26480000.003 vao notitie over autonomie en deregulering in het onderwi
js
Gemaakt: 17-1-2000 tijd: 14:29
RTF
26480 Autonomie en deregulering in het onderwijs
Nr. 3 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG
Vastgesteld 30 december 1999
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen<1> heeft
op 9 december 1999 overleg gevoerd met minister Hermans van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen en staatssecretaris Adelmund van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen over:
- de brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
d.d. 12 april 1999 ter aanbieding van de notitie over autonomie en
deregulering in het onderwijs (26480, nr. 1);
- de brief van de minister en de staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen d.d. 29 juni 1999 ter aanbieding van de
notitie autonomie en deregulering in het onderwijs (26480, nr. 2);
- de brief van de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen d.d. 21 september 1999 ter aanbieding van de brief
over het onderwijsbeleid op middellange en langere termijn "Sterke
instellingen, verantwoordelijke overheid" (OCW-99-950).
Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit.
Vragen en opmerkingen uit de commissie
Mevrouw Barth (PvdA) wees erop dat in het proces van deregulering en
autonomievergroting van scholen voorop moet staan dat de overheid
voluit aanspreekbaar blijft op de kwaliteit van het onderwijs. De
minister heeft tijdens de behandeling van de onderwijsbegroting
gelukkig glashard toegezegd dat de overheid haar financiële
verantwoordelijkheid voor het funderend onderwijs neemt.
Autonomievergroting en deregulering zijn geen doelen op zichzelf, maar
middelen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De
leerlingen en hun ouders moeten merken dat hierdoor de kwaliteit
toeneemt. Vanuit die optiek zal de fractie van de PvdA de concrete
maatregelen van de regering op dit punt beoordelen.
Het zogenaamde regieoverleg deregulering (ROD) heeft samen met de
bewindslieden een inventarisatie van te nemen maatregelen opgesteld.
Een dergelijke werkwijze heeft het gevaar van verbrokkeling in zich.
Mevrouw Barth vroeg om een concreet plan van aanpak inzake de
aanpassing van wet- en regelgeving. Als dit is opgesteld, moet de
Kamer over de uitvoering van een en ander regelmatig, bijvoorbeeld
halfjaarlijks, gerapporteerd worden. Wil de minister toezeggen, de
Kamer bij het proces van deregulering te blijven betrekken? De gekozen
interactieve benadering past prima in de tradities van het
onderwijsveld, maar het is ook van belang dat de Kamer haar rol als
medewetgever kan blijven spelen. Kan de minister overigens uitleggen
waarom de organisaties van ouders en leerlingen en die van
schooldirecteuren niet in het ROD vertegenwoordigd zijn? In de
praktijk komen alle dereguleringsmaatregelen op de schouders van de
schooldirecteuren terecht.
De minister legt er steeds de nadruk op dat geaccepteerd moet worden
dat door het proces van deregulering en autonomievergroting
verschillen tussen scholen kunnen ontstaan. Dat is iets te vaag.
Aangezien er nog geen consensus over de gewenste kwaliteit van
onderwijs is, is het interessant te vernemen over welke verschillen de
minister het in dit verband heeft. Op het punt van de didactische en
pedagogische aanpak kunnen er flinke verschillen ontstaan. Ouders
moeten een keuze kunnen maken. Daarentegen zijn grote verschillen in
de toerusting van scholen niet acceptabel. Vandaar dat de PvdA-fractie
sterk hecht aan het commitment van de bewindslieden inzake 100%
financiering door de overheid. Elk Nederlands kind moet in principe
aanspraak kunnen maken op dezelfde kwaliteit onderwijs. Mevrouw Barth
herinnerde aan haar opmerkingen tijdens de begrotingsbehandeling over
de hoogvlakte.
Het is prima als verschillen ontstaan ten aanzien van de uitkomst van
de schoolloopbaan voor individuele leerlingen. In het onderwijs moet
er uitgehaald worden wat erin zit, maar de school moet daartoe echter
wel in staat zijn. Onderschrijft de minister de stelling dat de
kwaliteit vooral in de toegevoegde waarde van de school zit? Is al
nagedacht over wijze waarop die gemeten kan worden?
Wil de minister ingaan op de rol van de Kamer in het
arbeidsvoorwaardenoverleg? Er zijn namelijk nogal wat spanningen op
dit punt.
Bij de begrotingsbehandeling heeft de regering aangegeven dat
lumpsumfinanciering in het primair onderwijs niet mogelijk is omdat
over het algemeen de schaal van de scholen zich daar niet voor leent.
Kan invoering van deze wijze van financiering overwogen worden voor de
scholen met een toereikende schaal? Daarmee krijgen de desbetreffende
scholen de ruimte voor autonome professionele afwegingen, waar de
besturen vaak om vragen. De politiek houdt natuurlijk onverkort het
recht om bepaalde prioriteiten te stellen. Mevrouw Barth merkte op
geen voorstander te zijn van verdere schaalvergroting in het primair
onderwijs. Op bestuurlijk niveau is verdere samenwerking wel mogelijk.
Sinds de aanvaarding van de motie-Liemburg, waarin lumpsumfinanciering
wordt uitgesloten, hebben de ontwikkelingen in het basisonderwijs niet
stilgestaan. Het moet mogelijk zijn om ook op dit punt maatwerk te
leveren.
De inventarisatie van het ROD bevat naast veel redelijke ook een
aantal omstreden voorstellen. Hebben de bewindslieden zich al een
oordeel over deze lijst gevormd? Worden de onderscheiden voorstellen
ondergebracht in aparte dossiers of blijft er sprake van één lijst?
Mevrouw Hamer (PvdA) bracht naar voren dat het motto van haar fractie
voor het onderwijs is "van een goede start naar een sterke finish". De
goede start begint bij het basisonderwijs en de sterke finish bij het
tertiair onderwijs, zowel BVE als HO. Dit onderwijs, inclusief de
trajecten die zijn te vatten onder de noemer "een leven lang leren",
moet meer integraal benaderd worden. Op welke wijze willen de
bewindslieden dit realiseren?
Autonomievergroting en deregulering kunnen in het tertiair onderwijs
meer inhoud krijgen dan in het primair en het voortgezet onderwijs.
Dit betekent overigens niet dat de overheid haar verantwoordelijkheid
op die terreinen kan verminderen. Het is veel meer een kwestie van
gewijzigde vormgeving van de verhouding instelling-student-overheid.
Hoe ziet de minister die verhouding?
Het baarde mevrouw Hamer zorgen dat de Kamer weinig inzicht heeft in
de effecten van de toenemende gemengde financiering. Steeds meer
BVE-instituten, HBO-instellingen en universiteiten hebben
verschillende financieringsbronnen. Heeft dit consequenties voor de
toegankelijkheid en de kwaliteit van het tertiair onderwijs? Is de
minister bereid een onderzoek in te stellen naar de mate van
privaat-publieke financiering in BVE, HBO en WO en de gevolgen
daarvan?
Het BVE neemt een andere positie in ten aanzien van deregulering en
autonomievergroting dan het HBO en de universiteiten. Men heeft het
proces van fusies en ROC-vorming afgerond en wil nu min of meer door
de overheid begeleid worden naar meer zelfstandigheid. Hoe wil de
minister de komende vijf jaar met deze sector omgaan?
Bij het hoger onderwijs moet ervoor gewaakt worden dat het ene taboe
-- fusies tussen universiteiten en HBO-instellingen -- niet wordt
vervangen door het andere, namelijk dat niet meer getornd mag worden
aan het binaire stelsel. In de praktijk ontstaan er mengvormen. De
fractie van de PvdA hecht vooral aan differentiatie en variëteit. Het
binair stelsel moet gezien worden als een hulpmiddel en niet als een
doel.
De student moet meer invloed krijgen, bijvoorbeeld via vouchers. Hoe
ziet de minister de positie van de student in de komende jaren?
De plannen van de minister ten aanzien van kwaliteitsbewaking zijn
niet helemaal helder. De toets op macrodoelmatigheid wordt afgeschaft,
maar daarvoor moet wel iets in de plaats komen. Hoe verloopt het
overleg met de instellingen hierover en zijn er al resultaten te
melden? Voor de student moet de kwaliteitsbewaking vorm krijgen via de
opleidingscommissies. Welke maatregelen wil de minister op dat terrein
nemen? Ook de kwaliteit van de docent is uiteraard van belang. De
laatste jaren zijn de investeringen op dit terrein een beetje achter
gebleven.
Het interne toezicht op de universiteiten en hogescholen moet goed
geregeld zijn. In de notities terzake is er steeds sprake van meer
sturing vooraf. Dit betekent dat er achteraf meer op prestaties
afgerekend moet worden. In de praktijk blijkt de vormgeving van een en
ander niet zo eenvoudig te zijn. Kan hierover opheldering worden
gegeven?
In de beleidsbrief wordt nader ingegaan op het uitgesteld leren. Het
is niet duidelijk of gedoeld wordt op vormen van een leven lang leren.
Op welke wijze wordt het postinitiële leren wordt ingebed in het
gehele systeem?
De Kamer hoort zeer weinig over de kwaliteitscontrole op het niet door
de overheid bekostigde onderwijs. Een goed systeem terzake is van
groot belang.
De heer Cornielje (VVD) meldde dat ter voorbereiding van dit algemeen
overleg een rondetafelgesprek is georganiseerd met
besturenorganisaties, vakorganisaties, de HBO-raad, de BVE-raad en
overige deskundigen. Daarin kreeg de commissie te horen dat het
onderwijsstelsel hypergestuurd is, dat de toename van regels en
administratieve lasten een autonoom proces is, dat deregulering vooral
tot schaalvergroting heeft geleid en dat het besturingssysteem van het
hoger onderwijs de facto failliet is. Daartegenover stond dat vrijwel
alle deelnemers de visie van de regering op het terrein van
deregulering en autonomievergroting in het onderwijs op hoofdlijnen
steunden. Dit betekent dat er een groot draagvlak voor concrete
maatregelen is.
Er is een aantal hoofdoorzaken voor de overvloedige regelgeving en
administratieve lasten. De pacificatie van 1917 heeft geleid tot veel
centrale regelgeving om de gelijke behandeling te kunnen garanderen.
In de jaren zestig en zeventig, toen men sterk geloofde in de
maakbaarheid van de samenleving, werd veel beleid door Den Haag
opgelegd. Ook moderne overheden worden gekenmerkt door een hoge mate
van bureaucratie. In de jaren tachtig kwam hier een reactie op. In de
motie-Franssen uit 1984 wordt gevraagd om deregulering en
autonomievergroting. Deetman brengt de HOAK-nota uit (hoger onderwijs,
autonomie en kwaliteit) en Ginjaar-Maas de nota "Meer over
management". Ook Ritzen en Wallage hebben door het afsluiten van het
Schevenings akkoord bijgedragen aan deregulering en
autonomievergroting.
In de vorige kabinetsperioden is een zwaar accent gelegd op
decentralisatie naar de lokale overheden. De deregulering had vooral
betrekking op de bekostiging. Een sterk negatief neveneffect daarvan
was de schaalvergroting. Andere politieke partijen dan de VVD hebben
overigens op schaalvergroting aangedrongen om onderwijskundige doelen
te realiseren. De heer Cornielje was dan ook blij dat hij destijds
zelf het initiatief heeft genomen om een einde te maken aan het
stimuleren van fusies in het voorgezet onderwijs. Bestuurlijke
samenwerking in het basisonderwijs kan bevorderd worden als de
individuele scholen maar gehandhaafd worden om de leefbaarheid op het
platteland niet in gevaar te brengen.
In de huidige kabinetsperiode is er de noodzaak van hernieuwde
aandacht voor autonomievergroting en deregulering. Na alle
structuurveranderingen is er nu behoefte aan rust en ruimte om binnen
de huidige wettelijke kaders invulling te geven aan de vergrote
zelfstandigheid. Overigens zijn veel instellingen nog steeds
regelverslaafd. Bij een probleem wordt Den Haag meteen om een
oplossing gevraagd. Men zal echter eerst moeten proberen het probleem
zelf op te lossen.
De overheid dient terughoudend te zijn met het opleggen van
vernieuwingen. Meer ruimte voor burgers en instituten, meer
bevoegdheden en meer verantwoordelijkheden voor burgers en
instellingen lijken voor de hand te liggen. Scholen mogen verschillen,
zodat er meer keuzemogelijkheden zijn. Door de concurrentie kunnen de
prestaties verbeterd worden. Scholen moeten sneller inspelen op de
veranderende omgeving. Vergroting van de autonomie heeft ook een
keerzijde. Een minder goed financieel beheer kan leiden tot ongewenste
verschillen tussen instellingen. De overheid moet zorgen voor een
basiskwaliteitsniveau.
De scholen zullen openheid moeten betrachten over de resultaten. Men
werkt met overheidsgelden en er zal dus verantwoording moeten worden
afgelegd aan de samenleving. Openheid betekent echter ook dat
problemen zichtbaar worden en daar zullen scholen mee om moeten leren
gaan.
De taken van overheid en instellingen moeten goed afgebakend worden.
Er moeten minder, maar wel duidelijker eisen gesteld worden, zoals een
kerncurriculum met voldoende diepte. Via standaarden dient aangegeven
te worden wat de overheid van het onderwijs verwacht. De overdracht
van waarden en normen moet wel aan de orde komen, maar mag niet door
de overheid worden voorgeschreven.
Er moeten haalbare doelstellingen worden geformuleerd, met name op het
gebied van taal en rekenen. Ook dienen er realistische eindexamens
voor VMBO en HAVO-VWO te komen.
De overheid dient terughoudend te zijn met het opleggen van
vernieuwingen. In de nota "Sterke instellingen en verantwoordelijke
overheid" wordt terecht uitgegaan van interactief beleid. De heer
Cornielje wees op een risico dat kleeft aan interactief beleid.
Wanneer iedereen medeverantwoordelijk wordt gemaakt, is uiteindelijk
niemand meer echt verantwoordelijk. De tweede fase is daar een goed
voorbeeld van. Iedereen is bij de totstandkoming daarvan betrokken
geweest, maar als er iets fout gaat, is niemand daarop aanspreekbaar.
Als de weg van het interactief beleid wordt ingeslagen, zal een manier
moeten worden gevonden om met deze paradox om te gaan.
Wat is de plaats van intermediairs in het interactieve beleid, zoals
procesmanagers, regievoerders en andere onduidelijke figuren in
onderwijsland? Wie is verantwoordelijk voor de mislukte beeldvorming
van het studiehuis? Er is sprake van pseudo-regelgeving die moeilijker
is te bestrijden dan foute regelgeving. Pseudo-regels zitten in de
hoofden van betrokkenen. In het regeerakkoord is bijvoorbeeld
opgenomen dat de belemmeringen voor de brede school zullen worden
weggenomen en voordat de beleidsnota bij de Kamer is ingediend, heeft
het procesmanagement al een stimuleringsbeleid terzake ingezet. Het is
dan ook beter dat de bijvoorbeeld de VVO namens het voortgezet
onderwijs optreedt, zoals de HBO-raad dat voor het hoger
beroepsonderwijs doet. Wellicht kunnen organisaties van besturen van
basisscholen een soortgelijke taak krijgen. Er zal dan geen behoefte
meer zijn aan onduidlijke intermediaire organisaties.
De informatielast is groot, maar slechts eenderde daarvan is afkomstig
van OCW. Andere departementen nemen ook eenderde voor hun rekening en
eenderde betreft overige informatie. Daar komt de genoemde
pseudo-regelgeving nog bij. Het is duidelijk dat in ieder geval de
pseudo-regelgeving moet verdwijnen. Daarnaast kan de regelgeving zelf
teruggedrongen worden. De scholen wordt te veel informatie ten behoeve
van het beleid gevraagd. Ook moeten scholen identieke informatie aan
allerlei instanties verstrekken. Dit kan beperkt worden door invoering
van een informatiestatuut. Wat zijn de ervaringen daarmee in de
BVE-sector? Is dit model ook toepasbaar op andere sectoren in het
onderwijs?
De uitwerking ten aanzien van de actiepunten wordt met belangstelling
afgewacht, met name de verdere deregulering van het
rechtspositiebesluit. Hierover moet men overeenstemming bereiken met
de vakorganisaties.
De kwaliteitsbewaking is in eerste instantie een zaak van de scholen
zelf, die er systemen voor moeten ontwikkelen. Daarop dient toezicht
te worden gehouden door een onafhankelijke inspectie onder
ministeriële verantwoordelijkheid. Ook de ouders moeten een taak
krijgen in de kwaliteitsbewaking. De schoolgids is hiervoor een goed
instrument.
De heer Cornielje concludeerde dat zijn fractie de brief over
autonomie en deregulering op hoofdlijnen onderschrijft. De nadere
uitwerking wordt met belangstelling tegemoet gezien. De VVD is
ingenomen met de uitnodigende brief over sterke instellingen en
verantwoordelijke overheid, waarin zeer veel relevante onderwerpen
worden aangesneden. Het interactief besturen, namelijk het reageren op
signalen van de basis, verdient steun. Uiteindelijk moet de overheid
niet bang zijn om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor kwalitatief
goed onderwijs.
De heer Van de Camp (CDA) wees erop dat reeds bijna twee decennia over
de complexe en taaie materie van autonomievergroting en deregulering
wordt nagedacht. Het fameuze en gewaardeerde artikel 23 van de
Grondwet brengt veel regelgeving met zich. De specifieke aard van de
onderwijssector heeft gevolgen voor de regelgeving in geval van
decentralisatie. De rechtspositie van het onderwijzend en
niet-onderwijzend personeel is vanouds stevig te noemen. Het
Rechtspositiebesluit onderwijs (RPBO) blinkt uit in sterk
gedetailleerde regelgeving. Onderwijs heeft vanouds een sterk
maatschappelijk middenveld, dat pseudo-regelgeving met zich brengt.
Onderwijs wordt in onze kenniseconomie steeds belangrijker. Dit vraagt
om waarborgen voor de deelnemer inzake toegankelijkheid en
onderwijsinhoud. Ook algemene regelgeving -- Arbeidstijdenwet,
Arbo-wet en dergelijke -- heeft invloed op de onderwijssector.
Ten aanzien van de financiën en het beheer is de autonomievergroting
grotendeels voltooid. Besturen en scholen kennen een zeer grote
financiële zelfstandigheid en daarmee verantwoordelijkheid. Hun
armslag op de terreinen onderwijsinhoud, personeel en gebouwen loopt
hiermee niet altijd gelijk op.
Ten aanzien van de meer inhoudelijke aspecten ervaren de scholen de
autonomievergroting en deregulering van de afgelopen jaren als niet
geslaagd. Hierbij moet gedacht worden aan de kerndoelen
basisonderwijs, de eindtermen basisvorming en de Kwaliteitswet. De
vraag voor de komende jaren is op welke wijze autonome instellingen
zich moeten verantwoorden voor de onderwijsprestaties. Er zal meer
recht gedaan moeten worden aan de professionele organisatie dan nu het
geval is.
Het proces van deregulering en autonomievergroting blijft te veel
hangen op het mesoniveau; een complexe middenlaag die veelal geheel
eigen regel- en evaluatietrajecten heeft ontwikkeld. Op dit niveau
fungeren organisaties zoals het Participatiefonds, het
Vervangingsfonds, het procesmanagement basisonderwijs (PMBO) en
voortgezet onderwijs (PMVO), gemeentebesturen en de
samenwerkingsverbanden "Weer samen naar school", maar ook grote
schoolbesturen. Niet iedereen is gelukkig met deze ontwikkeling. Het
best wordt dit geïllustreerd met de stelling uit het proefschrift van
Edith Hooge dat schoolleiders in het basisonderwijs worstelen met hun
rol omdat wat van hen wordt verwacht bij de uitvoering van hun werk
niet spoort met wat zij zelf belangrijk vinden. Het kost het
management veel energie om de diverse netwerken te leren kennen, te
onderhouden en uit te bouwen. Bovendien is het buitengewoon complex
om, rekeninghoudend met al deze actoren, een integrale visie te
ontwikkelen.
De CDA-fractie staat op hoofdlijnen positief tegenover de tekst in het
regeerakkoord en de nadere uitwerkingen daarvan. De bewindslieden
maken onderscheid tussen een aanpak voor de korte en een aanpak voor
de middellange termijn. Het is echter nog niet duidelijk hoeveel tijd
dit alles zal nemen. Moeten de doelstellingen voor de korte termijn
niet concreter geformuleerd worden? Het advies van de Onderwijsraad
wordt voor 1 januari 2001 verwacht en zal in de beleidsvoorstellen
worden geïncorporeerd. Wat betekent dat voor de gehele operatie in
deze kabinetsperiode? De heer Van de Camp steunde het verzoek van
mevrouw Barth om een kort integraal overzicht.
Het kabinet streeft vooral naar minder regelgeving, maar dat zal de
problematiek niet oplossen. Er is behoefte aan een andere
sturingsfilosofie. In de beleidsbrief wordt daartoe wel een poging
ondernomen, maar die straalt meer intenties en warmte uit dan een
concrete visie. Misschien is dat wel de bedoeling van de
bewindslieden, die immers interactieve beleidsvorming nastreven.
In de discussie over sturing kan ook bepaald worden wie waar
verantwoordelijk voor is. Bij de begrotingsbehandeling heeft de
minister opgemerkt dat niet de 100% bekostiging, maar de daarbij
behorende normering de politieke vraag is. Ontstaat er een tweedeling
in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs? De bekostiging van
het leerplichtig onderwijs moet volledig, maar sober voor rekening van
de rijksoverheid komen. Daarbij staat het ouders en sponsors vrij in
de aanvullende sfeer het een en ander te doen. De grens tussen 100%
bekostiging en aanvullende financiering is diffuus, maar dat wil niet
zeggen dat niet moet worden nagegaan waar die grens ligt. Het is
bijvoorbeeld onaanvaardbaar dat op een basisschool extra leerkrachten
betaald worden uit particuliere financiering.
Hoofduitgangspunt van de CDA-fractie is dat de overheid de scholen en
instellingen als professionele organisaties de ruimte moet durven
geven. Er is meer ruimte nodig voor eigen onderwijsvisies. Naast alle
organisatorische en financiële deregulering moet er de komende tijd
geld en gelegenheid zijn voor het ontwikkelen van een eigen
onderwijskundige visie en een eigen pedagogisch-didactische aanpak.
De heer Van de Camp formuleerde namens zijn fractie de volgende
aandachtspunten. Afronding van de bestuurlijke schaalvergroting. Met
uitzondering van het openbaar onderwijs -- hoe gaat de minister
daarmee om? -- is men op dit punt al ver gevorderd. Er is geen ruimte
meer voor schaalvergroting op schoolniveau, maar wel op bestuurlijk
niveau.
Versterking van het management is nodig om de verkregen autonomie te
kunnen dragen en opdat het schoolbestuur zich kan concentreren op de
inhoudelijke hoofdlijnen.
Een ingrijpende herziening en modernisering van de rechtspositie van
het personeel zijn absoluut noodzakelijk. De minister is op dit moment
het initiatief kwijt en de vakbonden dicteren het tempo.
Er is nader beraad nodig over de formele samenstelling van
schoolbesturen en verdieping van de medezeggenschapsstructuur. Er is
ook nader beraad nodig over de nieuwe rol van de inspectie. Verdere
autonomievergroting en deregulering mogen niet automatisch leiden tot
meer toezicht door de inspectie.
Er moeten afspraken worden gemaakt met de VNG, zodat de vermindering
van de administratievelastendruk vanwege het Rijk niet vervangen wordt
door gemeentelijke administratieve lasten.
In meer algemene zin lijkt nader beraad over de beleidsevaluatie
geboden. Wellicht is eenduidiger verantwoording van de diverse gelden
en prestaties mogelijk.
De planning in het hoger onderwijs moet nader uitgewerkt worden. Het
CDA staat positief tegenover afschaffing van de ACO (adviescommissie
onderwijsaanbod) maar het gaat te ver om de planning over te laten aan
de markt. Is er niet een moderne tussenvorm te ontwikkelen? Kan
aangesloten worden bij de werkwijze die in de BVE-sector wordt
gehanteerd?
Er moeten deskundigen van buiten het onderwijs ingeschakeld worden,
want de sector is traditioneel erg naar binnen gekeerd. Er zijn
bijvoorbeeld geen externe deskundigen opgenomen in het ROD.
Tot slot merkte de heer Van de Camp op blij te zijn met de
aangekondigde voortgangsrapportages.
De heer Van der Vlies (SGP) bracht in herinnering dat de aanleiding
tot de onderhavige discussie was dat scholen behoefte hebben meer in
te spelen op de maatschappelijke omgeving. Daarnaast is er echter een
blijvende behoefte aan stabiliteit van beleid, continuïteit,
transparantie, kwaliteit en verantwoording. De ankerplaats bij dit
alles is artikel 23 van de Grondwet. Lang is geklaagd over de lawine
van regelgeving van het departement. Dit heeft tot bezinning geleid en
dat moet voorlopig maar even zo blijven, want er is nog een slag te
maken op dit punt.
De heer Van de Vlies stipuleerde dat de vrijheid van onderwijs
uitgangspunt voor zijn fractie is. Iedereen is voor deregulering en
autonomievergroting, maar de vraag is op welke wijze een en ander
gestalte krijgt. De SGP-fractie heeft regelmatig gepleit voor een
grotere beleidsruimte voor scholen. Daar staat tegenover dat de
grondwettelijke rechten van het onderwijs onverkort gewaarborgd
blijven.
Kan een nadere uitwerking worden gegeven van de aanpak op korte
termijn en die op middellange termijn? Tegen 1 januari 2001 hoopt de
Onderwijsraad een studie te presenteren over de effecten van het tot
nu gevoerde beleid op dit punt. Het kan nuttig zijn om de conclusies
daarvan te betrekken bij de nadere beleidsuitwerking.
De keerzijde van meer vrijheid van scholen is dat er meer variatie zal
ontstaan. Dit kan geen autonoom proces zijn, maar daarvoor dient een
bandbreedte overeengekomen te worden. De visie hierop is nog niet
uitgekristalliseerd. Er zullen echter duidelijke afspraken gemaakt
moeten worden, wil dit niet uit de hand lopen.
De scholen krijgen ook meer verantwoordelijkheden. Daarover moet men
helder en duidelijk zijn. Om een en ander goed te laten verlopen, is
een mentaliteitsverandering nodig, zowel op het departement en bij de
overheid in het algemeen als bij de scholen. Er zal weldoordacht met
het proces van het afleggen van verantwoording omgegaan moeten worden.
De scholen zullen naast de beleidsruimte ook het daarbij horende
instrumentarium moeten krijgen.
De overheid blijft voluit verantwoordelijk voor kwaliteit,
toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs, alsmede voor de
samenhang in het bestel. Dit betekent dat de overheid de bekostiging
volledig maar sober garandeert.
De regelgeving van de overheid zal vooral gericht zijn op de output.
De deugdelijkheid van het onderwijs moet worden veiliggesteld. Bij de
publicatie van resultaten van scholen streeft de regering naar
eerlijkheid. Zal dit niet leiden tot nieuwe regeltjes? Is er sprake
van een verschuiving van de regelgeving van het "hoe" naar het "wat"?
Publiek ondernemerschap houdt onder meer in dat scholen zelf kunnen
meebeslissen over de besteding van middelen. Hoeveel ruimte is er voor
de scholen, erop gelet dat de verantwoordelijkheid van de overheid ook
gestalte krijgt via de rol van de inspectie? Er is sprake van een
marginale toetsing op de besteding van de middelen.
De scholen moeten geprikkeld worden om efficiënt met de middelen om te
gaan. Naast het introduceren van marktelementen moeten vooral de
onderwijstaken de aandacht krijgen. De scholen moeten zich laten
leiden door hetgeen pedagogisch-didactisch en cognitief wenselijk is
om de leerlingen te begeleiden naar een plek in de samenleving. Op
grond daarvan zijn grenzen te stellen aan de vraaggestuurde
benadering.
Er is een duidelijk verband tussen regulering en schaalgrootte, ook op
bestuurlijk niveau. Een en ander hangt af van de mate van
betrokkenheid bij het primaire proces. Overwegingen van efficiency
geven nogal eens de doorslag. De SGP-fractie is van mening dat er niet
langer naar schaalvergroting gestreefd moet worden. Dit proces leidt
tot professionalisering maar ook tot verplaatsing van de bureaucratie.
Daarnaast neemt de betrokkenheid van de ouders via de bestuurlijke
activiteiten af.
De trend is decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden waardoor een
flexibeler personeelsbeleid mogelijk is. Ook op dit punt moet een
zeker evenwicht worden bereikt. Voorkomen moet worden dat de
verhoudingen op kleinere schaal politiseren, want dat is niet in het
belang van het primaire proces. Het is overigens duidelijk dat op dit
punt knopen moeten worden doorgehakt.
Het streven naar interactief besturen, is te prijzen. Een goede
wisselwerking tussen de diverse geledingen is belangrijk. Er ontbreekt
echter een oordeel over de onderscheiden punten van het werkprogramma.
Het schoolbestuur is drager van de onderwijsvrijheid en dient
zeggenschap te houden over de bestuurlijke eenheid. Elke zichzelf
respecterende school zal een vorm moeten vinden om de betrokkenheid
van ouders en leerlingen op goede wijze gestalte te geven.
Waar ligt de grens tussen privaat en publiek onderwijs? Hoe zal die
verhouding zich ontwikkelen? Zal het domein van het privaat onderwijs
groeien ten koste van dat van het publiek onderwijs? Op welke wijze
wordt de toegankelijkheid van het publiek onderwijs gewaarborgd?
Mevrouw Lambrechts (D66) merkte op dat de richting van het beleid
breed gesteund wordt. Deregulering is uiteraard geen doel op zich,
maar regulering is dat evenmin. Dit geldt ook voor schaalvergroting.
Grote scholen hebben niet alleen maar voordelen. Er is bijvoorbeeld
sprake van anonimiteit en een hoog ziekteverzuim. Het is dan ook goed
dat de rem op dit proces is gezet. Voor bestuurlijke schaalvergroting
gelden die bezwaren overigens niet.
Als wetten en regels de kwaliteit van het onderwijs in de weg staan in
plaats van ondersteunen, zijn ze ofwel overbodig of ongeschikt. Dit
laat onverlet de verantwoordelijkheid van de minister voor het
functioneren van het totale bestel en voor een adequate bekostiging.
Mevrouw Lambrechts vermeed met opzet het begrip "sober", omdat nu
juist de eerste stappen gezet worden op weg naar een iets ruimere
toerusting. Zij hoopte dan er nog vele zullen volgen.
Het publiek afleggen van verantwoording is de tegenhanger van de
autonomie. Openheid is een natuurlijk instrument voor
kwaliteitsverbetering. Scholen die het goed doen, zijn daar trots op.
Zij willen dit graag tonen en scholen die het minder doen, nemen daar
een voorbeeld aan. De controle vooraf kan voor een deel vervangen
worden door controle achteraf als er overeenstemming is bereikt over
de wijze van publicatie van de resultaten. Hierbij zullen ouders,
leerlingen en studenten betrokken moeten zijn. De inspectie mag zeker
geen minder belangrijke rol krijgen. Zij moet onafhankelijk en met een
niet al te krappe taakopvatting functioneren. De jaarverslagen en de
rapporten van de inspectie dragen wezenlijk bij aan een goede
oordeelsvorming.
Het zichtbaar maken van de resultaten mag niet uitmonden in
bureaucratie, zoals dreigt te gebeuren met de kwaliteitskaarten in het
voortgezet onderwijs. De gecompliceerde werkelijkheid moet genuanceerd
worden in rondjes, plusjes en minnetjes. Dat blijkt zo lastig dat deze
kaarten bijna in bureaucratische schoonheid sterven. Dat is te
betreuren omdat openheid over resultaten voor alle betrokkenen goed
is. Het probleem is dat getracht wordt, de cijfers te nuanceren. Het
is beter harde cijfers te presenteren en vervolgens via een
toelichting daarin nuanceringen aan te brengen.
Hetzelfde geldt voor de wijze waarop in het hoger onderwijs inzicht
wordt verschaft in het rendement. Het materiaal is er wel, maar is
niet voor iedereen toegankelijk. Het levert ook geen cijfers op die de
onderwijsconsument kan vergelijken, zodat deze geen gerichte keuze kan
maken. Deregulering en autonomievergroting moeten hand in hand gaan
met vereenvoudiging van de regelgeving en publicatie van de
resultaten. Het versterken van de zeggenschap van ouders, studenten en
leerlingen kan alleen vorm krijgen als er op inzichtelijke wijze
verantwoording wordt afgelegd.
Een operatie als autonomievergroting en deregulering moet worden
uitgevoerd als een ontwapeningsconferentie. Als de overheid een stapje
terug doet, moeten andere partijen dat ook doen en niet de
opengevallen plaats innemen, zoals gebeurt bij de
CAO-onderhandelingen, gemeentelijke verordeningen, pseudo-regelgeving
en dwingende regelgeving van besturenorganisaties. Uitgangspunt is dat
de instellingen meer ruimte krijgen om de kwaliteit te bevorderen en
niet dat de kwaliteit wordt aangetast door bijvoorbeeld een overbodige
ADV-regeling of de invoering van een vierdaagse schoolweek.
Telkens opnieuw blijkt dat het parlement veel tijd nodig heeft voor
wetgeving en dat de scholen te weinig tijd krijgen om zich op de
nieuwe regels voor te bereiden. Er is een betere afstemming nodig op
het draagvermogen van de instellingen. Dat is niet eenvoudig, maar het
kan op zijn minst geprobeerd worden.
Het is goed om alle sectoren bij de verdere uitwerking van de
voorstellen te betrekken. Dit hoeft echter niet tegelijkertijd. Het is
niet nodig dat iedereen op iedereen wacht.
Mevrouw Lambrechts kon zich vinden in het werkprogramma dat samen met
de regiegroep is opgesteld. Het is echter jammer dat er geen
vertegenwoordiging van de ouders in het ROD zitting heeft, want ouders
moeten meer invloed krijgen op de controlefunctie en bestuursfunctie
van de school. Kan de minister een nadere toelichting op het proces
van het werkprogramma geven?
De heer Rabbae (GroenLinks) wees erop dat zijn fractie voorstander is
van vermindering van administratieve lasten voor scholen en van
vermindering van de bureaucratie. Het taalgebruik in brieven en
circulaires is vaak nodeloos ingewikkeld. Autonomievergroting en
deregulering zijn bedoeld om de kwaliteit en de toegankelijkheid van
het onderwijs te vergroten. Het is echter de vraag of de voorstellen
van de bewindslieden daartoe zullen leiden.
De operatie heeft een aantal goede kanten, zoals vergroting van de
verantwoordelijkheid van en beleidsruimte voor de scholen. Het is ook
toe te juichen dat de positie van management en bestuur nader wordt
gedefinieerd en dat de scholen de kans krijgen om hun resultaten te
vergelijken met die van andere instellingen.
Er zijn echter ook gevaren, zoals een groot kwaliteitsverschil tussen
instellingen. Het verschil tussen rijke en arme scholen kan groter
worden, omdat de eerste categorie gemakkelijker sponsoren kan vinden
dan de tweede. De concurrentie tussen instellingen zal toenemen,
hetgeen sociale selectie tot gevolg kan hebben.
De heer Rabbae veronderstelde dat de minister geen bezwaar heeft tegen
een eventuele fusie van BVE-instituten, HBO-instellingen en
universiteiten. Schaalvergroting is geen taboe. Het gevaar daarvan is
dat er een soort leerfabrieken kunnen ontstaan met een anonieme
studentenpopulatie. Schaalvergroting heeft echter ook voordelen. Welke
afweging maken de bewindslieden op dit punt? Door autonomievergroting
kunnen instellingen minder geneigd zijn, mee te doen aan innovatie die
voortvloeit uit een maatschappelijke problematiek.
In plaats van het voorop stellen van autonomievergroting en
deregulering benadrukte de heer Rabbae het bevorderen van kwaliteit,
toegankelijkheid en gelijkheid. Dat zijn de doelen van deze operatie.
Welke garanties willen de bewindslieden inbouwen inzake de kwaliteit,
de volledige bekostiging door de overheid, de gelijke toerusting en de
toegankelijkheid? Wat denkt de minister bijvoorbeeld van plannen van
universiteiten om de collegegelden voor studierichtingen te
differentiëren?
De positie van alle actoren, zoals besturen, management, personeel,
studenten, leerlingen en ouders, moet herzien worden. Welke ruimte
krijgen onderwijsinstellingen in het kader van autonomievergroting?
Waar ligt de grens?
Ook de heer Rabbae zag het als een gemis dat ouders niet in het ROD
zijn vertegenwoordigd. Waarom zijn leerlingen en schoolhoofden niet
bij het primair proces van die regiegroep betrokken?
De heer Schutte (GPV) vatte zijn opvatting over autonomievergroting en
deregulering samen in de stelling dat het gaat om goede bedoelingen en
om een goede methode. Het bijzonder onderwijs is vanouds autonoom. In
dat kader is het nuttig om regelmatig de vraag te stellen of daar meer
inhoud aan gegeven kan worden. Dit geldt natuurlijk ook voor de
positie van het openbaar onderwijs. Deregulering is noodzakelijk.
Daarbij moet wel bedacht worden dat een deel van de regulering
voortvloeit uit het gekozen stelsel van openbaar en bijzonder
onderwijs.
De bewindslieden leggen de nadruk op maatregelen voor de korte termijn
gericht op het wegnemen van knelpunten, die door betrokkenen
aangedragen kunnen worden. Het is toe te juichen dat de overheid van
tijd tot tijd met vertegenwoordigers van de samenleving nagaat of alle
goede bedoelingen in de praktijk niet in hun tegendeel verkeren.
Voor de lange en de middellange termijn worden eventuele ingrepen in
het bestaande stelsel niet uitgesloten. Kunnen de grenzen die zijn
vastgelegd in de Grondwet ook ter discussie komen?
In de beleidsbrief wordt geen expliciete aandacht gegeven aan het
principiële onderscheid tussen het openbaar en bijzonder onderwijs. Er
is alleen sprake van sterke instellingen. Verzelfstandiging kan
bijvoorbeeld alleen gelden voor openbare scholen. Bijzondere scholen
kunnen niet op verdere afstand van de overheid worden geplaatst.
Iedereen wil een zo hoog mogelijke kwaliteit van het onderwijs. Dit is
echter een soort containerbegrip. De invulling ervan kan per school
verschillen. In die zin moet het begrip "kwaliteit" niet verward
worden met het meer juridische begrip "deugdelijkheid", zoals dat in
de Grondwet wordt gehanteerd.
Ten aanzien van het publiek ondernemerschap waarschuwde de heer
Schutte ervoor dat de school te gemakkelijk als een onderneming kan
worden gezien. Het management moet wel aan zekere eisen van goed
ondernemerschap voldoen, maar de school moet vooral gezien worden als
een verlengstuk van de opvoeding. Naarmate de leeftijd van de
leerlingen toeneemt, zal dit opvoedende karakter uiteraard minder
zwaar wegen. Het onderwijs is vanwege de verantwoordelijkheid van
anderen -- ouders, scholen enzovoorts -- niet zonder meer op één lijn
te stellen met andere overheidstaken.
Het begrip "identiteit" komt in de aan de orde zijnde stukken niet
voor, terwijl dit toch een zeer belangrijke zaak is. De ouders en
scholen zijn uiteraard volledig verantwoordelijk voor de invulling
hiervan. De overheid is er echter verantwoordelijk voor dat de
identiteit tot haar recht kan komen.
De bewindslieden stellen dat het principe van de brede school overal
toegepast kan worden om de school in het maatschappelijk netwerk in te
bedden. Het is waar dat dit instrument in bepaalde situaties zo werkt,
maar dit mag niet tot ideaal verheven worden. Ook een brede school
heeft primair tot taak het geven van onderwijs aan de leerlingen. Dit
staat uiteraard niet los van de omgeving waarin de school
functioneert, maar de brede school is vooral een instrument van de
ouders.
Het antwoord van de regering
De minister wees er met nadruk op dat het absoluut niet in de
bedoeling ligt, de discussie over artikel 23 van de Grondwet te
heropenen. De inrichting van het onderwijs is absoluut niet aan de
orde. Het gaat om het inzicht van de gebruikers in het onderwijsaanbod
en om politieke prioriteiten van het beleid terzake. Kern van de
discussie is de kwaliteit van het onderwijs. In die zin is het ook
goed om over de hoogvlakte te spreken, dus over het gegarandeerde
kwaliteitsniveau van het onderwijs. De politiek zal het
kwaliteitsniveau moeten bepalen, gezien de publieke financiering van
het onderwijsbestel.
In de beleidsbrief is duidelijk aangegeven dat de verantwoordelijkheid
van de overheid ook na de leerplichtige leeftijd geldt. In dat kader
zijn vormen van uitgesteld leren aan de orde. De groepen die moeilijk
bereikbaar zijn, moeten in ieder geval begeleid worden naar de
startkwalificatie. Deze kan op een veel hogere leeftijd bereikt worden
dan waarvan nu veelal wordt uitgegaan, want het is mogelijk dat
betrokkenen eerst een tijdje aan het werk gaan. Iedereen in de
samenleving moet op een zodanig niveau gebracht worden dat zelfstandig
functioneren, ook qua arbeid, mogelijk is.
Deregulering en autonomievergroting zijn middelen om een andere
aansturing van het onderwijs te realiseren. Als de afzonderlijke
instellingen meer verantwoordelijkheden krijgen, moeten er
tegelijkertijd checks en balances worden uitgevoerd om te controleren
of wel geleverd wordt wat is overeengekomen. Het algemene
kwaliteitsniveau -- de hoogvlakte -- betreft de verantwoordelijkheid
van de bewindslieden van Onderwijs. Scholen kunnen daar echter een
eigen invulling aan geven.
In het komende proces van omschakeling moet zorgvuldig geopereerd
worden, terwijl er toch haast gemaakt dient te worden. Het is
langzamerhand tijd dat leerkrachten, ouders en studenten ruimte
krijgen voor een professionele invulling van hun taak. De politiek
moet aangeven welke einddoelen bereikt moeten worden, maar het veld
kan bepalen op welke wijze dit gestalte krijgt.
De minister was niet bereid enige garantie te geven dat in Nederland
alle universitaire opleidingen financieel gezien even toegankelijk
blijven. Het gaat om het gegarandeerde kwaliteitsniveau van het
publiek gefinancierde onderwijs, dus ook van het universitair
onderwijs. Nederland is een open maatschappij en men is vrij om voor
een dure opleiding te kiezen. De overheid moet er wel voor zorgen dat
de kwaliteit en toegankelijkheid van de initiële universitaire leerweg
gehandhaafd worden. In het HOOP is aangegeven dat er de komende
periode geen differentiatie van collegegelden mogelijk is. Wellicht
wordt op termijn die mogelijkheid wel geboden, maar dan komt de
politieke vraag aan de orde of effecten daarvan via bijvoorbeeld
aanvullende beurzen opgevangen moeten worden. Uitgangspunt blijft dat
voorkomen wordt dat degenen die daarvoor de aanleg hebben om
financiële redenen geen hoger onderwijs kunnen volgen.
De minister wees er met nadruk op dat er geen voorwaarden kunnen
worden gesteld inzake de toegankelijkheid omdat scholen worden
gefinancierd uit publieke middelen. De toenemende autonomie zal ertoe
leiden dat er verschillen tussen instellingen ontstaan, want niet
iedereen zal de middelen optimaal aanwenden. Ongelijke omstandigheden
-- scholen in achterstandswijken -- worden gecompenseerd, zoals via de
gewichtenregelingen. Dat is een politieke stellingname gericht op het
zoveel mogelijk bieden van gelijke kansen.
De hoogvlakte wordt gegarandeerd door de overheid, maar daarnaast
kunnen de scholen aanvullende maatregelen nemen, zoals de ouders
vragen bij te dragen in de kosten van een extra leerkracht. Daarbij
moet de vrijwilligheid voorop staan, dus moeten er altijd regelingen
zijn voor ouders die deze bijdrage niet kunnen betalen. De overheid
heeft niet het recht ouders te verbieden extra te betalen voor het
onderwijs van hun kinderen. Als zich dit frequent blijkt voor te doen,
kan de politieke vraag aan de orde komen of niet een groter deel van
de publieke middelen nodig is om het kwaliteitsniveau te waarborgen.
De minister erkende de problematiek van het door de heer Van de Camp
omschreven mesoniveau. Er wordt gestreefd naar een benadering op
schoolniveau. Dit betekent dat besturen, schoolleiders, leerkrachten,
ouders, leerlingen en studenten in staat moeten zijn om te beoordelen
of de mogelijkheden maximaal worden benut. Daartoe is een objectief
instrument nodig, gegeven de algemene beginselen van behoorlijke
kwaliteit in het onderwijs. De onafhankelijke inspectie geeft een
oordeel over de wijze waarop het begrip "kwaliteit" wordt ingevuld op
een individuele school. Er wordt een spiegel voorgehouden waarbij
rekening wordt gehouden met de omstandigheden. Het gaat dus om de
toegevoegde waarde. Dit oordeel kunnen de partijen gebruiken voor een
verdere verbetering van het aanbod van het onderwijs. Het is op geen
enkele wijze te voorkomen dat bijvoorbeeld de pers op grond van deze
gegevens toch tracht, een rangorde aan te brengen. Het algemene beeld
van het Nederlands onderwijs komt aan de orde in het jaarverslag van
de inspectie. Hierover kan de Kamer debatteren. In het kader hiervan
kan bijvoorbeeld besloten worden dat het niveau verder verhoogd moet
worden.
De vraag is of scholen in staat zijn om de komende tijd op de gewenste
wijze te opereren. De minister merkte op dat de scholen in ieder geval
de kans daartoe moeten krijgen. Er is sprake van een zeker
spanningsveld. De scholen moeten meer ruimte krijgen, maar
tegelijkertijd moeten de checks en balances ook gestalte krijgen.
De minister was blij met de steun van de Kamer op het punt van
modernisering van de arbeidsvoorwaarden. De komende jaren zullen
hierover de nodige discussies gevoerd worden. Het is de bedoeling dat
differentiatie per school mogelijk wordt, bijvoorbeeld ten aanzien van
inzet of specifieke competenties. Er is nu al extra geld beschikbaar
voor scholen in moeilijke omstandigheden. De mogelijkheden daartoe
moeten verder uitgebouwd worden. Het is prettig dat de Kamer voor de
onderhandelingen een politiek signaal heeft afgegeven. Als dit tijdens
de CAO-besprekingen gebeurt, brengt dit de onderhandelaar in een
moeilijke positie. Flexibiliteit in arbeidsvoorwaarden is een
essentieel onderdeel van de discussie over deregulering en
autonomievergroting. De voorschriften hebben voor ongeveer 30% hierop
betrekking.
Aan de manier waarop men het doel bereikt, moeten veel minder regels
gesteld worden dan aan het doel zelf. Op dit moment worden de
instellingen vrijwel dagelijks bestookt met verzoeken om informatie.
Het ministerie doet daar overigens ook zelf aan mee. Het is duidelijk
dat een en ander gestroomlijnd dient te worden. In de toekomst zal
Kennisnet hierbij zeker de helpende hand kunnen bieden.
Het publiek gefinancierd onderwijsbestel van funderend tot en met
wetenschappelijk onderwijs moet toegankelijk zijn voor iedereen die
daarvoor de kwaliteiten heeft. Er zal in toenemende mate concurrentie
komen van het niet-bekostigde onderwijs, ook in voortgezet onderwijs
en basisonderwijs. Hierop gelet moeten instellingen de mogelijkheid
krijgen om concurrentiekracht te ontwikkelen.
Aan het privaat onderwijs zullen dezelfde eisen gelden gesteld worden
als aan het publiek onderwijs. Als de ACO wordt afgeschaft, moet er
een gelijksoortig kwalificatieniveau worden ontwikkeld dat
internationaal vergelijkbaar is. Met de betrokken instanties wordt
overlegd over de kwaliteitsnorm. De discussies hierover zijn overigens
vrijwel afgerond. De Kamer zal ruim voor de behandeling van het HOOP
de uitkomsten hiervan ontvangen. Een nieuwe opleiding kan een
voorlopige licentie via een accreditatie krijgen. Men zal moeten
voldoen aan de kwaliteitseisen, aan de hoogvlakte. In het HOOP worden
de beleidsbrieven inzake deregulering en autonomie deels al nader
uitgewerkt.
De minister sprak tegen dat hij van plan is om instellingen voor WO,
HO en BVE om te smeden tot mammoetorganisaties. Wel is het fusieverbod
opgeheven. Het binaire stelsel wordt gehandhaafd. Het moet helder zijn
om welk type onderwijs het gaat, zeker met het oog op internationale
ontwikkelingen. Ten aanzien van HBO en BVE wordt over samenwerking
gesproken in verband met de doorlopende leerweg. Als de instellingen
zelf bestuurlijk en beheersmatig voordelen zien in verdergaande vormen
van samenwerking, zal dit niet geweigerd worden. Voorwaarden zijn dat
de structuur helder blijft en dat de kwaliteit gegarandeerd wordt.
De staatssecretaris wees er met nadruk op dat deregulering en
autonomievergroting middelen zijn om de doelen kwaliteit,
toegankelijkheid en gelijke kansen te dienen. Deze doelen wordt het
beste gediend als de betrokkenen in het onderwijs zoveel mogelijk
kansen krijgen om activiteiten te ontplooien, uiteraard gesteund door
een verantwoordelijke overheid.
De gevaren waar de Kamer op wijst, gelden in het algemeen en niet
specifiek voor deze operatie. Er is sprake van een toenemende
selectiviteit in het primair onderwijs, zoals het ontstaan van zwarte
scholen. Dit is het gevolg van een algemeen maatschappelijk
verschijnsel waartegen overheid en scholen een tegenwicht moeten
bieden. De rol van het onderwijs kan in dit opzicht vergeleken worden
met iemand die probeert, een naar beneden gaande roltrap te beklimmen.
Het onderwijs heeft overigens altijd deze rol gehad, alleen de
problemen, de politieke verhoudingen en economische conjunctuur
verschilden. Door de jaren heen blijkt er sprake te zijn van ongelijke
kansen, alleen steeds in een andere vorm. Over het algemeen is het
onderwijs erin geslaagd, de problemen -- de Mammoetwet en het
onderwijs aan bovenachttienjarigen -- te overwinnen, alleen werd het
vervolgens met nieuwe uitdagingen geconfronteerd. Daarbij moet bedacht
worden dat scholing in het overgrote deel van de gevallen bepalend is
voor de maatschappelijke positie van iemand. De sector onderwijs is
nooit klaar met het oplossen van problemen, maar er wordt wel altijd
resultaat geboekt.
Internationaal gezien neemt het Nederlandse onderwijs een bijzondere
positie in en dat is te danken aan artikel 23 van de Grondwet. Ouders
zijn op vergaande wijze betrokken bij de school en daardoor is
bijvoorbeeld geen tweedeling tussen privaat en publiek onderwijs
ontstaan, zoals in Engeland. In dat licht is het debat over sponsoring
interessant.
Er wordt gezocht naar evenwicht tussen de verantwoordelijke overheid
en de zelfstandige instellingen. Uit veel overleggen blijkt dat dit
evenwicht bepaald nog niet bereikt is. Iedereen weet dat dit vanwege
de weerbarstige materie een zeer moeizaam proces is. Ouders en
leerlingen zijn niet in het ROD vertegenwoordigd, omdat daar geen
zaken worden gedaan. Het gaat alleen om voorbereidende, verkennende
besprekingen inzake de wijze waarop partijen gemobiliseerd kunnen
worden. De besluitvorming blijft plaatsvinden in het overleg primair
onderwijs voortgezet onderwijs (POVO), waar de ouders wel zitting in
hebben.
Er is inmiddels overeenstemming bereikt over de zeggenschap, maar de
vorm is nog niet duidelijk. Er wordt nog gesproken over de vraag of er
bijvoorbeeld een ondernemingsraad, een ouderraad en een
leerlingenstatuut moeten worden ingesteld. Dit overleg verloopt
moeizaam omdat betrokkenen altijd het idee hebben dat de zeggenschap
van de een ten koste van die van de ander.
Veel reformatorische scholen laten weten dat de ouders afstand doen
van de zeggenschap. Tegelijkertijd blijkt dat men daar een zodanige
werkwijze heeft dat er vrijwel sprake is van een soort ideale
medezeggenschapsstructuur. Artikel 23 van de Grondwet is voor degenen
die bij deze scholen betrokken zijn, bepalend voor de wijze waarop
wordt omgegaan met het bevoegd gezag. Als daar rekening mee wordt
gehouden, is het zeker mogelijk ook voor deze sector een oplossing te
vinden.
Het ministerie kan zelf veel doen aan het tijdig publiceren van
regelgeving, gelet op de tijd die scholen nodig hebben voor invoering,
aan de looptijd van regelingen, de fatale termijnen in regelingen en
de leesbaarheid. Daarom zal een "dubbeldik kerstnummer" verschijnen.
Overigens is het aandeel van OCW in de hoeveelheid informatie relatief
gering. De post komt voornamelijk van uitgevers, commerciële
organisaties en onderwijsondersteuning.
Achtergrond van het debat over de lumpsumfinanciering is het gevaar
dat de overheid met de grootste risico's blijft zitten. Op dit moment
is deze financieringswijze in het primair onderwijs niet mogelijk
gezien de grote verschillen in bestuurlijke schaal. Ook ten aanzien
van het voortgezet onderwijs is gekozen voor de systematiek van twee
financieringssystemen. De huidige beleidsvrijheid wordt lang niet
altijd benut en het is goed dat daar eerst naar gekeken wordt.
Er is ten onrechte over het PMPO gesproken in verband met
pseudo-regelgeving. Het veld blijkt de werkzaamheden van het
procesmanagement zeer te waarderen. Het PMPO zal, zoals het dat de
afgelopen vier jaar heeft gedaan, volstrekt in lijn handelen met
hetgeen de Kamer daarover afspreekt. De verwarring is kennelijk
ontstaan over de reactie op allerlei lokale initiatieven.
De beleidsnotitie inzake de brede school zal begin volgend jaar worden
uitgebracht. Samen met staatssecretaris Vliegenthart wordt nagegaan op
welke wijze andere sectoren bij het onderwijs betrokken worden, zodat
het onderwijs aan zijn eigenlijke taak kan toekomen. De materie wordt
van twee kanten benaderd, want zowel de achterstandsscholen als de
scholen met zeer kansrijke leerlingen hebben een voorkeur voor het
werken met het model waarin de beste voorzieningen aan elkaar
gekoppeld worden. In beide gevallen is uiteraard wel sprake van een
ander aanbod.
De staatssecretaris wees erop dat zij de Kamer uitgebreid heeft
geïnformeerd over haar ideeën ten aanzien van het PMVO. Per 1 augustus
2000 zullen de regiefunctie en de verantwoordelijkheid voor de
implementatie bij het ministerie ondergebracht zijn. De
staatssecretaris merkte op dat de uitlatingen over het onderwijs van
procesmanagers uiteraard onder haar verantwoordelijkheid vallen. Om
het verschijnsel pseudo-regelgeving tegen te gaan, zal nog helderder
aangegeven moeten worden dat het gaat om warme aanbevelingen of om
echte regels. De scholen zijn bijvoorbeeld vrij om het studiehuis naar
eigen inzicht in te vullen. De profielen liggen vast, maar niet het
studiehuis.
In het openbaar onderwijs worden nieuwe bestuursvormen geïntroduceerd.
Het is mogelijk om een samenwerkingsbestuur te vormen. Ook kunnen er
bovengemeentelijk afspraken gemaakt worden. Waar een wil is, is een
weg en vaak meer dan één. Hierover zal na ommekomst van de adviezen
van de Onderwijsraad nader gesproken worden.
De ervaringen met het ruim een jaar in werking zijnde
informatiestatuut voortgezet onderwijs zijn positief. Er doen zich
echter wel overgangsproblemen bij stelselwijzigingen voor. De
invoering van een leerlinggebonden onderwijsnummer zal het aantal
formulieren sterk reduceren. Er wordt op dit moment gewerkt aan een
vrij forse nota van wijziging om aan de wensen van de Kamer te voldoen
ten aanzien van beheer en gebruik van het onderwijsnummer. Het is
mogelijk dat het wetsvoorstel opnieuw aan de Raad van State moet
worden voorgelegd. Ten aanzien van het primair onderwijs wordt een
informatiestatuut ontwikkeld.
De inspectie gaat met de nodige omzichtigheid met de kwaliteitskaart
om. Het ministerie heeft uiteraard niets te zeggen over de wijze
waarop de media de gegevens presenteren. Het gaat overigens wel de
goede kant op. Langzaam maar zeker wordt duidelijk op welke wijze dit
type instrumenten gehanteerd moet worden. De zo moeizaam verworven
transparantie van onderwijsresultaten is daarbij van belang. Uit
onderzoek blijkt dat ouders positief zijn over schoolgidsen met
kwaliteitskaarten en dat men die kaarten over het algemeen
overzichtelijk en bruikbaar vindt. De kaart is slechts in een zeer
gering aantal gevallen bepalend voor de schoolkeuze.
Het werkprogramma voor de korte termijn houdt geen garantie in dat de
genoemde 33 punten snel kunnen worden gerealiseerd. Per punt zal een
oplossingsrichting en een beoordeling aan de Kamer worden voorgelegd.
Een periodieke rapportage, bijvoorbeeld jaarlijks bij de begroting, is
zeker nuttig. Wellicht kunnen de resultaten per sector uitgesplitst
worden.
Er is zeker behoefte aan overleg met deskundigen van buiten het
onderwijs om het proces van deregulering en autonomievergroting te
kunnen versnellen.
Met vertegenwoordigers van IPO en VNG wordt gesproken over het
beperken van de administratievelastendruk. Er zal worden nagegaan op
welke wijze de regelgeving beter afgestemd kan worden.
Over de formele samenstelling van het schoolbestuur wordt verder
gediscussieerd naar aanleiding van de adviezen van de Onderwijsraad
terzake. Een van de conclusies die uit de ontwikkelingen van de
afgelopen jaren getrokken kan worden, is dat schaalvergroting het
positieve effect heeft gehad dat de sociale selectiviteit is
verminderd.
Nadere gedachtewisseling
Mevrouw Barth (PvdA) dankte de staatssecretaris voor de toegezegde
voortgangsrapportage. Zij vroeg nader te bezien of ouders, leerlingen
en schooldirecteuren bij het ROD kunnen worden betrokken. Genoemde
groepen kunnen op een praktische en onorthodoxe wijze de problemen
bezien. Kan de minister nader ingaan op de rol van de Kamer met
betrekking tot de CAO-onderhandelingen?
Ten aanzien van de lumpsumfinanciering was niet duidelijk waarom de
overheid de kneusjes overhoudt als een splitsing wordt aangebracht in
de wijze van aansturing. Sommige scholen zijn klaar voor deze wijze
van financiering en andere niet.
Kan de minister nader ingaan op de rol van de administratiekantoren?
Het schijnt dat deze kantoren ten onrechte tegen scholen in het
voortgezet onderwijs zeggen dat er niet geschoven mag worden met
budgetten voor personeel en materieel.
Mevrouw Hamer (PvdA) was blij dat de minister voor de behandeling van
het HOOP een notitie zal sturen over de kwaliteitszorg. Zij herhaalde
haar vraag naar een onderzoek inzake gemengde financiering bij BVE,
HBO en universiteiten. Wil de minister nader ingaan op het BVE-proces?
Tot slot wees mevrouw Hamer erop dat de positie van de student
onvoldoende aandacht krijgt.
De heer Cornielje (VVD) verwachtte dat het voor de bewindslieden
moeilijk zal worden om voortgang te boeken bij de modernisering van de
arbeidsvoorwaarden. Achter iedere regel zit een belang of een
belangrijk doel.
Wat zijn de ervaringen in de BVE-sector met het informatiestatuut? Kan
die werkwijze als voorbeeld dienen voor de overige sectoren?
De heer Cornielje betreurde het dat hij er kennelijk niet in geslaagd
is de problematiek van de pseudo-regelgeving te verduidelijken. Er is
behoefte aan een helderder verantwoordelijkheidsverdeling. Hij vroeg
de bewindslieden alsnog in te gaan op de paradox inzake interactief
besturen.
De heer Van de Camp (CDA) benadrukte dat tempo ook een uitdaging kan
zijn. Eindeloze afwegingen verminderen het enthousiasme dat in het
veld voor deze operatie zeker aanwezig is. Het advies van de
Onderwijsraad kan een complicerende factor in dezen zijn.
De heer Van de Camp hechtte aan een integrale voortgangsrapportage,
waarbij aandacht aan zelfstandige dossiers besteed wordt.
Ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden is het wellicht goed de bonden
te confronteren met een uitdaging en niet aan te spreken op een
probleem. Differentiatie in bekostiging moet verifieerbaar zijn.
De heer Van de Camp had de indruk dat bij de aanvullende bekostiging
in het primair onderwijs de marges vooral klein moeten zijn.
Mevrouw Lambrechts (D66) herinnerde aan haar opmerking dat wanneer de
overheid een stap terug doet, andere partijen dit ook moeten doen.
Zij betreurde het dat er geen ruimte is gecreëerd om ouders bij het
proces te betrekken, terwijl de Kamer van mening is dat ouders een
grotere invloed op de scholen moeten hebben.
Omdat de bekostiging in het basisonderwijs niet op orde was, is
afgezien van lumpsumfinanciering. Zolang dat nog steeds niet het geval
is, is het goed zicht te houden op de onderscheiden geldstromen.
Mevrouw Lambrechts zag niet zo'n gevaar in aanvullende ouderbijdragen.
Kern van de zaak is dat de publieke financiering toereikend is.
De heer Rabbae (GroenLinks) hield zijn zorgen over het proces van
deregulering en autonomievergroting. De bewindslieden weten waar zij
naartoe willen, maar het is onbekend wat zij op de weg daarheen tegen
zullen komen. De minister houdt een aantal mogelijkheden open, zoals
inzake fusies en aanvullende bijdragen. Het gevaar van tweedeling
blijft bestaan.
Hoeveel ruimte moeten instellingen uiteindelijk krijgen? Wat zijn
daarbij de criteria: het curriculum, de organisatie, het personeel, de
bekostiging of de gebouwen?
De heer Schutte (GPV) noteerde met graagte dat de bewindslieden geen
heropening van de discussie over artikel 23 nastreven. Feit blijft dat
de relatie tussen dit artikel en de aan de orde zijnde notitie
nauwelijks zichtbaar is.
De minister stipuleerde dat hij verantwoordelijk is voor het
arbeidsvoorwaardenoverleg. De Kamer kan het gesloten akkoord afkeuren.
Als de minister het daar niet mee eens is, is er een politiek
conflict. De overheid heeft per definitie een moeilijke positie als
werkgever-onderhandelaar omdat er in het openbaar gesproken wordt over
politieke verantwoording en over het budget. Het is zelfs de vraag of
het een goed idee is om voor ondertekening de resultaten van de
onderhandelingen aan de Kamer voor te leggen. Dit neemt niet weg dat
de Kamer wel een soort bandbreedte kan aangeven.
De minister vroeg de Kamer om nadere voorbeelden van
pseudo-regelgeving, bijvoorbeeld van administratiekantoren.
Hij onderschreef de vergelijking van mevrouw Lambrechts inzake de
ontwapeningsconferentie. Voorkomen moet worden dat andere partijen de
ruimte vullen die de overheid de instellingen geeft.
De minister was bereid, het onderzoek naar de gemengde financiering
van BVE, HBO en WO te overwegen. In de agenda BVE is aangegeven welke
dereguleringsmaatregelen op stapel staan ter bestrijding van het
"klein chagrijn". In het kader van de evaluatie van de WEB kunnen de
beleidswijziging op langere termijn aan de orde komen.
De student in het HBO en WO heeft een formele en een materiële
positie. De laatste betreft de soevereiniteit van de student ten
opzichte van de instelling op het punt van flexibilisering en
diversiteit van opleidingen. In dat kader past de studiefinanciering
en de mogelijke experimenten op dat vlak. Studenten kunnen langs die
weg afdwingen dat instellingen meer ruimte geven voor nieuwe
ontwikkelingen. Er zal moeten worden bezien of de formele positie van
de student in de medezeggenschap correspondeert met de materiële
positie. Bij de behandeling van het HOOP wordt hier verder over
gesproken.
Het informatiestatuut bij het BVE is betrekkelijk recent ingevoerd en
het is moeilijk daarover nu al uitspraken te doen. Op het ministerie
wordt geïnventariseerd welke informatie in welke sectoren wordt
opgevraagd. Op grond daarvan zal een stroomlijning aangebracht worden.
De verdere informatisering kan ook bijdragen aan een lastenverlichting
voor scholen.
De minister benadrukte dat hij een groot voorstander is van
interactief besturen onder de voorwaarde dat duidelijk is op welk
moment de beslissing wordt genomen en wie daarop aanspreekbaar is. De
Kamer kan nog voor het kerstreces een voortgangsnotitie over de aanpak
inzake Kennisnet verwachten.
Het is inderdaad gewenst dat het tempo erin blijft. Op een gegeven
moment moeten de politiek verantwoordelijken een besluit nemen en
daarover kan de Kamer zich een oordeel vormen. Daarna moet de politiek
als geheel ook durven doorbijten en zo helder mogelijke besluiten
nemen.
In de voortgangsrapportage deregulering en autonomie zal worden
verwezen naar de specifieke sectoren. Differentiatie in het
personeelsbeleid moet uiteraard verifieerbaar zijn. Het moet dus
duidelijk zijn op grond van welke criteria bijvoorbeeld tot
differentiatie in beloning is overgegaan.
De minister gaf aan dat over de door de heer Rabbae genoemde open
einden nog nader gesproken zal worden. Hoeveel ruimte de instellingen
krijgen, dus de grens die gehanteerd wordt, zal altijd onderwerp van
discussie blijven. De kwalificatie-eisen en kwaliteitseisen voor
docenten moeten bepaald worden door de overheid om de hoogvlakte te
kunnen garanderen. Ten aanzien van het beheer en de gebouwen is een
grote mate van autonomie mogelijk.
In het kader van het advies van de Onderwijsraad zal de relatie tot
artikel 23 van de Grondwet aangegeven worden.
De staatssecretaris schetste de invoering van de lumpsumfinanciering
in het voortgezet onderwijs. Volgend voorjaar wordt een en ander
geëvalueerd. In dat kader kan ook worden gesproken over
lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. De staatssecretaris
maakte duidelijk dat zij daar nog niet aan toe is. Discontinuïteit in
stellingnames kan soms zinvol zijn, maar er moet goed nagegaan worden
of dat ook in dit geval opgaat.
De rol van de ouders, de leerlingen en schoolleiders is zeker van
groot belang. De werkgevers en werknemers in het onderwijs hebben
echter een bijzondere positie, namelijk het primaat bij de
CAO-onderhandelingen. In het POVO-overleg kunnen de ouders hun invloed
uitoefenen.
De voorzitter vatte de toezeggingen samen:
- de Kamer ontvangt jaarlijks een integrale voortgangsrapportage over
het proces rond autonomievergroting en deregulering, waarin de
verschillende onderwijssectoren afzonderlijk aan bod komen;
- de Kamer ontvangt ruim voor het overleg over het HOOP de resultaten
van de discussie die de minister voert over de accreditatie van nieuwe
opleidingen;
- de minister zal de door de Kamer aangereikte voorbeelden van
pseudo-regelgeving laten onderzoeken;
- de minister zal onderzoeken wat de effecten zijn van gemengde
financiering in het BVE en het hoger onderwijs op de toegankelijkheid
van het onderwijs;
- de Kamer ontvangt voor het kerstreces een voortgangsnotitie over
Kennisnet;
- de bewindslieden zullen in de reactie op het advies van de
Onderwijsraad inzake autonomie en deregulering ingaan op de relatie 23
van de Grondwet.
De voorzitter van de commissie,
Van der Hoeven
De griffier van de commissie,
Mattijssen
1 Samenstelling:
Leden: Schutte (GPV), Van der Vlies (SGP), Van de Camp (CDA), Van der
Hoeven (CDA), voorzitter, Rabbae (GroenLinks), Lambrechts (D66),
Dittrich (D66), Cornielje (VVD), De Vries (VVD), Dijksma (PvdA), Van
Zuijlen (PvdA), Cherribi (VVD), Rehwinkel (PvdA), ondervoorzitter,
Passtoors (VVD), Van Bommel (SP), Belinfante (PvdA), Kortram (PvdA),
Ross-van Dorp (CDA), Hamer (PvdA), Nicolaï (VVD), Barth (PvdA),
Halsema (GroenLinks), Örgü (VVD), Wijn (CDA), Eurlings (CDA)
Plv. leden: Stellingwerf (RPF), Schimmel (D66), Mosterd (CDA), Atsma
(CDA), Harrewijn (GroenLinks), Bakker (D66), Ravestein (D66), E.
Meijer (VVD), Van Baalen (VVD), Valk (PvdA), De Cloe (PvdA), Udo
(VVD), Van der Hoek (PvdA), Blok (VVD), Poppe (SP), Gortzak (PvdA),
Middel (PvdA), Schreijer-Pierik (CDA), Spoelman (PvdA), Brood (VVD),
Arib (PvdA), Vendrik (GroenLinks), Rijpstra (VVD), Verhagen (CDA),
Visser-van Doorn (CDA)
Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal
