Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Tweede Kamer: notitie autonomie en deregulering in onderwijs

Datum nieuwsfeit: 30-12-1999
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten

26480000.003 vao notitie over autonomie en deregulering in het onderwi js Gemaakt: 17-1-2000 tijd: 14:29 RTF

26480 Autonomie en deregulering in het onderwijs

Nr. 3 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 30 december 1999

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen<1> heeft op 9 december 1999 overleg gevoerd met minister Hermans van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en staatssecretaris Adelmund van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen over:

- de brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 12 april 1999 ter aanbieding van de notitie over autonomie en deregulering in het onderwijs (26480, nr. 1);

- de brief van de minister en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 29 juni 1999 ter aanbieding van de notitie autonomie en deregulering in het onderwijs (26480, nr. 2);

- de brief van de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 21 september 1999 ter aanbieding van de brief over het onderwijsbeleid op middellange en langere termijn "Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid" (OCW-99-950).

Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissie

Mevrouw Barth (PvdA) wees erop dat in het proces van deregulering en autonomievergroting van scholen voorop moet staan dat de overheid voluit aanspreekbaar blijft op de kwaliteit van het onderwijs. De minister heeft tijdens de behandeling van de onderwijsbegroting gelukkig glashard toegezegd dat de overheid haar financiële verantwoordelijkheid voor het funderend onderwijs neemt. Autonomievergroting en deregulering zijn geen doelen op zichzelf, maar middelen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De leerlingen en hun ouders moeten merken dat hierdoor de kwaliteit toeneemt. Vanuit die optiek zal de fractie van de PvdA de concrete maatregelen van de regering op dit punt beoordelen.

Het zogenaamde regieoverleg deregulering (ROD) heeft samen met de bewindslieden een inventarisatie van te nemen maatregelen opgesteld. Een dergelijke werkwijze heeft het gevaar van verbrokkeling in zich. Mevrouw Barth vroeg om een concreet plan van aanpak inzake de aanpassing van wet- en regelgeving. Als dit is opgesteld, moet de Kamer over de uitvoering van een en ander regelmatig, bijvoorbeeld halfjaarlijks, gerapporteerd worden. Wil de minister toezeggen, de Kamer bij het proces van deregulering te blijven betrekken? De gekozen interactieve benadering past prima in de tradities van het onderwijsveld, maar het is ook van belang dat de Kamer haar rol als medewetgever kan blijven spelen. Kan de minister overigens uitleggen waarom de organisaties van ouders en leerlingen en die van schooldirecteuren niet in het ROD vertegenwoordigd zijn? In de praktijk komen alle dereguleringsmaatregelen op de schouders van de schooldirecteuren terecht.

De minister legt er steeds de nadruk op dat geaccepteerd moet worden dat door het proces van deregulering en autonomievergroting verschillen tussen scholen kunnen ontstaan. Dat is iets te vaag. Aangezien er nog geen consensus over de gewenste kwaliteit van onderwijs is, is het interessant te vernemen over welke verschillen de minister het in dit verband heeft. Op het punt van de didactische en pedagogische aanpak kunnen er flinke verschillen ontstaan. Ouders moeten een keuze kunnen maken. Daarentegen zijn grote verschillen in de toerusting van scholen niet acceptabel. Vandaar dat de PvdA-fractie sterk hecht aan het commitment van de bewindslieden inzake 100% financiering door de overheid. Elk Nederlands kind moet in principe aanspraak kunnen maken op dezelfde kwaliteit onderwijs. Mevrouw Barth herinnerde aan haar opmerkingen tijdens de begrotingsbehandeling over de hoogvlakte.

Het is prima als verschillen ontstaan ten aanzien van de uitkomst van de schoolloopbaan voor individuele leerlingen. In het onderwijs moet er uitgehaald worden wat erin zit, maar de school moet daartoe echter wel in staat zijn. Onderschrijft de minister de stelling dat de kwaliteit vooral in de toegevoegde waarde van de school zit? Is al nagedacht over wijze waarop die gemeten kan worden?

Wil de minister ingaan op de rol van de Kamer in het arbeidsvoorwaardenoverleg? Er zijn namelijk nogal wat spanningen op dit punt.

Bij de begrotingsbehandeling heeft de regering aangegeven dat lumpsumfinanciering in het primair onderwijs niet mogelijk is omdat over het algemeen de schaal van de scholen zich daar niet voor leent. Kan invoering van deze wijze van financiering overwogen worden voor de scholen met een toereikende schaal? Daarmee krijgen de desbetreffende scholen de ruimte voor autonome professionele afwegingen, waar de besturen vaak om vragen. De politiek houdt natuurlijk onverkort het recht om bepaalde prioriteiten te stellen. Mevrouw Barth merkte op geen voorstander te zijn van verdere schaalvergroting in het primair onderwijs. Op bestuurlijk niveau is verdere samenwerking wel mogelijk. Sinds de aanvaarding van de motie-Liemburg, waarin lumpsumfinanciering wordt uitgesloten, hebben de ontwikkelingen in het basisonderwijs niet stilgestaan. Het moet mogelijk zijn om ook op dit punt maatwerk te leveren.

De inventarisatie van het ROD bevat naast veel redelijke ook een aantal omstreden voorstellen. Hebben de bewindslieden zich al een oordeel over deze lijst gevormd? Worden de onderscheiden voorstellen ondergebracht in aparte dossiers of blijft er sprake van één lijst?

Mevrouw Hamer (PvdA) bracht naar voren dat het motto van haar fractie voor het onderwijs is "van een goede start naar een sterke finish". De goede start begint bij het basisonderwijs en de sterke finish bij het tertiair onderwijs, zowel BVE als HO. Dit onderwijs, inclusief de trajecten die zijn te vatten onder de noemer "een leven lang leren", moet meer integraal benaderd worden. Op welke wijze willen de bewindslieden dit realiseren?

Autonomievergroting en deregulering kunnen in het tertiair onderwijs meer inhoud krijgen dan in het primair en het voortgezet onderwijs. Dit betekent overigens niet dat de overheid haar verantwoordelijkheid op die terreinen kan verminderen. Het is veel meer een kwestie van gewijzigde vormgeving van de verhouding instelling-student-overheid. Hoe ziet de minister die verhouding?

Het baarde mevrouw Hamer zorgen dat de Kamer weinig inzicht heeft in de effecten van de toenemende gemengde financiering. Steeds meer BVE-instituten, HBO-instellingen en universiteiten hebben verschillende financieringsbronnen. Heeft dit consequenties voor de toegankelijkheid en de kwaliteit van het tertiair onderwijs? Is de minister bereid een onderzoek in te stellen naar de mate van privaat-publieke financiering in BVE, HBO en WO en de gevolgen daarvan?

Het BVE neemt een andere positie in ten aanzien van deregulering en autonomievergroting dan het HBO en de universiteiten. Men heeft het proces van fusies en ROC-vorming afgerond en wil nu min of meer door de overheid begeleid worden naar meer zelfstandigheid. Hoe wil de minister de komende vijf jaar met deze sector omgaan?

Bij het hoger onderwijs moet ervoor gewaakt worden dat het ene taboe -- fusies tussen universiteiten en HBO-instellingen -- niet wordt vervangen door het andere, namelijk dat niet meer getornd mag worden aan het binaire stelsel. In de praktijk ontstaan er mengvormen. De fractie van de PvdA hecht vooral aan differentiatie en variëteit. Het binair stelsel moet gezien worden als een hulpmiddel en niet als een doel.

De student moet meer invloed krijgen, bijvoorbeeld via vouchers. Hoe ziet de minister de positie van de student in de komende jaren?

De plannen van de minister ten aanzien van kwaliteitsbewaking zijn niet helemaal helder. De toets op macrodoelmatigheid wordt afgeschaft, maar daarvoor moet wel iets in de plaats komen. Hoe verloopt het overleg met de instellingen hierover en zijn er al resultaten te melden? Voor de student moet de kwaliteitsbewaking vorm krijgen via de opleidingscommissies. Welke maatregelen wil de minister op dat terrein nemen? Ook de kwaliteit van de docent is uiteraard van belang. De laatste jaren zijn de investeringen op dit terrein een beetje achter gebleven.

Het interne toezicht op de universiteiten en hogescholen moet goed geregeld zijn. In de notities terzake is er steeds sprake van meer sturing vooraf. Dit betekent dat er achteraf meer op prestaties afgerekend moet worden. In de praktijk blijkt de vormgeving van een en ander niet zo eenvoudig te zijn. Kan hierover opheldering worden gegeven?

In de beleidsbrief wordt nader ingegaan op het uitgesteld leren. Het is niet duidelijk of gedoeld wordt op vormen van een leven lang leren. Op welke wijze wordt het postinitiële leren wordt ingebed in het gehele systeem?

De Kamer hoort zeer weinig over de kwaliteitscontrole op het niet door de overheid bekostigde onderwijs. Een goed systeem terzake is van groot belang.

De heer Cornielje (VVD) meldde dat ter voorbereiding van dit algemeen overleg een rondetafelgesprek is georganiseerd met besturenorganisaties, vakorganisaties, de HBO-raad, de BVE-raad en overige deskundigen. Daarin kreeg de commissie te horen dat het onderwijsstelsel hypergestuurd is, dat de toename van regels en administratieve lasten een autonoom proces is, dat deregulering vooral tot schaalvergroting heeft geleid en dat het besturingssysteem van het hoger onderwijs de facto failliet is. Daartegenover stond dat vrijwel alle deelnemers de visie van de regering op het terrein van deregulering en autonomievergroting in het onderwijs op hoofdlijnen steunden. Dit betekent dat er een groot draagvlak voor concrete maatregelen is.

Er is een aantal hoofdoorzaken voor de overvloedige regelgeving en administratieve lasten. De pacificatie van 1917 heeft geleid tot veel centrale regelgeving om de gelijke behandeling te kunnen garanderen. In de jaren zestig en zeventig, toen men sterk geloofde in de maakbaarheid van de samenleving, werd veel beleid door Den Haag opgelegd. Ook moderne overheden worden gekenmerkt door een hoge mate van bureaucratie. In de jaren tachtig kwam hier een reactie op. In de motie-Franssen uit 1984 wordt gevraagd om deregulering en autonomievergroting. Deetman brengt de HOAK-nota uit (hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit) en Ginjaar-Maas de nota "Meer over management". Ook Ritzen en Wallage hebben door het afsluiten van het Schevenings akkoord bijgedragen aan deregulering en autonomievergroting.

In de vorige kabinetsperioden is een zwaar accent gelegd op decentralisatie naar de lokale overheden. De deregulering had vooral betrekking op de bekostiging. Een sterk negatief neveneffect daarvan was de schaalvergroting. Andere politieke partijen dan de VVD hebben overigens op schaalvergroting aangedrongen om onderwijskundige doelen te realiseren. De heer Cornielje was dan ook blij dat hij destijds zelf het initiatief heeft genomen om een einde te maken aan het stimuleren van fusies in het voorgezet onderwijs. Bestuurlijke samenwerking in het basisonderwijs kan bevorderd worden als de individuele scholen maar gehandhaafd worden om de leefbaarheid op het platteland niet in gevaar te brengen.

In de huidige kabinetsperiode is er de noodzaak van hernieuwde aandacht voor autonomievergroting en deregulering. Na alle structuurveranderingen is er nu behoefte aan rust en ruimte om binnen de huidige wettelijke kaders invulling te geven aan de vergrote zelfstandigheid. Overigens zijn veel instellingen nog steeds regelverslaafd. Bij een probleem wordt Den Haag meteen om een oplossing gevraagd. Men zal echter eerst moeten proberen het probleem zelf op te lossen.

De overheid dient terughoudend te zijn met het opleggen van vernieuwingen. Meer ruimte voor burgers en instituten, meer bevoegdheden en meer verantwoordelijkheden voor burgers en instellingen lijken voor de hand te liggen. Scholen mogen verschillen, zodat er meer keuzemogelijkheden zijn. Door de concurrentie kunnen de prestaties verbeterd worden. Scholen moeten sneller inspelen op de veranderende omgeving. Vergroting van de autonomie heeft ook een keerzijde. Een minder goed financieel beheer kan leiden tot ongewenste verschillen tussen instellingen. De overheid moet zorgen voor een basiskwaliteitsniveau.

De scholen zullen openheid moeten betrachten over de resultaten. Men werkt met overheidsgelden en er zal dus verantwoording moeten worden afgelegd aan de samenleving. Openheid betekent echter ook dat problemen zichtbaar worden en daar zullen scholen mee om moeten leren gaan.

De taken van overheid en instellingen moeten goed afgebakend worden. Er moeten minder, maar wel duidelijker eisen gesteld worden, zoals een kerncurriculum met voldoende diepte. Via standaarden dient aangegeven te worden wat de overheid van het onderwijs verwacht. De overdracht van waarden en normen moet wel aan de orde komen, maar mag niet door de overheid worden voorgeschreven.

Er moeten haalbare doelstellingen worden geformuleerd, met name op het gebied van taal en rekenen. Ook dienen er realistische eindexamens voor VMBO en HAVO-VWO te komen.

De overheid dient terughoudend te zijn met het opleggen van vernieuwingen. In de nota "Sterke instellingen en verantwoordelijke overheid" wordt terecht uitgegaan van interactief beleid. De heer Cornielje wees op een risico dat kleeft aan interactief beleid. Wanneer iedereen medeverantwoordelijk wordt gemaakt, is uiteindelijk niemand meer echt verantwoordelijk. De tweede fase is daar een goed voorbeeld van. Iedereen is bij de totstandkoming daarvan betrokken geweest, maar als er iets fout gaat, is niemand daarop aanspreekbaar. Als de weg van het interactief beleid wordt ingeslagen, zal een manier moeten worden gevonden om met deze paradox om te gaan.

Wat is de plaats van intermediairs in het interactieve beleid, zoals procesmanagers, regievoerders en andere onduidelijke figuren in onderwijsland? Wie is verantwoordelijk voor de mislukte beeldvorming van het studiehuis? Er is sprake van pseudo-regelgeving die moeilijker is te bestrijden dan foute regelgeving. Pseudo-regels zitten in de hoofden van betrokkenen. In het regeerakkoord is bijvoorbeeld opgenomen dat de belemmeringen voor de brede school zullen worden weggenomen en voordat de beleidsnota bij de Kamer is ingediend, heeft het procesmanagement al een stimuleringsbeleid terzake ingezet. Het is dan ook beter dat de bijvoorbeeld de VVO namens het voortgezet onderwijs optreedt, zoals de HBO-raad dat voor het hoger beroepsonderwijs doet. Wellicht kunnen organisaties van besturen van basisscholen een soortgelijke taak krijgen. Er zal dan geen behoefte meer zijn aan onduidlijke intermediaire organisaties.

De informatielast is groot, maar slechts eenderde daarvan is afkomstig van OCW. Andere departementen nemen ook eenderde voor hun rekening en eenderde betreft overige informatie. Daar komt de genoemde pseudo-regelgeving nog bij. Het is duidelijk dat in ieder geval de pseudo-regelgeving moet verdwijnen. Daarnaast kan de regelgeving zelf teruggedrongen worden. De scholen wordt te veel informatie ten behoeve van het beleid gevraagd. Ook moeten scholen identieke informatie aan allerlei instanties verstrekken. Dit kan beperkt worden door invoering van een informatiestatuut. Wat zijn de ervaringen daarmee in de BVE-sector? Is dit model ook toepasbaar op andere sectoren in het onderwijs?

De uitwerking ten aanzien van de actiepunten wordt met belangstelling afgewacht, met name de verdere deregulering van het rechtspositiebesluit. Hierover moet men overeenstemming bereiken met de vakorganisaties.

De kwaliteitsbewaking is in eerste instantie een zaak van de scholen zelf, die er systemen voor moeten ontwikkelen. Daarop dient toezicht te worden gehouden door een onafhankelijke inspectie onder ministeriële verantwoordelijkheid. Ook de ouders moeten een taak krijgen in de kwaliteitsbewaking. De schoolgids is hiervoor een goed instrument.

De heer Cornielje concludeerde dat zijn fractie de brief over autonomie en deregulering op hoofdlijnen onderschrijft. De nadere uitwerking wordt met belangstelling tegemoet gezien. De VVD is ingenomen met de uitnodigende brief over sterke instellingen en verantwoordelijke overheid, waarin zeer veel relevante onderwerpen worden aangesneden. Het interactief besturen, namelijk het reageren op signalen van de basis, verdient steun. Uiteindelijk moet de overheid niet bang zijn om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor kwalitatief goed onderwijs.

De heer Van de Camp (CDA) wees erop dat reeds bijna twee decennia over de complexe en taaie materie van autonomievergroting en deregulering wordt nagedacht. Het fameuze en gewaardeerde artikel 23 van de Grondwet brengt veel regelgeving met zich. De specifieke aard van de onderwijssector heeft gevolgen voor de regelgeving in geval van decentralisatie. De rechtspositie van het onderwijzend en niet-onderwijzend personeel is vanouds stevig te noemen. Het Rechtspositiebesluit onderwijs (RPBO) blinkt uit in sterk gedetailleerde regelgeving. Onderwijs heeft vanouds een sterk maatschappelijk middenveld, dat pseudo-regelgeving met zich brengt. Onderwijs wordt in onze kenniseconomie steeds belangrijker. Dit vraagt om waarborgen voor de deelnemer inzake toegankelijkheid en onderwijsinhoud. Ook algemene regelgeving -- Arbeidstijdenwet, Arbo-wet en dergelijke -- heeft invloed op de onderwijssector.

Ten aanzien van de financiën en het beheer is de autonomievergroting grotendeels voltooid. Besturen en scholen kennen een zeer grote financiële zelfstandigheid en daarmee verantwoordelijkheid. Hun armslag op de terreinen onderwijsinhoud, personeel en gebouwen loopt hiermee niet altijd gelijk op.

Ten aanzien van de meer inhoudelijke aspecten ervaren de scholen de autonomievergroting en deregulering van de afgelopen jaren als niet geslaagd. Hierbij moet gedacht worden aan de kerndoelen basisonderwijs, de eindtermen basisvorming en de Kwaliteitswet. De vraag voor de komende jaren is op welke wijze autonome instellingen zich moeten verantwoorden voor de onderwijsprestaties. Er zal meer recht gedaan moeten worden aan de professionele organisatie dan nu het geval is.

Het proces van deregulering en autonomievergroting blijft te veel hangen op het mesoniveau; een complexe middenlaag die veelal geheel eigen regel- en evaluatietrajecten heeft ontwikkeld. Op dit niveau fungeren organisaties zoals het Participatiefonds, het Vervangingsfonds, het procesmanagement basisonderwijs (PMBO) en voortgezet onderwijs (PMVO), gemeentebesturen en de samenwerkingsverbanden "Weer samen naar school", maar ook grote schoolbesturen. Niet iedereen is gelukkig met deze ontwikkeling. Het best wordt dit geïllustreerd met de stelling uit het proefschrift van Edith Hooge dat schoolleiders in het basisonderwijs worstelen met hun rol omdat wat van hen wordt verwacht bij de uitvoering van hun werk niet spoort met wat zij zelf belangrijk vinden. Het kost het management veel energie om de diverse netwerken te leren kennen, te onderhouden en uit te bouwen. Bovendien is het buitengewoon complex om, rekeninghoudend met al deze actoren, een integrale visie te ontwikkelen.

De CDA-fractie staat op hoofdlijnen positief tegenover de tekst in het regeerakkoord en de nadere uitwerkingen daarvan. De bewindslieden maken onderscheid tussen een aanpak voor de korte en een aanpak voor de middellange termijn. Het is echter nog niet duidelijk hoeveel tijd dit alles zal nemen. Moeten de doelstellingen voor de korte termijn niet concreter geformuleerd worden? Het advies van de Onderwijsraad wordt voor 1 januari 2001 verwacht en zal in de beleidsvoorstellen worden geïncorporeerd. Wat betekent dat voor de gehele operatie in deze kabinetsperiode? De heer Van de Camp steunde het verzoek van mevrouw Barth om een kort integraal overzicht.

Het kabinet streeft vooral naar minder regelgeving, maar dat zal de problematiek niet oplossen. Er is behoefte aan een andere sturingsfilosofie. In de beleidsbrief wordt daartoe wel een poging ondernomen, maar die straalt meer intenties en warmte uit dan een concrete visie. Misschien is dat wel de bedoeling van de bewindslieden, die immers interactieve beleidsvorming nastreven.

In de discussie over sturing kan ook bepaald worden wie waar verantwoordelijk voor is. Bij de begrotingsbehandeling heeft de minister opgemerkt dat niet de 100% bekostiging, maar de daarbij behorende normering de politieke vraag is. Ontstaat er een tweedeling in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs? De bekostiging van het leerplichtig onderwijs moet volledig, maar sober voor rekening van de rijksoverheid komen. Daarbij staat het ouders en sponsors vrij in de aanvullende sfeer het een en ander te doen. De grens tussen 100% bekostiging en aanvullende financiering is diffuus, maar dat wil niet zeggen dat niet moet worden nagegaan waar die grens ligt. Het is bijvoorbeeld onaanvaardbaar dat op een basisschool extra leerkrachten betaald worden uit particuliere financiering.

Hoofduitgangspunt van de CDA-fractie is dat de overheid de scholen en instellingen als professionele organisaties de ruimte moet durven geven. Er is meer ruimte nodig voor eigen onderwijsvisies. Naast alle organisatorische en financiële deregulering moet er de komende tijd geld en gelegenheid zijn voor het ontwikkelen van een eigen onderwijskundige visie en een eigen pedagogisch-didactische aanpak.

De heer Van de Camp formuleerde namens zijn fractie de volgende aandachtspunten. Afronding van de bestuurlijke schaalvergroting. Met uitzondering van het openbaar onderwijs -- hoe gaat de minister daarmee om? -- is men op dit punt al ver gevorderd. Er is geen ruimte meer voor schaalvergroting op schoolniveau, maar wel op bestuurlijk niveau.

Versterking van het management is nodig om de verkregen autonomie te kunnen dragen en opdat het schoolbestuur zich kan concentreren op de inhoudelijke hoofdlijnen.

Een ingrijpende herziening en modernisering van de rechtspositie van het personeel zijn absoluut noodzakelijk. De minister is op dit moment het initiatief kwijt en de vakbonden dicteren het tempo.

Er is nader beraad nodig over de formele samenstelling van schoolbesturen en verdieping van de medezeggenschapsstructuur. Er is ook nader beraad nodig over de nieuwe rol van de inspectie. Verdere autonomievergroting en deregulering mogen niet automatisch leiden tot meer toezicht door de inspectie.

Er moeten afspraken worden gemaakt met de VNG, zodat de vermindering van de administratievelastendruk vanwege het Rijk niet vervangen wordt door gemeentelijke administratieve lasten.

In meer algemene zin lijkt nader beraad over de beleidsevaluatie geboden. Wellicht is eenduidiger verantwoording van de diverse gelden en prestaties mogelijk.

De planning in het hoger onderwijs moet nader uitgewerkt worden. Het CDA staat positief tegenover afschaffing van de ACO (adviescommissie onderwijsaanbod) maar het gaat te ver om de planning over te laten aan de markt. Is er niet een moderne tussenvorm te ontwikkelen? Kan aangesloten worden bij de werkwijze die in de BVE-sector wordt gehanteerd?

Er moeten deskundigen van buiten het onderwijs ingeschakeld worden, want de sector is traditioneel erg naar binnen gekeerd. Er zijn bijvoorbeeld geen externe deskundigen opgenomen in het ROD.

Tot slot merkte de heer Van de Camp op blij te zijn met de aangekondigde voortgangsrapportages.

De heer Van der Vlies (SGP) bracht in herinnering dat de aanleiding tot de onderhavige discussie was dat scholen behoefte hebben meer in te spelen op de maatschappelijke omgeving. Daarnaast is er echter een blijvende behoefte aan stabiliteit van beleid, continuïteit, transparantie, kwaliteit en verantwoording. De ankerplaats bij dit alles is artikel 23 van de Grondwet. Lang is geklaagd over de lawine van regelgeving van het departement. Dit heeft tot bezinning geleid en dat moet voorlopig maar even zo blijven, want er is nog een slag te maken op dit punt.

De heer Van de Vlies stipuleerde dat de vrijheid van onderwijs uitgangspunt voor zijn fractie is. Iedereen is voor deregulering en autonomievergroting, maar de vraag is op welke wijze een en ander gestalte krijgt. De SGP-fractie heeft regelmatig gepleit voor een grotere beleidsruimte voor scholen. Daar staat tegenover dat de grondwettelijke rechten van het onderwijs onverkort gewaarborgd blijven.

Kan een nadere uitwerking worden gegeven van de aanpak op korte termijn en die op middellange termijn? Tegen 1 januari 2001 hoopt de Onderwijsraad een studie te presenteren over de effecten van het tot nu gevoerde beleid op dit punt. Het kan nuttig zijn om de conclusies daarvan te betrekken bij de nadere beleidsuitwerking.

De keerzijde van meer vrijheid van scholen is dat er meer variatie zal ontstaan. Dit kan geen autonoom proces zijn, maar daarvoor dient een bandbreedte overeengekomen te worden. De visie hierop is nog niet uitgekristalliseerd. Er zullen echter duidelijke afspraken gemaakt moeten worden, wil dit niet uit de hand lopen.

De scholen krijgen ook meer verantwoordelijkheden. Daarover moet men helder en duidelijk zijn. Om een en ander goed te laten verlopen, is een mentaliteitsverandering nodig, zowel op het departement en bij de overheid in het algemeen als bij de scholen. Er zal weldoordacht met het proces van het afleggen van verantwoording omgegaan moeten worden. De scholen zullen naast de beleidsruimte ook het daarbij horende instrumentarium moeten krijgen.

De overheid blijft voluit verantwoordelijk voor kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs, alsmede voor de samenhang in het bestel. Dit betekent dat de overheid de bekostiging volledig maar sober garandeert.

De regelgeving van de overheid zal vooral gericht zijn op de output. De deugdelijkheid van het onderwijs moet worden veiliggesteld. Bij de publicatie van resultaten van scholen streeft de regering naar eerlijkheid. Zal dit niet leiden tot nieuwe regeltjes? Is er sprake van een verschuiving van de regelgeving van het "hoe" naar het "wat"? Publiek ondernemerschap houdt onder meer in dat scholen zelf kunnen meebeslissen over de besteding van middelen. Hoeveel ruimte is er voor de scholen, erop gelet dat de verantwoordelijkheid van de overheid ook gestalte krijgt via de rol van de inspectie? Er is sprake van een marginale toetsing op de besteding van de middelen.

De scholen moeten geprikkeld worden om efficiënt met de middelen om te gaan. Naast het introduceren van marktelementen moeten vooral de onderwijstaken de aandacht krijgen. De scholen moeten zich laten leiden door hetgeen pedagogisch-didactisch en cognitief wenselijk is om de leerlingen te begeleiden naar een plek in de samenleving. Op grond daarvan zijn grenzen te stellen aan de vraaggestuurde benadering.

Er is een duidelijk verband tussen regulering en schaalgrootte, ook op bestuurlijk niveau. Een en ander hangt af van de mate van betrokkenheid bij het primaire proces. Overwegingen van efficiency geven nogal eens de doorslag. De SGP-fractie is van mening dat er niet langer naar schaalvergroting gestreefd moet worden. Dit proces leidt tot professionalisering maar ook tot verplaatsing van de bureaucratie. Daarnaast neemt de betrokkenheid van de ouders via de bestuurlijke activiteiten af.

De trend is decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden waardoor een flexibeler personeelsbeleid mogelijk is. Ook op dit punt moet een zeker evenwicht worden bereikt. Voorkomen moet worden dat de verhoudingen op kleinere schaal politiseren, want dat is niet in het belang van het primaire proces. Het is overigens duidelijk dat op dit punt knopen moeten worden doorgehakt.

Het streven naar interactief besturen, is te prijzen. Een goede wisselwerking tussen de diverse geledingen is belangrijk. Er ontbreekt echter een oordeel over de onderscheiden punten van het werkprogramma.

Het schoolbestuur is drager van de onderwijsvrijheid en dient zeggenschap te houden over de bestuurlijke eenheid. Elke zichzelf respecterende school zal een vorm moeten vinden om de betrokkenheid van ouders en leerlingen op goede wijze gestalte te geven.

Waar ligt de grens tussen privaat en publiek onderwijs? Hoe zal die verhouding zich ontwikkelen? Zal het domein van het privaat onderwijs groeien ten koste van dat van het publiek onderwijs? Op welke wijze wordt de toegankelijkheid van het publiek onderwijs gewaarborgd?

Mevrouw Lambrechts (D66) merkte op dat de richting van het beleid breed gesteund wordt. Deregulering is uiteraard geen doel op zich, maar regulering is dat evenmin. Dit geldt ook voor schaalvergroting. Grote scholen hebben niet alleen maar voordelen. Er is bijvoorbeeld sprake van anonimiteit en een hoog ziekteverzuim. Het is dan ook goed dat de rem op dit proces is gezet. Voor bestuurlijke schaalvergroting gelden die bezwaren overigens niet.

Als wetten en regels de kwaliteit van het onderwijs in de weg staan in plaats van ondersteunen, zijn ze ofwel overbodig of ongeschikt. Dit laat onverlet de verantwoordelijkheid van de minister voor het functioneren van het totale bestel en voor een adequate bekostiging. Mevrouw Lambrechts vermeed met opzet het begrip "sober", omdat nu juist de eerste stappen gezet worden op weg naar een iets ruimere toerusting. Zij hoopte dan er nog vele zullen volgen.

Het publiek afleggen van verantwoording is de tegenhanger van de autonomie. Openheid is een natuurlijk instrument voor kwaliteitsverbetering. Scholen die het goed doen, zijn daar trots op. Zij willen dit graag tonen en scholen die het minder doen, nemen daar een voorbeeld aan. De controle vooraf kan voor een deel vervangen worden door controle achteraf als er overeenstemming is bereikt over de wijze van publicatie van de resultaten. Hierbij zullen ouders, leerlingen en studenten betrokken moeten zijn. De inspectie mag zeker geen minder belangrijke rol krijgen. Zij moet onafhankelijk en met een niet al te krappe taakopvatting functioneren. De jaarverslagen en de rapporten van de inspectie dragen wezenlijk bij aan een goede oordeelsvorming.

Het zichtbaar maken van de resultaten mag niet uitmonden in bureaucratie, zoals dreigt te gebeuren met de kwaliteitskaarten in het voortgezet onderwijs. De gecompliceerde werkelijkheid moet genuanceerd worden in rondjes, plusjes en minnetjes. Dat blijkt zo lastig dat deze kaarten bijna in bureaucratische schoonheid sterven. Dat is te betreuren omdat openheid over resultaten voor alle betrokkenen goed is. Het probleem is dat getracht wordt, de cijfers te nuanceren. Het is beter harde cijfers te presenteren en vervolgens via een toelichting daarin nuanceringen aan te brengen.

Hetzelfde geldt voor de wijze waarop in het hoger onderwijs inzicht wordt verschaft in het rendement. Het materiaal is er wel, maar is niet voor iedereen toegankelijk. Het levert ook geen cijfers op die de onderwijsconsument kan vergelijken, zodat deze geen gerichte keuze kan maken. Deregulering en autonomievergroting moeten hand in hand gaan met vereenvoudiging van de regelgeving en publicatie van de resultaten. Het versterken van de zeggenschap van ouders, studenten en leerlingen kan alleen vorm krijgen als er op inzichtelijke wijze verantwoording wordt afgelegd.

Een operatie als autonomievergroting en deregulering moet worden uitgevoerd als een ontwapeningsconferentie. Als de overheid een stapje terug doet, moeten andere partijen dat ook doen en niet de opengevallen plaats innemen, zoals gebeurt bij de CAO-onderhandelingen, gemeentelijke verordeningen, pseudo-regelgeving en dwingende regelgeving van besturenorganisaties. Uitgangspunt is dat de instellingen meer ruimte krijgen om de kwaliteit te bevorderen en niet dat de kwaliteit wordt aangetast door bijvoorbeeld een overbodige ADV-regeling of de invoering van een vierdaagse schoolweek.

Telkens opnieuw blijkt dat het parlement veel tijd nodig heeft voor wetgeving en dat de scholen te weinig tijd krijgen om zich op de nieuwe regels voor te bereiden. Er is een betere afstemming nodig op het draagvermogen van de instellingen. Dat is niet eenvoudig, maar het kan op zijn minst geprobeerd worden.

Het is goed om alle sectoren bij de verdere uitwerking van de voorstellen te betrekken. Dit hoeft echter niet tegelijkertijd. Het is niet nodig dat iedereen op iedereen wacht.

Mevrouw Lambrechts kon zich vinden in het werkprogramma dat samen met de regiegroep is opgesteld. Het is echter jammer dat er geen vertegenwoordiging van de ouders in het ROD zitting heeft, want ouders moeten meer invloed krijgen op de controlefunctie en bestuursfunctie van de school. Kan de minister een nadere toelichting op het proces van het werkprogramma geven?

De heer Rabbae (GroenLinks) wees erop dat zijn fractie voorstander is van vermindering van administratieve lasten voor scholen en van vermindering van de bureaucratie. Het taalgebruik in brieven en circulaires is vaak nodeloos ingewikkeld. Autonomievergroting en deregulering zijn bedoeld om de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs te vergroten. Het is echter de vraag of de voorstellen van de bewindslieden daartoe zullen leiden.

De operatie heeft een aantal goede kanten, zoals vergroting van de verantwoordelijkheid van en beleidsruimte voor de scholen. Het is ook toe te juichen dat de positie van management en bestuur nader wordt gedefinieerd en dat de scholen de kans krijgen om hun resultaten te vergelijken met die van andere instellingen.

Er zijn echter ook gevaren, zoals een groot kwaliteitsverschil tussen instellingen. Het verschil tussen rijke en arme scholen kan groter worden, omdat de eerste categorie gemakkelijker sponsoren kan vinden dan de tweede. De concurrentie tussen instellingen zal toenemen, hetgeen sociale selectie tot gevolg kan hebben.

De heer Rabbae veronderstelde dat de minister geen bezwaar heeft tegen een eventuele fusie van BVE-instituten, HBO-instellingen en universiteiten. Schaalvergroting is geen taboe. Het gevaar daarvan is dat er een soort leerfabrieken kunnen ontstaan met een anonieme studentenpopulatie. Schaalvergroting heeft echter ook voordelen. Welke afweging maken de bewindslieden op dit punt? Door autonomievergroting kunnen instellingen minder geneigd zijn, mee te doen aan innovatie die voortvloeit uit een maatschappelijke problematiek.

In plaats van het voorop stellen van autonomievergroting en deregulering benadrukte de heer Rabbae het bevorderen van kwaliteit, toegankelijkheid en gelijkheid. Dat zijn de doelen van deze operatie. Welke garanties willen de bewindslieden inbouwen inzake de kwaliteit, de volledige bekostiging door de overheid, de gelijke toerusting en de toegankelijkheid? Wat denkt de minister bijvoorbeeld van plannen van universiteiten om de collegegelden voor studierichtingen te differentiëren?

De positie van alle actoren, zoals besturen, management, personeel, studenten, leerlingen en ouders, moet herzien worden. Welke ruimte krijgen onderwijsinstellingen in het kader van autonomievergroting? Waar ligt de grens?

Ook de heer Rabbae zag het als een gemis dat ouders niet in het ROD zijn vertegenwoordigd. Waarom zijn leerlingen en schoolhoofden niet bij het primair proces van die regiegroep betrokken?

De heer Schutte (GPV) vatte zijn opvatting over autonomievergroting en deregulering samen in de stelling dat het gaat om goede bedoelingen en om een goede methode. Het bijzonder onderwijs is vanouds autonoom. In dat kader is het nuttig om regelmatig de vraag te stellen of daar meer inhoud aan gegeven kan worden. Dit geldt natuurlijk ook voor de positie van het openbaar onderwijs. Deregulering is noodzakelijk. Daarbij moet wel bedacht worden dat een deel van de regulering voortvloeit uit het gekozen stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs.

De bewindslieden leggen de nadruk op maatregelen voor de korte termijn gericht op het wegnemen van knelpunten, die door betrokkenen aangedragen kunnen worden. Het is toe te juichen dat de overheid van tijd tot tijd met vertegenwoordigers van de samenleving nagaat of alle goede bedoelingen in de praktijk niet in hun tegendeel verkeren.

Voor de lange en de middellange termijn worden eventuele ingrepen in het bestaande stelsel niet uitgesloten. Kunnen de grenzen die zijn vastgelegd in de Grondwet ook ter discussie komen?

In de beleidsbrief wordt geen expliciete aandacht gegeven aan het principiële onderscheid tussen het openbaar en bijzonder onderwijs. Er is alleen sprake van sterke instellingen. Verzelfstandiging kan bijvoorbeeld alleen gelden voor openbare scholen. Bijzondere scholen kunnen niet op verdere afstand van de overheid worden geplaatst.

Iedereen wil een zo hoog mogelijke kwaliteit van het onderwijs. Dit is echter een soort containerbegrip. De invulling ervan kan per school verschillen. In die zin moet het begrip "kwaliteit" niet verward worden met het meer juridische begrip "deugdelijkheid", zoals dat in de Grondwet wordt gehanteerd.

Ten aanzien van het publiek ondernemerschap waarschuwde de heer Schutte ervoor dat de school te gemakkelijk als een onderneming kan worden gezien. Het management moet wel aan zekere eisen van goed ondernemerschap voldoen, maar de school moet vooral gezien worden als een verlengstuk van de opvoeding. Naarmate de leeftijd van de leerlingen toeneemt, zal dit opvoedende karakter uiteraard minder zwaar wegen. Het onderwijs is vanwege de verantwoordelijkheid van anderen -- ouders, scholen enzovoorts -- niet zonder meer op één lijn te stellen met andere overheidstaken.

Het begrip "identiteit" komt in de aan de orde zijnde stukken niet voor, terwijl dit toch een zeer belangrijke zaak is. De ouders en scholen zijn uiteraard volledig verantwoordelijk voor de invulling hiervan. De overheid is er echter verantwoordelijk voor dat de identiteit tot haar recht kan komen.

De bewindslieden stellen dat het principe van de brede school overal toegepast kan worden om de school in het maatschappelijk netwerk in te bedden. Het is waar dat dit instrument in bepaalde situaties zo werkt, maar dit mag niet tot ideaal verheven worden. Ook een brede school heeft primair tot taak het geven van onderwijs aan de leerlingen. Dit staat uiteraard niet los van de omgeving waarin de school functioneert, maar de brede school is vooral een instrument van de ouders.

Het antwoord van de regering

De minister wees er met nadruk op dat het absoluut niet in de bedoeling ligt, de discussie over artikel 23 van de Grondwet te heropenen. De inrichting van het onderwijs is absoluut niet aan de orde. Het gaat om het inzicht van de gebruikers in het onderwijsaanbod en om politieke prioriteiten van het beleid terzake. Kern van de discussie is de kwaliteit van het onderwijs. In die zin is het ook goed om over de hoogvlakte te spreken, dus over het gegarandeerde kwaliteitsniveau van het onderwijs. De politiek zal het kwaliteitsniveau moeten bepalen, gezien de publieke financiering van het onderwijsbestel.

In de beleidsbrief is duidelijk aangegeven dat de verantwoordelijkheid van de overheid ook na de leerplichtige leeftijd geldt. In dat kader zijn vormen van uitgesteld leren aan de orde. De groepen die moeilijk bereikbaar zijn, moeten in ieder geval begeleid worden naar de startkwalificatie. Deze kan op een veel hogere leeftijd bereikt worden dan waarvan nu veelal wordt uitgegaan, want het is mogelijk dat betrokkenen eerst een tijdje aan het werk gaan. Iedereen in de samenleving moet op een zodanig niveau gebracht worden dat zelfstandig functioneren, ook qua arbeid, mogelijk is.

Deregulering en autonomievergroting zijn middelen om een andere aansturing van het onderwijs te realiseren. Als de afzonderlijke instellingen meer verantwoordelijkheden krijgen, moeten er tegelijkertijd checks en balances worden uitgevoerd om te controleren of wel geleverd wordt wat is overeengekomen. Het algemene kwaliteitsniveau -- de hoogvlakte -- betreft de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van Onderwijs. Scholen kunnen daar echter een eigen invulling aan geven.

In het komende proces van omschakeling moet zorgvuldig geopereerd worden, terwijl er toch haast gemaakt dient te worden. Het is langzamerhand tijd dat leerkrachten, ouders en studenten ruimte krijgen voor een professionele invulling van hun taak. De politiek moet aangeven welke einddoelen bereikt moeten worden, maar het veld kan bepalen op welke wijze dit gestalte krijgt.

De minister was niet bereid enige garantie te geven dat in Nederland alle universitaire opleidingen financieel gezien even toegankelijk blijven. Het gaat om het gegarandeerde kwaliteitsniveau van het publiek gefinancierde onderwijs, dus ook van het universitair onderwijs. Nederland is een open maatschappij en men is vrij om voor een dure opleiding te kiezen. De overheid moet er wel voor zorgen dat de kwaliteit en toegankelijkheid van de initiële universitaire leerweg gehandhaafd worden. In het HOOP is aangegeven dat er de komende periode geen differentiatie van collegegelden mogelijk is. Wellicht wordt op termijn die mogelijkheid wel geboden, maar dan komt de politieke vraag aan de orde of effecten daarvan via bijvoorbeeld aanvullende beurzen opgevangen moeten worden. Uitgangspunt blijft dat voorkomen wordt dat degenen die daarvoor de aanleg hebben om financiële redenen geen hoger onderwijs kunnen volgen.

De minister wees er met nadruk op dat er geen voorwaarden kunnen worden gesteld inzake de toegankelijkheid omdat scholen worden gefinancierd uit publieke middelen. De toenemende autonomie zal ertoe leiden dat er verschillen tussen instellingen ontstaan, want niet iedereen zal de middelen optimaal aanwenden. Ongelijke omstandigheden -- scholen in achterstandswijken -- worden gecompenseerd, zoals via de gewichtenregelingen. Dat is een politieke stellingname gericht op het zoveel mogelijk bieden van gelijke kansen.

De hoogvlakte wordt gegarandeerd door de overheid, maar daarnaast kunnen de scholen aanvullende maatregelen nemen, zoals de ouders vragen bij te dragen in de kosten van een extra leerkracht. Daarbij moet de vrijwilligheid voorop staan, dus moeten er altijd regelingen zijn voor ouders die deze bijdrage niet kunnen betalen. De overheid heeft niet het recht ouders te verbieden extra te betalen voor het onderwijs van hun kinderen. Als zich dit frequent blijkt voor te doen, kan de politieke vraag aan de orde komen of niet een groter deel van de publieke middelen nodig is om het kwaliteitsniveau te waarborgen.

De minister erkende de problematiek van het door de heer Van de Camp omschreven mesoniveau. Er wordt gestreefd naar een benadering op schoolniveau. Dit betekent dat besturen, schoolleiders, leerkrachten, ouders, leerlingen en studenten in staat moeten zijn om te beoordelen of de mogelijkheden maximaal worden benut. Daartoe is een objectief instrument nodig, gegeven de algemene beginselen van behoorlijke kwaliteit in het onderwijs. De onafhankelijke inspectie geeft een oordeel over de wijze waarop het begrip "kwaliteit" wordt ingevuld op een individuele school. Er wordt een spiegel voorgehouden waarbij rekening wordt gehouden met de omstandigheden. Het gaat dus om de toegevoegde waarde. Dit oordeel kunnen de partijen gebruiken voor een verdere verbetering van het aanbod van het onderwijs. Het is op geen enkele wijze te voorkomen dat bijvoorbeeld de pers op grond van deze gegevens toch tracht, een rangorde aan te brengen. Het algemene beeld van het Nederlands onderwijs komt aan de orde in het jaarverslag van de inspectie. Hierover kan de Kamer debatteren. In het kader hiervan kan bijvoorbeeld besloten worden dat het niveau verder verhoogd moet worden.

De vraag is of scholen in staat zijn om de komende tijd op de gewenste wijze te opereren. De minister merkte op dat de scholen in ieder geval de kans daartoe moeten krijgen. Er is sprake van een zeker spanningsveld. De scholen moeten meer ruimte krijgen, maar tegelijkertijd moeten de checks en balances ook gestalte krijgen.

De minister was blij met de steun van de Kamer op het punt van modernisering van de arbeidsvoorwaarden. De komende jaren zullen hierover de nodige discussies gevoerd worden. Het is de bedoeling dat differentiatie per school mogelijk wordt, bijvoorbeeld ten aanzien van inzet of specifieke competenties. Er is nu al extra geld beschikbaar voor scholen in moeilijke omstandigheden. De mogelijkheden daartoe moeten verder uitgebouwd worden. Het is prettig dat de Kamer voor de onderhandelingen een politiek signaal heeft afgegeven. Als dit tijdens de CAO-besprekingen gebeurt, brengt dit de onderhandelaar in een moeilijke positie. Flexibiliteit in arbeidsvoorwaarden is een essentieel onderdeel van de discussie over deregulering en autonomievergroting. De voorschriften hebben voor ongeveer 30% hierop betrekking.

Aan de manier waarop men het doel bereikt, moeten veel minder regels gesteld worden dan aan het doel zelf. Op dit moment worden de instellingen vrijwel dagelijks bestookt met verzoeken om informatie. Het ministerie doet daar overigens ook zelf aan mee. Het is duidelijk dat een en ander gestroomlijnd dient te worden. In de toekomst zal Kennisnet hierbij zeker de helpende hand kunnen bieden.

Het publiek gefinancierd onderwijsbestel van funderend tot en met wetenschappelijk onderwijs moet toegankelijk zijn voor iedereen die daarvoor de kwaliteiten heeft. Er zal in toenemende mate concurrentie komen van het niet-bekostigde onderwijs, ook in voortgezet onderwijs en basisonderwijs. Hierop gelet moeten instellingen de mogelijkheid krijgen om concurrentiekracht te ontwikkelen.

Aan het privaat onderwijs zullen dezelfde eisen gelden gesteld worden als aan het publiek onderwijs. Als de ACO wordt afgeschaft, moet er een gelijksoortig kwalificatieniveau worden ontwikkeld dat internationaal vergelijkbaar is. Met de betrokken instanties wordt overlegd over de kwaliteitsnorm. De discussies hierover zijn overigens vrijwel afgerond. De Kamer zal ruim voor de behandeling van het HOOP de uitkomsten hiervan ontvangen. Een nieuwe opleiding kan een voorlopige licentie via een accreditatie krijgen. Men zal moeten voldoen aan de kwaliteitseisen, aan de hoogvlakte. In het HOOP worden de beleidsbrieven inzake deregulering en autonomie deels al nader uitgewerkt.

De minister sprak tegen dat hij van plan is om instellingen voor WO, HO en BVE om te smeden tot mammoetorganisaties. Wel is het fusieverbod opgeheven. Het binaire stelsel wordt gehandhaafd. Het moet helder zijn om welk type onderwijs het gaat, zeker met het oog op internationale ontwikkelingen. Ten aanzien van HBO en BVE wordt over samenwerking gesproken in verband met de doorlopende leerweg. Als de instellingen zelf bestuurlijk en beheersmatig voordelen zien in verdergaande vormen van samenwerking, zal dit niet geweigerd worden. Voorwaarden zijn dat de structuur helder blijft en dat de kwaliteit gegarandeerd wordt.

De staatssecretaris wees er met nadruk op dat deregulering en autonomievergroting middelen zijn om de doelen kwaliteit, toegankelijkheid en gelijke kansen te dienen. Deze doelen wordt het beste gediend als de betrokkenen in het onderwijs zoveel mogelijk kansen krijgen om activiteiten te ontplooien, uiteraard gesteund door een verantwoordelijke overheid.

De gevaren waar de Kamer op wijst, gelden in het algemeen en niet specifiek voor deze operatie. Er is sprake van een toenemende selectiviteit in het primair onderwijs, zoals het ontstaan van zwarte scholen. Dit is het gevolg van een algemeen maatschappelijk verschijnsel waartegen overheid en scholen een tegenwicht moeten bieden. De rol van het onderwijs kan in dit opzicht vergeleken worden met iemand die probeert, een naar beneden gaande roltrap te beklimmen. Het onderwijs heeft overigens altijd deze rol gehad, alleen de problemen, de politieke verhoudingen en economische conjunctuur verschilden. Door de jaren heen blijkt er sprake te zijn van ongelijke kansen, alleen steeds in een andere vorm. Over het algemeen is het onderwijs erin geslaagd, de problemen -- de Mammoetwet en het onderwijs aan bovenachttienjarigen -- te overwinnen, alleen werd het vervolgens met nieuwe uitdagingen geconfronteerd. Daarbij moet bedacht worden dat scholing in het overgrote deel van de gevallen bepalend is voor de maatschappelijke positie van iemand. De sector onderwijs is nooit klaar met het oplossen van problemen, maar er wordt wel altijd resultaat geboekt.

Internationaal gezien neemt het Nederlandse onderwijs een bijzondere positie in en dat is te danken aan artikel 23 van de Grondwet. Ouders zijn op vergaande wijze betrokken bij de school en daardoor is bijvoorbeeld geen tweedeling tussen privaat en publiek onderwijs ontstaan, zoals in Engeland. In dat licht is het debat over sponsoring interessant.

Er wordt gezocht naar evenwicht tussen de verantwoordelijke overheid en de zelfstandige instellingen. Uit veel overleggen blijkt dat dit evenwicht bepaald nog niet bereikt is. Iedereen weet dat dit vanwege de weerbarstige materie een zeer moeizaam proces is. Ouders en leerlingen zijn niet in het ROD vertegenwoordigd, omdat daar geen zaken worden gedaan. Het gaat alleen om voorbereidende, verkennende besprekingen inzake de wijze waarop partijen gemobiliseerd kunnen worden. De besluitvorming blijft plaatsvinden in het overleg primair onderwijs voortgezet onderwijs (POVO), waar de ouders wel zitting in hebben.

Er is inmiddels overeenstemming bereikt over de zeggenschap, maar de vorm is nog niet duidelijk. Er wordt nog gesproken over de vraag of er bijvoorbeeld een ondernemingsraad, een ouderraad en een leerlingenstatuut moeten worden ingesteld. Dit overleg verloopt moeizaam omdat betrokkenen altijd het idee hebben dat de zeggenschap van de een ten koste van die van de ander.

Veel reformatorische scholen laten weten dat de ouders afstand doen van de zeggenschap. Tegelijkertijd blijkt dat men daar een zodanige werkwijze heeft dat er vrijwel sprake is van een soort ideale medezeggenschapsstructuur. Artikel 23 van de Grondwet is voor degenen die bij deze scholen betrokken zijn, bepalend voor de wijze waarop wordt omgegaan met het bevoegd gezag. Als daar rekening mee wordt gehouden, is het zeker mogelijk ook voor deze sector een oplossing te vinden.

Het ministerie kan zelf veel doen aan het tijdig publiceren van regelgeving, gelet op de tijd die scholen nodig hebben voor invoering, aan de looptijd van regelingen, de fatale termijnen in regelingen en de leesbaarheid. Daarom zal een "dubbeldik kerstnummer" verschijnen. Overigens is het aandeel van OCW in de hoeveelheid informatie relatief gering. De post komt voornamelijk van uitgevers, commerciële organisaties en onderwijsondersteuning.

Achtergrond van het debat over de lumpsumfinanciering is het gevaar dat de overheid met de grootste risico's blijft zitten. Op dit moment is deze financieringswijze in het primair onderwijs niet mogelijk gezien de grote verschillen in bestuurlijke schaal. Ook ten aanzien van het voortgezet onderwijs is gekozen voor de systematiek van twee financieringssystemen. De huidige beleidsvrijheid wordt lang niet altijd benut en het is goed dat daar eerst naar gekeken wordt.

Er is ten onrechte over het PMPO gesproken in verband met pseudo-regelgeving. Het veld blijkt de werkzaamheden van het procesmanagement zeer te waarderen. Het PMPO zal, zoals het dat de afgelopen vier jaar heeft gedaan, volstrekt in lijn handelen met hetgeen de Kamer daarover afspreekt. De verwarring is kennelijk ontstaan over de reactie op allerlei lokale initiatieven.

De beleidsnotitie inzake de brede school zal begin volgend jaar worden uitgebracht. Samen met staatssecretaris Vliegenthart wordt nagegaan op welke wijze andere sectoren bij het onderwijs betrokken worden, zodat het onderwijs aan zijn eigenlijke taak kan toekomen. De materie wordt van twee kanten benaderd, want zowel de achterstandsscholen als de scholen met zeer kansrijke leerlingen hebben een voorkeur voor het werken met het model waarin de beste voorzieningen aan elkaar gekoppeld worden. In beide gevallen is uiteraard wel sprake van een ander aanbod.

De staatssecretaris wees erop dat zij de Kamer uitgebreid heeft geïnformeerd over haar ideeën ten aanzien van het PMVO. Per 1 augustus 2000 zullen de regiefunctie en de verantwoordelijkheid voor de implementatie bij het ministerie ondergebracht zijn. De staatssecretaris merkte op dat de uitlatingen over het onderwijs van procesmanagers uiteraard onder haar verantwoordelijkheid vallen. Om het verschijnsel pseudo-regelgeving tegen te gaan, zal nog helderder aangegeven moeten worden dat het gaat om warme aanbevelingen of om echte regels. De scholen zijn bijvoorbeeld vrij om het studiehuis naar eigen inzicht in te vullen. De profielen liggen vast, maar niet het studiehuis.

In het openbaar onderwijs worden nieuwe bestuursvormen geïntroduceerd. Het is mogelijk om een samenwerkingsbestuur te vormen. Ook kunnen er bovengemeentelijk afspraken gemaakt worden. Waar een wil is, is een weg en vaak meer dan één. Hierover zal na ommekomst van de adviezen van de Onderwijsraad nader gesproken worden.

De ervaringen met het ruim een jaar in werking zijnde informatiestatuut voortgezet onderwijs zijn positief. Er doen zich echter wel overgangsproblemen bij stelselwijzigingen voor. De invoering van een leerlinggebonden onderwijsnummer zal het aantal formulieren sterk reduceren. Er wordt op dit moment gewerkt aan een vrij forse nota van wijziging om aan de wensen van de Kamer te voldoen ten aanzien van beheer en gebruik van het onderwijsnummer. Het is mogelijk dat het wetsvoorstel opnieuw aan de Raad van State moet worden voorgelegd. Ten aanzien van het primair onderwijs wordt een informatiestatuut ontwikkeld.

De inspectie gaat met de nodige omzichtigheid met de kwaliteitskaart om. Het ministerie heeft uiteraard niets te zeggen over de wijze waarop de media de gegevens presenteren. Het gaat overigens wel de goede kant op. Langzaam maar zeker wordt duidelijk op welke wijze dit type instrumenten gehanteerd moet worden. De zo moeizaam verworven transparantie van onderwijsresultaten is daarbij van belang. Uit onderzoek blijkt dat ouders positief zijn over schoolgidsen met kwaliteitskaarten en dat men die kaarten over het algemeen overzichtelijk en bruikbaar vindt. De kaart is slechts in een zeer gering aantal gevallen bepalend voor de schoolkeuze.

Het werkprogramma voor de korte termijn houdt geen garantie in dat de genoemde 33 punten snel kunnen worden gerealiseerd. Per punt zal een oplossingsrichting en een beoordeling aan de Kamer worden voorgelegd. Een periodieke rapportage, bijvoorbeeld jaarlijks bij de begroting, is zeker nuttig. Wellicht kunnen de resultaten per sector uitgesplitst worden.

Er is zeker behoefte aan overleg met deskundigen van buiten het onderwijs om het proces van deregulering en autonomievergroting te kunnen versnellen.

Met vertegenwoordigers van IPO en VNG wordt gesproken over het beperken van de administratievelastendruk. Er zal worden nagegaan op welke wijze de regelgeving beter afgestemd kan worden.

Over de formele samenstelling van het schoolbestuur wordt verder gediscussieerd naar aanleiding van de adviezen van de Onderwijsraad terzake. Een van de conclusies die uit de ontwikkelingen van de afgelopen jaren getrokken kan worden, is dat schaalvergroting het positieve effect heeft gehad dat de sociale selectiviteit is verminderd.

Nadere gedachtewisseling

Mevrouw Barth (PvdA) dankte de staatssecretaris voor de toegezegde voortgangsrapportage. Zij vroeg nader te bezien of ouders, leerlingen en schooldirecteuren bij het ROD kunnen worden betrokken. Genoemde groepen kunnen op een praktische en onorthodoxe wijze de problemen bezien. Kan de minister nader ingaan op de rol van de Kamer met betrekking tot de CAO-onderhandelingen?

Ten aanzien van de lumpsumfinanciering was niet duidelijk waarom de overheid de kneusjes overhoudt als een splitsing wordt aangebracht in de wijze van aansturing. Sommige scholen zijn klaar voor deze wijze van financiering en andere niet.

Kan de minister nader ingaan op de rol van de administratiekantoren? Het schijnt dat deze kantoren ten onrechte tegen scholen in het voortgezet onderwijs zeggen dat er niet geschoven mag worden met budgetten voor personeel en materieel.

Mevrouw Hamer (PvdA) was blij dat de minister voor de behandeling van het HOOP een notitie zal sturen over de kwaliteitszorg. Zij herhaalde haar vraag naar een onderzoek inzake gemengde financiering bij BVE, HBO en universiteiten. Wil de minister nader ingaan op het BVE-proces? Tot slot wees mevrouw Hamer erop dat de positie van de student onvoldoende aandacht krijgt.

De heer Cornielje (VVD) verwachtte dat het voor de bewindslieden moeilijk zal worden om voortgang te boeken bij de modernisering van de arbeidsvoorwaarden. Achter iedere regel zit een belang of een belangrijk doel.

Wat zijn de ervaringen in de BVE-sector met het informatiestatuut? Kan die werkwijze als voorbeeld dienen voor de overige sectoren?

De heer Cornielje betreurde het dat hij er kennelijk niet in geslaagd is de problematiek van de pseudo-regelgeving te verduidelijken. Er is behoefte aan een helderder verantwoordelijkheidsverdeling. Hij vroeg de bewindslieden alsnog in te gaan op de paradox inzake interactief besturen.

De heer Van de Camp (CDA) benadrukte dat tempo ook een uitdaging kan zijn. Eindeloze afwegingen verminderen het enthousiasme dat in het veld voor deze operatie zeker aanwezig is. Het advies van de Onderwijsraad kan een complicerende factor in dezen zijn.

De heer Van de Camp hechtte aan een integrale voortgangsrapportage, waarbij aandacht aan zelfstandige dossiers besteed wordt.

Ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden is het wellicht goed de bonden te confronteren met een uitdaging en niet aan te spreken op een probleem. Differentiatie in bekostiging moet verifieerbaar zijn.

De heer Van de Camp had de indruk dat bij de aanvullende bekostiging in het primair onderwijs de marges vooral klein moeten zijn.

Mevrouw Lambrechts (D66) herinnerde aan haar opmerking dat wanneer de overheid een stap terug doet, andere partijen dit ook moeten doen.

Zij betreurde het dat er geen ruimte is gecreëerd om ouders bij het proces te betrekken, terwijl de Kamer van mening is dat ouders een grotere invloed op de scholen moeten hebben.

Omdat de bekostiging in het basisonderwijs niet op orde was, is afgezien van lumpsumfinanciering. Zolang dat nog steeds niet het geval is, is het goed zicht te houden op de onderscheiden geldstromen.

Mevrouw Lambrechts zag niet zo'n gevaar in aanvullende ouderbijdragen. Kern van de zaak is dat de publieke financiering toereikend is.

De heer Rabbae (GroenLinks) hield zijn zorgen over het proces van deregulering en autonomievergroting. De bewindslieden weten waar zij naartoe willen, maar het is onbekend wat zij op de weg daarheen tegen zullen komen. De minister houdt een aantal mogelijkheden open, zoals inzake fusies en aanvullende bijdragen. Het gevaar van tweedeling blijft bestaan.

Hoeveel ruimte moeten instellingen uiteindelijk krijgen? Wat zijn daarbij de criteria: het curriculum, de organisatie, het personeel, de bekostiging of de gebouwen?

De heer Schutte (GPV) noteerde met graagte dat de bewindslieden geen heropening van de discussie over artikel 23 nastreven. Feit blijft dat de relatie tussen dit artikel en de aan de orde zijnde notitie nauwelijks zichtbaar is.

De minister stipuleerde dat hij verantwoordelijk is voor het arbeidsvoorwaardenoverleg. De Kamer kan het gesloten akkoord afkeuren. Als de minister het daar niet mee eens is, is er een politiek conflict. De overheid heeft per definitie een moeilijke positie als werkgever-onderhandelaar omdat er in het openbaar gesproken wordt over politieke verantwoording en over het budget. Het is zelfs de vraag of het een goed idee is om voor ondertekening de resultaten van de onderhandelingen aan de Kamer voor te leggen. Dit neemt niet weg dat de Kamer wel een soort bandbreedte kan aangeven.

De minister vroeg de Kamer om nadere voorbeelden van pseudo-regelgeving, bijvoorbeeld van administratiekantoren.

Hij onderschreef de vergelijking van mevrouw Lambrechts inzake de ontwapeningsconferentie. Voorkomen moet worden dat andere partijen de ruimte vullen die de overheid de instellingen geeft.

De minister was bereid, het onderzoek naar de gemengde financiering van BVE, HBO en WO te overwegen. In de agenda BVE is aangegeven welke dereguleringsmaatregelen op stapel staan ter bestrijding van het "klein chagrijn". In het kader van de evaluatie van de WEB kunnen de beleidswijziging op langere termijn aan de orde komen.

De student in het HBO en WO heeft een formele en een materiële positie. De laatste betreft de soevereiniteit van de student ten opzichte van de instelling op het punt van flexibilisering en diversiteit van opleidingen. In dat kader past de studiefinanciering en de mogelijke experimenten op dat vlak. Studenten kunnen langs die weg afdwingen dat instellingen meer ruimte geven voor nieuwe ontwikkelingen. Er zal moeten worden bezien of de formele positie van de student in de medezeggenschap correspondeert met de materiële positie. Bij de behandeling van het HOOP wordt hier verder over gesproken.

Het informatiestatuut bij het BVE is betrekkelijk recent ingevoerd en het is moeilijk daarover nu al uitspraken te doen. Op het ministerie wordt geïnventariseerd welke informatie in welke sectoren wordt opgevraagd. Op grond daarvan zal een stroomlijning aangebracht worden. De verdere informatisering kan ook bijdragen aan een lastenverlichting voor scholen.

De minister benadrukte dat hij een groot voorstander is van interactief besturen onder de voorwaarde dat duidelijk is op welk moment de beslissing wordt genomen en wie daarop aanspreekbaar is. De Kamer kan nog voor het kerstreces een voortgangsnotitie over de aanpak inzake Kennisnet verwachten.

Het is inderdaad gewenst dat het tempo erin blijft. Op een gegeven moment moeten de politiek verantwoordelijken een besluit nemen en daarover kan de Kamer zich een oordeel vormen. Daarna moet de politiek als geheel ook durven doorbijten en zo helder mogelijke besluiten nemen.

In de voortgangsrapportage deregulering en autonomie zal worden verwezen naar de specifieke sectoren. Differentiatie in het personeelsbeleid moet uiteraard verifieerbaar zijn. Het moet dus duidelijk zijn op grond van welke criteria bijvoorbeeld tot differentiatie in beloning is overgegaan.

De minister gaf aan dat over de door de heer Rabbae genoemde open einden nog nader gesproken zal worden. Hoeveel ruimte de instellingen krijgen, dus de grens die gehanteerd wordt, zal altijd onderwerp van discussie blijven. De kwalificatie-eisen en kwaliteitseisen voor docenten moeten bepaald worden door de overheid om de hoogvlakte te kunnen garanderen. Ten aanzien van het beheer en de gebouwen is een grote mate van autonomie mogelijk.

In het kader van het advies van de Onderwijsraad zal de relatie tot artikel 23 van de Grondwet aangegeven worden.

De staatssecretaris schetste de invoering van de lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs. Volgend voorjaar wordt een en ander geëvalueerd. In dat kader kan ook worden gesproken over lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. De staatssecretaris maakte duidelijk dat zij daar nog niet aan toe is. Discontinuïteit in stellingnames kan soms zinvol zijn, maar er moet goed nagegaan worden of dat ook in dit geval opgaat.

De rol van de ouders, de leerlingen en schoolleiders is zeker van groot belang. De werkgevers en werknemers in het onderwijs hebben echter een bijzondere positie, namelijk het primaat bij de CAO-onderhandelingen. In het POVO-overleg kunnen de ouders hun invloed uitoefenen.

De voorzitter vatte de toezeggingen samen:

- de Kamer ontvangt jaarlijks een integrale voortgangsrapportage over het proces rond autonomievergroting en deregulering, waarin de verschillende onderwijssectoren afzonderlijk aan bod komen;

- de Kamer ontvangt ruim voor het overleg over het HOOP de resultaten van de discussie die de minister voert over de accreditatie van nieuwe opleidingen;

- de minister zal de door de Kamer aangereikte voorbeelden van pseudo-regelgeving laten onderzoeken;

- de minister zal onderzoeken wat de effecten zijn van gemengde financiering in het BVE en het hoger onderwijs op de toegankelijkheid van het onderwijs;

- de Kamer ontvangt voor het kerstreces een voortgangsnotitie over Kennisnet;

- de bewindslieden zullen in de reactie op het advies van de Onderwijsraad inzake autonomie en deregulering ingaan op de relatie 23 van de Grondwet.

De voorzitter van de commissie,

Van der Hoeven

De griffier van de commissie,

Mattijssen

1 Samenstelling:

Leden: Schutte (GPV), Van der Vlies (SGP), Van de Camp (CDA), Van der Hoeven (CDA), voorzitter, Rabbae (GroenLinks), Lambrechts (D66), Dittrich (D66), Cornielje (VVD), De Vries (VVD), Dijksma (PvdA), Van Zuijlen (PvdA), Cherribi (VVD), Rehwinkel (PvdA), ondervoorzitter, Passtoors (VVD), Van Bommel (SP), Belinfante (PvdA), Kortram (PvdA), Ross-van Dorp (CDA), Hamer (PvdA), Nicolaï (VVD), Barth (PvdA), Halsema (GroenLinks), Örgü (VVD), Wijn (CDA), Eurlings (CDA)

Plv. leden: Stellingwerf (RPF), Schimmel (D66), Mosterd (CDA), Atsma (CDA), Harrewijn (GroenLinks), Bakker (D66), Ravestein (D66), E. Meijer (VVD), Van Baalen (VVD), Valk (PvdA), De Cloe (PvdA), Udo (VVD), Van der Hoek (PvdA), Blok (VVD), Poppe (SP), Gortzak (PvdA), Middel (PvdA), Schreijer-Pierik (CDA), Spoelman (PvdA), Brood (VVD), Arib (PvdA), Vendrik (GroenLinks), Rijpstra (VVD), Verhagen (CDA), Visser-van Doorn (CDA)

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie