtergrond stelt de Bank zich soms onvoldoende kritisch en krachtdadig op tegen de lenende landen. Een minder positief punt van de Bank is de soms eigenzinnige opstelling tijdens donoroverleg, terwijl juist vanwege de toenemende noodzaak van hulpcoòrdinatie en grotere nadruk op sectorprogramma's toenemende flexibiliteit wordt gevraagd. De sterke positie van de VS tenslotte, dat 30% van de aandelen bezit, is vanuit Europees perspectief minder aantrekkelijk.


4.3.5 Conclusie

Nederland beschouwt de IDB als een effectieve bank, die een onmisbare rol speelt in de Latijns-Amerikaanse en Caraïbische regio. In het beleid van deze bank neemt armoedebestrijding een prominente plaats in en ook op andere punten is er een grote mate van congruentie met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Nederland zal in zijn relatie met de IDB blijven aandringen op meer aandacht voor de armste en kleinere landen in de regio, op goed bestuur en anti-corruptie, alsmede op het in acht blijven nemen van sociale en milieuaspecten. Nederland zal zich inzetten voor een actieve en flexibele opstelling van de IDB in donorcoòrdinatie.


4.4. Aziatische Ontwikkelingsbank en -fonds (AsDB en AsDF)


4.4.1 Karakteristiek

De Aziatische Ontwikkelingsbank (AsDB) werd in 1966 opgericht door 31 landen, waaronder Nederland. De oprichting van het Aziatisch Ontwikkelingsfonds (AsDF) volgde in 1974.

Het uitleenniveau van de Bank ligt structureel rond de USD 4-5 miljard per jaar. 1997 was een uitschieter met bijna USD 8 miljard vanwege de Aziatische crisis met onder meer een lening van USD 4 miljard aan Zuid Korea. Hierdoor is Zuid Korea met 24,1% van het leningvolume de belangrijkste klant over de laatste drie jaar. Daarnaast zijn Indonesië met 22,8%, China met 17,8%, India met 9,6%, Thailand met
9,1% en de Filipijnen met 8,6% de belangrijkste lenende landen. Van de leningen van de AsDB gaat 32% naar lage-inkomenslanden in de regio. De belangrijkste sectoren waarin de Bank actief is zijn de financiële sector, transport, sociale infrastructuur en energie.

Het uitleennieveau van het Fonds was in de afgelopen drie jaar achtereenvolgens USD 1,6 miljard, 1,6 miljard en 1 miljard. De belangrijkste lenende landen waren Vietnam (22,2%), Bangladesh (20,1%), Pakistan (12,5%), Sri Lanka (9,1%) en Nepal (9,0%). Het aandeelvan de lage-inkomenslanden was in totaal 92%. Voor het Fonds geldt dat sociale infrastructuur de belangrijkste sector is, gevolgd door landbouw, transport en energie.

De Bank wordt gedomineerd door Japan, dat 16% van de aandelen bezit (evenals de Verenigde Staten) en 39% van het Fonds financiert. Daarnaast sluist Japan aanzienlijke bedragen naar de Bank via co-financiering en financiering van het 'Japan Special Fund' voor technische assistentie.


4.4.2. Relevantie

De Bank heeft als mandaat het bevorderen van economische groei en regionale samenwerking in Azië. Het AsDF heeft hetzelfde mandaat, aangezien het AsDF geen zelfstandige organisatie is maar wordt beheerd door de AsDB. In de loop van de tijd is dit mandaat geëvolueerd tot vijf strategische doelstellingen, namelijk economische groei, armoedebestrijding, milieu, gender en 'human development'. De AsDB heeft als traditionele bankier enige moeite gehad zich ook te richten op sociale programma's. Tot voor kort bleek de verleiding groot om zich te concentreren op economische groei. Relatief weinig aandacht ging uit naar de andere vier strategische doeleinden. Op aandringen van vele donoren, waaronder Nederland, heeft de Bank besloten armoedebestrijding als de overkoepelende doelstelling te gaan hanteren. De recent aangetreden President heeft zich sterk gecommitteerd aan armoedebestrijding. Eind 1999 is een beleidsdocument op dit terrein na rijp beraad goedgekeurd door de Board. Dit alles is van des te groter belang als men bedenkt dat Azië het continent is waar, in absolute termen, het grootste aantal arme mensen ter wereld woont.

Ook is de afgelopen drie jaren vooruitgang geboekt bij het ontwikkelen van nieuw beleid op het terrein van milieu, NGO's, inheemse volken, anti-corruptie, gender, goed bestuur, bevolkingsbeleid en gezondheidszorg. In 1995 was de Bank de eerste regionale ontwikkelingsbank die beleid op het gebied van goed bestuur formuleerde. Hoewel het nog te vroeg is om een eindoordeel te geven over de behaalde resultaten, is duidelijk dat de aandacht zich aan het verleggen is in de door Nederland gewenste richting.

In vergelijking met andere regionale ontwikkelingsbanken heeft de AsDB veel eigen middelen (Japan Special Fund en Technical Assistance Fund) voor technische assistentie, hetgeen haar belang als ontwikkelingsinstelling vergroot.


4.4.3. Doelmatigheid/doeltreffendheid

De AsDB heeft in totaal bijna 2000 werknemers, waarvan ca. 675 stafmedewerkers. Er was een gematigde personeelsgroei als gevolg van een tekort dat zich tijdens de Aziatische crisis openbaarde, en het operationele budget is de laatste jaren constant gebleven. De Bank is een efficiënte instelling gemeten aan het aantal projecten en uitleenvolume per medewerker.

De transparantie in de besluitvorming binnen de AsDB verdient verbetering. Men opereert soms "langs Aziatische weg", dat wil zeggen op discrete wijze door middel van persoonlijke contacten. De persoon van de President is in dit verband belangrijk. Gevolgvan deze stijl van opereren is een vaak ondoorzichtig besluitvormingsproces waarop de Westerse aandeelhouders onvoldoende invloed hebben.

De projectcyclus van de Bank is in de afgelopen jaren tegen het licht gehouden. Naar aanleiding daarvan is o.a. een verbeterd systeem van monitoring voor de projectimplementatie ingevoerd en zijn stringentere aanbestedingsrichtlijnen opgesteld.

Het is moeilijk aan te geven in welke mate dit tot verbetering heeft geleid.

De Bank besteedt veel aandacht aan evaluatie van haar activiteiten en heeft daartoe een uitgebreid instrumentarium, waaronder herevaluaties (i.e. het na vijf jaar opnieuw evalueren om de duurzaamheid van de projecten te onderzoeken), en evaluaties van landenprogramma's waarbij de gehele strategie met betrekking tot een land gedurende een langere periode wordt geanalyseerd. Hoewel de genoemde studies niet vergelijkbaar zijn met die van de andere IFI's, zijn ze heel bruikbaar gebleken als intern evaluatiemechanisme. Het meest gebruikte evaluatieinstrument is het 'Project Performance Audit Report'. In 1998 werden 21 van deze PPAR's opgesteld. Van de onderzochte projecten werd
43% als succesvol gekwalificeerd, 43% gedeeltelijk succesvol en werd
14% niet succesvol bevonden.


4.4.4. Sterke en zwakke punten

Tijdens de Aziatische crisis is gebleken dat de AsDB een sterke, goed georganiseerde instelling is. De Bank heeft op adequate wijze kunnen reageren op de uitdagingen die de crisis bood. Alhoewel het verlenen van grootschalige betalingsbalanssteun door de AsDBvanwege de aanslag op de financiële positie van de Bank in Nederlandse optiek zoveel mogelijk beperkt moet blijven, heeft de Bank als volwaardige partner van IMF en Wereldbank kunnen opereren. De Bank speelt een niet te onderschatten rol in de regio via fora als APEC en ASEAN. Daarbij neemt de Bank de leiding in de ontwikkeling van bepaalde sub-regio's zoals de 'Greater Mekong regio' en de kleine eilanden in de Stille Zuidzee. Het regionale karakter van de Bank en haar staf vergemakkelijkt onderhandelingen met lenende landen. Nederlandse ambassades ter plekke melden dat de AsDB een gelijkwaardige en deskundige partner is voor deze landen. Veelal wordt met verschillende belanghebbenden aan ontvangende zijde overlegd alvorens tot aktie wordt overgegaan, hetgeen het gevoel van 'ownership' zeer ten goede komt. De Bank wordt hierdoor voor gevoelige onderwerpen zoals goed bestuur en anti-corruptie door de ontvangende overheden sneller als gesprekspartner geaccepteerd.

Een ander sterk punt is het omvangrijke fonds voor technische assistentie waarover de Bank beschikt. Het twee jaar geleden opgerichte 'AsDB Institute' helpt de capaciteit voor technische assistentie die aan kennisoverdracht en projectvoorbereiding wordt besteed vergroten. Belangrijk voor de inbreng van het Nederlands beleid is de gelijkgestemde kiesgroep bestaande uit Canada, de Scandinavische landen en Nederland. Hoewel Nederland indirect in de Raad van Bewindvoerders is vertegenwoordigd -Canada levert de bewindvoerder- wordt het Nederlandse beleid goed uitgedragen.

Een zwak punt is dat de interventies van de Bank nog niet optimaal worden afgestemd met activiteiten van andere donoren. De Bank heeft de neiging om haar contacten met de ontvangende overheid af te schermen van de rest van de donorgemeenschap. In combinatie met de projectgerichtheid van de Bank werkt dit de Sector Wide Approach die Nederland voorstaat niet in de hand. Kenmerkend voor de Bank is voorts de grote invloed van Japan, niet alleen door het grote Japanse aandeel in het kapitaal, maar ook door allerlei vormen van co-financiering. Japan levert ook altijd de President. Deze constellatie en het feit dat veel Aziatische ontwikkelingslanden financieel zeer afhankelijk zijn van Japan zijn niet altijd bevorderlijk voor de openheid van de discussie en de helderheid van de besluitvorming. Japan is er mede de oorzaak van dat de AsDB zich ook op terreinen bevindt die volgens Nederland niet tot haar kerntaak behoren, zoals verstrekking van betalingsbalanssteun en macro-economische monitoring voor de ASEAN-landen. Dit neigt in de richting van een Aziatisch IMF. Nederland is van mening dat de Bank, uitgaande van haar institutionele capaciteit, haar comparatieve voordelen ten opzichte van andere donoren en instellingen zou moeten identificeren om haar unieke rol in de regio te kunnen optimaliseren.


4.4.5 Conclusie

De AsDB speelt een belangrijke rol in de regio en verdient de steun van Nederland. Nederland zal er bij de AsDB op aandringen dat de recent ontwikkelde armoedebestrijdingsstrategie ook daadwerkelijk op een duurzame wijze wordt uitgevoerd. Ook zal met behulp van de posten worden gelet op de opstelling van de Bank in landen waar een sector-investeringsprogramma wordt uitgevoerd. Samenwerking tussen de posten en de Bank op sectoraal niveau zal worden gestimuleerd. Hulpcoordinatie zal hoog op deagenda van de Bank moeten komen te staan. In het verlengde daarvan zal de Bank haar lokale aanwezigheid moeten versterken en zichzelf de vraag moeten stellen waar haar comparatieve voordelen liggen binnen de donorgemeenschap. De Japanse invloed en de transparantie in de besluitvorming binnen de Bank blijven een punt van zorg.


4.5. Afrikaanse Ontwikkelingsbank en -fonds (AfDB en AfDF)


4.5.1. Karakteristiek

De Afrikaanse Ontwikkelingsbank werd in 1964 opgericht met de doelstelling een bijdrage te leveren aan de economische ontwikkeling en sociale vooruitgang in de landen van de regio. Ten tijde van de oprichting was het de enige regionale ontwikkelingsbank zonder niet-regionale aandeelhouders. Inmiddels heeft de Bank 53 regionale en
24 niet-regionale leden. De grootste regionale aandeelhouders zijn Nigeria en Egypte. De grootste niet-regionale aandeelhouders zijn de VS, Japan, Duitsland, Frankrijk en Canada. De drie belangrijkste lenende landen zijn Algerijë (26%), Marokko (23%) en Tunesië (18%).

Het in 1975 opgerichte Afrikaans Ontwikkelingsfonds heeft 27 leden: 24 niet-regionale AfDB-leden, Zuid-Afrika als regionaal lid, de Verenigde Arabische Emiraten (geen lid AfDB) en de AfDB zelf. Van de 53 Afrikaanse leden hebben 39 landen alleen toegang tot middelen uit het AfDF (zgn. A-landen), 12 landen kunnen alleen bij de AfDB lenen (C-landen) en 2 landen kunnen binnen zekere grenzen zowel bij de AfDB als het AfDF terecht (B-Landen). De belangrijkste ontvangende landen zijn Ethiopië met 9%, Tanzania met 7% en Mozambique met 6% van het totaal.

De AfDB heeft een turbulente geschiedenis achter de rug. De Bank kende een langzame start en was na een reeks conflicten in 1994 nagenoeg failliet. Met het aantreden van president Kabbaj in 1995 heeft de Bank ingrijpende institutionele hervormingen geintroduceerd, waaronder veranderingen in het personeelsbeleid, met als doel een effectievere en efficiëntere organisatie. Deze hervormingen zijn onlangs verankerd bij de vijfde kapitaalverhoging (AfDB-5). Tevens is het aandeel van de niet-regionale lidstaten gestegen van 33,3% tot 40% en hebben deze landen daarmee een zwaardere stem in de besluitvorming gekregen.

Verder heeft een heroriëntatie op het operationele beleid plaatsgevonden. Voorheen hield de Bank zich ter bevordering van haar doelstellingen van economische en sociale ontwikkeling en regionale integratie met name bezig met de sectoren landbouw, infrastructuur en industrie. Sinds enige tijd geldt armoedebestrijding als primair doel. Het accent wordt daarbij gelegd op projecten in landbouw en plattelandsontwikkeling, in de sociale sectoren, openbare werken en in de private sector. In het algemeen wordt aandacht besteed aan goed bestuur en beleid, gender, milieu en regionale integratie.


4.5.2. Relevantie

De AfDB stelt in haar nota van eind 1998, "A re-invigorated bank: an agenda for moving forward", dat armoedebestrijding door middel van het bevorderen van duurzameeconomische groei en sociale ontwikkeling de allesbepalende doelstelling is. In 1992 werd overigens al een strategie voor armoedebestrijding vastgesteld en in 1994 volgden operationele richtlijnen. De implementatie van dit beleid was echter zwak, niet alleen wegens de institutionele crisis, maar ook door het ontbreken van voldoende deskundig personeel op terreinen als sociale ontwikkeling, gender, bevolkingsbeleid en milieu. De laatste jaren is er met het aantreden van een nieuw bestuur en de invoering van institutionele veranderingen sprake van een verhoogde inzet op deze terreinen. De Bank tracht door middel van projecten voor basisonderwijs, gezondheidszorg en watervoorziening meer aan directe armoedebestrijding te doen. In het kader van de achtste middelenaanvulling van het AfDF (AfDF-8) is onder andere besloten om in samenwerking met de Wereldbank een stelsel van indicatoren te ontwikkelen dat de armoedefocus van de Bank dient te waarborgen. Hiertoe zijn de ontwikkelings-doelstellingen van de DAC integraal overgenomen. De AfDB heeft een jaarlijks voortgangsrapport over het armoedebestrijdingsbeleid toegezegd, op basis waarvan een regelmatige beleidsdiscussie met de Bewindvoerders zal plaatsvinden.

Kwaliteit van het bestuur, milieu en gender gelden als bijzondere aandachtsgebieden bij elke activiteit van de Bank. Met betrekking tot vrouwen en ontwikkeling werd reeds in 1990 beleid geformuleerd. Dit werd in 1994 geëvalueerd en onuitvoerbaar verklaard. De institutionele crisis binnen de Bank heeft de implementatie van een herziene versie uit 1995 gedwarsboomd. De Bank is gevraagd om dit jaar met een geactualiseerd beleidsdocument te komen. De beperkte expertise van de Bank op dit terrein blijft echter een groot probleem. Ook op andere terreinen is de uitvoering van beleid soms twijfelachtig. Projectvoorstellen in 'nieuwe' sectoren zoals milieu en gezondheid, getuigen niet altijd van deskundigheid.

In 1996 is de Environmental and Sustainable Development Unit opgezet. Dit jaar zal een driejarig strategisch plan worden gepresenteerd, wat een stap in de goede richting is. Tot voor kort besteedde de Bank beslist onvoldoende aandacht aan milieu-aspecten, een reden voor Nederland om een Milieu Trust Fund op te zetten. Tevens financiert Nederland een studie inzake Integrated Water Resources Management Policy, die spoedig wordt afgerond. De uit 1992 daterende en ook door Nederland gefinancierde Environmental Assessment Guidelines worden binnenkort herzien.

Het beleid inzake goed bestuur ontbreekt maar is thans in ontwikkeling. Ook hier is de vraag of de capaciteit van de Bank toereikend zal zijn voor een doeltreffende beleidsuitvoering. In het kader van AfDF-8 is besloten een op het IDA-model gebaseerd systeem te introduceren voor het vaststellen van de landenallocaties. In zogenoemde Country Performance Assessments (CPA's) zullen de kwaliteit en de resultaten van het gevoerde beleid, maar ook de kwaliteit van het bestuur systematisch worden gewogen en beoordeeld. Inmiddels is een werkgroep ingesteld om een operationeel systeem te ontwikkelen. De kwaliteit van het bestuur zal in elk geval een vast onderdeel van de Country Strategy Papers (CSP's) worden.


4.5.3. Doelmatigheid/doeltreffendheid

De doelmatigheid van de AfDB kan aanzienlijk worden vergroot. Door de grondige reorganisatie is de laatste jaren al veel ten goede veranderd. Het werk aan een complete herziening van financieel beleid en bankproducten vordert gestaag en het raamwerk voor een nieuwe organisatiestructuur zal binnenkort gereed zijn. Nieuw beleid t.a.v. armoedebestrijding, milieu, good governance etc. is in ontwikkeling en moet de activiteiten van de Bank ontwikkelingsrelevanter maken. Praktische invulling moet nu die verbeteringen zichtbaar maken. Dat zal een flinke cultuuromslag binnen de Bank vergen. Een sterk bureaucratisch werkende organisatie met moeizame procedures zal moeten worden omgebouwd tot een klantgerichte, flexibel en alert reagerende instelling.

De ingrijpende reorganisatie lijkt vruchten af te werpen. Onder leiding van het eigen Operations Evaluation Department (OPEV) en het Committee on Operations and Development Effectiveness (CODE) wordt gewerkt aan de verbetering van de beoordeling van projectresultaten, een versterking de kwaliteit van de Annual Portfolio Performance Reviews (APPR's) en vergroting van de bruikbaarheid van de Country Strategy Papers (CSP's). Uit de APPR 1998 blijkt dat 44% van de projecten als risicovol wordt betiteld. Dit komt overeen met het percentage van vergelijkbare projecten van de Wereldbank in Afrika. In
1996 is een Global Portfolio Improvement Programme (GPIP) geïntroduceerd met het doel om binnen vijf jaar het percentage risicovolle projecten tot beneden de 15% terug te brengen. Voor de afgeronde projecten rapporteerde de OPEV dat 62% een positief resultaat had. Dit jaar zal de OPEV met behulp van Country Assistance Reviews de ex-post evaluatie vorm gaan geven.

De Bank beschikt sinds de reorganisatie in het midden van de jaren 90 op aandrang van de aandeelhouders niet meer over veldkantoren; het beheer wordt vanuit Abidjan gevoerd. Een aantal Nederlandse ambassades geeft aan dat de lokale afwezigheid van de AfDB een knelpunt vormt, omdat de Bank hierdoor genoodzaakt is de uitvoering en monitoring van projecten en programma's uit handen te geven. Ook in de voorbereidende fase vormt het ontbreken van specifieke landenkennis een probleem bij het projectontwerp. Daarom is de Bank begonnen met het heropenen van lokale kantoren. Aangezien een organisatie geen kwaliteit kan leveren zonder goed personeel zijn de problemen die de Bank had met het aantrekken van hoogwaardige kennis aangepakt. De salarissen worden nu naar het niveau van andere IFI's opgewaardeerd.


4.5.4. Sterke en zwakke punten

Het sterke punt van de AfDB is haar Afrikaanse karakter. Dit geeft de instelling een comparatief voordeel op andere financiële instellingen, met name in de beleidsdialoog met de regionale leden op gevoelige punten als de kwaliteit van het bestuur. Het Afrikaanse karakter vergemakkelijkt deze dialoog en verhoogt het gevoel van ownership. Een ander sterk punt is dat het huidige management zich bewust is van de noodzaak tot verandering en open staat voor goede adviezen. Verder is het van belang dat 97% van het AfDF ten goede komt aan de armste landen.

Daarentegen geldt ook voor de AfDB dat juist haar Afrikaanse karakter een belemmering vormt om afstand te nemen en kritisch te zijn. Zwakke punten zijn verder de bureaucratische cultuur, deels verklaard vanwege de door de ingrijpende hervormingen centralistische manier van leiding geven, met haar ingewikkelde en tijdrovende procedures en het gebrek aan expertise. Onvoldoende oog voor lokale donor-coordinatiefora, gecombineerd met een grote project-gerichtheid, leidt er toe dat de AfDB geen positieve rol speelt in de "Sector Wide Approaches" (SWAps), waarmee in veel Afrikaanse landen is begonnen. Nederland ondersteunt deze SWAps waar mogelijk. Ook de AfDB heeft zich in recente beleidsdocumenten uitgesproken voor het ondersteunen van SWAps; intussen is een begin gemaakt met de uitwerking. De doorgaans afzijdige opstelling van de AfDB bij de bestaande SWAps is een minpunt, hoewel men mag verwachten dat hierin verbetering komt wanneer het officiële beleid steeds meer zijn beslag krijgt in de projectontwerpen. Het ontbreken van lokale vertegenwoordigingen maakt het uiteraard moeilijk voor de AfDB om als volwaardige partner mee te doen aan SWAps.


4.5.5 Conclusie

De Bank zit op de goede weg na jaren van crisis, en heeft daardoor het vertrouwen van de donoren en de financiële wereld voorlopig teruggewonnen. De donoren moeten het management nu de tijd gunnen om orde op zaken te stellen. Tegelijkertijd moet wordenbezien of de toekomstplannen haalbaar zijn. Als de huidige positieve ontwikkelingen zich voortzetten kan de Bank een waardevolle bijdrage leveren aan de ontwikkeling van Afrika. Nederland zal met name de opstelling van de AfDB t.a.v SWAps in de gaten houden. Ook de uitwerking van het milieubeleid krijgt extra Nederlandse aandacht.


4.6. Internationaal Monetair Fonds: Enhanced Structural Adjustment Facility


4.6.1. Karakteristiek

Het IMF is geen ontwikkelingsbank maar een monetaire instelling, die is belast met het toezicht op het internationaal monetair verkeer en wisselkoersstabiliteit. De relatie tussen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking en het IMF bestaat vrijwel uitsluitend uit de Nederlandse betrokkenheid bij ESAF, het 'zachte loket' van het IMF. Deze paragraaf beperkt zich daarom tot het ESAF en gaat niet in op andere faciliteiten van het IMF.

ESAF bijdragen worden aan centrale banken overgemaakt en dienen in principe als betalingsbalanssteun. Omdat betalingsbalansproblemen in ontwikkelingslanden doorgaans een hardnekkiger karakter hebben dan in economisch meer ontwikkelde landen, is de looptijd voor ESAF vaak langer dan die van andere IMF-faciliteiten, namelijk tien jaar waarvan
5,5 jaar aflossingsvrij, terwijl de rente een half procent per jaar bedraagt. Om in aanmerking te komen voor ESAF-steun moet een land de IDA-only status hebben. In september 1999 is besloten de naam te veranderen in Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) om de nieuwe focus op armoedebestrijding te benadrukken.


4.6.2. Relevantie

Met een gemiddeld jaarlijks uitleenniveau van ca. NLG 4 miljard zit ESAF in de middenmoot wat betreft het volume voor ontwikkelingsfinanciering. Hiervan gaat bijna 100% naar de minst ontwikkelde landen. Ongeveer twee derde (63%) van de leningen gaat naar Afrika.

ESAF-leningen waren oorspronkelijk niet primair gericht op armoedebestrijding maar beoogden uitsluitend een goed economisch klimaat te scheppen door structurele aanpassingen en stabilisatiemaatregelen. Monetair beleid, begrotingspolitiek, privatisering en handelsliberalisatie waren bij uitstek instrumenten onder de ESAF-programma's. Veel donoren verbinden aan hun (betalingsbalans)steun de voorwaarde dat een land een lopend ESAF-programma moet hebben omdat dat als de basis van deugdelijk economisch beleid wordt beschouwd.

Het IMF werd vaak verweten onvoldoende aandacht te schenken aan de negatieve gevolgen van ESAF-programma's voor de armste groepen in de samenleving. Om aan dit verwijt tegemoet te komen, werd het beleid t.a.v. ESAF aangepast, met name door de introductie van een gerichte armoedefocus en het integreren van sociale doelstellingen in de ESAF-programma's. Het verwijt dat onvoldoende rekening werd gehouden met de effecten op de armste groepen van de bevolking vormde voorts een onderwerp van de externe evaluatie van ESAF in 1998. De aanbevelingen van deze evaluatie zijn inmiddels ten dele omgezet in daden.

De jaarvergadering van het IMF en de bijeenkomsten van Interim Committee en Development Committee in september 1999 markeerden voor het IMF een ommekeer, vooral door de overtuigende en enthousiaste wijze waarop de Managing Director zich tot pleitbezorger van een "pro-poor"- beleid opstelde.

Doelstelling van de nieuwe aanpak is de macro-economische maatregelen onder een ESAF-programma zodanig vorm te geven dat met de positie van de arme delen van de bevolking maximaal rekening wordt gehouden. Voorts dienen sociale uitgaven te worden beschermd en waar ESAF-programma's toch nadelige korte termijn effecten hebben op de lage inkomens groepen, moeten safety nets of compenserende maatregelen worden getroffen. Deze nieuwe benadering wordt ondermeer gereflecteerd in de verandering van de naam ESAF in Poverty Reduction and Growth Facility. Het Policy Framework Paper (PFP), dat voorheen het basisdocument van een ESAF-programma vormde, wordt vervangen door een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) dat ook de basis vormt voor Wereldbankinterventies. De nieuwe elementen van het PRSP ten opzichte van het PFP zijn dat de overheid een leidende rol speelt in het formuleren van een armoedebestrijdingsstrategie en dat er een consultatief proces plaatsvindt bij het opstellen van het PRSP. Ten opzichte van het oude PFP, zal het PRSP vanwege de armoedegerichtheid nadrukkelijker ingaan op oorzaken van armoede, effecten van economisch- en structureel beleid op de armen en beleidsterreinen die armoede-relevant zijn, zoals werkgelegenheid en toegang tot markten. Het is de verwachting dat de ontwikkelingsrelevantie van ESAF sterk zal toenemen, wanneer de voornemens in de praktijk worden gebracht.


4.6.3. Doelmatigheid/doeltreffendheid

De doeltreffendheid en doelmatigheid van ESAF worden onder andere bepaald door een zorgvuldig proces van consultaties en onderhandelingen vooraf en door de positie van het IMF als toonaangevende instelling waar donoren zich naar richten. Besluitvorming over de financiële bijdrage onder het ESAF-programma is gebaseerd op objectieve criteria. Meestal zijn de ESAF-bijdragen bescheiden in omvang, maar groot in effect omdat ze "groen licht" geven voor Wereldbank- en bilaterale betalingsbalanssteun.

De doeltreffendheid van de ESAF valt ondermeer af te leiden uit de bevindingen van de interne en externe evaluaties, die resp. in 1997 en
1998 werden verricht. De interne evaluatie was zeer kritisch over de mate waarin macro-economische doelstellingen gehaald werden. Zo werd bijvoorbeeld slechts de helft van de beoogde vermindering van begrotingstekorten behaald. Belastingopbrengsten verbeterden ternauwernood terwijl de bezuinigingen de kwaliteit van de uitgaven ondermijnden. Vermindering van inflatie vond wel plaats, maar zelden werd de inflatiedoelstelling gehaald. Er was sprake van waarneembare en effectieve structurele hervormingen, maar deze gingen vaak gepaard met vertraging en bereikten daardoor geen optimaal resultaat. De economische groei in ESAF-landen bleef tot aan 1995 in veel gevallen achter bij de groei in overige ontwikkelingslanden, hoewel het groeitempo hoger lag dan in de pre-ESAF-periode. De bewindvoerders concludeerden dat de uitkomsten van de evaluatie wezen op de noodzaak tot meer fiscale aanpassing, een meer centrale positie voor de inflatiedoelstelling,frequentere monitoring, betere bescherming van onmisbaar geachte uitgaven en meer aandacht voor structurele hervormingen.

De externe evaluatie onderzocht de externe duurzaamheidseffecten van ESAF, de sociale component en het aspect van ownership van het ontvangende land. De evaluatie concludeerde dat ESAF in een aantal gevallen nadelige gevolgen had op lage inkomensgroepen die mogelijk vermeden hadden kunnen worden. Er zou voortaan onderzocht moeten worden welke maatregelen schadelijk zijn voor de armen en vervolgens zouden voor deze groepen sociale vangnetten moeten worden opgezet. Er moest ook zorgvuldiger worden nagedacht over de volgorde waarin hervormingsmaatregelen zouden worden uitgevoerd. Tevens moest meer aandacht worden geschonken aan sociale uitgaven en het integreren van sociaal beleid in de ESAF-programma's. Geconstateerd werd dat in de betrokken landen sprake was van een groot gebrek aan ownership van ESAF-hervormingsprogramma's, hetgeen er mede de oorzaak van was dat een groot aantal landen (tijdelijk) niet meer aan de voorwaarden van het IMF kon voldoen. Geadviseerd werd daarom de vakministeries en maatschappelijke organisaties actiever te betrekken in de ESAF-beleidsdialoog. Lokale IMF-presentie in ESAF-landen zou bovendien moeten worden vergroot. De evaluatoren bevalen tenslotte aan dat er meer samengewerkt moest worden met de Wereldbank, zeker op het gebied van armoedeanalyse, maar ook op terreinen waar de interventies van Bank en het Fonds elkaar overlappen.

Al met al zijn beide evaluaties zeer kritisch. Belangrijk is dat het IMF de uitkomsten serieus heeft genomen en op de goede weg lijkt met de implementatie ervan, getuige het verloop van de discussies te Washington in september 1999 en de ontwikkeling naderhand van de voorbereidingen voor de introductie van de PRSPs. In de PRSPs worden veel van de aanbevelingen van de externe evaluatie verwerkt, met name ownership, samenwerking met de Wereldbank en de sociale aspecten van ESAF.


4.6.4. Sterke en zwakke punten

Nederland benadrukt in internationaal verband de noodzaak voor een goede samenwerking tussen IFI's onderling inclusief het IMF. Nederland vindt dat elke organisatie zich in beginsel bij het eigen mandaat moet houden. De Wereldbank is erop gewezen zich minder met betalingsbalanssteun bezig te houden (IMF-terrein) en het IMF dat men zich in principe niet met ontwikkelingsbeleid moest bezighouden (terrein van de ontwikkelingsbanken). ESAF opereert op het grensvlak van de oorspronkelijke mandaten van Wereldbank en IMF en dat bepaalt ESAF's sterke en zwakke punten.

Sterkste punten van ESAF zijn dat het voorziet in een duidelijke, soms zeer urgente behoefte van ontwikkelingslanden met structurele problemen. Het biedt volledig ontbonden betalingsbalanssteun tegen sterk concessionele voorwaarden. Voordeel is tevens dat het programma wordt uitgevoerd door het IMF, dat als toonaangevende financiële instelling in staat is gewenste maatregelen af te dwingen. Vanuit donorperspectief is het een voordeel als het ontvangende land een ESAF-programma uitvoert, omdat het een duidelijk kader vormt voor gezond economisch beleid dat voorwaardescheppend is voor donor-interventies.

Daar staat het tweeslachtige karakter van de ESAF-programma's tegenover. Het zijn geen duidelijke
lange-termijn-ontwikkelingsprogramma (het programma loopt doorgaans drie jaar) en het is ook geen kortlopende betalingsbalanssteun, zoals het IMF doorgaans verleent. Dit ambigue karakter van ESAF leidt er in sommige gevallen toe dat jaren achtereen stabilisatie- en hervormingsmaatregelen worden uitgevoerd zonder dat er sprake hoeft te zijn van een duidelijke opwaartse trend in de economie van de ontvangende landen. Het kan ook te maken hebben met het karakter van het IMF, dat immers traditioneel niet gericht is op het formuleren van een coherent ontwikkelingsbeleid. Het IMF zou zich beter kunnen beperken tot macro-economisch beleidsadvisering, conform zijn oorspronkelijk mandaat, hoewel het onlangs de 'armoedefocus' heeft geadopteerd. Het Fonds is door ESAF programmatisch meer als ontwikkelingsinstituut gaan fungeren, waardoor het verschil tussen een ESAF-programma en een IDA-programma moeilijk aan te geven is, terwijl het IMF niet de expertise heeft van een ontwikkelingsbank. De oplossing van dit probleem is samenwerking en coòrdinatie met de Wereldbank, overige ontwikkelingsbanken en de VN-instellingen. Voorkomen moet worden dat het IMF expertise opbouwt op het terrein van armoedebestrijding, of erger nog adviezen geeft zonder de expertise te bezitten.

Naar aanleiding van de beide evaluaties en meer recent, in het kader van het PRSP-proces lijkt het IMF de tekortkomingen van de ESAF-programma's serieus aan te pakken. Aanpassingen die reeds zijn doorgevoerd omvatten bijvoorbeeld de proefprojecten om de samenwerking met de Wereldbank te verbeteren.Verder heeft de IMF-staf aangegeven dat een stijgende trend waarneembaar is ten aanzien van de sociale uitgaven in de ESAF-landen en dat de macro-economische resultaten (inflatie, groei, begrotingstekorten) de laatste jaren ook zijn verbeterd. In het belang van het vergroten van het ownership heeft het IMF een aanvang gemaakt met het publiceren van relevante documenten via het internet en het intensiveren van de contacten met vakministeries en maatschappelijke organisaties. Openheid en consultatie over het ESAF-beleid is namelijk de basis voor het creëren van een draagvlak. De mate waarin ESAF-programma's in de praktijk worden aangepast, zal bepalend zijn voor het Nederlandse standpunt t.a.v. ESAF. Mede via het Nederlandse postennetwerk wordt gevolgd of de nieuwe voornemens t.a.v. ESAF in de praktijk wordt gebracht.


4.6.5 Conclusie

Nederland beschouwt ESAF als een belangrijk instrument voor structurele aanpassing in de armste landen en erkent de grote uitwerking en het uitstralingseffect naar donoren en de particuliere sector. Nederland zal in zijn opstelling de wijze waarop armoedebestrijdingsbeleid en sociale doelstellingen worden geïntegreerd in het macro-economisch beleid onder ESAF-programma's, zwaar laten wegen. Nederland verwelkomt de nieuwe IMF-benadering terzake en ondersteunt het initiatief om voortaan een Poverty Reduction Strategy Paper te hanteren als basis voor ESAF-programma's. Het postennetwerk wordt gevoed met informatie over actuele IMF-beleidsontwikkelingen, zodat een inhoudelijke dialoog over de uitvoering van het IMF-beleid in het betreffende land kan worden gevoerd met de lokale IMF-vertegenwoordigers.


4.7. Internationale Financieringsmaatschappij (IFC)


4.7.1. Karakteristiek

De IFC werd in 1956 opgericht als een zelfstandige dochter van de Wereldbankgroep. De instelling stelt zich ten doel het bevorderen van een duurzame ontwikkeling van de particuliere sector in ontwikkelingslanden. De gedachte hierbij is dat initiële investeringen van IFC fungeren als katalysator voor particuliere investeringen. IFC's activiteiten omvatten het verstrekken van leningen aan bedrijven en het deelnemen in het aandelenkapitaal van ondernemingen. Daarnaast adviseert IFC overheden inzake het creëren van een aantrekkelijk investeringsklimaat. IFC richt zich uitsluitend op projecten in de private sector, met name in de landbouw en voedselverwerkende industrie, financiële dienstverlening en infrastructuur.


4.7.2. Relevantie

De private sector is ook naar Nederlandse opvatting een belangrijke factor voor ontwikkeling. Bevordering van particuliere investeringen, met name in die landen waar die investeringen achterblijven, is onmisbaar voor ontwikkeling. Additionaliteit en ontwikkelingsrelevantie van IFC's investeringen zijn echter niet vanzelfsprekend. Mede op aandrang van Nederland besteedt IFC recentelijk meer aandacht aan het vergroten van die ontwikkelingsrelevantie. In het kader van het Extending IFC's Reach Initiative wordt getracht IFC's activiteiten te verbreden naar landen die voor investeerders minder aantrekkelijk blijken, in het bijzonder in Afrika bezuiden de Sahara. De activiteiten in die regio zijn in de laatste jaren als gevolg hiervan toegenomen. In 1998 groeide IFC's portefeuille in Afrika met 23%. Bovendien bevonden drie van de acht landen waarin IFC voor het eerst investeerde zich in de lage inkomenscategorie. Deze uitbreiding van de activiteiten in minder aantrekkelijke landen is onderdeel van het nieuwe beleid dat onlangs is overeengekomen (IFC Beyond 2000). Met betrekking tot armoedebestrijding is door IFC in het kader van deze strategie de verbetering van leefomstandigheden in ontwikkelingslanden door middel van de ontwikkeling van een duurzame private sector als expliciete doelstelling opgenomen. Vermeldenswaard is tevens dat IFC een proefproject voor micro-financiering in Afrika is gestart en zoekt naar nieuwe wegen voor een doeltreffende benadering van het relatief arbeidsintensieve midden- en kleinbedrijf.

IFC heeft geen expliciet genderbeleid. De milieurichtlijnen zijn identiek aan die van de Wereldbank. Een interne studie uit 1998 bracht echter naar voren dat IFC de eigen milieurichtlijnen onvolledig naleefde en onvoldoende aandacht had voor de consequenties voor het milieu. Er wordt inmiddels gewerkt aan verbetering. Milieubeleid wordt nu strikt volgens de voorschriften uitgevoerd. Daarnaast worden specifieke milieuprojecten gefinancierd op het terrein van duurzame energie en water. IFC benadrukt het belang van goed bestuur als onmisbare basis voor het klimaat waarin het particuliere initiatief kan gedijen (enabling environment).


4.7.3. Doelmatigheid/doeltreffendheid

Met betrekking tot de selectie van projecten baseert IFC zich in belangrijke mate op de inzichten van de particuliere sector. De maximale IFC-participatie van 25% impliceert spreiding van risico's over andere partijen en fungeert als preventiemaatregel tegen ondoelmatige keuzes. In bredere context bezien komt regelmatig de vraag op of IFC's betrokkenheid bij een project op zich wel doelmatig is, gezien de mogelijkheden van commerciële financiering. Vooral in economisch meer ontwikkelde regio's is niet altijd duidelijk of IFC het private bankwezen niet voor de voeten loopt of beconcurreert. Men moet zich overigens wel realiseren dat IFC niet anders kan dan laveren op de rand van het commerciëel haalbare. Een project moet in elk geval voldoende commercieel aantrekkelijk zijn voor de andere geïnteresseerde partijen.

IFC heeft een evaluatiedienst, de Operations Evaluation Group (OEG), die onder andere

ook een aantal beheersaspecten van de projectenportefeuille analyseert. In het laatstverschenen rapport beoordeelt men de voorbereidingsfase van 53% van de onderzochte projecten als uitstekend of goed; 10% was onbevredigend. Supervisie en administratie was in 63% van de gevallen uitstekend of goed en in 13% onbevredigend.

Een oordeel over de doeltreffendheid moet worden gebaseerd op de bevindingen van de eigen evaluatiedienst. Het OEG-rapport van december
1998 betreft een representatieve steekproef uit in 1992 goedgekeurde projecten die zijn beoordeeld op een 12-tal aspecten. Deze zijn in vier categorieën gegroepeerd, te weten bedrijfseconomisch succes, ontwikkelingseffecten, winstgevendheid voor IFC en effectiviteit. Het rapport concludeert dat 60% van de projecten succesvol was. Technische assistentie werd afzonderlijk op doeltreffendheid geëvalueerd. Inherent aan een evaluatie van het effect van technische assistentie is dat vergelijkende gegevens ontbreken over de situatie zonder TA. IFC stelt niettemin dat een sterk verband aanwezig lijkt tussen technische assistentie en investeringscijfers.


4.7.4. Sterke en zwakke punten

De IFC is naast de EBRD verreweg de grootste instelling binnen de groep van IFI's die zich richt op de particuliere sector. Het is een sterke marktpartij met een uitstekende reputatie. De IFC heeft een duidelijk afgebakend werkterrein en een duidelijke missie. Een positief punt is tevens dat de instelling onderdeel vormt van de Wereldbankgroep en in de Wereldbank en het IMF goede partners heeft die meewerken aan de verbetering van het investeringsklimaat. De samenwerking tussen IFC en de Wereldbank is verbeterd na de verhuizing van de afdeling Private Sector Development & Infrastructure van de Wereldbank naar het IFC-gebouw.

Een minder positief punt vanuit ontwikkelingsoptiek is dat IFC te veel als commerciële instelling opereert en te weinig als ontwikkelingsinstelling. IFC richt zich onvoldoende op de landen die investeringen het hardst nodig hebben. Verder investeert IFC grote bedragen met name in de grotere bedrijven. Aan bijstelling van dit beeld wordt hard gewerkt en IFC richt zich recentelijk nadrukkelijk ook op het midden en kleinbedrijf. Ook beheert IFCverscheidene donorfondsen voor de financiering van training, technische assistentie en advies aan bedrijven en overheid in ontwikkelingslanden, evenals in de voormalige Sovjet-Unie en Oost-Europa.


4.7.5. Conclusie

Nederland beschouwt IFC als een belangrijk instrument voor de ontwikkeling van de particuliere sector in de armere ontwikkelingslanden. Daarbij speelt de technische assistentie een onmisbare rol, vooral in de landen van de voormalige Soviet Unie en Afrika.

Nederland zal waar mogelijk de IFC stimuleren om steun te verlenen aan het MKB, met name in de armere ontwikkelingslanden, inclusief de MOLs. Net als in de onderhandelingen over middelenaanvulling van IDA-12, zullen de Nederlandse desiderata ten aanzien van de rol van IFC als ontwikkelingsinstelling, vooral op het punt van additionaliteit en armoedebestrijding, krachtig worden uitgedragen bij de onderhandelingen over de eerstvolgende kapitaalverhoging van IFC.



5. Conclusies


5.1. Algemeen

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat de IFI's in toenemende mate armoedebestrijding als hun centrale doelstelling zijn gaan beschouwen. Dat komt overeen met het Nederlandse beleid, en dat is niet verwonderlijk omdat dit beleid een groeiende internationale consensus weerspiegelt. Gezien de omvang van de financiële stromen die via de IFI's lopen, kan geconstateerd worden dat ze voor een breed gedragen armoedebestrijdingsbeleid onontbeerlijke partners zijn.

Ook andere beleidsdoelstellingen die door Nederland belangrijk worden geacht vinden in toenemende mate hun uitdrukking in het beleid van de onderscheiden IFI's, zij het dat met name het genderbeleid in het algemeen nog te wensen overlaat.

Maar niet alleen vanwege beleid of omvang van de IFI's is samenwerking met hen belangrijk, zij ontlenen hun belang als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking ook aan hun karakter van multilaterale instellingen. Hulp langs multilaterale kanalen heeft immers in beginsel een aantal voordelen.

Ten eerste beschikken multilaterale instellingen op terreinen waarop zij werkzaam zijn in veel gevallen over meer kennis en ervaring dan individuele donorlanden.

Voorts worden, doordat hulp niet door donoren afzonderlijk wordt aangeboden maar via multilaterale kanalen wordt geleid, versnippering en overlappingen voorkomen, wordt de beheerslast voor het ontvangende land drastisch verminderd en wordt de doelmatigheid van de totale hulpinspanning verhoogd. Dit geldt in beginsel voor alle banken. Toch moet in dit verband in het bijzonder van de Wereldbank melding gemaakt worden, gezien de cruciale rol van deze instelling bij hulpcoòrdinatie, zoals die tot uiting komt in het voorzitterschap van Consultatieve Groepen en in de leidende rol binnen het SPA. In Latijns Amerika en het Caraïbisch gebied speelt de IDB dikwijls een gelijksoortige leidende en coòrdinerende rol speelt als de Wereldbank elders.

Bundeling van hulp via multilaterale kanalen vergemakkelijkt ook de coòrdinatie, omdat het aantal aanbiedende partijen dat aan coòrdinatie mee moet werken wordt verminderd. Verder wordt ook de beheerslast bij het individuele donorland gereduceerd.

Ook de doelstelling van "ownership" is met multilaterale hulp gediend, daar de ervaring uitwijst dat multilaterale instellingen veelal minder met specifieke donorbelangen (economisch eigenbelang of geo-politieke doelstellingen) worden geassocieerd dan bilaterale hulp. Dit voordeel geldt met name de regionale ontwikkelingsbanken (door de ontvangers gezien als "onze bank"), terwijl de Wereldbank op dat punt meer inspanning moet leveren. De instellingen in Washington zijn immers traditioneel behept met een zekere hooghartigheid ten aanzien van de arme ontvangers. Ook wordt de Wereldbank gezien als een instelling die gedomineerd wordt, of zelfs in dienst staat, van de VS. Dat is in de praktijk veel minder het geval dan veelal wordt gedacht, maar de perceptie werkt niet in het voordeel van de Bank als neutrale partner van ontwikkelingslanden.

Bundeling van hulp via multilaterale kanalen leidt ook tot schaalvoordelen: met meer fondsen kunnen completere programma's worden aangeboden. Voor de door Nederland nagestreefde sectorale benadering is dit van groot belang. Door hun grotere omvang kunnen IFI's voorts zaken oppakken die de mogelijkheden van een individueel donorland

te boven gaan.

Tenslotte verdient het multipliereffect vermelding: op basis van relatief beperkte bijdragen in het kapitaal door de leden van de banken, kunnen de IFI's op grond van hun status een veelvoud van de kapitaalinbreng op de kapitaalmarkt aantrekken en uitlenen aan ontwikkelingslanden. Zo worden veel grotere bedragen voor ontwikkelingsfinanciering gegenereerd dan de som van de individuele bijdragen.


5.2. Wereldbank (IBRD en IDA)

Dat in het voorgaande al diverse malen de Wereldbank met name is genoemd mag geen verbazing wekken. Deze instelling is onder de IFI's immers verreweg de grootste: de Bank beschikt met 9000 werknemers over een enorme "voorraad" aan mondiaal gevoede expertise op het gebied van ontwikkelingsvraagstukken. Daarmee overtreft de Wereldbank de andere IFI's. De Wereldbank is voor veel overheden van ontwikkelingslanden een belangrijke adviseur en speelt doorgaans een hoofdrol in de hulpcoòrdinatie, onder meer door middel van de organisatie van Consultatieve Groepen. Ook financieel steekt de Wereldbank boven de rest uit: behalve in Latijns-Amerika overtreft het uitleenvolume van de Wereldbank dat van de regionale banken. Dat wil overigens niet zeggen dat de Wereldbank in alle lenende landen op elk terrein het voortouw heeft of een kennisvoorsprong heeft.

Door dat alles moet geconstateerd worden dat niet voorbijgegaan kan worden aan de Wereldbank. De vraag is dan ook niet of er met de Bank samengewerkt moet worden, maar veeleer hoe het beleid en optreden van de Bank, gezien vanuit de Nederlandse beleidsdoelstellingen, geoptimaliseerd kan worden.

Gelukkig kan geconstateerd worden dat, mede dankzij vele jaren van Nederlandse inspanningen, het beleid van de Wereldbank op terreinen als armoedebestrijding en gender in toenemende mate spoort met het Nederlandse beleid. Nieuwe positieve ontwikkelingen op dat vlak, zoals de introductie van het Poverty Reduction Strategy Paper, zullen vanuit Nederland actief worden gestimuleerd, niet alleen op het niveau van het hoofdkwartier van de Bank maar ook op landenniveau. Daartoe worden de Nederlandse ambassades in hulpontvangende landen geïnstrueerd tot een continue dialoog met de lokale vertegenwoordiging van de Wereldbank en van de andere IFI's, voorzover aanwezig. In die dialoog zal met name de vertaling van het op centraal niveau vastgestelde beleid naar de praktijk aan de orde komen.

Daarnaast blijft Nederland actief in het volgen van de CODE. Nederland stelt zich actief op ten gunste van het concept van Comprehensive Development Framework, als middel om onder leiding van het ontvangende land, tot een samenhangend geheel van assistentie

door de donorgemeenschap te komen. Nederland ziet het SPA, het centrale donorforumvoor Sub-Sahara Afrika, als een lichtend voorbeeld van gecoòrdineerde hulpinspanningen en zal zijn bijdrage daaraan, zowel financieel als beleidsinhoudelijk, voortzetten en waar mogelijk intensiveren.

De laatste middelenaanvulling van IDA is nog niet lang geleden afgerond (IDA-12). De reductie van het Nederlandse aandeel daarin, onder meer ingegeven uit onvrede over het uitblijven van sterkere armoedegerichtheid en een betere lastenverdeling, heeft een belangrijke signaalwerking naar de Bank gehad. Zonder kordate actie van de Bank in de richting van door Nederland als essentieel geziene beleidsdoelstellingen, met name armoedebestrijding, kan niet gerekend worden op vanzelfsprekende, bovenmatige Nederlandse steun. De Nederlandse opstelling in IDA-13 zal bepaald worden door de mate waarin de Bank beleid en uitvoering bijstelt. Gelukkig kan geconstateerd worden dat de verwachtingen terzake vooralsnog, zeker na de vergaderingen te Washington van september 1999, positief kunnen zijn.

Nederland streeft in beginsel naar verschuiving van bilaterale projecthulp naar sectorale begrotingssteun en uiteindelijk naar programmahulp, die wanneer de omstandigheden in het land zich daarvoor lenen rechtstreeks aan het land wordt overgemaakt. Dat zal voor veel van de 17+3 landen voorlopig nog niet het geval zijn en in die gevallen kan de Wereldbank als kanaal dienen. Cofinanciering van sectorale programma's of algemene begrotingssteun zal om die reden nog voor langere tijd worden toegepast.

Dat geldt ook voor de landen die tot de Nederlandse kiesgroep behoren, maar waar Nederland niet met een ambassade is vertegenwoordigd. Om beheerstechnische redenen zal de hulp aan deze landen in de vorm van cofinanciering met de Wereldbank worden verstrekt.

Het Partnership Programma blijft het geëigende instrument voor de financiering van niet- landenspecifieke activiteiten en zal mogelijk in volume kunnen toenemen.

Het Partnership Programma is voor Nederland het instrument waarmee a) de Bank wordt gestimuleerd zich actiever op te stellen op terreinen als armoedebestrijding, gender en goed bestuur; b) projecten worden gefinancierd die grensverleggend en vernieuwend zijn en c) projecten worden gefinancierd die voor Nederland uit financieel of beheersmatig oogpunt te omvangrijk zijn.


5.3. IDB en FSO

Ondanks de belangrijke de rol van de IDB op het Amerikaanse continent, is deze regionale bank als kanaal voor Nederlandse hulp aan de armste landen in Latijns Amerika en het Caraïbisch gebied van beperkte betekenis. Er zijn in de regio maar vijf lage inkomenslanden en het zachte loket van de Bank, het FSO, is dan ook navenant beperkt. Dat betekent niet dat de IDB voor het Nederlandse OS-beleid niet van belang is: twee van die vijf landen behoren tot de 17 + 3-lijst (Bolivia en Nicaragua). Bovendien speelt de IDB, met name op het punt van donorcoòrdinatie, de leidende rol die elders (met name in Afrika) door de Wereldbank wordt gespeeld,

In het beleid van de IDB neemt armoedebestrijding een prominente plaats is en ook op andere punten is er congruentie met het Nederlandse beleid. Nederland zal in zijn relatiemet de IDB blijven aandringen op maximale aandacht voor de armste landen, op goed bestuur en op anti-corruptie, alsmede op het in acht nemen van sociale en milieu-aspecten. De Nederlandse inzet zal er tevens op gericht zijn de IDB actief te doen participeren in hulpcoòrdinatie en op het vergroten van "ownership" van de lenende arme landen.

De financiële positie van het FSO maakt vooralsnog (extra) bijdragen van niet-regionale leden overbodig, zodat de vraag naar de omvang van de Nederlandse bijdrage niet aan de orde is.


5.4. AsDB en AsDF

Het belang van de AsDB voor het Nederlandse OS-beleid is voor een belangrijk deel gelegen in het gegeven dat het grootste aantal personen onder de armoedegrens in Azië woont (ca. 1 miljard armen op een totale Aziatische bevolking van ca. 3 miljard mensen) en dat vier van de landen op de 17+3-lijst leningen ontvangen uit het AsDF (Bangladesh, India, Sri Lanka en Vietnam). In dat kader is het belangrijk dat de AsDB in Azië als "eigen" instelling wordt gezien, waar men meer mee op gelijke voet staat dat met bv. de Wereldbank. De lenende landen hebben ook een meerderheid aan stemrecht. Dit alles versterkt het gevoel van "ownership".

In 1999 heeft de AsDB-groep besloten armoedebestrijding als overkoepelende doelstelling te gaan hanteren en heeft daarvoor inmiddels een operationele strategie ontwikkeld. Nederland zal er op toezien dat ernst gemaakt wordt met de uitvoering hiervan. Andere aandachtspunten blijven de Japanse positie in de Bank en de transparantie van de besluitvorming. Ook zal worden gelet op de opstelling van de Bank in landen waar een sector-investeringsprogramma wordt uitgevoerd. De project-gerichtheid van de Bank moet worden verminderd. Hulpcoòrdinatie zal hoog op de agenda van de Bank moeten komen.

De onderhandelingen over een nieuwe middelenaanvulling van het AsDF zijn kort geleden van start gegaan. Voor Nederland zal de mate waarin de Bank erin slaagt vorm te geven aan armoedebestrijding een belangrijke maatstaf zijn ter bepaling van de omvang van de Nederlandse bijdrage.


5.5. AfDB en AfDF

De AfDB is onder de IFI's zonder twijfel de kleinste en zwakste broeder. Op het Afrikaanse continent neemt zij, in vergelijking met de Wereldbank, een bescheiden positie in, waarbij niet altijd duidelijk is waar haar "niche" ligt. Het gegeven dat in veel landen nog geen lokale vertegenwoordiging van de Bank is versterkt evenmin haar positie. Tenslotte heeft de Bank jaren van crisis doorgemaakt, waarin zelfs het voortbestaan ernstig in gevaar was.

Dit alles kan aanleiding zijn tot scepsis ten aanzien van de AfDB, maar er zijn ook redenen om de Bank thans niet de rug toe te keren.

De belangrijkste daarvan is dat, na de crisisjaren, de leiding van de Bank erin geslaagd lijkt te zijn een keer ten goede te bewerkstelligen, waardoor het vertrouwen van de donoren en de financiële wereld voorlopig is herwonnen. De donoren zouden nu het management de tijd moeten gunnen om verder orde op zaken te stellen. Tegelijkertijd moet worden bezien of de toekomstplannen realistisch en haalbaar zijn. Als de huidige positieve ontwikkelingen zich voortzetten kan de Bank een waardevolle bijdrage leveren aan deontwikkeling van Afrika. Nederland zal met name de opstelling van de AfDB t.a.v. SWAps en t.a.v. milieu blijven volgen.

Daarbij moet worden bedacht dat van de 17+3-landen de helft op het Afrikaanse continent ligt. Bovendien wordt institutionele ontwikkeling in Afrika, ook van landen-overstijgende instituten, in brede kring, ook door Nederland, van groot belang wordt geacht. Het zou dan ook niet passen dat Nederland thans de AfDB de rug zou toekeren.

Vertaling van deze positiebepaling in financiële termen is thans niet aan de orde, daar de middelenaanvulling van het AfDF in januari jl. is afgerond. Bij de volgende ronde zal Nederland zich baseren op de prestaties die de Bank inmiddels zal hebben neergezet ten gunste van met name de armoedebestrijding op het Afrikaanse continent.


5.6. IMF/ESAF

Nederland beschouwt ESAF als een belangrijk instrument voor structurele aanpassing in de armste landen en erkent de grote uitwerking en het uitstralingseffect naar donoren en de particuliere sector. Nederland zal in haar opstelling t.a.v. ESAF de wijze waarop armoedebestrijdingsbeleid en sociale doelstellingen worden geïntegreerd in het macro-economisch beleid onder ESAF-programma's, zwaar laten wegen. Nederland verwelkomt de nieuwe IMF-benadering t.a.v. ESAF, die dit moet verbeteren en ondersteunt het initiatief om voortaan een Poverty Reduction Strategy Paper te hanteren als basis voor ESAF-programma's. Het postennetwerk zal worden gevoed met informatie over de IMF-beleidsontwikkelingen die thans spelen, opdat het in staat wordt gesteld een inhoudelijke dialoog te voeren met de lokale IMF-vertegenwoordigers.


5.7. IFC

Nederland zal de IFC aansporen om meer steun te verlenen aan het midden- en kleinbedrijf, met name in de armere ontwikkelingslanden. De Nederlandse desiderata zullenten aanzien van de rol van IFC als ontwikkelingsinstelling, vooral op het punt van additionaliteit, krachtig worden uitgedragen bij de onderhandelingen over de eerstvolgende kapitaalverhoging van IFC.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie