Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Wetsvoorstel zevende wijziging Comptabiliteitswet

Datum nieuwsfeit: 18-01-2000
Vindplaats van dit bericht
Vindplaats 2
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Wetsvoorstel Zevende wijziging Comptabiliteitswet



BZ00-1039 d.d. 18 januari 2000

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

VOORSTEL VAN WET

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het wenselijk is de Comptabiliteitswet te wijzigen in verband met onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel en de introductie van een interne begrotingsreserve;

Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Comptabiliteitswet wordt als volgt gewijzigd.

A. Artikel 2, eerste lid, komt te luiden:


1. Ten behoeve van een afzonderlijk beheer van ontvangsten en uitgaven van het Rijk kan een begrotingsfonds worden ingesteld.

B. Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:


1. Het tweede lid komt te luiden:


2. De begrotingen bevatten de ramingen van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten, voor zover de daarmee gemoeide gelden niet toebehoren aan derden. De ramingen van de verplichtingen en van de uitgaven hebben het karakter van een maximum.


2. In het vierde lid, onderdeel c, wordt artikel 26 vervangen door: artikel 26, eerste lid .


3. Onder vervanging van de punt aan het slot van het vierde lid, onderdeel c, door een puntkomma wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:


d. de toevoegingen en onttrekkingen aan een reserve als bedoeld in artikel 5, vijfde lid.


4. Het vijfde lid komt te luiden:


5. Als verplichting van een jaar wordt geraamd het bedrag van de verplichting die in dat jaar rechtstreeks ontstaat op grond van een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële regeling, een beschikking, een verbintenis of een op een controleerbare wijze vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen en die in dat jaar dan wel in een later jaar tot uitgaven leidt of kan leiden.


5. De aanhef van het zesde lid komt te luiden:


6. In afwijking van het vijfde lid kan als verplichting van een jaar worden opgenomen het bedrag dat in dat jaar als uitgave wordt geraamd met betrekking tot:

C. Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd:


1. In het tweede lid wordt begrotingswet vervangen door: begroting .


2. Het vijfde lid komt te luiden:


5. Een begroting kan, met toestemming van Onze Minister van Financiën, een of meer begrotingsartikelen bevatten ten laste waarvan een begrotingsreserve kan worden aangehouden. De toelichting bij zon begrotingsartikel vermeldt de motieven voor het aanhouden van een reserve en geeft inzicht in de omvang van de reserve, alsmede zo mogelijk in de toevoeging en of onttrekking aan de reserve die in het begrotingsjaar worden verwacht.


3. Het achtste lid komt te luiden:


8. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven, opgenomen in administratieve begrotingsartikelen, worden met toepassing van artikel 10 zodanig aangepast, dat deze bedragen in de rekening, bedoeld in artikel 65, op nihil uitkomen.

D. In artikel 6 vervalt, onder vernummering van het derde lid tot tweede lid, het tweede lid.

E. Artikel 6A vervalt.

F. In artikel 7, aanhef en onder c, wordt de zinsnede activiteiten, prestaties of effecten vervangen door: activiteiten, prestaties en effecten .

G. Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:


1. Het eerste lid komt te luiden:


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, zenden jaarlijks aan Onze Minister van Financiën uiterlijk op een door hem te bepalen datum de ontwerp-begroting voor het komende jaar, alsmede de daarbij behorende ontwerp-meerjarenramingen, bedoeld in artikel 7, aanhef en onder e.


2. Het tweede lid komt te luiden:


2. Onze Minister van Financiën maakt tegen een ontwerp-begroting of tegen de ontwerp-meerjarenramingen bezwaar, voor zover deze hem met het oog op het algemene financiële beleid of het doelmatige beheer van 's Rijks gelden niet toelaatbaar voorkomen.


3. Het derde lid komt te luiden:


3. Indien Onze Minister van Financiën tegen een ontwerp-begroting en de daarbij behorende ontwerp-meerjarenramingen geen bezwaar heeft, dan biedt hij Ons het daarop gebaseerde voorstel van wet tot vaststelling van de begroting ter indiening bij de Tweede Kamer aan.

H Artikel 10 wordt als volgt gewijzigd:

In het eerste lid, eerste zin, wordt de zinsnede voorstellen van wet tot wijziging van die begrotingen vervangen door: ontwerp-begrotingswijzigingen .

I. Onder plaatsing van de aanduiding 1 voor de tekst van artikel 13 wordt een lid toegevoegd, luidende:


2. Het eerste lid, eerste zin, is eveneens van toepassing op voorstellen, voornemens en toezeggingen met gevolgen voor de regels die bij of krachtens deze wet zijn gesteld.

J. Artikel 14 komt te luiden:

Artikel 14

Schriftelijke voorstellen, voornemens en toezeggingen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, bevatten in de toelichting daarbij een afzonderlijk onderdeel, waarin alle financiële gevolgen voor het Rijk en, waar mogelijk, de financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren worden vermeld. Daarbij wordt tevens aangegeven in hoeverre de financiële gevolgen voor het Rijk zijn begrepen in de laatste bij de Tweede Kamer ingediende begroting en in de meerjarenramingen, bedoeld in artikel 7, aanhef en onder e.

K. Artikel 15, onderdeel a, komt te luiden:


a. de voorbereiding, de wijziging en de inrichting van de begrotingen met inbegrip van de daarbij behorende toelichtingen en bijlagen, alsmede met betrekking tot de wijze waarop de begrotingsramingen tot stand komen;

L. Na artikel 15 wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 15a

Onze Minister van Financiën bepaalt de criteria die gehanteerd worden voor het instellen van een begrotingsreserve als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, en stelt de voorwaarden vast voor de toevoeging en de onttrekking van gelden aan de reserve.

M. Artikel 17, eerste lid, komt te luiden:


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig financieel beheer. Zij dragen tevens zorg voor de doelmatigheid van het beheer, van de organisatie en van het beleid dat aan de begroting van het betrokken ministerie ten grondslag ligt, alsmede voor het periodiek onderzoeken van die doelmatigheid.

N. Artikel 19 komt te luiden:

Artikel 19


1. De aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en geldswaardige papieren worden in s Rijks schatkist gedeponeerd.


2. Onze Minister van Financiën is belast met het beheer van de centrale kassen van s Rijks schatkist, alsmede met de coördinatie van en het toezicht op het door Onze ministers gevoerde beheer van de departementale kassen.


3. Onze ministers zijn belast met het beheer van de departementale kassen, ieder voorzover dit beheer voortvloeit uit het beheer van de begrotingen en de rekeningen buiten begrotingsverband waarmee hij is belast.


4. In afwijking van het derde lid kan Onze Minister van Financiën bepalen dat bepaalde uitgaven en ontvangsten niet ten laste of ten gunste van de departementale kassen plaatsvinden, maar ten laste of ten gunste van de centrale kassen worden verricht.


5. Onze Minister van Financiën houdt per begroting één of meer rekeningen-courant aan tussen het Ministerie van Financiën en het ministerie van Onze minister die de betrokken begroting beheert.


6. Onze Minister van Financiën kan ten behoeve van een doelmatig en risico-arm kasbeheer aan derden voor zover deze collectieve middelen beheren, toestaan deze middelen in rekening-courant aan te houden bij het Ministerie van Financiën.


7. Over een debet- en een creditstand van een rekening-courant kan door Onze Minister van Financiën een rentevergoeding worden vastgesteld.

O. Na artikel 19 wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 19a


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig en doelmatig materieelbeheer, een en ander voor zover het materieelbeheer niet bij of krachtens de wet aan een of meer van Onze andere ministers is opgedragen.


2. Het materieelbeheer van het Rijk omvat de zorg voor het materieel dat aan het Rijk toebehoort dan wel is toevertrouwd.


3. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van het overtollige materieel bij het Rijk.

P. In artikel 20, tweede lid, wordt administratie vervangen door: centrale administratie .

Q. Artikel 22 wordt als volgt gewijzigd:


1. Onder vervanging van de punt aan het slot van het eerste lid, onderdeel b, door een puntkomma wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:


c. het gevoerde materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administraties.


2. In het eerste lid, wordt administratie van s Rijks schatkist vervangen door: centrale administratie van s Rijks schatkist.


3. Het derde lid komt te luiden:


3. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën wijzen Onze ministers het hoofd aan van de accountantsdienst van hun ministerie en trekken zij een zodanige aanwijzing in.


4. Het vierde lid komt te luiden:


4. Onze ministers doen schriftelijk mededeling aan de Rekenkamer van een aanwijzing en een intrekking.

R. Onder plaatsing van de aanduiding 1 voor de tekst van artikel 26 wordt een lid toegevoegd, luidende:


2. Het eerste lid kan tevens worden toegepast bij verrekeningen tussen dienstonderdelen waarvan de begrotingsartikelen tot eenzelfde begroting behoren, indien het aantoonbaar administratief doelmatig is deze verrekeningen als geldelijke betalingen en ontvangsten te boeken.

S. Artikel 28, tweede, derde en vierde lid alsmede de aanduiding 1 voor het eerste lid vervallen.

T. Artikel 29 wordt als volgt gewijzigd:

1 In het eerste lid, wordt het gevoelen vervangen door het oordeel en wordt na de eerste zin een tweede zin toegevoegd, luidende:

Het oordeel van de ministerraad wordt door Onze betrokken minister niet gevraagd, dan nadat hij met de Algemene Rekenkamer overleg heeft gevoerd over de voorgenomen rechtshandeling.


2. In het tweede lid komt de tweede zin te luiden:

Indien een van beide Kamers binnen 30 dagen na de mededeling, bedoeld in het eerste lid, of binnen 14 dagen na het verstrekken van de in dit lid bedoelde inlichtingen, als haar oordeel uitspreekt dat de voorgenomen rechtshandeling een voorafgaande machtiging bij de wet behoeft, zal de rechtshandeling eerst plaatsvinden nadat die machtiging is verleend.


3. In het derde en vierde lid wordt het zinsdeel een belang van fl. 1 miljoen of meer is gemoeid vervangen door: een groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag.

U. Artikel 30 komt te luiden:

Artikel 30

Het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke rechtshandeling met een geldelijk belang geschiedt op een wijze die:
a. voor de Staat voldoende duidelijk de plichten en rechten van de betrokken partijen bewijsbaar vastlegt;

b. controleerbaar is;

c. in het maatschappelijk verkeer wordt geaccepteerd.

V. Artikel 32 wordt als volgt gewijzigd:


1. Onderdeel c, komt te luiden:

c. het kasbeheer;

2 Onderdeel d komt te luiden:


d. het materieelbeheer.


3. Onderdeel e vervalt.

W. Artikel 33, eerste lid, komt te luiden:


1. Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot de verschillende onderdelen van het financiële beheer.

X. Artikel 38 wordt als volgt gewijzigd:


1. Het tweede lid komt te luiden:


2. Onze ministers verlenen Onze Minister van Financiën te allen tijde toegang tot dan wel inzage in alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers.


2. Onder vernummering van het vierde lid tot derde lid vervalt het derde lid.

Y. In artikel 50, eerste lid, wordt de eerste keer Rekenkamer vervangen door: Algemene Rekenkamer .

Z. Onder vervanging van de punt aan het slot van artikel 51, eerste lid, onderdeel b, door een puntkomma wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

c. het gevoerde materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administraties.

AA. Artikel 52 komt te luiden:

Artikel 52

Ten aanzien van de financiële verantwoording van het Rijk onderzoekt de Algemene Rekenkamer of deze verantwoording aansluit op de financiële verantwoordingen, bedoeld in artikel 51, eerste lid, en overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften is opgesteld.

AB. Artikel 54, eerste lid, komt te luiden:


1. De Algemene Rekenkamer is bevoegd, voor zover zij een en ander nodig acht voor het uitoefenen van haar taak, bij alle dienstonderdelen van het Rijk alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers op door haar aan te geven wijze te onderzoeken.

AC. In artikel 56, eerste lid, vervalt het zinsdeel , tenzij inmiddels daaromtrent een regeling naar genoegen van de Rekenkamer is getroffen,.

AD. In artikel 57, derde lid, wordt De artikelen 53, eerste lid, en 54 vervangen door: De artikelen 53 en 54 .

AE. In artikel 58 wordt Rekenkamer vervangen door: Algemene Rekenkamer .

AF. Artikel 59, eerste lid, onderdeel b, komt te luiden:


b. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, andere dan onder a bedoeld, waarvan de Staat tenminste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, indien daarmede een groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag;

AG. Artikel 62 komt te luiden:

Artikel 62

1. De Algemene Rekenkamer brengt de rapporten die zij vaststelt over haar onderzoek ter kennis aan Ons en aan de Staten-Generaal.
2. De Rekenkamer biedt Ons en de Staten-Generaal voor 1 april van elk jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar.

AH. Artikel 63, derde lid, komt te luiden:

3. Onze Minister van Financiën voert overleg met de Rekenkamer inzake de bij of krachtens deze wet te stellen regels, met uitzondering van de regels, bedoeld in de artikelen 15 en 69.

AI. Het opschrift van hoofdstuk VI komt te luiden: Baten-lastendiensten .

AJ. Artikel 70 wordt als volgt gewijzigd:

1 Het eerste lid komt te luiden:


1. Indien voor een dienstonderdeel van een ministerie een afwijkend beheer wenselijk is, kunnen Onze betrokken minister en Onze Minister van Financiën, in afwijking van artikel 4, tweede lid, besluiten aan dat dienstonderdeel toe te staan onder bepaalde voorwaarden de begroting en de financiële verantwoording in te richten op basis van een stelsel van baten en lasten. Een zodanig besluit wordt genomen in overeenstemming met het oordeel van de ministerraad.

2 Het derde lid komt te luiden:


3. Aan de schriftelijke kennisgeving, bedoeld in het tweede lid, kan worden ontleend in hoeverre aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, is voldaan.

AK. Artikel 71 wordt als volgt gewijzigd:


1. In het tweede lid wordt een agentschap vervangen door: een dienst die een baten-lastenstelsel voert, hierna te noemen: een baten-lastendienst.


2. In het derde lid wordt elk agentschap vervangen door: elke baten-lastendienst.


3. Onder vernummering van het tweede, derde, vierde en zesde lid tot eerste, tweede, derde en vierde lid vervallen het eerste en vijfde lid.

AL. In artikel 72 wordt per agentschap vervangen door per dienst die een baten-lastenstelsel voert en wordt dat agentschap vervangen door die dienst.

AM. In artikel 73 wordt agentschappen vervangen door: diensten die een baten-lastenstelsel voeren .

ARTIKEL II

1. Deze wet treedt in werking met ingang van 1 juli 2000. Indien het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 30 juni 2000, dan treedt zij in werking met ingang van de dag na de uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt zij terug tot en met 1 juli 2000.

2. Met betrekking tot de begrotingsjaren voorafgaande aan het begrotingsjaar 2000 blijven de artikelen van de Comptabiliteitswet, zoals deze luidden vóór de inwerkingtreding van deze wet, van toepassing.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

Gegeven

De Minister van Financiën,

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen


1. Inleiding

Met deze Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet (CW) wordt in de CW een aantal aanpassingen aangebracht in de comptabele regels die betrekking hebben op het financieel beheer bij het Rijk. Het merendeel van de aanpassingen heeft voornamelijk comptabel-technische betekenis. Er worden oplossingen doorgevoerd voor comptabele en controleproblemen die zich in de praktijk sinds de Zesde wijziging CW (Stb. 1995, 375) blijken voor te doen en waarvoor niet anderszins (bijvoorbeeld in lagere regelgeving) een oplossing kan worden gevonden.

Naast deze relatief beperkte aanpassingen worden met dit wijzigingsvoorstel twee aanpassingen doorgevoerd, waarvan het belang groter is.

In de eerste plaats betreft dit het creëren van de mogelijkheid voor gewone dienstonderdelen om onder bepaalde voorwaarden een interne reservering in de saldibalans vast te leggen, waarmee een budgettaire afdekking van bepaalde toekomstige uitgaven kan worden zekergesteld.

In de tweede plaats wordt voorgesteld het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel breder beschikbaar te stellen dan voor - zoals thans
- alleen agentschappen. Deze bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel - in afwijking van het nog leidende kas-verplichtingenstelsel - beoogt een prikkel te zijn voor een verdere uitbreiding binnen de Rijksdienst van een resultaatgericht beheer. Deze beide wijzigingsvoorstellen worden hierna in het algemeen deel van deze toelichting afzonderlijk toegelicht.

In dit wetsvoorstel zijn geen aanpassingen doorgevoerd die samenhangen met de versnelling van de financiëleverantwoordingsprocedure. Over deze versnelling is in 1997/1998 met de Tweede Kamer overleg gevoerd. Over de wenselijkheid van die versnelling bestaat in grote lijnen geen verschil van mening tussen het kabinet en de Kamer. De reden dat de daartoe wenselijke aanpassingen thans niet worden meegenomen, heeft te maken met het feit dat inmiddels ook ideeën zijn ontwikkeld over een verbetering van de kwaliteit van de financiële verantwoording. Een ambtelijke werkgroep, waarin vertegenwoordigers van de Rekenkamer en van de staf van de Commissie van de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer waren opgenomen, heeft daarover in het voorjaar van 1998 het rapport Jaarverslag in de politieke arena uitgebracht. De aanbevelingen die daarin zijn gedaan, zijn inmiddels ook verwerkt in de nota Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording die door het kabinet op 19 mei 1999 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II, 26.573). Kern van die nota is dat de begrotings- en verantwoordingsstukken gericht worden op de begroting van en verantwoording over beleid, prestaties en middelen. De uitwerking van de aanbevelingen van die nota is inmiddels ter hand worden genomen en zal eveneens (moeten) leiden tot aanpassingen van de bepalingen in de CW over de financiële verantwoordingen. Dat is voorzien in een volgende wijziging van de CW. Bij die uitwerking zullen ook de aspecten van de versnelling worden meegenomen. Overigens wordt de versnelling van de financiëleverantwoordingsprocedure in de praktijk al doorgevoerd. De huidige CW-bepalingen staan daaraan ook niet in de weg, omdat de in de CW opgenomen data die in dit verband relevant zijn, alle uiterste data zijn en met de versnelling daarbinnen wordt gebleven.

In dit wetsvoorstel zijn ook geen wijzigingen opgenomen die betrekking hebben op de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. De Rekenkamer heeft in haar nota Herbezinning taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer (Kamerstukken II, 24.479, nrs. 2 en 3) aangedrongen op aanpassing van haar bevoegdheden ten aanzien van de controle op:
a. de besteding van specifieke uitkeringen door de lagere overheden;
b. de besteding van Europese gelden in Nederland; en
c. de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen door instellingen buiten het Rijk die wel tot de publieke sector behoren (zoals de sectoren sociale zekerheid, zorgverzekering en openbaar vervoer).

Inmiddels heb ik de Tweede Kamer met mijn brief van 16 juli 1999 (Kamerstukken II, 24.479, nr. 5) op de hoogte gesteld van het kabinetsstandpunt ter zake. Dat standpunt houdt in:
a. dat geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Rekenkamer zal worden geëntameerd met betrekking tot de specifieke uitkeringen;
b. dat toekenning van eigenstandige bevoegdheden op EU-terrein aan de Rekenkamer moet worden bezien in samenhang met het tot stand brengen van toereikende nadere ministeriële bevoegdheden op het terrein van de naleving van Europese verplichtingen door decentrale overheden. Daarbij is aangegeven dat thans het voornemen bestaat om één geïntegreerd wetsvoorstel in te dienen waarin parallel aan en gelijktijdig met EU-controlebevoegdheden voor de Algemene Rekenkamer via een algemene regeling passende ministeriële bevoegdheden zullen worden gecreëerd.
c. dat bij instellingen behorende tot de publieke sector, en dan met name bij rechtspersonen met een wettelijke taak, in overleg met de Rekenkamer bezien zal worden of en hoe concreet aan de wensen van de Rekenkamer vorm kan worden gegeven, mede gezien en rekening houdend met de sectorspecifieke institutionele structuren en verhoudingen die op de betrokken beleidsterreinen (sociale zekerheid, zorgverzekering en openbaar vervoer) bestaan.

De wetswijzigingen die uit dit standpunt voortvloeien zullen derhalve via een van deze Zevende wijziging CW gescheiden wetstraject worden doorgevoerd.


2. Interne begrotingsreserve

De jaarbegroting die binnen het Rijk wordt toegepast, is voor departementen soms aanleiding om creatieve middelen te bedenken waarmee niet-bestede budgetten naar een volgend jaar kunnen worden overgeheveld. Het overhevelen van niet-bestede budgetten past in beginsel niet binnen het stelsel van jaarbegrotingen. De allocatie van de in een jaar beschikbaar komende middelen vindt plaats door middel van een jaarlijkse begrotingsvastlegging (autorisatie); van een meerjarige begrotingsvaststelling is binnen het Rijk geen sprake.

Op micro-niveau - het niveau van een individueel dienstonderdeel - zijn er soms doelmatigheidsvoordelen te behalen, wanneer zekerheid bestaat over de meerjarige beschikbaarheid van budgetten voor een bepaald beleidsterrein. Die zekerheid kan in eerste instantie vaak via het systeem van de meerjarenramingen worden verkregen. Verder zijn in de loop der tijd een aantal budgettaire instrumenten ontwikkeld, waarmee een beperkte overheveling van budgetten onder bepaalde voorwaarden mogelijk wordt; bijvoorbeeld de afspraken over de eindejaarsmarge en over intertemporele compensatie. Daarnaast biedt de CW de mogelijkheid tot het instellen van een begrotingsfonds, waarmee bepaalde inkomsten of bepaalde budgetten meerjarig voor een bepaald beleidsterrein beschikbaar blijven (bijv. het Fonds Economische Structuurversterking).

In de praktijk blijken deze instrumenten niet altijd voldoende te zijn. De Minister van Financiën wordt dan ook regelmatig geconfronteerd met door vakministers voorgestelde fondsconstructies (niet-zijnde begrotingsfondsen). Dergelijke voorstellen houden meestal in dat een (deel van een) beschikbaar budget in een aparte rechtspersoon (vaak een stichting) wordt ondergebracht, van waaruit in latere jaren de daadwerkelijke bestedingen kunnen gaan plaatsvinden.

Tegen dergelijke fondsconstructies zijn een aantal bezwaren aan te voeren.

* Zon constructie is bestuurlijk niet transparant. Het gaat om gelden waarvoor een volledige ministeriële verantwoordelijkheid bestaat. Als op deze wijze rijksmiddelen bij een intermediair worden ondergebracht, vindt de uiteindelijke besteding van het geld verhuld plaats, doordat onvoldoende zichtbaar is dat het om de besteding van rijksmiddelen gaat waarvoor een minister verantwoordelijk is.

* Bij zon constructie is sprake van een beperkte autorisatie door de Staten-Generaal. Het parlement spreekt zich namelijk wel uit over de overboeking/betaling aan de intermediair, maar niet over de daadwerkelijke besteding van de gelden door die intermediair. Vanuit het oogpunt van het budgetrecht behoren de overgeboekte middelen via de normale begrotingsprocedures tot besteding te worden gebracht en niet via de begroting van een stichting.
* Een dergelijke constructie is meestal ook ondoelmatig, omdat het geld een of meer jaren eerder de schatkist verlaat dan het jaar van de daadwerkelijke besteding. Dat brengt voor het Rijk via de begroting van Nationale Schuld (IXA) rentekosten met zich mee. De betrokken intermediair krijgt bovendien (bij een normale rentestructuur) meestal een lagere rente van een bank (of een andere derde) vergoed, dan de rente die het Rijk ervoor moet betalen.

* Een eventuele hogere rente is meestal alleen te realiseren door navenant hogere risicos te nemen bij het rentedragend uitzetten van de gelden. Op eventuele risicovolle treasury-activiteiten door een stichting (derde) bestaat in het algemeen van de zijde van het betrokken departement weinig zicht. Als algemene beleidslijn behoort te gelden dat derden die overheidsgelden beheren hiermee geen risicovolle treasury-acitiviteiten kunnen gaan verrichten.

In een aantal gevallen kunnen dergelijke fondsconstructies door de Minister van Financiën worden afgehouden, doordat na overleg met het betrokken vakdepartement alsnog voor een van de bestaande instrumenten wordt gekozen. Niet in alle situaties bieden de bestaande instrumenten echter budgettair voldoende soelaas. Indien toch gekozen wordt voor de oprichting van bijvoorbeeld een stichting, waarin het budget wordt ondergebracht, dan stelt de Minister van Financiën soms de - uit doelmatigheid ingegeven - voorwaarde dat de betrokken rechtspersonen de gelden door middel van een (externe) rekening-courantrelatie in s Rijks schatkist dienen aan te houden. Het bezwaar van de beperkte bestuurlijke transparantie en van de beperking van het budgetrecht wordt daarmee echter niet ondervangen.

De regering is dan ook tot het oordeel gekomen dat het mogelijk moet zijn, dat rijksdiensten in bepaalde situaties binnen de eigen begroting van het betrokken departement via budgettaire besparingen een (meerjarige) reserve bij het Ministerie van Financiën opbouwen. Thans bestaat een dergelijke mogelijkheid in feite alleen buiten de eigen begroting om, namelijk via het bij wet instellen van een begrotingsfonds (artikel 2 CW). De jaarlijkse aparte procedure van begrotingswetsvoorstellen die met een begrotingsfonds samenhangen, wordt echter administratief als bezwaarlijk ervaren, met name als door de omvang of de tijdelijkheid van een reservering het belang ervan beleidsmatig of politiek beperkt is. De weg van het inschakelen van een intermediaire stichting is dan meestal snel ingeslagen.

In het nieuwe vijfde lid van artikel 5 van de CW wordt daarom de mogelijkheid geboden om met voorafgaande instemming van de Minister van Financiën ten laste van een (lopende) begroting intern een begrotingsreserve aan te houden. Het interne karakter van de reserve komt tot uitdrukking doordat de reserve bij het Ministerie van Financiën op Treasury-niveau (niet op departementaal niveau) wordt aangehouden.

Voor de instelling van begrotingsreserves zullen een aantal criteria gaan gelden. Verder zullen er aan de vulling van en de onttrekking aan een begrotingsreserve voorwaarden (kunnen) worden gesteld.

In de artikelsgewijze toelichting wordt ingegaan op het beleid dat de Minister van Financiën terzake van die criteria zal voeren. Om met dit nieuwe budgettaire instrument de nodige ervaring op te doen, is het beleidsmatig wenselijk om over de nodige flexibiliteit in de toepassing van de criteria te beschikken. Om die reden worden de criteria niet in de wet vastgelegd, maar wel in de toelichting beschreven. Overigens is het in het algemeen niet gebruikelijk om in de CW beleidsmatig relevante criteria op te nemen. Het ligt overigens niet in het voornemen om deze nieuwe comptabele faciliteit ruimhartig te gaan toepassen. Gedacht wordt aan fondsen die een garantie-karakter dragen of waarmee het budgettair mogelijk wordt unieke kansen te benutten (verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 5, vijfde lid).

Overigens moet het inperken van een ruimhartig gebruik niet als een op zichzelf staand criterium worden beschouwd. De algemene afwegingslijn dient te zijn dat allereerst bekeken wordt of de budgettaire gevolgen van beleidsbeslissingen die kunnen leiden tot fondsvorming niet binnen de normale jaarlijkse begrotingskaders kunnen worden opgevangen, zo nodig met toepassing van het instrument van de eindejaarsmarge. Indien dat onoverkomelijke problemen oplevert, dient bekeken te worden of het instellen van een interne begrotingsreserve dan wel het instellen van een formeel begrotingsfonds in de rede ligt. Als ook die afweging negatief uitvalt, kan fondsvorming bij een andere rechtspersoon dan het Rijk een optie zijn (parkeerstichting). Voor deze laatste optie kan in elk geval niet worden gekozen als er sprake is van een volledige ministeriële verantwoordelijkheid voor de besteding van de fondsgelden. Voorkomen moet worden dat het inperken van het ruimhartig gebruik van het instrument begrotingsreserve leidt tot een ruimhartig gebruik van het instrument parkeerstichting.

Naast het interne karakter wordt de reserveringsmogelijkheid via de aanpassing van het vierde lid van artikel 4 zodanig vormgegeven, dat de staatsrechtelijke voordelen van autorisatie (budgetrecht) - die een begrotingsfonds kenmerken - behouden blijven, terwijl de administratieve bezwaren van het instellen van een begrotingsfonds worden ondervangen. In artikel 4, vierde lid, wordt namelijk bepaald dat de toevoegingen en de onttrekkingen aan een begrotingsreserve beschouwd worden als uitgaven (betalingen), respectievelijk ontvangsten. Deze geldstromen dienen daarmee normaal over de begroting te lopen, waarmee zowel de toevoegingen als de onttrekkingen aan een reserve op reguliere wijze binnen de autorisatie van de begrotingswetgever komen. De onttrekkingen zullen plaatsvinden in het jaar dat met de vrijgekomen middelen daadwerkelijk door het Rijk uitgaven aan derden zullen worden gedaan, bijvoorbeeld voor aanschaffingen of voor inkomens- of vermogensoverdrachten (subsidies
e.d.). Ook die daadwerkelijke uitgaven worden in dat jaar aan de begrotingswetgever ter autorisatie voorgelegd.

In de toelichting bij het begrotingsartikel ten laste waarvan de vulling van de begrotingsreserve zal plaatsvinden, zal moeten blijken welk deel bestemd is voor de vulling van de reserve en welk deel rechtstreeks tot besteding bij derden zal leiden. Ook zal in de toelichting bij dat begrotingsartikel jaarlijks de omvang van de reserve zichtbaar gemaakt moeten worden. In het nieuwe vijfde lid van artikel 5 wordt deze informatievoorziening voorgeschreven.

Die omvang van een begrotingsreserve zal overigens ook tot uitdrukking komen in de departementale saldibalans van het betrokken departement als onderdeel van de departementale financiële verantwoording. De stand van alle begrotingsreserveringen tezamen zal jaarlijks tot uitdrukking komen in de Rijkssaldibalans.


3. Agentschappen en diensten die het baten-lastenstelsel voeren

In het oude eerste lid van artikel 70 was geregeld op welke wijze aan een dienstonderdeel de agentschapsstatus kon worden verleend. Deze bepaling is thans vervangen door een voorschrift waarmee wordt beoogd het baten-lastenstelsel breder binnen de rijksdienst beschikbaar te kunnen stellen dan alleen aan agentschappen. Daarmee is het begrip Agentschap uit de CW geschrapt. Dat betekent overigens niet dat het agentschap als organisatorische (dienst)onderdeel binnen het Rijk moet verdwijnen. Het begrip Agentschap zal in de lagere regelgeving gehandhaafd kunnen blijven. In de praktijk zullen daardoor twee groepen diensten ontstaan: één groep die het baten-lastenstelsel voert en zich tevens via de naamgeving afficheert als agentschap en één groep die het baten-lastenstelsel voert zonder zich als agentschap te afficheren.

Artikel 4, tweede lid, bevat de basis voor het
kas-verplichtingenstelsel als leidend begrotingsstelsel voor de Rijksbegroting. Indien een dienstonderdeel van het Rijk aan een aantal voorwaarden voldoet - onder andere het voortbrengen van meetbare producten of diensten, het beschikken over een goedkeurende (deel)accountantsverklaring, het bestaan van een reële mogelijkheid om aantoonbaar doelmatiger te kunnen werken - bestaat op grond van de (oude) bepalingen in de artikelen 70 tot en met 73 van CW de mogelijkheid om de agentschapsstatus aan te vragen. De agentschapsstatus biedt een dienstonderdeel de mogelijkheid om in de apparaatssfeer (niet in de programmasfeer1) een aantal afwijkende beheersregels toe te passen, die een resultaatgerichter en daardoor een doelmatiger bedrijfsvoering dienen te bevorderen. De belangrijkste afwijkende beheersregel betreft het voeren van een baten-lastenstelsel. Bovendien houdt een agentschap een eigen rentedragende rekening-courant aan bij (de Rijkshoofdboekhouding van) het Ministerie van Financiën.

In het rapport Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991-1997 (Brief van de Minister van Financiën dd. 27 april 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer; niet als kamerstuk verschenen.), waarvan de bevindingen door het kabinet zijn onderschreven, zijn een aantal aanbevelingen gedaan, die in de artikelen 70 tot en met 73 van het onderhavige wetsvoorstel zijn verwerkt. In het rapport wordt geconcludeerd dat het agentschapsmodel de afgelopen jaren zijn waarde nadrukkelijk heeft bewezen. Afgezien van het resultaatgerichter en daardoor doelmatiger werken, kan de agentschapsfiguur ook belangrijke andere doelen dienen. Gedacht moet worden aan het faciliteren van de idee van scheiding van beleid en uitvoering, het op een bepaalde manier positioneren van een organisatie, het katalyseren van reeds beoogde veranderingsprocessen en het bewerkstelligen van een cultuuromslag. Het agentschapsmodel speelt daarmee een belangrijke rol bij het streven naar een resultaatgerichte en meer doelmatige bedrijfsvoering.

Desalniettemin stelt het kabinet in het genoemde rapport voor het baten-lastenstelsel breder beschikbaar te stellen dan voor alleen agentschappen. Dit ter bevordering van een sturingsmodel waarbij afspraken worden gemaakt over prestaties en over daarvoor te maken kosten. Uit de evaluatie bleek dat een aantal diensten die nog geen agentschap zijn, het baten-lastenstelsel voor hun bedrijfsvoering wel van toegevoegde waarde achten, maar dat toch getwijfeld wordt om agentschap te worden. Dit hangt samen met de associatie die de naam agentschap op kan roepen. Bij sommige diensten wordt het agentschap vooral gezien als een vorm van verzelfstandiging. Ook bij de ambtelijke en politieke top van ministeries bleek dit beeld soms te leven. De naam agentschap kan (te veel) beleidsmatige autonomie suggereren, terwijl het agentschapsmodel in principe alleen betrekking heeft op beheersmatige bevoegdheden.

Het bovenstaande is verklaarbaar. De agentschapsfiguur, bovenal instrument om resultaatgerichter en daardoor doelmatiger te kunnen werken, was tevens middel ter voorkoming van een oneigenlijke keuze voor externe verzelfstandiging. Een wijze van bedrijfsvoering en alternatief voor externe verzelfstandiging werd daarmee de exponent van interne verzelfstandiging. Hoewel verklaarbaar, is de drempel die de naam agentschap betekenen kan, ongewenst. Het gaat immers niet om de naam agentschap, maar om het werken volgens het concept van resultaatgerichte sturing. Het breder beschikbaar stellen van het baten-lastenstelsel kan een stevige impuls zijn voor een verdere verbreding van het sturen op basis van afspraken over te leveren prestaties en daarvoor te maken kosten. In artikel 70, eerste lid, wordt daarom voorgesteld het baten-lastenstelsel, behalve voor agentschappen, ook beschikbaar te stellen voor rijksdiensten die geen agentschap willen worden, maar voor een resultaatgerichte sturing wel op het baten-lastenstelsel over willen stappen. Met dit voorstel wordt uitvoering gegeven aan de aankondiging in de op 3 maart 1997 naar de Tweede Kamer gezonden nota Van uitgaven naar kosten (Kamerstukken II, 1996-1997, nr. 25.257, nr. 1), waarin het kabinet aangaf dat bevorderd zou worden dat (uitvoerende) diensten overstappen op een resultaatgericht besturingsmodel en daartoe gebruik gaan maken van het baten-lastenstelsel. Voor diensten die het baten-lastenstelsel gaan voeren zonder de agentschapstatus aan te nemen, zullen dezelfde voorschriften gelden als voor agentschappen gelden.

De drie genoemde voorwaarden die oorspronkelijk aan agentschappen werden gesteld, dienden als waarborg voor het daadwerkelijk kunnen voeren van resultaatgericht management. In het rapport Verder met resultaat worden twee (nauw met elkaar samenhangende) redenen genoemd om deze voorwaarden te preciseren. Deze gepreciseerde voorwaarden zullen niet alleen van toepassing zijn op agentschappen, maar tevens op diensten die het baten-lastenstelsel gaan voeren zonder de agentschapstatus aan te nemen.

In de eerste plaats wordt in het rapport geconstateerd dat de huidige voorwaarden onvoldoende garantie boden voor succesvol resultaatgericht management. Uit de evaluatie van het agentschapsmodel bleek bijvoorbeeld dat alle onderzochte organisaties voldeden aan de voorwaarde van meetbare producten of diensten. De kern van de eerste eis was echter niet zozeer het kunnen meten van producten maar het uitdrukken van deze producten en diensten in volume- en prestatiegegevens en het daaraan toerekenen van kosten. Op dit vlak bleek verbetering mogelijk.

Hoewel het hebben van een goedkeurende accountantsverklaring - de tweede eis - als logische minimum-voorwaarde werd gezien voordat een organisatie agentschap kon worden, - nagenoeg alle organisaties bleken aan deze eis te voldoen -, bleek dit geen garantie te bieden voor een goed financieel beheer in de situatie nadat men agentschap was geworden. De voorwaarde van een goedkeurende verklaring bleek evenmin een garantie te bieden voor het hebben van een administratie en een informatievoorziening, waarmee daadwerkelijk gestuurd kan worden op de grootheden waarop de organisatie later afgerekend wordt.

Ten aanzien van de derde voorwaarde, de reële mogelijkheid om aantoonbaar doelmatiger te werken, wordt in het rapport geconstateerd dat alle organisaties weliswaar adequaat hadden onderbouwd hoe de agentschapstatus tot doelmatiger werken zou kunnen leiden, maar dat de gedachte dat op basis van de toenmalige kengetallen achteraf beoordeeld zou kunnen worden of men daadwerkelijk doelmatiger was gaan werken, niet geheel bleek op te gaan.

In de tweede plaats wordt in het rapport Verder met resultaat uiteengezet dat de drie huidige voorwaarden alleen op agentschappen zijn gericht, terwijl bij resultaatgericht management per definitie meerdere actoren betrokken zijn; bijvoorbeeld de departementale top van een ministerie en de afnemers van de producten. Een belangrijk kader waarbinnen deze partijen elkaar treffen, is de zogenoemde planning- and controlcyclus.

Om bovenstaande bezwaren op te heffen, heeft het kabinet besloten de drie huidige eisen te preciseren en bij de beoordeling of een dienst in aanmerking komt voor de agentschapstatus respectievelijk voor het voeren van het baten-lastenstelsel zonder de agentschapstatus in de toekomst de volgende drie voorwaarden te hanteren.
* De bedrijfsprocessen van de organisatie zijn beschreven. Dit mondt uit in één of meer producten of diensten. Op basis van een (dan reeds meer of minder gedetailleerd) kostprijsmodel kan men de kosten aan deze producten en diensten toerekenen. De sturing bij resultaatgericht management is gericht op te leveren prestaties en daarvoor te maken kosten. Daartoe dient allereerst systematisch in kaart gebracht te zijn wie wat doet en tot welke producten en diensten dat uiteindelijk leidt. Allereerst dienen de bedrijfsprocessen van de organisatie dus beschreven te zijn. Vervolgens dienen kosten aan de gedefinieerde producten en diensten te worden toegerekend. Dit op basis van een (dan reeds meer of minder verfijnd) kostprijsmodel. Belangrijk aandachtspunt is dat een kostprijsmodel mogelijkheden moet bieden tot een adequate nacalculatie van de kostprijzen (bijvoorbeeld het bepalen en analyseren van bezettingsverschillen, hoeveelheidsverschillen en/of prijsverschillen).

* Een dienst dient vooraf aan te geven hoe later kan worden beoordeeld of doelmatiger gewerkt wordt. Basisindicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling hierop dienen één of meer kwaliteitskengetallen te worden vastgesteld. Het oogmerk van het voeren van een baten-lastenstelsel is om volgens het concept van resultaatgericht management (aantoonbaar) doelmatiger te werken. Organisaties dienen bij de aanvraag daarom vooraf aan te geven hoe zijzelf en anderen (later) kunnen beoordelen of men daadwerkelijk doelmatiger is gaan werken of niet. Basisindicator daarbij is de ontwikkeling van de kostprijs per product of dienst. Deze informatie dient (uit hoofde van de Rijksbegrotingsvoorschriften) reeds verplicht opgenomen te worden in de ontwerp-begroting en de financiële verantwoording van agentschappen. Zeker bij overheidsorganisaties dient de kwaliteit van het productieproces en de producten een belangrijk aandachtsveld te zijn. Doelmatigheid wordt dan ook breder opgevat dan alleen de kostprijs per product; bij de aanvraag dienen één of meerdere kwaliteitsindicatoren te worden vastgesteld. Aan deze kwaliteitskengetallen laten zich moeilijk algemene eisen stellen, omdat de te hanteren indicatoren sterk afhankelijk zijn van de specifieke kenmerken van de organisatie, de productieprocessen en de voort te brengen producten. Doelmatiger werken kan tot uitdrukking komen in een lagere kostprijs per product bij een gelijkblijvende kwaliteit of een hogere kwaliteit bij een gelijkblijvende kostprijs.


* Er dient sprake te zijn van een op resultaat gerichte externe en daarop aansluitende interne planning- and controlcyclus. De uiteindelijk vastgestelde doelmatigheidsindicatoren maken onderdeel uit van de minimum-informatie ten behoeve van de agentschapsaanvraag en de reguliere begrotingscyclus richting Staten-Generaal. Deze informatie zal gebaseerd moeten zijn op de informatie die gebruikt wordt bij de sturing van de dienst door zijn "eigenaar" (het moederdepartement), respectievelijk bij de interne sturing door de leiding van de organisatie. De grootheden die in het kader van de externe sturing worden gebruikt, zullen moeten worden doorvertaald in de systemen van interne sturing en beheersing. Als derde eis wordt daarom gesteld dat de externe en de interne planning- en controlcyclus op gelijksoortige grootheden gericht moeten zijn2.
De derde eis is in belangrijke mate gebaseerd op het rapport Aansturen op resultaat (Kamerstukken II, 1996-1997, 25.509, nr. 1). Bij de toets van de interne en externe planning- and controlcyclus dient de aandacht, behalve naar de jaarlijkse (of cyclische) instrumenten, tevens uit te gaan naar de niet-jaarlijkse instrumenten van planning en control. Gedacht moet worden aan audits, heroverwegingen of beleidsevaluaties. Deze verschillende soorten instrumenten vullen elkaar aan. Wanneer de rol van eigenaar en die van afnemer verenigd zijn in één persoon of organisatie, dient bij de planning- en controlcyclus onderscheid gemaakt te worden tussen beide rollen. Dit omdat uit de verschillende rollen een andere informatiebehoefte volgen zal.

Bovenstaande precisering doet beter recht aan de oorspronkelijke gedachte achter de huidige eisen. De voorwaarden zijn niet enkel instellingsvoorwaarden; ook nadat een organisatie agentschap is geworden respectievelijk het baten-lastenstelsel voert zonder de agentschapstatus, zijn het belangrijke waarborgen om daadwerkelijk resultaatgericht management te kunnen voeren.

Het hebben van een goedkeurende accountantsverklaring is een logische, maar geen specifieke, minimum-eis voordat een organisatie ten behoeve van een resultaatgericht besturingsmodel op het baten-lastenstelsel overstapt. Bedacht zij dat het nagenoeg onmogelijk is, dat een dienst wél voldoet aan de drie gepreciseerde voorwaarden, maar géén goed financieel beheer heeft. Met andere woorden; het voldoen aan de drie gepreciseerde eisen, vereist een goedkeurende verklaring.

Om die reden is er geen bezwaar tegen om het vereiste van een goedkeurende verklaring te handhaven als toetsingscriterium voor de overgang naar het baten-lastenstelsel.

De Staten-Generaal, het moederministerie, de klanten en de dienst zelf moeten zich ervan kunnen vergewissen dat de informatie waarmee en waarop wordt gestuurd van kwalitatief goed niveau is. Dit in termen van validiteit, tijdigheid en betrouwbaarheid. Dat kan in de eerste plaats door het periodiek doorlichten van de kwaliteit van de administratieve organisatie en de geautomatiseerde systemen die de betreffende kengetallen genereren. Daarnaast toetst de departementale accountant in het kader van de reguliere accountantscontrole onder meer of de opgenomen kengetallen in de financiële verantwoording volledig zijn en wordt door hem bezien of er een administratieve organisatie is, of het kengetal goed berekend is en wordt globaal de opzet van voorkomende administraties bezien. Deze toets is een waarborg voor de volledigheid en juistheid van de kengetallen.

In de nota Van uitgaven naar kosten (Kamerstukken II, 1996-1997, 25.257, nr. 1) is aangekondigd om binnen het baten-lastenstelsel voor agentschappen (thans ruimer, namelijk diensten die een baten-lastenstelsel voeren) een leenfaciliteit te introduceren. Aan een leenfaciliteit is behoefte als binnen een gegeven kostenbegroting een tekort in kastermen ontstaat als gevolg van een grote kapitaaluitgave. De leenfaciliteit zal een intern karakter hebben, dat betekent dat de diensten die daarvan gebruikmaken niet lenen bij derden (banken of andere commerciële geldverschaffers), maar intern bij het Ministerie van Financiën (op Treasury-niveau). Hij blijft dus als enige - op grond van artikel 28, eerste lid, CW - bevoegd tot het namens de Staat aangaan van leningsovereenkomsten met derden.

In aanvulling op de leenfaciliteit is in het rapport Verder met resultaat, waarvan de bevindingen door het kabinet zijn onderschreven, de introductie van een interne reserveringsfaciliteit voorgesteld. Een reserveringsfaciliteit biedt de mogelijkheid vrijgemaakte of tijdelijk niet-benodigde middelen in de vorm van een deposito intern bij het Ministerie van Financiën (eveneens op Treasury-niveau) te beleggen. Samen met de leenfaciliteit ontstaat zodoende een baten-lastenstelsel waarbinnen een volwaardige substitutie tussen lopende uitgaven en kapitaaluitgaven plaats kan vinden en prikkels ontstaan voor een doelmatig liquiditeitenbeheer. Dit kan positief uitwerken op de bedrijfsvoering van een agentschap of van een dienst die het baten-lastenstelsel voert.

Over een debet- en creditsaldo dat een dienst bij het Ministerie van Financiën op een leningrekening respectievelijk op een depositorekening aanhoudt, zal door de betrokken dienst rente moeten worden betaald, dan wel zal door het Ministerie van Financiën rente worden vergoed; de te hanteren rentepercentages zullen door de Minister van Financiën marktanaloog worden vastgesteld. Met het oog op de uitvoeringskosten zal aan de leenfaciliteit een ondergrens3 worden gesteld en zal de reserveringsfaciliteit in een aantal standaardmodaliteiten ter beschikking worden gesteld.

De leen- en de reserveringsfaciliteit worden niet in de Comptabiliteitswet zelf geregeld. Met het oog op de benodigde flexibiliteit in de regelgeving ten aanzien van deze faciliteiten, wordt er de voorkeur aan gegeven een en ander met toepassing van artikel 73 in lagere regelgeving vorm te geven. Dat is inmiddels gebeurd door middel van de Regeling Leen- en Depositofaciliteit Agentschappen 1999, die met ingang van 1 januari 1999 in werking is getreden. Wel wordt in artikel 19 voorzien in een wettelijke basis voor de bevoegdheid van de Minister van Financiën om (intern) leningen te verstrekken en daarbij een rentevergoeding in rekening te brengen. Financiële gevolgen

Ingevolge artikel 14 CW dienen de financiële gevolgen voor het Rijk en voor andere maatschappelijke sectoren van een wetsvoorstel in de memorie van toelichting te worden vermeld.

De onderhavige wetswijzigingen leiden in de programma- of beleidssfeer van het Rijk niet tot een entamering, intensivering of beperking van overheidsbeleid waaraan financiële gevolgen zijn verbonden. In de apparaatsfeer van het Rijk zullen de verschillende wijzigingen zowel beperkt kunnen leiden tot bezuinigingen als tot extra uitgaven. Van departement tot departement, zelfs van dienst tot dienst, kan dat echter verschillend uitpakken. Per saldo wordt ervan uitgegaan dat het wetsvoorstel geen budgettaire consequenties heeft en dat de gevolgen ervan binnen de bestaande apparaatsbudgetten zullen kunnen worden opgevangen.

Ook voor andere maatschappelijke sectoren heeft dit wetsvoorstel geen directe financiële gevolgen, omdat de voorgenomen wijzigingen niet op andere sectoren betrekking hebben.
Bijlagen

Over dit wetsvoorstel is advies uitgebracht door de Algemene Rekenkamer. De Rekenkamer kan zich in grote lijnen met dit wetsvoorstel verenigen. Het advies van de Rekenkamer en de reactie daarop van de ondergetekende zijn opgenomen als bijlage 1 en 3, respectievelijk 2 en 4 bij deze memorie van toelichting.

Artikelsgewijze toelichting

Als extra dienstverlening aan de lezer wordt elk toegelicht artikel of artikellid, daar waar het zinvol wordt geoordeeld, aan het begin van de betrokken artikelsgewijze toelichting zodanig weergegeven, dat daaruit snel de wijzigingen (aanvullingen en doorhalingen) zijn op te maken. Aanvullingen zijn cursief weergegeven.

Wetsartikel I

Artikel 2

Eerste lid


1. Ten behoeve van een afzonderlijk beheer van [DEL: [DEL: bepaalde :DEL] :DEL] ontvangsten en uitgaven van het Rijk kan een begrotingsfonds worden ingesteld.

De oude bepaling in het eerste lid legt teveel nadruk op het oormerken van bepaalde ontvangsten voor bepaalde uitgaven. In de praktijk worden begrotingsfondsen ook gevuld via een budgetoverheveling, dat wil zeggen via het beschikbaar stellen van bijdragen ten laste van een andere begroting, dan wel ten laste van de algemene middelen. Om die reden is thans het woord bepaalde vóór ontvangsten en uitgaven geschrapt. Daardoor is het geen vraag (meer) of bijvoorbeeld een begrotingsfonds als het AOW-spaarfonds wel een begrotingsfonds in de zin van dit artikel 2 van de CW kan zijn, omdat dat fonds geheel wordt gevuld door budgetoverheveling (bijdragen) ten laste van voornamelijk de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Andere fondsen die geheel of gedeeltelijk via budgetoverheveling worden gevuld, zijn het Gemeentefonds en het Provinciefonds (geheel ten laste van de algemene middelen) en het Infrastructuurfonds dat zowel gevuld wordt door middel van budgetoverheveling ten laste van diverse begrotingen als door middel van bijdragen van derden (geoormerkte ontvangsten).

Het Fonds Economische Structuurversterking wordt voornamelijk gevuld door geoormerkte inkomsten. Het Diergezondheidsfonds kent in dit opzicht een wat bijzondere constructie. Feitelijk wordt het fonds gevuld uit geoormerkte heffingen. Die heffingen worden evenwel formeel als ontvangsten op de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verantwoord; via budgetoverheveling worden deze ontvangsten van die begroting naar de begroting van het Diergezondheidsfonds doorgeleid.

Artikel 4

Tweede lid


2. De begrotingen bevatten de ramingen van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten, voor zover de daarmee gemoeide gelden niet toebehoren aan derden. De ramingen van de verplichtingen en van de uitgaven hebben het karakter van een maximum.

In het tweede lid is de zinsnede voor zover de daarmee gemoeide gelden niet toebehoren aan derden toegevoegd. De gelden die het Rijk beheert, kunnen worden verdeeld in eigen (of - de het Rijk - toebehorende gelden) en toevertrouwde gelden. Toevertrouwde gelden zijn gelden die het Rijk voor derden beheert. Dat komt bijvoorbeeld voor in de vorm van inbeslaggenomen gelden (zolang deze gelden nog niet onherroepelijk aan de Staat verbeurd zijn verklaard, kan het Rijk daarover nog niet vrijelijk als eigenaar beschikken). Ook komt het voor dat derden (die juridisch niet tot het Rijk behoren) met publieke middelen publieke taken uitvoeren, waarbij is overeengekomen dat deze middelen tot het moment van besteding in de vorm van een externe rekening-courantrelatie (bancaire relatie) bij het Rijk worden aangehouden. Een voorbeeld hiervan vormt het zogenaamde geïntegreerde middelenbeheer, waarbij de beheerders van de sociale fondsen (het Lisv, de SVB en de Ziekenfondsraad) de uit premies en/of met begrotingsgelden opgebouwde middelen van de verschillende sociale fondsen in s Rijks schatkist aanhouden. Andere voorbeelden van organisaties met een dergelijke relatie met het Rijk zijn de universiteiten en het Nationaal Restauratiefonds (zie ook artikel 19).

Dergelijke aan derden toebehorende, maar aan het Rijk toevertrouwde gelden behoren niet via de begroting in de allocatie van s Rijksmiddelen te worden betrokken en daarmee op het moment van uitgeven binnen de autorisatie van de begrotingswetgever te worden gebracht. De toevoeging van de aangehaalde zinsnede wordt wenselijk geoordeeld, omdat de oude formulering van dit artikellid hierover onduidelijkheid liet bestaan.

Het beheer van toevertrouwde gelden vindt op deze wijze weliswaar (op rekeningen) buiten begrotingsverband plaats, maar niet buiten de Rijksadministratie. Het Rijk zal de toevertrouwde gelden als een goed huisvader dienen te beheren; het reguliere controlebestel bij het Rijk is op deze gelden eveneens van toepassing.

Vierde lid


4. Onder uitgaven en ontvangsten van een jaar worden verstaan: a t/m c: ongewijzigd (alleen in onderdeel c is artikel 26 gewijzigd in: artikel 26, eerste lid).

d. de toevoegingen en onttrekkingen aan een reserve als bedoeld in artikel 5,vijfde lid.

Voor een toelichting bij de wijziging van onderdeel d van artikel 4, vierde lid, wordt verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel van de toelichting en naar de toelichting bij artikel 5, vijfde lid.

Vijfde lid


5. Als verplichting van een jaar wordt geraamd het bedrag van de verplichting die in dat jaar rechtstreeks ontstaat op grond van een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële regeling, een beschikking :DEL] , een verbintenis of een op een controleerbare wijze vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen en die in dat jaar dan wel in een later jaar tot uitgaven leidt of kan leiden.

De wijziging in artikel 4, vijfde lid, is bedoeld om ook de onderlinge verplichtingen tussen dienstonderdelen - die strikt-juridisch geen verplichtingen zijn - als verplichtingen aan te merken. In de tekst van de memorie van toelichting, zoals deze luidde voor deze wijziging, werd vermeld dat dergelijke afspraken onder het verplichtingenbegrip vallen, maar daarmee wordt een erg ruime interpretatie van het juridische verplichtingenbegrip gegeven. Dergelijke - juridisch gezien
- onderlinge afspraken komen steeds vaker voor, omdat binnen het Rijk mede door de invoering van agentschappen steeds vaker dienstonderdelen onderling een opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie aangaan, waarbij tegen betaling onderlinge leveringen en dienstverleningen plaatsvinden. Het is van belang dat duidelijk vastligt, dat ook dergelijke onderlinge afspraken in het kader van de gvka (geïntegreerde verplichtingen/kasadministratie) als verplichtingen moeten worden beschouwd.

Met het oog op het elektronische tijdperk is gekozen voor de algemenere formulering een op een controleerbare wijze vastgelegde afspraak in plaats van een "schriftelijke" afspraak. In dit verband wordt ook verwezen naar de wijziging die in artikel 30 CW is doorgevoerd.

Zesde lid


6. In afwijking van :DEL] het vijfde lid :DEL] kan als verplichting van een jaar worden opgenomen het bedrag dat in dat jaar als uitgaaf wordt geraamd met betrekking tot:

a. salarissen, wachtgelden en soortgelijke periodieke verplichtingen;
b. rente van de vaste en van de vlottende schuld;
c. aflossing van de vaste schuld;

d. huren, pachten en soortgelijke periodieke verplichtingen;
e. andere door Onze Minister van Financiën aan te wijzen categorieën verplichtingen.

De wijziging in artikel 4, zesde lid, waarbij de "kan"-constructie in de aanhef van dit artikellid wordt ingevoerd ter vervanging van de imperatieve bepaling in de oude wettekst, is reeds in de brief van 24 mei 1996 van de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer aangekondigd naar aanleiding van de verplichtingenevaluatie bij de departementen (Kamerstukken II, 24 400, IXB, nr 27). Door deze wijziging ontstaat de mogelijkheid - niet de (administratieve) verplichting - om ten aanzien van de in dit lid opgesomde categorieën (financiële) verplichtingen af te wijken van de strikte verplichtingenbenadering. Indien van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, kan de fictie verplichtingen=kas worden toegepast. In de oude situatie was een departement (administratief) verplicht om de fictie verplichtingen=kas toe te passen op de (financiële) verplichtingen, behorende tot de opgesomde categorieën.

Artikel 5

Tweede lid


2. Een begrotingsartikel is de kleinste eenheid in een begroting[DEL: :DEL] . Het bevat mede een kernachtige omschrijving van het onderwerp waarop het betrekking heeft.

De wijziging in artikel 5, tweede lid, is van ondergeschikt belang en heeft betrekking op de bepaling, dat een begrotingsartikel de kleinste eenheid is in een begroting in plaats van een begrotingswet, zoals de oude tekst luidde. De nieuwe tekst sluit beter aan bij de dagelijkse administratieve en budgettaire praktijk, waarin over begrotingen wordt gesproken en niet over begrotingswetten. Inhoudelijk wordt hiermee geen wijziging beoogd. Een begrotingsartikel vormt de kleinste eenheid van een begroting, die is opgenomen in de begrotingsstaat; de begrotingsstaat maakt onderdeel uit van een begrotingswet. De toelichting bij een begrotingsartikel maakt onderdeel uit van de toelichting bij de begroting en dus ook van de memorie van toelichting bij het voorstel van wet waarin die begroting is begrepen.

Vijfde lid (oud)

[DEL: [DEL: De ramingen met betrekking tot personeel en materieel van een ministerie per hoofdbeleidsterrein worden opgenomen in een begrotingsartikel "personeel en materieel". De toelichting bij dat begrotingsartikel geeft een uitsplitsing van de raming naar personeel en materieel.
Indien de inzet van personeel en materieel betrekking heeft op meer dan één hoofdbeleidsterrein, kunnen de ramingen met betrekking tot personeel en materieel worden opgenomen in een begrotingsartikel "personeel en materieel" in het hoofdbeleidsterrein "algemeen". Alsdan wordt in de toelichting bij dat begrotingsartikel, voor personeel enerzijds en materieel anderzijds, een indicatieve verdeling gegeven van die ramingen over de betrokken hoofdbeleidsterreinen. :DEL] :DEL]

Het oude vijfde lid komt te vervallen. Het lidnummer (5) wordt evenwel gebruikt voor een nieuw vijfde lid, dat wat de inhoud betreft geheel losstaat van het vervallen lid. Allereerst wordt het vervallen van het oude vijfde lid toegelicht. Daarna volgt de toelichting bij het nieuwe vijfde lid.

In het vervallen vijfde lid, dat sinds de zesde wijziging in de CW was opgenomen, was als hoofdregel vastgelegd, dat de ramingen voor personeel en materieel van een ministerie - in feite de zogenaamde apparaatsuitgaven - samengevoegd in één begrotingsartikel personeel en materieel per hoofdbeleidsterrein dienden te worden opgenomen. In geval de inzet van personeel en materieel op meer dan één hoofdbeleidsterrein betrekking had, kon in afwijking van de hoofdregel ook gekozen worden voor één begrotingsartikel personeel en materieel per ministerie, op te nemen in het hoofdbeleidsterrein algemeen. Dit artikellid schreef aldus impliciet een begrotingsindeling voor die in belangrijke mate gebaseerd was op een indeling naar uitgaven- en ontvangstensoorten. Deze indeling naar uitgaven- en ontvangstensoorten is met de vierde wijziging van de CW in die wet geïntroduceerd. Voor die wetswijziging werd weliswaar eveneens die begrotingsindeling toegepast, maar de basis daarvoor lag in de
Rijksbegrotingsvoorschriften en niet in de wet zelf.

De logica van een indeling naar uitgaven- en ontvangstensoorten is in de eerste plaats ingegeven vanuit de opvatting dat een begroting primair een inputbegroting is, waarin via budgettering van de in te zetten financiële middelen de begroting op een beheersmatige (ordelijke en doelmatige) wijze kon worden uitgevoerd (micro-economische functie). Staatsrechtelijk speelde daarbij een rol dat de Staten-Generaal als mede-begrotingswetgever zich op deze wijze over de in te zetten middelen kon uitspreken. In de tweede plaats is de nadruk in de CW op de uitgavensoorten personeel en materieel ingegeven vanuit de wenselijkheid in de begroting het onderscheid zichtbaar te maken tussen enerzijds de uitgaven en ontvangsten (in termen van inkomens- en vermogensoverdrachten) van de beleidsprogrammas die worden uitgevoerd, en anderzijds de uitgaven en ontvangsten voor het organisatorische apparaat in termen van mensen en materieel, benodigd voor de voorbereiding en uitvoering van die beleidsprogrammas.

Hoewel in de wet alleen de uitgavensoorten personeel en materieel (apparaatsuitgaven4) werden genoemd, is de logische consequentie van de inputbenadering dat als uitgavensoorten van de beleidsprogrammas subsidies, leningen, deelnemingen en investeringsuitgaven (grote projecten) in de begroting worden opgenomen. Dat is thans in lagere regelgeving voorgeschreven (de Rijksbegrotingsvoorschriften).

De indeling naar uitgavensoorten die op grond van de bepaling in artikel 5, vijfde lid, moest worden toegepast, vormde een belemmering voor dienstonderdelen die op grond van doelmatigheidsoverwegingen een begrotingsindeling willen (kunnen) toepassen, waarmee beter op output of effecten (dus op resultaat) kan worden gestuurd. Met name dienstonderdelen die producten of diensten leveren - aan derden zowel als aan tweeden (andere rijksdiensten) - is een begrotingsindeling naar kostenplaatsen (beter: naar uitgavenplaatsen) meer geschikt als sturingsinstrument. Bij een dergelijke indeling worden uitgavenbudgetten aan de voort te brengen producten en diensten (output) gekoppeld. Aldus is beter zichtbaar te maken wat de productie mag kosten (begroting) dan wel heeft gekost (verantwoording). Ook doelmatigheidsverbeteringen kunnen op die wijze beter in beeld worden gebracht.

Om ten aanzien van de begrotingsindeling een grotere flexibiliteit mogelijk te maken, is besloten om - evenals dat in de oude CWs (1976 en 1927) het geval was - niet meer in de CW zelf voor te schrijven op welke wijze de rijksbegroting (uniform) moet worden ingedeeld. Met toepassing van artikel 15 van de CW zal de Minister van Financiën in de Rijksbegrotingsvoorschriften regels geven, die enerzijds een voldoende uniformering van de indeling van de rijksbegroting zullen bewerkstelligen, maar die anderzijds voldoende ruimte bieden om bij dienstonderdelen die een meer bedrijfsmatig (begrotings)beheer voorstaan, een daaraan aangepaste begrotingsindeling mogelijk te maken, bijvoorbeeld gebaseerd op uitgavenplaatsen. Op experimentele basis, met een daartoe in de begrotingswet geregelde ontheffing, wordt onder andere door Rijkswaterstaat al met een afwijkende begrotingsindeling gewerkt.

Een verdergaande mogelijkheid tot een bedrijfsmatiger begrotingsbeheer is mogelijk door niet alleen te kiezen voor een afwijkende begrotingsindeling, maar ook voor een afwijkend begrotingsstelsel, te weten het baten-lastenstelsel in plaats van het vigerende verplichtingen-kasstelsel. Daarvan is onder andere bij agentschappen sprake. Verwezen wordt hiervoor verder naar de artikelen 70 tot en met 73.

Vijfde lid (nieuw)


5. Een begroting kan, met toestemming van Onze Minister van Financiën, een of meer begrotingsartikelen bevatten ten laste waarvan een begrotingsreserve kan worden aangehouden. De toelichting bij zon begrotingsartikel vermeldt de motieven voor het aanhouden van een reserve en geeft inzicht in de omvang van de reserve, alsmede zo mogelijk in de toevoeging en of onttrekking aan de reserve die in het begrotingsjaar worden verwacht.

Met de bepalingen in dit nieuwe vijfde lid van artikel 5, in het nieuwe artikel 15A en in het nieuwe onderdeel d van artikel 4, vierde lid, wordt beoogd de mogelijkheid te creëren dat dienstonderdelen gebruik kunnen maken van een begrotingsreserve5. Op grond van de budgetdisciplineregels zoals die binnen het kas-verplichtingenstelsel worden gehanteerd, is het voor een begrotingsbeherende minister (vakminister) niet mogelijk om in een bepaald jaar gevoteerde budgetten niet uit te geven en deze als reserve of als spaarsaldo apart te houden om zodoende in een later jaar een extra (grote) uitgave te kunnen doen. De op dit punt knellende comptabel-budgettaire banden worden daarom soms met allerlei ingewikkelde comptabel-juridische constructies doorbroken om zodoende budgetten over een jaargrens heen te tillen. Het kan ertoe leiden dat begrotingsgelden buiten het Rijk worden geparkeerd in bestaande of nieuw op te richten privaatrechtelijke rechtspersonen (vooral stichtingen) en publiekrechtelijke rechtspersonen (zelfstandige bestuursorganen (zbos) en lagere overheden).

Het gaat hier om rijksgelden voor de besteding waarvan de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle blijft gelden. Het gaat hier uitdrukkelijk niet om de besteding van rijksgelden die samenhangt met de decentralisatie van (de uitvoering van) een beleidsterrein aan een zbo of een lagere overheid; in die situatie is immers sprake van een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid. In het algemeen deel van deze toelichting wordt ingegaan op de overwegingen van de instelling van dit budgettaire instrument.

De voorgestelde constructie biedt de mogelijkheid om in het jaar van reservering de betrokken begroting te belasten door het bedrag bestemd voor de reservering via een verrekening over te boeken naar een reserverekening bij s Rijks schatkist. De voorafgaande toestemming van de Minister van Financiën is nodig om te toetsen of de beoogde reservering past binnen de afgesproken budgettaire kaders (begrotingsnormering) en of aan de voorwaarden wordt voldaan die gelden voor de instelling van een dergelijke begrotingsreserve.

In artikel 15 A wordt aan de Minister van Financiën de bevoegdheid verleend om criteria en voorwaarden vast te stellen die gehanteerd worden voor het instellen van een reserve en voor de toevoeging en de onttrekking van gelden aan een reserve.

In de praktijk zijn er tot nog toe twee soorten fondsvormingen onderkend, waarvoor de bestaande budgettaire instrumenten tekortschieten, dan wel in ander opzicht niet voldoende mogelijkheden bieden, en waarvoor een begrotingsreservering een oplossing kan bieden. Deze zijn te omschrijven als unieke-kansen-fondsen en garantiefondsen .

Bij unieke-kansen-fondsen wordt beoogd om op een onzeker moment in de toekomst voldoende begrotingsgeld beschikbaar te hebben om een-unieke-kans-investering te kunnen doen. Gedacht wordt aan het Museaal Aankoopfonds (OCW), waaruit geput kan worden voor de aankoop van beschermde kunstvoorwerpen op het moment dat de kans op aankoop zich voordoet. Daardoor kan tevens worden voorkomen dat het kunstwerk in buitenlandse handen terecht komt.

Bij Garantiefondsen moet vooral gedacht worden aan omvangrijke garantieverleningen, waarbij de wet van de grote aantallen niet opgaat en waarbij een mogelijk beroep op de garantie een majeur budgettair probleem oplevert. In dit verband wordt gedacht aan de garanties die het Ministerie van Economische Zaken verleent in het kader van de garantieregeling voor opkomende (Midden- en Oosteuropese) markten.

Bij beide fondsen gaat het om over de jaren heen sterk fluctuerende kasuitgaven, waarvoor volledige ministeriële verantwoordelijkheid bestaat.

Dit leidt in ieder geval tot de volgende criteria die een rol zullen spelen bij de beoordeling van eventuele aanvragen voor een begrotingsreserve:

a. sterk fluctuerende uitgaven: het moet gaan om uitgaven die naar hun aard of doel jaarlijks sterk kunnen fluctueren.
b. ministeriële verantwoordelijkheid: de betrokken minister blijft volledig verantwoordelijk voor de (uiteindelijke) besteding van de gelden.

c. beperkte omvang: het moet gaan om een reserve van beperkte omvang, opdat de budgettaire beheersbaarheid gewaarborgd blijft; de omvang van een reserve zal mede afhankelijk zijn van het doel ervan; bij een reservering met een grote omvang dient aan het instellen van een begrotingsfonds de voorkeur te worden gegeven.
d. geen algemene (ongespecificeerde) reserves: er mogen geen ongespecificeerde reserves gevormd worden; elke begrotingsreserve dient daarom in het algemeen aan één specifiek begrotingsartikel te worden gekoppeld.

e. aanvraag tijdens begrotingsvoorbereiding: de toestemming van Financiën kan alleen worden gevraagd en verkregen tijdens de begrotingsvoorbereiding; dat geldt in beginsel zowel voor het openen van als voor stortingen op de reserverekening; op deze wijze kan worden voorkomen dat meevallers in de loop van een begrotingsjaar op dergelijke rekeningen worden weggezet.
f. aparte presentatie in de saldibalans: de begrotingsreserves dienen in een aparte post zichtbaar gemaakt te worden op de departementale saldibalans; de mutaties daarin dienen te worden toegelicht.
afromingsvoorwaarden: de Minister van Financiën kan bij de instelling van een begrotingsreserve afromingsvoorwaarden stellen, bijvoorbeeld de voorwaarde dat een reserve als deze niet binnen een bepaalde periode wordt besteed, vrij zal vallen ten gunste van het generale beeld of ten gunste van de Homogene Groep Internationale Samenwerking als de stortingen destijds ten laste van dat budget zijn gebracht. Dergelijke voorwaarden zijn met name gewenst bij garantiefondsen.

De comptabel-technische vormgeving van de begrotingsreserve ziet er als volgt uit.

Na de van de Minister van Financiën verkregen voorafgaande toestemming opent het betrokken departement (directie FEZ) bij de Rijksschatkist (Rijkshoofdboekhouding/RHB) een reserverekening. Die rekening wordt gekoppeld aan een begrotingsartikel. Aanvulling van (storting op) de reserverekening geschiedt door middel van een interne betaling (interne verrekening) ten laste van dat begrotingsartikel. Zodra in een volgend jaar het gereserveerde bedrag geheel of gedeeltelijk wordt aangewend voor een daadwerkelijke besteding, wordt het bedrag vanuit de reserverekening bij de RHB, via wederom een interne verrekening, naar een ontvangstenartikel van de betrokken begroting overgeboekt. Het betrokken departement realiseert op die wijze een (niet-belasting)ontvangst tegenover de voorziene besteding/uitgave.

Bij interne overboekingen naar en van een reserverekening, die op grond van het bepaalde in het nieuwe onderdeel d van het vierde lid van artikel 4 als kasuitgaven dan wel -ontvangsten worden beschouwd, is, wat de kasuitgaven betreft, logischerwijs geen sprake van aangegane verplichtingen; voor deze categorie kasuitgaven geldt de fictie kas=verplichtingen. De Aanwijzingsregeling verplichtingen=kas 1997 zal hiervoor zo nodig worden aangepast.

Wat betreft de budgettaire inpasbaarheid kan worden opgemerkt, dat bij de aanvulling van (storting op) een reserverekening er geen geld de schatkist uitgaat; noch het feitelijk tekort, noch het EMU-tekort wordt derhalve belast. De uitgave is wel zogenaamd ijklijn-relevant; het beleidsrelevante tekort wordt derhalve wel belast. In het jaar van daadwerkelijke besteding worden het feitelijke en het EMU-tekort wel belast; het geld verlaat nu immers daadwerkelijk de schatkist. De terugboeking is als ontvangst ijklijn-relevant, evenals de te verrichten uitgave. Per saldo is het effect voor het beleidsrelevante tekort in dat jaar dus nihil.

Ook vanuit rechtmatigheidsoptiek biedt deze constructie voordelen. Een overboeking naar zon reserverekening belast op grond van de bepaling in artikel 4, vierde lid, onder d, de begroting in het lopende begrotingsjaar en kan dus door het betrokken dienstonderdeel (departement) als een uitgave worden beschouwd. Zodra de reserve wordt aangesproken, komt een bedrag vrij ten gunste van de begroting in het desbetreffende begrotingsjaar. Voor de dienst (het departement) vormt dat bedrag, wederom op grond van artikel 4, vierde lid, onder d, dan een (niet-belasting)ontvangst.

Tenslotte wordt opgemerkt dat de Minister van Financiën in overleg met de vakministers zal inventariseren bij welke rechtspersonen reserves, opgebouwd met publieke middelen, worden aangehouden. Zo nodig zal hij voorstellen aan het kabinet doen om die reserves in s Rijks schatkist te doen aanhouden.

Achtste lid


8. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven, opgenomen in administratieve begrotingsartikelen, worden met toepassing van het bepaalde in artikel 10 zodanig aangepast, dat deze bedragen in de rekening, bedoeld in artikel 65, op nihil uitkomen.

De oude bepaling in artikel 5, achtste lid, had zowel betrekking op administratieve begrotingsartikelen aan de verplichtingen- en uitgavenkant als aan de ontvangstenkant van een begroting. Administratieve begrotingsartikelen kunnen op grond van het Zevende lid zowel negatieve als positieve ramingen bevatten. Dit wetsartikel is gecreëerd om het mogelijk te maken om tijdelijk tijdens de begrotingsvoorbereiding en de begrotingsuitvoering negatieve ramingen in een begroting op te nemen. Van dergelijke negatieve administratieve begrotingsartikelen wordt, wat de uitgaven betreft, bijvoorbeeld gebruikgemaakt om het begrotingstotaal aan te passen aan beleidsmatig afgesproken (taakstellende) bezuinigingen zonder dat op voorhand wordt aangegeven op welke begrotingsartikelen de bezuinigingen zullen worden gerealiseerd. Zodra tijdens de begrotingsuitvoering door de betrokken minister beslist wordt - dan wel uit het verloop van de realisatie blijkt - ten laste van welk (niet-administratieve) begrotingsartikel de bezuinigingen zullen, respectievelijk kunnen, worden gebracht, wordt het budget van het betrokken begrotingsartikel met het bedrag van de bezuiniging verlaagd onder gelijktijdige verlaging van de negatieve raming bij het administratieve begrotingsartikel; dit laatste artikel wordt aldus op nihil gebracht. In de oude bepaling van het achtste lid was om die reden voorgeschreven dat de ramingen van de administratieve begrotingsartikelen in de rekening (de financiële verantwoording na afloop van het jaar) op nihil dienen uit te komen.

Aan de ontvangstenkant van de begroting speelt het vooraf inboeken van bezuinigingen niet, althans niet via het ramen van negatieve ontvangsten6. Wel is er behoefte gebleken aan administratieve ontvangstenartikelen ten laste waarvan bepaalde overboekingen (budgetaanvullingen) naar begrotingsfondsen kunnen plaatsvinden. Zo worden het Gemeente- en het Provinciefonds gevuld doordat uit de algemene middelen budgetten (de algemene uitkeringen aan deze fondsen) beschikbaar worden gesteld. Vóór de laatste wijziging van de Financiële Verhoudingswet in 1997 werden daartoe percentages van bepaalde belastingontvangsten voor het Gemeente- en het Provinciefonds geoormerkt. In de begroting van IXB (Ministerie van Financiën) werden als gevolg van die wettelijke regeling niet de totale belastingontvangsten geraamd en verantwoord (bruto), maar slechts de belastingopbrengst na aftrek van de aandelen bestemd voor deze fondsen. De aandelen in de belastingontvangsten die voor beide fondsen bestemd waren, konden zodoende rechtstreeks als ontvangsten van die fondsen worden geraamd en verantwoord. Op deze wijze was er geen sprake van dubbeltellingen en werden toch alle belastingontvangsten in de autorisatie door de begrotingswetgever betrokken.

Sinds de nieuwe Financiële Verhoudingswet 1997 worden de budgetten voor het Gemeente- en het Provinciefonds niet meer bepaald door percentages van bepaalde belastingontvangsten daartoe te oormerken. De totale belastingontvangsten worden in de begroting van IXB geraamd en verantwoord. Zouden thans de beschikbare budgetten voor beide fondsen, zonder correctie op IXB, ook als ontvangsten van die fondsen worden aangemerkt, dan leidt dit tot een te hoge (bruto) belastingverantwoording binnen de totale Rijksbegroting.

Er is daarom behoefte aan een comptabele constructie, waarbij het mogelijk is om niet alleen in de begroting (bij de raming), maar ook in de verantwoording (realisatie) op (administratieve) ontvangstenartikelen in de begrotingen negatieve bedragen te kunnen verantwoorden. Daarmee kan het totaal van de ontvangsten in een begroting en verantwoording worden verlaagd, zonder dat aangegeven kan of hoeft te worden op welke nader gespecificeerde ontvangstenartikelen die verlaging betrekking heeft. Vanzelfsprekend dienen de aldus op een begroting buiten de autorisatie en verantwoording gehouden bedragen ten gunste van een andere begroting van het Rijk alsnog geautoriseerd en verantwoord te worden. De wijziging in het achtste lid van artikel 5 strekt hiertoe. De wijziging is zodanig geformuleerd dat thans alleen administratieve begrotingsartikelen in de verplichtingen- en uitgavensfeer in de rekening (verantwoording) geen negatief bedrag (realisatie) mogen vertonen; aan administratieve ontvangstenartikelen wordt die eis niet meer gesteld, zodat daarop een negatieve realisatie kan worden verantwoord (door een overboeking naar een andere begroting).

Artikel 6

Tweede lid

[DEL: [DEL: 2. De begroting van de hoge colleges van staat en het Kabinet van de Koning bevat per hoog college van staat en voor het Kabinet van de Koning een afzonderlijk begrotingsartikel "personeel en materieel". :DEL] :DEL]

Deze wijziging vloeit voort uit het vervallen van het (oude) vijfde lid van artikel 5.

Artikel 6A

[DEL: [DEL: De begroting van het meest betrokken ministerie bevat in een afzonderlijk begrotingsartikel de begroting van uitgaven, verbonden aan de taakvervulling door een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges, niet zijnde een adviescollege als bedoeld in artikel 3 of artikel 6 van die wet. :DEL] :DEL]

Het oude artikel 6A is vervallen. Het bevatte een zeer specifieke bepaling ten aanzien van de verplichting om per departementale begroting die daarvoor in aanmerking komt, in een afzonderlijk begrotingsartikel de begroting van uitgaven van bepaalde adviescolleges op te nemen.

Een zo specifieke begrotingsautorisatie past thans minder in een begrotingsopzet, die gericht is op het autoriseren van het begrotingsbeleid op hoofdlijnen. Aan de memorie van toelichting bij dit artikel kan worden ontleend dat deze bepaling beoogt duidelijkheid te verschaffen over de aan de advisering door de adviescolleges verbonden uitgaven.

Opgemerkt wordt dat de informatieve waarde van deze begrotingsuitgaven zeer goed tot haar recht kan komen, indien deze uitgaven op een lager niveau dan een formeel begrotingsartikel (i.c. in een artikelonderdeel) in de toelichtingen bij de betrokken begrotingen worden gepresenteerd. Dit kan worden geregeld in lagere comptabele regelgeving, te weten de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Artikel 7

Onderdeel c

De memorie van toelichting bij een voorstel van wet tot vaststelling van een begroting vermeldt met betrekking tot elk begrotingsartikel de volgende gegevens:


c. de factoren die aan de ramingen ten grondslag liggen, alsmede voor zover mogelijk gegevens omtrent de omvang van de activiteiten, prestaties :DEL] en effecten die worden beoogd, waarbij deze gegevens in elk geval worden gesteld naast die van het lopende jaar en naast de uitkomsten van het aan het lopende jaar voorafgaande jaar;

De wijziging van het woordje of in en beoogt de tekst van dit atikelonderdeel gelijk te trekken aan de bepaling in artikel 65, vierde lid, onder b van deze wet.

Artikel 8

Eerste lid


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, zenden jaarlijks aan Onze Minister van Financiën uiterlijk op een door hem te bepalen datum [DEL: [DEL: voorafgaande aan een begrotingsjaar de met betrekking tot dat jaar opgestelde voorstellen van wet tot vaststelling van die :DEL] :DEL] de ontwerp-begroting :DEL] voor het komende jaar, alsmede de daarbij behorende ontwerp-meerjarenramingen, bedoeld in artikel 7, aanhef en onder e.

Met de wijziging in artikel 8, eerste lid, wordt de nadruk met betrekking tot de aan de Minister van Financiën in te zenden begrotingsstukken meer gelegd op het budgettaire karakter van de stukken (de begrotingen) en minder op het juridische karakter (de voorstellen van wet, waarin die begrotingen worden verwerkt). De oude tekst bevatte bovendien een doublure door de aparte vermelding van de meerjarenramingen. Op grond van artikel 7, onder e, zijn de meerjarenramingen namelijk al in de voorstellen van wet opgenomen.

Overigens betekent het feit dat in dit artikellid niet meer over voorstellen van wet tot vaststelling van de begroting wordt gesproken niet, dat de departementale begrotingen niet meer bij wet zullen worden vastgesteld. Het bepaalde in artikel 1, derde lid, blijft onverminderd van kracht.

Tweede lid


2. Onze Minister van Financiën maakt tegen[DEL: [DEL: de voorstellen van wet dan wel tegen :DEL] :DEL] een ontwerp-begroting of tegen de ontwerp-meerjarenramingen bezwaar, voor zover deze hem met het oog op het algemene financiële beleid of het een doelmatige beheer van s Rijks gelden niet toelaatbaar voorkomen.

De vervanging van voorstellen van wet door ontwerp-begroting in de eerste volzin vloeit voort uit de aanpassing in het eerste lid van artikel 8.

Derde t/m vijfde lid

[DEL: [DEL: 3. Heeft Onze Minister van Financiën tegen de voorstellen van wet geen bezwaar dan biedt hij deze Ons ter indiening aan. :DEL] :DEL]


3. Indien Onze Minister van Financiën tegen een ontwerp-begroting en de daarbij behorende ontwerp-meerjarenramingen geen bezwaar heeft, dan biedt hij Ons het daarop gebaseerde voorstel van wet tot vaststelling van de begroting ter indiening bij de Tweede Kamer aan.

De vervanging van voorstellen van wet door cntwerp-begroting in de eerste volzin vloeit voort uit de aanpassing in het eerste lid van artikel 8. De overige aanpassingen zijn redactioneel van aard.

Artikel 10


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, zenden[DEL: [DEL: voorstellen van wet tot wijziging van die begrotingen :DEL] :DEL]
ontwerp-begrotingswijzigingen aan Onze Minister van Financiën. Artikel 8, tweede, derde en vijfde lid , zijn van overeenkomstige toepassing.

Voor de toelichting bij deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 8, eerste lid.

Artikel 13


1. Voorstellen, andere dan voorstellen van wet tot vaststelling of wijziging van een begroting, alsmede voornemens en toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk worden niet aan de ministerraad of aan de Staten-Generaal aangeboden, kenbaar gemaakt dan wel gedaan, voordat Onze Minister van Financiën daarover zijn oordeel heeft gegeven. Artikel 8, tweede lid, is ten aanzien van deze voorstellen, voornemens en toezeggingen van overeenkomstige toepassing.


2. Het eerste lid, eerste zin, is eveneens van toepassing op voorstellen, voornemens en toezeggingen met gevolgen voor de regels die bij of krachtens deze wet zijn gesteld.

Het tweede lid is nieuw. Het komt geregeld voor dat bewindslieden naar aanleiding van door individuele leden van de Staten-Generaal gestelde vragen of gemaakte opmerkingen, toezeggingen doen die gevolgen hebben voor de inrichting en de administratie(s) van alle departementale begrotingen en of departementale financiële verantwoordingen, bijvoorbeeld doordat een coördinerend bewindspersoon toezegt dat voortaan in alle begrotingen expliciet aandacht geschonken zal worden aan onderdelen van zijn beleidsterrein. De Minister van Financiën, die op grond van de onderhavige wet verantwoordelijk is voor de regelgeving ten aanzien van het financieel beheer in brede zin bij het Rijk, moet de mogelijkheid hebben vooraf te beoordelen of dergelijke toezeggingen passen in het beleid dat rijksbreed wordt gevoerd ten aanzien van het financieel beheer in het algemeen en de inrichting van de begroting, van de administraties, van de financiële verantwoordingen, e.d. in het bijzonder.

Artikel 14

Schriftelijke voorstellen, voornemens en toezeggingen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, bevatten in de toelichting daarbij een afzonderlijk onderdeel, waarin alle financiële gevolgen voor het Rijk en, waar mogelijk, de financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren worden vermeld. Daarbij wordt tevens aangegeven in hoeverre :DEL] de financiële gevolgen voor het Rijk zijn begrepen in de laatst bij de Tweede Kamer ingediende [DEL: [DEL: voorstellen van wet tot vaststelling van de :DEL] :DEL] begroting en in de meerjarenramingen, bedoeld in artikel 7, aanhef en onder e.

In de eerste volzin van artikel 14 wordt thans beter tot uitdrukking gebracht, dat het de bedoeling is dat - naast de gevolgen van beleidsvoorstellen, -voornemens, en -toezeggingen voor het Rijk (budgetsector) - ook waar mogelijk de financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren in de toelichting bij een voorstel e.d. dienen te worden vermeld. Als andere maatschappelijke sectoren worden onder meer aangemerkt de burgers (particuliere huishoudingen), de bedrijven, de lagere overheden, de zelfstandige bestuursorganen (zbos), de sociale zekerheidssector en de zorgsector. In het oude artikel 14 kon dit voorschrift slechts worden afgeleid uit de toelichting bij dat artikel. Indien het vermelden van de financiële gevolgen voor andere sectoren niet mogelijk wordt geacht, dient dat in de toelichting bij het betrokken voorstel e.d. te worden gemotiveerd.

De toevoeging in artikel 14 van de woorden bij de Tweede Kamer beogen een verduidelijking te geven ten aanzien van wat met ingediende begroting wordt bedoeld. Voor het schrappen van de woorden voorstellen van wet tot vaststelling (van de begroting) wordt verwezen naar hetgeen daaromtrent is toegelicht bij artikel 8, eerste lid.

Artikel 15

Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot:
a. de voorbereiding, de wijziging en de inrichting van de [DEL: [DEL: voorstellen van wet tot vaststelling en tot wijziging van de :DEL] :DEL] begrotingen met inbegrip van de daarbij behorende toelichtingen en bijlagen, alsmede met betrekking tot de wijze waarop de begrotingsramingen tot stand komen;
b. (ongewijzigd)

De wijziging in dit artikel is een technische wijziging die beoogt meer nadruk te leggen op het begrotingskarakter van de stukken waarop de te stellen regels betrekking hebben en minder op het juridische karakter van de stukken. De regels zijn vervat in de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Artikel 15a

Onze Minister van Financiën bepaalt de criteria die gehanteerd worden voor het instellen van een begrotingsreserve als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, en stelt de voorwaarden vast voor de toevoeging en de onttrekking van gelden aan de reserve.

Voor een toelichting bij dit ingevoegde artikel wordt verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting en naar de toelichting bij artikel 5, vijfde lid (nieuw).

Artikel 17

Eerste lid


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig[DEL: [DEL: ordelijk en controleerbaar :DEL] :DEL] financieel beheer. Zij [DEL: :DEL] dragen tevens zorg voor [DEL: [DEL: het periodiek onderzoeken van :DEL] :DEL] de doelmatigheid van het beheer, van de organisatie en van het beleid dat aan de begroting van het betrokken ministerie ten grondslag ligt, alsmede voor het periodiek onderzoeken van die doelmatigheid.

In het eerste lid van artikel 17 is thans expliciet de eis van rechtmatigheid opgenomen, waaraan het financieel beheer dat ministers voeren, dient te voldoen. Ook de verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid is thans meer geëxpliciteerd doordat bepaald wordt dat ministers de doelmatigheid als zodanig tot hun zorg en dus verantwoordelijkheid dienen te rekenen. De eis van doelmatigheid heeft het karakter van een inspannings-verplichting, in tegenstelling tot de rechtmatigheidseis, die het karakter van een resultaatverplichting heeft.

Tot nog toe bracht de CW deze eisen in de artikelen 51 en 57 alleen in indirecte zin in verband met het door de ministers gevoerde beheer. Artikel 51 belast de Rekenkamer met het onderzoek naar de rechtmatigheid van het gevoerde financiële beheer en de jaarlijkse financiële verantwoordingen daarover en artikel 57 geeft haar een taak met betrekking tot de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het beleid. Verder blijkt uit artikel 22, eerste lid, dat de departementale accountantsdienst een taak heeft met betrekking tot de controle van de rechtmatigheid van het financiële beheer en de verantwoordingen daarover. De eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid zijn binnen de rijksoverheid dermate leidend voor alle ministeriële handelingen, dat expliciete vastlegging daarvan in deze wet wenselijk is.

De eis van rechtmatigheid houdt in dat het financieel beheer in overeenstemming dient te worden gevoerd met wettelijke regelingen, met begrotingswetten en met contractuele afspraken met derden. Een rechtmatig financieel beheer impliceert ook dat het beheer ordelijk en controleerbaar dient te zijn.

Artikel 19


1. De aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en geldswaardige papieren worden in s Rijks schatkist gedeponeerd.


2. Onze Minister van Financiën is belast met het beheer van de centrale kassen van s Rijks schatkist, alsmede met de coördinatie van en het toezicht op het door Onze ministers gevoerde beheer van de departementale kassen.


3. Onze ministers zijn belast met het beheer van de departementale kassen, ieder voorzover dit beheer voortvloeit uit het beheer van de begrotingen en de rekeningen buiten begrotingsverband waarmee hij is belast.


4. In afwijking van het derde lid kan Onze Minister van Financiën bepalen dat bepaalde uitgaven en ontvangsten niet ten laste of ten gunste van de departementale kassen plaatsvinden, maar ten laste of ten gunste van de centrale kassen worden verricht.


5. Onze Minister van Financiën houdt per begroting één of meer rekeningen-courant aan tussen het Ministerie van Financiën en het ministerie van Onze minister die de betrokken begroting beheert.


6. Onze Minister van Financiën kan ten behoeve van een doelmatig en risico-arm kasbeheer aan derden voor zover deze collectieve middelen beheren, toestaan deze middelen in rekening-courant aan te houden bij het Ministerie van Financiën.


7. Over een debet- en een creditstand van een rekening-courant kan door Onze Minister van Financiën een rentevergoeding worden vastgesteld.

Algemeen

Het oude artikel 19 bevatte bepalingen over zowel het kasbeheer als het materieelbeheer bij het Rijk. Thans is hierin een splitsing aangebracht; artikel 19 beperkt zich nu tot het kasbeheer en in artikel 19A zijn de bepalingen over het materieelbeheer opgenomen. Artikel 19 is geherformuleerd in het licht van het nieuwe Besluit Kasbeheer 1998. Met de aanpassingen van de formuleringen inzake het kasbeheer worden geen wijzigingen beoogd in het beleid dat bij het Rijk wordt gevoerd ten aanzien van het kasbeheer (kasbeleid).

Het kasbeleid bij het Rijk wordt gevoerd door de Minister van Financiën als schatkistbeheerder (treasury). Dit is onlangs met zoveel woorden vastgelegd in artikel 2 van het Besluit Kasbeheer 1998. Het kasbeleid is erop gericht om het kasbeheer binnen het Rijk doelmatig en rechtmatig te laten plaatsvinden. Het kasbeheer vindt doelmatig plaats als de kosten daarvan worden geminimaliseerd, onder de voorwaarden dat de voortgang en de administratieve afwikkeling van de betalingen verzekerd is. In het algemeen is kostenminimalisatie te realiseren door zo laat mogelijk te betalen en zo vroeg mogelijk te innen. Vanzelfsprekend moet daarbij rekening worden gehouden met gemaakte afspraken en met relevante bepalingen die bijvoorbeeld zijn vastgelegd in subsidieregelingen. Bij het besluitvormingsproces omtrent (toekomstige) betaal- en incassomomenten dienen elementen van het kasbeheer een rol te spelen. In dit verband is het tevens van belang dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat het Rijk (dure) saldi op zijn betaalrekeningen aanhoudt. Van rechtmatigheid bij het kasbeheer is sprake als alle voor het kasbeheer geldende regels in acht worden genomen (onder andere alle comptabele regels rond het kasbeheer, maar ook contractuele bepalingen in overeenkomsten die met derden zijn gesloten, zoals bijvoorbeeld bepalingen inzake uiterste betalingstermijnen).

Het kasbeleid van de Minister van Financiën komt tot uitdrukking in enerzijds het beheer dat hij als schatkistbeheerder voert over de centrale kassen behorende tot s Rijks schatkist (dit zijn de centraal beheerde tegoeden op een aantal daartoe aangewezen bankrekeningen), anderzijds komt dat tot uitdrukking in zijn regievoerende functie met betrekking tot het beheer dat de vakministers voeren over de departementale kassen, die eveneens tot s Rijks schatkist behoren. Deze taken die de Minister van Financiën in het kader van het kasbeleid verricht, zijn thans in het tweede lid van artikel 19 opgenomen.De regievoerende functie omvat voor een belangrijk deel coördinerende en toezichthoudende taken met betrekking tot de decentraal door de vakministers te verrichten en verrichte kasbeheershandelingen.

Eerste lid

In de bepaling in het eerste lid komt het financieel-organisatorische uitgangspunt van de eenheid van (s Rijks) kas naar voren. Alle geldmiddelen die ambtenaren, dienstonderdelen en - in sporadische gevallen - derden namens het Rijk als goed huisvader beheren, of het nu eigen Rijksmiddelen zijn (toebehorend) of door derden aan het Rijk (tijdelijk) toevertrouwde middelen, vormen tezamen de inhoud van s Rijks schatkist. s Rijks schatkist is de metafoor voor alle chartale en girale tegoeden die het Rijk beheert en over welk beheer door middel van de gevoerde rijksadministraties verantwoording wordt afgelegd.

Derde en vierde lid

Het derde lid bevat thans de wettelijke basis voor het gedecentraliseerde kasbeheer door ieder van de vakministers. Het vierde lid bevat een bevoegdheid voor de Minister van Financiën, waarmee hij door middel van een bepaalde mate van centralisatie invulling kan geven aan de doelmatigheidsdoelstelling voor het kasbeheer. Voor een toelichting op de binnen het Rijk doorgevoerde mate van (de)centralisatie van het kasbeheer wordt verwezen naar de Nota van toelichting bij het Besluit Kasbeheer 1998.

De formulering in het derde lid, luidende ieder voor zover dit beheer voortvloeit uit het beheer van de begrotingen en de rekeningen buiten begrotingsverband waarmee hij is belast heeft tot consequentie dat de vakministers belast zijn met het debiteurenbeheer (vorderingenbeheer) en het crediteurenbeheer (betalingenbeheer) dat uit hun begrotingsbeheer voortvloeit. Voor de afbakening van het begrotingsbeheer tussen de verschillende ministers is, gelet op het bepaalde in de artikelen 2 (nieuw) en 16 van de CW, vooral de departementale taakverdeling leidend. De bepaling in het derde lid vormt aldus onder andere de basis voor de heffing en de inning door de Belastingdienst (Minister van Financiën) van de door het Rijk ingestelde belastingen. Deze bepaling sluit echter niet uit dat bij of krachtens de CW of andere specifieke wetten andere ministers of andere organen (bijvoorbeeld zbos) met de heffing en inning van bepaalde door het Rijk ingestelde heffingen kunnen worden belast.

Overigens hoeft de formulering in het derde lid dat Onze ministers zijn belast met het beheer van ... niet zo strikt te worden geïnterpreteerd, dat (delen van de) taken die uit het kasbeheer voortvloeien niet via bijvoorbeeld uitbesteding of inbesteding door derden respectievelijk door departementale organisaties die onder de verantwoordelijkheid van een andere minister vallen, zouden kunnen worden verricht. In voorkomende gevallen worden dergelijke deeltaken echter altijd namens de minister die met het kasbeheer is belast verricht (machtigings- of mandaatconstructie)7.

Vijfde lid

Het nieuwe vijfde en zesde lid zijn ontleend aan het Besluit Kasbeheer 1998. Het vijfde lid bevat de bepaling waarin de Minister van Financiën wordt opgedragen om interne rekeningen-courant aan te houden tussen het Ministerie van Financiën en (diensten van) de andere departementen. Deze bepaling heeft primair een
doelmatigheidsachtergrond. Door onderlinge betalingen af te wikkelen via een intern systeem van rekeningen-courant kan worden voorkomen dat onderlinge betalingen via (externe) bankrekeningen moeten worden afgewikkeld.

Op grond van artikel 1, eerste lid, CW omvat de rijksbegroting 24 (deel)begrotingen. Het vijfde lid biedt de basis voor afzonderlijke rekening-courantverhoudingen voor al deze begrotingen met het Ministerie van Financiën. In de praktijk is ook in bijna alle gevallen gebruik van die mogelijkheid gemaakt; alleen voor de begrotingen van het koninklijk huis (I) en de hoge colleges van staat (II) zijn geen afzonderlijke rekeningen-courant geopend.

De interne rekeningen-courant worden door het Ministerie van Financiën beheerd; Financiën fungeert op die wijze als interne concernbank binnen het Rijk. De rekeningen-courant zijn in het algemeen op naam gesteld van de Centrale directies FEZ van de departementen.

In een aantal gevallen wordt meer dan één rekening-courant per departementale begroting aangehouden; het betreft enkele (buiten)diensten van het Rijk, zoals de Belastingdienst en het Agentschap van Financiën, met een relatief omvangrijk betalingsverkeer en uit een oogpunt van informatievoorziening bijzondere geldstromen.

Naast deze rekeningen-courant wordt in elk geval voor elk agentschap een rekening-courant tussen het Ministerie van Financiën en het betrokken ministerie aangehouden. De reden hiervan is dat ten behoeve van de renteberekening over de uitstaande saldi, zichtbaar gemaakt moet worden in welke mate en gedurende welke perioden een agentschap over een positief of negatief rekening-courantsaldo beschikte. Een agentschap mag, in tegenstelling tot gewone dienstonderdelen binnen het Rijk, op grond van de voor agentschappen geldende afwijkende financiële beheersregels namelijk bij het Ministerie van Financiën (intern) lenen en reserveren (leen- en depositofaciliteit). Voor het vergoeden respectievelijk in rekening brengen van een rente over de in rekening-courant uitstaande credit- en debetsaldi wordt thans in het zevende lid van dit artikel de wettelijke basis gelegd.

Per 1 augustus 1999 waren er 51 interne rekeningen-courant tussen het Ministerie van Financiën en andere dienstonderdelen van het Rijk, waarvan 21 met agentschappen.

Zesde lid

Het zesde lid verleent de Minister van Financiën de bevoegdheid om ook met bepaalde derden, namelijk derden die collectieve middelen beheren (te denken valt aan zbos of andere organisaties die bekostigd worden uit rijksbijdragen of uit wettelijke heffingen), een rekening-courantrelatie aan te gaan als daarmee een doelmatig en risico-arm kasbeheer door die derden wordt bevorderd. In tegenstelling tot de rekening-courantrelaties met andere onderdelen van het Rijk gaat het hier om externe rekeningen-courant.

Het aanhouden van liquide middelen door derden in de schatkist wordt wel aangeduid met het begrip geïntegreerd middelenbeheer. Als daarbij ook wordt voorzien in de mogelijkheid van een rood-stand (debit-stand) van de rekening-courant (eventueel in de vorm van een lening) dan wordt wel gesproken van bankieren in de schatkist.

Als algemene beleidslijn geldt dat derden geen geldelijk tegoed bij het Rijk aanhouden; noch bij het Ministerie van Financiën, noch bij een van de andere ministeries. De achterliggende gedachte daarbij is dat het niet primair op de weg van het Rijk ligt om als bankier op te treden; dat is geen publieke taak maar het domein van het commerciële bankwezen. Toch kan het voor een doelmatig en risico-arm beheer van collectieve middelen, voor zover die door derden buiten het Rijk worden beheerd, wenselijk zijn derden de mogelijkheid te bieden een rekening-courant bij het Ministerie van Financiën aan te laten houden. Het Rijk kan als sterke en meest betrouwbare marktpartij via de Agent van Financiën het meest doelmatig op de geld- en kapitaalmarkt opereren. Het kan de al dan niet tijdelijke overtollige liquide collectieve middelen van derden betrekken bij zijn dagelijkse financiële transacties op die markten, waardoor voor de collectieve sector als geheel efficiencyvoordelen ontstaan. Via een rentevergoeding over de op de rekening-courant uitstaande creditsaldi komt dit voordeel geheel of gedeeltelijk aan de betrokken derden ten goede.

Bij het beoordelen van het toestaan van een externe rekening-courantrelatie worden criteria van rechtmatigheid, financiële doelmatigheid en risico-beperking gehanteerd; ook worden daarbij de (positieve) effecten op het begrotingsbeleid (EMU-saldo) betrokken.

Of aan het aanhouden van liquide collectieve middelen door andere overheidsorganen (bijvoorbeeld door zelfstandige bestuursorganen) in de schatkist in bepaalde gevallen wellicht een verplicht karakter moet worden gegeven, wordt thans door de regering nader onderzocht.

Externe rekening-courantrelaties die het Rijk (de schatkist) met derden aangaat, worden contractueel vastgelegd in een rekening-courantovereenkomst. Artikel 7 van het Besluit Kasbeheer 1998 schrijft dit voor. Daarin worden ook de voorwaarden geregeld die daarbij gelden. In geval een rekening-courantrelatie voorziet in de mogelijkheid van het opnemen van een lening (al dan niet in de vorm van een rekening-courantkrediet), zal uit de voorwaarden moeten blijken voor welke doeleinden leningsmiddelen vanuit de schatkist beschikbaar kunnen worden gesteld. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat leningen of kredieten beschikbaar worden gesteld, teneinde de betrokken derde (overheidsorganisatie) daarmee de mogelijkheid te bieden in een bepaalde markt(rente)situatie via rentearbitrage een financieel voordeel te laten behalen. Actief bankieren met middelen uit de schatkist kan op deze wijze worden voorkomen.

Overigens zullen de taken en bevoegdheden van organisaties die collectieve middelen beheren in het algemeen bij of krachtens de wet zijn geregeld. Daarbij wordt veelal expliciet een leningsbevoegdheid uitgesloten, dan wel ingekaderd en beperkt tot specifieke financieringssituaties. Daarmee zal het actief bankieren door dergelijke overheidsorganisaties veelal reeds afdoende wijze zijn uitgesloten.

Er zijn thans (1 december 1999) ca. 45 externe rekeningen-courant met onder andere de Europese Unie (2), Sociale Fondsen (15), de universiteiten en academische ziekenhuizen (18) en een aantal kleinere organisaties zoals de Stichting Groenfonds, het Nationaal Restauratiefonds en de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren.

De formulering van het zesde lid brengt à contrario geredeneerd met zich mee, dat andere ministers niet de bevoegdheid hebben derden toe te staan een geldelijk tegoed op een rekening-courant aan te houden bij hun ministeries ten laste waarvan aan andere derden betalingen worden verricht. Dit sluit evenwel niet de mogelijkheid uit dat derden (bijvoorbeeld afnemers van diensten van het Rijk) aan een ministerie voorschotbetalingen doen, waarmee in de loop van de tijd definitieve betalingen aan dat ministerie worden verrekend. Zo komt het bij het Ministerie van Justitie voor dat notarissen een bedrag in depot geven waarmee later te betalen griffierechten worden verrekend.

Zevende lid

Inherent aan het aanhouden van een rekening-courant tussen twee organisaties is, dat op de rekening-courant een debet- (zwart-) of een credit-(rood-)stand zal voorkomen. Over dergelijke saldi kunnen rentevergoedingen worden afgesproken. Dit artikellid regelt de wettelijke basis voor het vergoeden van een creditrente en het in rekening brengen van een debetrente over de saldi op de rekeningen-courant die bij het Ministerie van Financiën worden aangehouden.

Voor gelden die in een externe rekening-courantrelatie worden aangehouden, ligt het vergoeden van een creditrente of het in rekening brengen van een debetrente in elk geval in de rede.

Het vergoeden van rente over saldi die bijgehouden worden op interne rekeningen-courant ligt niet zonder meer in de rede. Bij agentschappen is daarvoor gekozen, omdat het past in het resultaatgerichte sturingsmodel dat bij die organisatievorm wordt toegepast. In dat model past het dat alle kosten en opbrengsten, dus ook de kosten en opbrengsten van het beheer van de financiële middelen, in beeld worden gebracht en worden betrokken bij de beoordeling van het doelmatig functioneren van een agentschap.

Met toepassing van artikel 33, eerste lid, van deze wet kan de Minister van Financiën nadere regels stellen met betrekking tot het gebruik van de interne en externe rekeningen-courant.

Vervallen artikelleden

De oude artikelleden 2, 5 en 7 zijn vervallen. Deze hadden betrekking op de persoonlijke ministeriële aanwijzing (en intrekking daarvan) van kasbeheerders (tweede lid), op de afwijkende aanwijzingsprocedure van de kasbeheerders bij de hoge colleges van staat (vijfde lid) en op het doen van mededelingen aan de Rekenkamer over de aanwijzing van kasbeheerders en over de intrekking daarvan. Met de afschaffing van de persoonlijke ministeriële aanwijzing van kasbeheerders wordt overigens niet beoogd de functie van kasbeheerder af te schaffen. Benoeming of aanwijzing van kasbeheerders kan plaatsvinden op de voor het betrokken dienstonderdeel gebruikelijke wijze waarop functionarissen worden benoemd.

Ter toelichting bij de afschaffing van de persoonlijke aanwijzing van kasbeheerders door de ministers wordt verwezen naar hetgeen daaromtrent in de Nota van toelichting bij artikel 5, derde lid van het Besluit Kasbeheer 1998 is uiteengezet.

Artikel 19A


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, [DEL: [DEL: zijn belast met het beheer van de niet-geldelijke zaken die als gevolg van het gevoerde beheer over die begrotingen aan het Rijk toebehoren dan wel aan het Rijk zijn toevertrouwd :DEL] :DEL] :DEL] dragen zorg voor een rechtmatig en doelmatig materieelbeheer, een en ander voor zover het :DEL] materieelbeheer niet bij of krachtens de wet aan een of meer van Onze andere ministers is opgedragen.


2. Het materieelbeheer van het Rijk omvat de zorg voor het materieel dat aan het Rijk toebehoort dan wel is toevertrouwd.


3. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor [DEL: [DEL: belast met :DEL] :DEL] het beheer van [DEL: [DEL: aan het Rijk toebehorende niet-geldelijke zaken :DEL] :DEL] het overtollige materieel :DEL] :DEL] bij het Rijk [DEL: :DEL] .

Het eerste lid van artikel 19A is overgenomen uit het derde lid van het oude artikel 19. Daarbij is het juridische bepaalde begrip niet-geldelijke zaken vervangen door het (bedrijfs)economisch begrip materieel ; dit in aansluiting op het gebruik van dit begrip in het Besluit materieelbeheer 1996. In het eerste lid zijn tevens de eisen rechtmatigheid en doelmatigheid opgenomen. Deze eisen zijn eveneens overgenomen uit genoemd Besluit. Deze eisen zijn voor het overheidshandelen van een dermate groot belang dat vastlegging in de wet geboden is. De eis van rechtmatigheid houdt in dat het materieelbeheer in overeenstemming dient te worden gevoerd met wettelijke regelingen en met eventuele contractuele afspraken met derden. Een rechtmatig beheer impliceert dat het beheer ordelijk en controleerbaar dient te zijn.

Bij toevertrouwde zaken (het tweede lid) kan gedacht worden aan zaken die nodig zijn voor het functioneren van de dienst (bijvoorbeeld gehuurde of geleasde goederen), maar ook aan in bewaring genomen zaken (bijvoorbeeld in beslag of in consignatie genomen goederen). Voor alle zaken die in het beheer zijn van het Rijk dient als een goed huisvader te worden zorggedragen.

Het derde lid vervangt het zesde lid van het voormalige artikel 19. Het betreft de domeintaak van de Minister van Financiën voor het overtollig materieel. De formulering is belast met het beheer is vervangen door is verantwoordelijk voor het beheer, waarmee meer recht wordt gedaan aan de praktijk waarbij de Dienst der Domeinen lang niet in alle gevallen het overtollig materieel (tijdelijk) in fysiek beheer overneemt van de afstotende dienstonderdelen. De verantwoordelijkheid voor het beheer van overtollig materieel houdt beleidsmatig in dat Domeinen verantwoordelijk is voor het proces van afstoting (in gebruikgeving aan andere dienstonderdelen of derden of verkoop) en de daarbij te bedingen voorwaarden (o.a. prijsbepaling bij verkoop).

In het oude vierde lid was de persoonlijke ministeriële aanwijzing (en de intrekking daarvan) voorgeschreven van centrale-voorraadbeheerders. Dit artikellid is thans vervallen. Daarmee is niet beoogd de functie van centrale-voorraadbeheerder af te schaffen. Benoeming of aanwijzing van een centrale-voorraadbeheerder kan plaatsvinden op de voor het betrokken dienstonderdeel gebruikelijke wijze waarop functionarissen worden benoemd.

Artikel 20

Tweede lid


2. Onze Minister van Financiën voert de centrale administratie van s Rijks schatkist.

De wijziging in artikel 20, tweede lid betreft de invoeging van het woord centrale vóór administratie . Het gaat hier om het herstel van een bij de vierde wijziging van de CW ingeslopen onjuistheid. Deze wijziging is in het Besluit Kasbeheer 1998 "aangekondigd".

Artikel 22

Eerste lid


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen aan de accountantsdienst van hun ministerie de controle op van:


a. het gevoerde financieel beheer en de jaarlijkse financiële verantwoordingen daarover; het bepaalde in artikel 51, tweede en derde lid, is van overeenkomstige toepassing;


b. de administraties die ten behoeve van dat beheer en die verantwoordingen worden gevoerd.


c. het gevoerde materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administraties.

Onze Minister van Financiën draagt zorg voor de accountantscontrole van de centrale administratie van s Rijks schatkist. Artikel 52 is van overeenkomstige toepassing.

De invoeging van het nieuwe onderdeel c in het eerste lid inzake de controle van het materieelbeheer houdt een opwaardering in van het belang van de controle van het materieelbeheer. De controle van het materieelbeheer vond tot nog toe plaats op grond van de bepalingen die ter zake in het Besluit Taak DAD zijn opgenomen. Bij de Vierde wijziging van de CW (Stb. 1991, 752) zijn in artikel 19 reeds beheersbepalingen voor het materieelbeheer in de CW opgenomen. Deze zijn thans verwerkt in artikel 19A.

De invoeging van onderdeel c houdt in dat ook de controle op het gevoerde materieel beheer en de daarvan bijgehouden administraties expliciet in de CW wordt opgenomen. De bijgehouden administraties moeten inzicht geven in het gevoerde materieelbeheer. Er wordt niet voorgeschreven dat over het materieelbeheer jaarlijks een afzonderlijk verantwoordingsverslag moet worden opgesteld, zoals wel op grond van artikel 65 over het financieel beheer een jaarlijkse financiële verantwoording moet worden opgemaakt. Als er echter over het materieelbeheer door een dienstonderdeel een verantwoordingsverslag wordt opgemaakt, dan ligt voor de hand dat dat verslag mede onderdeel uitmaakt van de controle van de departementale accountantsdienst.

De wijziging in artikel 22, eerste lid, tweede volzin hangt samen met de wijziging in artikel 20, tweede lid. Het betreft de invoeging van het woord centrale vóór administratie . Het gaat hier om het herstel van een bij de vierde wijziging van de CW ingeslopen onjuistheid. Deze wijziging is in het Besluit Kasbeheer 1998 "aangekondigd".

Derde en vierde lid


3. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën wijzen Onze ministers :DEL] het hoofd aan van de accountantsdienst van hun ministerie en trekken zij een zodanige aanwijzing in.


4. Onze ministers doen schriftelijk mededeling aan [DEL: [DEL: Onze Minister van Financiën en aan :DEL] :DEL] de Rekenkamer van een aanwijzing en een intrekking.

Met de aangebrachte wijziging in het derde lid van artikel 22 wordt beoogd de procedure voor de aanwijzing en de intrekking van de aanwijzing van een hoofd van een departementale accountantsdienst, gelijk te stellen aan die voor het hoofd van een centrale directie financieel-economische zaken van een departement (zie artikel 21, derde lid).

De wijziging in het vierde lid vloeit logisch voort uit die in het derde lid.

Artikel 26

Tweede lid


2. Het eerste lid kan tevens worden toegepast bij verrekeningen tussen dienstonderdelen waarvan de begrotingsartikelen tot eenzelfde begroting behoren, indien het aantoonbaar administratief doelmatig is deze verrekeningen als geldelijke betalingen en ontvangsten te boeken.

Het tweede lid van artikel 26 is nieuw. Op grond van het bepaalde in het eerste lid van artikel 26 mogen verrekeningen tussen diensten binnen een ministerie niet over de begroting lopen; dit om onnodige dubbeltellingen te vermijden. Als een dienst wegens levering van goederen of wegens dienstverlening zowel een relatie met externe klanten (afnemers) als met interne klanten (afnemers) heeft, is het administratief niet doelmatig als de verwerking (boeking) van de daarmee samenhangende inkomsten op een verschillende manier moet plaatsvinden. De bepaling in het nieuwe tweede lid biedt een opening voor deze zelfde wijze van boeken. Deze bepaling kan ook worden toegepast bij verrekeningen binnen één (groot) dienstonderdeel (dus binnen één begrotingsartikel).

De beoordeling in concrete gevallen of het aantoonbaar administratief doelmatig is om dergelijke interne verrekeningen als geldelijke betalingen en ontvangsten te boeken komt in eerste instantie het leverende dienstonderdeel toe. Controle-instanties als de departementale accountantsdienst en de Rekenkamer kunnen daarover echter een - afwijkend - oordeel hebben.

Artikel 28

:DEL] Onze Minister van Financiën sluit overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen door de Staat, nadat hij daartoe machtiging bij de wet heeft ontvangen.

[DEL: [DEL: 2. Schenkingen van aan de Staat toebehorende niet-geldelijke roerende zaken met een waarde gelijk aan of meer dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag worden, voor zover deze zaken niet als overtollig kunnen worden aangemerkt, verricht door Onze daarbij betrokken minister in overeenstemming met Onze Minister van Financiën. Indien Onze Minister van Financiën een schenking verricht met een waarde gelijk aan of meer dan het hiervoor bedoelde bedrag, geschiedt dit in overeenstemming met Onze minister-president. :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: 3. Onze ministers doen aan de Algemene Rekenkamer schriftelijk mededeling van schenkingen, tenzij de waarde van de schenking minder bedraagt dan het bedrag, bedoeld in het tweede lid. :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: 4. Onze Minister van Financiën doet aan de Rekenkamer schriftelijk mededeling van het vast te stellen bedrag, bedoeld in het tweede lid, en van de wijzigingen daarin. :DEL] :DEL]

De leden 2 tot en met 4 van artikel 28 kunnen vervallen, omdat de bepalingen die daarin werden geregeld thans zijn geregeld in het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996. De in het eerste lid bedoelde machtiging wordt jaarlijks verleend bij de begrotingswet van de begroting van Nationale Schuld (IXA).

Artikel 29

Eerste lid


1. Het oprichten of mede-oprichten, dan wel het doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon door de Staat zal niet eerder plaatsvinden dan 30 dagen, nadat van het voornemen daartoe door Onze betrokken minister, in overeenstemming met het [DEL: [DEL: gevoelen :DEL] :DEL] oordeel van de ministerraad, schriftelijk mededeling is gedaan aan beide Kamers van de Staten-Generaal. Het oordeel van de ministerraad wordt door Onze betrokken minister niet gevraagd, dan nadat hij met de Algemene Rekenkamer overleg heeft gevoerd over de voorgenomen rechtshandeling.

Met het wijzigingsvoorstel wordt beoogd de Rekenkamer vooraf de mogelijkheid te geven de betrokken minister op de hoogte te stellen van haar oordeel over de door de minister met de rechtspersoon overeen te komen toezichts- en controlestructuur ten aanzien van het financieel beheer van de rechtspersoon. Met name zal de Rekenkamer bezien of de beoogde structuur voldoet aan de eisen die daaraan, mede in het licht van artikel 59 CW, moeten worden gesteld. Daarin ligt ook de beperking voor de Rekenkamer. Ik acht het niet juist als de Rekenkamer in het kader van een overleg over het voornemen tot oprichten, mede-oprichten of het doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zich ook zou gaan uitspreken over bijvoorbeeld de beleidsmatige wenselijkheid van het voornemen of over de juridische en of bestuurlijke vormgeving ervan (bijvoorbeeld de privaatrechtelijke versus de publiekrechtelijke vormgeving). Dat behoort primair tot de verantwoordelijkheid van de betrokken minister.

Het spreekt voor zich dat het oordeel van de Rekenkamer door de betrokken minister ter kennis wordt gebracht aan de ministerraad en aan de Staten-Generaal.

Tweede lid, tweede zin

Indien een van beide Kamers binnen :DEL] 30 dagen na de mededeling, bedoeld in het eerste lid, of binnen 14 dagen na het verstrekken van de in dit lid bedoelde inlichtingen, als haar oordeel uitspreekt dat de voorgenomen rechtshandeling een voorafgaande machtiging bij de wet behoeft, zal de rechtshandeling eerst plaatsvinden na die machtiging.

De wijzigingen in de tweede volzin van het tweede lid van artikel 29 beogen het rechtzetten van een inconsistentie, die bij de Zesde wijziging van de CW is ontstaan. De oude tekst leidde ertoe dat het direct vragen om een wettelijke machtiging door een van beide kamers der Staten-Generaal binnen 14 dagen zou moeten plaatsvinden, terwijl het vragen van (eerst) nadere inlichtingen binnen 30 dagen mogelijk was. Dat is niet evenwichtig. Bij een vertraagde reactie van de zijde van de kamers zou men aldus "gedwongen" zijn eerst nadere inlichtingen te vragen, ook in situaties waarin het voor een van beide kamers duidelijk zou zijn dat het direct vragen om een wettelijke machtiging adequaat is. Overigens is de geschetste casus enigszins theoretisch, omdat mag worden aangenomen, dat in de praktijk het eerst vragen van inlichtingen altijd wel vooraf zal gaan aan het vragen om een wettelijke machtiging.

Derde en vierde lid

In deze beide leden van artikel 29 is de zinsnede een belang van fl. 1 miljoen of meer is gemoeid vervangen door: een groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag. Deze wijziging sluit aan bij de beleidslijn om in comptabele wetten en koninklijke besluiten geen expliciete grensbedragen (meer) op te nemen. De explicitering van dergelijke grensbedragen vindt bij een ministerieel besluit plaats. Met deze wijziging wordt automatisch de in dit artikellid noodzakelijke valuta-omzetting (van gulden naar Euro) ondervangen, die in 2002 moet zijn doorgevoerd.

Artikel 30

[DEL: [DEL: 1. Van het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke rechtshandeling met een geldelijk belang moet uit geschrifte blijken, tenzij het belang minder bedraagt dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag. :DEL] :DEL]

Het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke rechtshandeling met een geldelijk belang geschiedt op een wijze die:


a. voor de Staat voldoende duidelijk de plichten en rechten van de betrokken partijen bewijsbaar vastlegt;


b. controleerbaar is;


c. in het maatschappelijk verkeer wordt geaccepteerd.

[DEL: [DEL: 2. Onze Minister van Financiën kan een bedrag vaststellen waarboven het verrichten van deze rechtshandelingen slechts bij schriftelijke overeenkomst kan plaastvinden. :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: 3. Onze Minister van Financiën doet aan de Algemene Rekenkamer schriftelijk mededeling van de vast te stellen bedragen, bedoeld in dit artikel, en van de wijzigingen daarin. :DEL] :DEL]

Artikel 30 dient een aantal doelen. Deze doelen staan bij de voorgestelde wijziging niet ter discussie. Deze doelen zijn:
a. het bevorderen van de controleerbaarheid van de aangegane verplichtingen ten behoeve van de controle op het gevoerde financieel beheer;

b. het kunnen beschikken over bewijsmiddelen ten behoeve van eventuele rechtsgedingen;

c. de controle op de volmacht van de functionaris die de rechtshandeling verricht.

In het oude artikel 30 werd in feite één technische procedure voorgeschreven, waarmee deze doelen kunnen worden bereikt, te weten de schriftelijke vastlegging.

Voorgeschreven was namelijk dat van het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke rechtshandeling met een geldelijk belang uit geschrifte moest blijken (tenzij het belang minder was dan een door de Minister van Financiën vast te stellen bedrag). Verder was geregeld dat de Minister van Financiën een bedrag kon vaststellen waarboven het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de Staat slechts bij schriftelijke overeenkomst kan plaatsvinden. De nadruk op de schriftelijke vorm waaruit de bedoelde handelingen moeten blijken, staat het toepassen van nieuwe technologische ontwikkelingen, zoals EDI (electronic data interchange; ofwel de elektronische overeenkomsten) in de weg. Om die reden is artikel 30 thans aangepast en algemener geformuleerd, zodat bij het aangaan van juridische verplichtingen op nieuwe ontwikkelingen kan worden ingespeeld. De opsomming van de criteria onder a tot en met c is cumulatief bedoeld.

Overigens neemt de nieuwe formulering van artikel 30 niet weg, dat in de praktijk de schriftelijke vastlegging vaak nog de enige vorm is waarmee voldoende bewijsbaar de rechten en de plichten van de betrokken partijen over en weer kunnen worden vastgelegd. Ook bij de toepassing van EDI-vormen zal het vaak noodzakelijk zijn door middel van schriftelijke raamovereenkomsten voor het Rijk voldoende zekerheid in te bouwen om op te kunnen terugvallen in geval van een mogelijke geschil met de andere partij.

In de praktijk lijkt het verstandig binnen een ministerie vooraf meerdere disciplines (bijvoorbeeld een jurist, de accountant, een IT-specialist) te betrekken bij de vraag in een concrete situatie van niet-schriftelijke vastlegging of er sprake is van een voldoende duidelijke en bewijsbare vastlegging, van voldoende controleerbaarheid en van een voldoende mate van maatschappelijke acceptatie.

Artikel 32

letter c, d en e

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot:


a. (ongewijzigd).


b. (ongewijzigd).


c. het kasbeheer [DEL: [DEL: van aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en geldswaardige papiere; daarbij wordt onder meer bepaald de afstemming tussen het geldelijk beheer dor Onze Minister van Financiën en dat van Onze andere ministers :DEL] :DEL] ;


d. het materieelbeheer [DEL: [DEL: van aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde niet-geldelijke zaken :DEL] :DEL] .

[DEL: [DEL: e. het verlenen van voorschotten door Onze ministers. :DEL] :DEL]

De wijzigingen die bij de letters c en d van artikel 32 zijn aangebracht, betreffen redactionele vereenvoudigingen, waarbij de begrippen kasbeheer en materieelbeheer zijn gebruikt in plaats van een omschrijving van die begrippen. Deze begrippen worden in respectievelijk het Besluit Kasbeheer 1998 en het Besluit Materieelbeheer 1996 gedefinieerd.

Het voorschrift onder de letter e (oud), dat voor het verlenen van voorschotten bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels moeten worden gesteld, is thans vervallen. Deze afzonderlijk geformuleerde eis van een koninklijk besluit voor dergelijke kasbeheerhandelingen is niet meer noodzakelijk, omdat het kasbeheer van het Rijk inmiddels op een koninklijk besluit is gebaseerd en op basis van artikel 2, derde lid, van dat besluit (Kasbeheer 1998) de Minister van Financiën in lagere regelgeving kan voorzien. Het huidige Besluit verlening voorschotten 1994 zal inhoudelijk wel blijven bestaan, maar (juridisch) worden omgezet in een ministeriële regeling.

Artikel 33

Eerste lid


1. Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot de verschillende onderdelen van het financiële beheer.

[DEL: [DEL: a. het inrichten en het bijhouden van de administraties, bedoeld in artikel 20; :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: b. het boeken van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op rekeningen binnen en buiten het begrotingsverband; :DEL] :DEL]

:DEL]

[DEL: [DEL: d. het buiten invordering stellen van aan het Rijk verschuldigde bedragen. :DEL] :DEL]

In artikel 33 is de oude gedetailleerde formulering vervangen door de algemene bepaling dat de regels betrekking (dienen te) hebben op het (ruime begrip) financieel beheer (bij het Rijk). Tot het financieel beheer kan worden gerekend, het beheer met betrekking tot de jaarlijkse begrotingsexploitatie (i.c. het beheer binnen begrotingsverband, omvattende de begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording), het beheer (van rekeningen) buiten begrotingsverband en het beheer van de staatsbalans (activa- en passivabeheer). Ook het beheer van interne en externe rekeningen-courant kan hiertoe worden gerekend (zie artikel 19).

Of en in welke mate de verschillende onderdelen van het financieel beheer in de nadere regelgeving van de Minister van Financiën zullen worden betrokken, hangt vooral af van de risicos die in rechtmatigheids- en doelmatigheidsopzicht worden gelopen, wanneer niet tot (meer centrale) regulering wordt overgegaan. Een overzicht van de huidige regelgeving op het terrein van het financieel beheer bij het Rijk is te vinden in het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (HAFIR).

De oude bepaling onder de letter b (het boeken van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op rekeningen binnen en buiten het begrotingsverband) vormde de basis voor de RDB, de Regeling departementale begrotingsadministratie) wordt door de nieuwe formulering van artikel 33 afgedekt. Het regelen van onderlinge verrekeningen tussen dienstonderdelen (onder de letter c, oud) alsmede het regelen van buiteninvorderingstellingen (onder letter d, oud), kan thans geschieden op basis van de delegatiebevoegdheid in het Besluit kasbeheer 1998.

Artikel 38

Tweede en derde lid

:DEL] Onze ministers verlenen Onze Minister van Financiën te allen tijde toegang tot onderscheidenlijk inzage in [DEL: [DEL: de administraties, bedoeld in artikel 20, eerste lid, met inbegrip van de bescheiden die daaraan ten grondslag liggen en stellen hem in de gelegenheid de kassen op te nemen bevattende de gelden en geldswaardige papieren, bedoeld in artikel 19, eerste lid, voor zover Onze ministers met het beheer daarvan zijn belast. :DEL] :DEL] alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers.

[DEL: [DEL: 3. Het bepaalde in het tweede lid ten aanzien van het opnemen van de kassen is overeenkomstig van toepassing op de voorraden niet-geldelijke zaken, bedoeld in artikel 19, derde lid. :DEL] :DEL]

:DEL] 3. Onze Minister van Financiën wijst de ambtenaren aan die namens hem zijn belast met de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in dit artikel.

De wijziging in het tweede lid van artikel 38 betreft een redactionele vereenvoudiging, waarbij de omschrijving de administraties, bedoeld in artikel 20, eerste lid, met inbegrip van de bescheiden die daaraan ten grondslag liggen en stellen hem in de gelegenheid de kassen op te nemen bevattende de gelden en geldswaardige papieren, bedoeld in artikel 19, eerste lid, voor zover Onze ministers met het beheer daarvan zijn belast. is vervangen door de tekst alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers. Deze aanpassing hangt samen met een overeenkomstige aanpassing van artikel 54, eerste lid, ten aanzien van de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. Het begrip goederen omvat zowel geldelijke zaken en geldswaardige papieren (in de terminologie van de oude wettekst: de kassen) als op voorraden niet-geldelijke zaken.

Artikelen 50 en 58

In artikel 50, eerste lid, en in artikel 58 wordt Rekenkamer vervangen door Algemene Rekenkamer.

De in de CW in het algemeen toegepaste redactionele lijn is, dat de eerste keer in een artikel steeds over Algemene Rekenkamer wordt gesproken en dat daarna binnen hetzelfde artikel de naam Rekenkamer wordt gebruikt.

Artikel 51


1. De Algemene Rekenkamer onderzoekt:


a. het door Onze ministers gevoerde financiële beheer en de jaarlijkse financiële verantwoordingen daarover;


b. de administraties die ten behoeve van dat beheer en die verantwoordingen worden gevoerd;


c. het gevoerde materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administraties.

De invoeging van het nieuwe onderdeel c in het eerste lid inzake de controle van het materieelbeheer houdt een opwaardering in van het belang van de controle van het materieelbeheer.

De controle van het materieelbeheer vond tot nog toe plaats op grond van de bepalingen die ter zake in het Besluit Taak DAD zijn opgenomen. Bij de Vierde wijziging van de CW (Stb. 1991, 752) zijn in artikel 19 (thans 19A) reeds beheersbepalingen voor het materieelbeheer in de CW opgenomen.

De wijziging in dit artikellid hangt samen met de overeenkomstige wijziging die is doorgevoerd in artikel 22, eerste lid, ten aanzien van de controle door de departementale accountantsdiensten.

Artikel 52

Ten aanzien van [DEL: [DEL: de rekening van het Rijk en de saldibalans van het Rijk, beide bedoeld in artikel 66, tweede lid, :DEL] :DEL] de financiële verantwoording van het Rijk onderzoekt de Algemene Rekenkamer of deze :DEL] verantwoording aansluit :DEL] op de financiële verantwoordingen, bedoeld in artikel 51, eerste lid, en overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften :DEL] is opgesteld.

Op grond van artikel 66, tweede lid, bestaat de financiële verantwoording van het Rijk uit de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, zo nodig voorzien van een toelichting, en uit de op deze rekening aansluitende saldibalans van het Rijk, eveneens zo nodig voorzien van een toelichting. Door de in artikel 52 doorgevoerde wijziging wordt in dat artikel thans ook gesproken over de financiële verantwoording van het Rijk in plaats van over de afzonderlijke onderdelen die van die verantwoording deel uitmaken. Met deze wijziging wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd. Wel worden formeel door de nieuwe formulering ook eventuele toelichtingen bij de Rijksrekening en de Rijkssaldibalans binnen het onderzoek van de Algemene Rekenkamer gebracht. Ook dat beoogt geen afwijking ten opzichte van de bestaande praktijk. Overigens is in de afgelopen jaren bij de Rijksrekening noch bij de Rijkssaldibalans een toelichting opgenomen.

Artikel 54

Eerste lid


1. De Algemene Rekenkamer is bevoegd, voor zover zij een en ander nodig acht voor het uitoefenen van haar taak, bij alle dienstonderdelen van het Rijk :DEL]

[DEL: [DEL: a. kassen op te nemen bevattende de gelden en geldswaardige papieren, bedoeld in artikel 19, eerste lid, voor zover Onze minister met het beheer daarvan zijn belast; :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: b. voorraden niet-geldelijke zaken op te nemen, bedoeld in artikel 19, derde lid; :DEL] :DEL]

:DEL] alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers op door haar aan te geven wijze te onderzoeken.

De oude, vrij gedetailleerde regeling, in artikel 54, eerste lid, deed erg gedateerd aan, met name wat het opnemen van kassen betreft; om die reden is de huidige formulering in algemenere termen gesteld. Daarbij is aangesloten bij de formulering in artikel 38, tweede lid. Met deze wijziging wordt overigens geen beperking van de bevoegdheden van de Rekenkamer beoogd.

Artikel 56

Eerste lid


1. Handhaaft de Algemene Rekenkamer bij haar eindbeslissing haar bezwaar en houdt dit bezwaar in dat bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten niet in overeenstemming met de begrotingswet of met andere wettelijke regelingen tot stand zijn gekomen, dan wordt[DEL: [DEL: , tenzij inmiddels daaromtrent een regeling naar genoegen van de Rekenkamer is getroffen, :DEL] :DEL] binnen twee maanden aan de Tweede Kamer een voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet gezonden.

In het eerste lid van artikel 56 is de tussenzin tenzij inmiddels daaromtrent een regeling naar genoegen van de Rekenkamer is getroffen, geschrapt. Deze tussenzin deed, gelet op de huidige wijze waarop de rechtmatigheidstoetsing door de Rekenkamer plaatsvindt, vooral procedureel nogal vreemd aan. In de bezwaarprocedure in het kader van de rechtmatigheidstoetsing, welke procedure de nodige zorgvuldigheidsvereisten kent, is ook voorzien in een fase van hoor en wederhoor tussen de Rekenkamer en de betrokken minister. Als na die fase de Rekenkamer bij haar eindbeslissing het oorspronkelijke bezwaar handhaaft, is het gelet op de zorgvuldigheid die wordt betracht, niet logisch er vanuit te gaan dat daarna van de zijde van een minister nog maatregelen zijn te verwachten die van invloed hadden kunnen zijn op de eindbeslissing van de Rekenkamer. In de praktijk van de afgelopen twintig jaar zijn daarvan ook geen voorbeelden voor handen.

Historisch is deze zinsnede verklaarbaar uit de bepaling in artikel 83 van de CW uit 1927. Destijds luidde dit zinsdeel: tenzij inmiddels het bedrag der uitgaaf door de zorg van den betrokken Minister weder in s Rijks kas is gestort of omtrent een zoodanige storting een regeling naar genoegen van het college is getroffen.In de afgelopen decennia is omtrent een zoodanige storting nooit een regeling naar genoegen getroffen.

Artikel 57

In artikel 57, derde lid, komt na het getal 53 , eerste lid, te vervallen.

De overeenkomstige vantoepassingverklaring van het gehele artikel 53 voor artikel 57 (in plaats van alleen artikel 53, eerste lid) betekent een aanpassing van de wettekst aan de bestaande praktijk. Ook in het kader van doelmatigheidsonderzoeken van de Rekenkamer (artikel 57) verstrekken ministers aan de Rekenkamer desgevraagd de controleprogrammas van de accountantsdiensten en lichten zij de Rekenkamer in over de resultaten van de doelmatigheidscontroles die door de accountantsdiensten zijn verricht (artikel 53, tweede lid).

Artikel 59

Eerste lid

1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde heeft de Algemene Rekenkamer de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten aanzien van:


a. (ongewijzigd);

b. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid andere dan onder a bedoeld, waarvan de Staat tenminste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, indien daarmede eengroter financieel belang [DEL: [DEL: van f 1 miljoen of meer :DEL] :DEL] is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag;

In dit onderdeel is de zinsnede een belang van fl. 1 miljoen of meer is gemoeid vervangen door: een groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag. Deze wijziging sluit aan bij de beleidslijn om in comptabele wetten en koninklijke besluiten geen expliciete grensbedragen (meer) op te nemen. De explicitering van dergelijke grensbedragen vindt bij een ministerieel besluit plaats. Met deze wijziging wordt automatisch de in dit artikellid noodzakelijke valuta-omzetting (van gulden naar Euro) ondervangen, die in 2002 moet zijn doorgevoerd. Het ligt overigens niet in het voornemen het huidige grensbedrag van fl. 1 mln. te verhogen. In Euros zal dit bedrag op 500.000 worden gesteld. Over toekomstige wijzigingen in dit bedrag zal vooraf overleg met de Rekenkamer worden gevoerd (zie artikel 63, derde lid).

Artikel 62

Eerste en tweede lid

[DEL: [DEL: 1. De Algemene Rekenkamer biedt Ons en de Staten-Generaal vóór 1 april van elk jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar. :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: 2. Indien haar werkzaamheden haar daartoe aanleiding geven kan de Rekenkamer ook tussentijds een rapport uitbrengen. Zij brengt een zodanig rapport ter kennis van Ons en de Staten-Generaal. :DEL] :DEL]


1. De Algemene Rekenkamer brengt de rapporten die zij vaststelt over haar onderzoek ter kennis aan Ons en aan de Staten-Generaal.


2. De Rekenkamer biedt Ons en de Staten-Generaal voor 1 april van elk jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar.

In de oude wettekst en in de toelichting daarbij wordt ervan uitgegaan dat het jaarlijkse verslag van de Rekenkamer een document is waarin over haar onderzoek wordt gerapporteerd. Onlangs heeft de Rekenkamer haar publicatiebeleid geëvalueerd; daarbij is het karakter van het jaarverslag aan de orde gekomen. De oude wettekst sluit thans niet meer aan bij de nieuw gegroeide opzet van het jaarverslag: een verantwoordingsdocument over het functioneren van de Rekenkamer.

Naast het jaarverslag worden onderzoeksrapportages vastgesteld, waarin verslag wordt gedaan over het onderzoek van de Rekenkamer. Met de thans voorgestelde wijzigingen in artikel 62 wordt het wettelijk publicatie-instrumentarium van de Rekenkamer in overeenstemming gebracht met de gegroeide praktijk. De Rekenkamer wil voldoen aan de hoge eisen van een moderne verslaggeving en van haar jaarverslag een echt verantwoordingsdocument maken, dat geen onderzoeksresultaten meer bevat. Deze ontwikkeling is overigens al in het Decemberverslag 1990 geschetst.

Het oorspronkelijke tweede lid is thans als eerste lid opgenomen, omdat het primair moet gaan over het hoofdproduct van de Rekenkamer: de onderzoeksrapporten. Met de meervoudsvorm rapporten wordt aangeduid dat het hier de gebruikelijke publicatievorm betreft; rapporten is dus een categorie. De formulering van het eerste lid sluit niet uit dat over onderzoek andere publicaties worden uitgebracht c.q. dat andere producten worden gepubliceerd. Daarvoor geldt niet de eis van toezending aan Ons en aan de Staten-Generaal.

In het tweede lid wordt als verslagonderwerp gesproken van werkzaamheden, teneinde een concrete invalshoek voor het jaarverslag als verantwoordingsdocument te kiezen. In hoeverre de Rekenkamer zich in haar jaarverslag ook wil verantwoorden over haar functioneren - dus een abstractieniveau hoger - wordt daarmee aan haar gelaten.

Artikel 63

Derde lid

3. Onze Minister van Financiën voert overleg met de Rekenkamer inzake de bij of krachtens deze wet te stellen regels, met uitzondering van de regels, bedoeld in de artikelen 15 en 69.

In het derde lid van artikel 63 is het zinsdeel de krachtens deze wet te stellen regels vervangen door: de bij of krachtens deze wet te stellen regels (onderdeel a). Daarmee wordt vastgelegd dat ook voorgenomen wijzigingen in de CW aan de Rekenkamer zullen worden voorgelegd. Hoewel het al sedert lang gebruik is dat de Minister van Financiën voorgenomen CW-wijzigingen voor commentaar aan de Rekenkamer voorlegt, wordt het toch zinvol geacht dat recht van de Rekenkamer in de wet vast te leggen.

Artikel 70

Eerste en derde lid


1. Indien voor een dienstonderdeel van een ministerie een afwijkend beheer wenselijk is, kunnen Onze betrokken minister en Onze Minister van Financiën, in afwijking in artikel 4, tweede lid, [DEL: [DEL: in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, :DEL] :DEL] besluiten aan dat dienstonderdeel toe te staan onder bepaalde voorwaarden de begroting en de financiële verantwoording in te richten op basis van een stelsel van baten en lasten. [DEL: [DEL: de status van agentschap te verlenen. :DEL] :DEL] Een zodanig besluit wordt genomen in overeenstemming met het oordeel van de ministerraad.


3. Aan de schriftelijke kennisgeving, bedoeld in het tweede lid, kan worden ontleend [DEL: [DEL: welke afwijkende beheersregels voor het agentschap gelden. :DEL] :DEL] in hoeverre aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, is voldaan. [DEL: [DEL: Tevens wordt daarin aangegeven welke produkten het agentschap levert en welke produktinformatie in de begroting en de verantwoording wordt verstrekt. :DEL] :DEL]

Eerste lid

Voor een uitgebreide toelichting bij de ratio achter de wijziging van dit artikellid wordt verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. In het oude eerste lid van artikel 70 was geregeld op welke wijze aan een dienstonderdeel de agentschapsstatus kon worden verleend. Deze bepaling is thans vervangen door een voorschrift waarmee wordt beoogd het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel breder binnen de rijksdienst beschikbaar te kunnen stellen dan alleen aan agentschappen. Daarmee is het begrip Agentschap uit de CW geschrapt. Dat betekent overigens niet dat het agentschap als organisatorisch (dienst)onderdeel binnen het Rijk moet of zal verdwijnen. Het begrip Agentschap zal in de lagere regelgeving gehandhaafd kunnen blijven. In de praktijk zullen twee groepen diensten ontstaan: één groep die het baten-lastenstelsel voert en zich tevens via de naamgeving afficheert als agentschap en één groep die het baten-lastenstelsel voert zonder zich als agentschap te afficheren.

Voor de voorwaarden die zullen worden gehanteerd bij het toestaan aan een dienst om het baten-lastenstelsel te voeren, wordt verwezen naar het algemeen deel van de toelichting. De verwijzing in dit artikellid naar artikel 4, tweede lid, betreft de verwijzing naar de bepaling waarin is geregeld dat in de Rijksdienst het kas-verplichtingenstelsel het leidende begrotingsstelsel is.

Derde lid

Een door het kabinet voorgenomen besluit om een dienst toe te staan dat deze het baten-lastenstelsel kan voeren in plaats van het kas-verplichtingenstelsel, dient op grond van artikel 70, tweede lid, voorgelegd te worden aan de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. De schriftelijke mededeling waarmee dat geschiedt, diende in de oude situatie waarbij sprake was van het verlenen van de agentschapstatus (op grond van het oude derde lid van artikel 70), informatie te bevatten over de afwijkende beheersregels die voor het agenschap zouden gaan gelden. Tevens was bepaald dat informatie aan de Tweede Kamer diende te worden verstrekt over de producten die het agentschap voortbrengt en over de productinformatie die in de jaarlijkse agentschapsbegroting en -verantwoording zal worden verstrekt.

Deze bepalingen zijn thans vervangen door de bepaling dat de Tweede Kamer aan de hand van de overgelegde informatie moet kunnen vaststellen in hoeverre de betrokken dienst aan de gestelde voorwaarden om het baten-lastenstelsel te kunnen toepassen, voldoet. Ter beoordeling van het voorgenomen ministerieel besluit is dat relevante informatie.

Het kunnen toepassen van afwijkende beheersregels, andere dan begrepen in het baten-lastenstelsel, staat inmiddels minder exclusief open voor agentschappen (en voor diensten die het baten-lastenstelsel voeren) dan enige jaren geleden bij de introductie van agentschappen. Om die reden is die bepaling thans vervallen. Bij afwijkende beheersregels moe(s)t onder andere gedacht worden aan die op het terrein van huisvesting, verzekeringen en middelenafspraken bij verkoop van overtollige goederen. Zo hebben nieuwe beleidsmatige ontwikkelingen er in de afgelopen jaren toe geleid dat ondere andere per 1 januari 1999 een stelselwijziging met betrekking tot de Rijkshuisvesting is doorgevoerd en dat middelenafspraken bij de verkoop van overtollige goederen breder worden toegepast; ook andere diensten dan agentschappen en diensten die een baten-lastenstelsel voeren, hebben daardoor de mogelijkheid gekregen dergelijke beheersregels toe te pasen.

De oude bepaling dat informatie moet worden gegeven over de producten die worden geleverd en over welke productinformatie in de begroting en de verantwoording moet worden verstrekt, is geschrapt, omdat voor een goede beoordeling van de vraag of het zinvol is dat een dienst op het baten-lastenstelsel overgaat meer informatie relevant is dan alleen de in het derde lid (oud) genoemde informatie. Aan de toelichting bij het eerste lid, waarin uitgebreid is ingegaan op de voorwaarden waaronder een dienst kan worden toegestaan het baten-lastenstelsel te gaan voeren, kan worden ontleend welke informatie in dit verband relevant is. De verplichting tot het verstrekken van deze informatie wordt thans afgedekt door de nieuwe bepaling in het derde lid, die inhoudt dat informatie moet worden verstrekt waaraan kan worden ontleend in hoeverre aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan.

Artikel 71

[DEL: [DEL: 1. De begroting en de financiële verantwoording van het agentschap worden gebaseerd op het stelsel van baten en lasten. :DEL] :DEL]

[DEL: [DEL: 5. In afwijking van het bepaalde in artikel 5, vijfde lid, worden de ramingen met betrekking tot personeel en materieel van een agentschap niet opgenomen in het begrotingsartikel "personeel en materieel" van de begroting van het betrokken ministerie, maar in de begroting van het betrokken agentschap opgenomen onder de lasten. Artikel 5, vijfde lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing. :DEL] :DEL]

Het oude eerste lid van artikel 71 is vervallen, gelet op de nieuwe bepaling in het eerste lid van artikel 70. Het oude vijfde lid is vervallen, omdat artikel 5, vijfde lid (oud), is vervallen. De overige leden van dit artikel zijn qua nummering aangepast. Bovendien is overal in dit artikel agentschap vervangen door baten-lastendienst.

Wetsartikel II

De inwerkingtreding van deze wetswijziging is voorzien op 1 juli 2000, zo nodig met terugwerkende kracht. Dit houdt in dat met de onderhavige wijzigingen bij de voorbereiding van de begroting voor het jaar 2001 rekening kan worden gehouden. Op de
financiële-verantwoordingsprocedure over het jaar 1999, die in het jaar 2000 plaatsvindt, hebben de wijzigingen, gelet op de bepaling in het tweede lid, geen effect. Bepalingen die geen directe relatie met een begrotingsjaar hebben, werken vanaf 1 juli 2000.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

No.W06.99.0486/IV. s-Gravenhage, 12 november 1999.

Bij Kabinetsmissive van 30 september 1999, no.99.004403, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet).


1. Inleiding.

In het voorstel voor de zevende wijziging van de Comptabiliteitswet wordt een aantal wijzigingen voorgesteld. Ten eerste wordt de mogelijkheid gecreëerd voor gewone dienstonderdelen om een interne reservering (interne begrotingsreserve) vast te leggen waarmee een budgettaire afdekking van toekomstige uitgaven kan worden zekergesteld. Ten tweede wordt voorgesteld het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel beschikbaar te stellen voor anderen dan alleen agentschappen, dit in afwijking van het in het kader van de Comptabiliteitswet toepasselijke verplichtingen-kasstelsel. Ten derde wordt een aantal wijzigingen van praktische aard voorgesteld.


2. Interne begrotingsreserve.

Binnen de systematiek van jaarbegrotingen is in beginsel geen plaats voor het overhevelen van niet benutte budgetten naar een volgend jaar. Ter ondervanging van die beperking is evenwel een aantal instrumenten ontwikkeld, zoals de afspraken over de eindejaarsmarge, intertemporele compensatie en de mogelijkheid tot het instellen van een begrotingsfonds. In de praktijk worden deze instrumenten kennelijk als te knellend ervaren. Thans worden in de praktijk rechtspersonen (veelal stichtingen) opgericht door overheden, waardoor de mogelijkheid ontstaat niet bestede budgetten naar een volgend jaar over te hevelen. In de memorie van toelichting (paragraaf 2) wordt vermeld dat aan de fondsconstructies die in de praktijk worden toegepast, een aantal nadelen kleeft, namelijk dat deze bestuurlijk niet transparant zijn, de betrokkenheid van de Staten-Generaal beperkt is en voorts vaak ondoelmatig zijn en risicos met zich brengen. Het voorstel strekt ertoe dat - om deze problematiek aan te pakken - de mogelijkheid wordt geopend om na toestemming van de Minister van Financiën binnen de eigen begroting een (meerjarige) reserve (begrotingsreserve) op te bouwen. Dit voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen.


a. De voorgestelde mogelijkheid tot het opbouwen van een begrotingsreserve wordt gepresenteerd als een oplossing van de hiervoor beschreven problematiek. In de memorie van toelichting ontbreekt echter een motivering waarom en op welke wijze met de invoering van de mogelijkheid tot opbouw van een begrotingsreserve de problematiek van het onderbrengen van overschotten bij rechtspersonen teniet wordt gedaan. Concreet gaat het dan om de vraag hoe met bestaande rechts-

personen waarvoor deze problematiek geldt, zal worden omgegaan en welke gevolgen de voorgestelde wijziging zal hebben voor de mogelijkheden om in de toekomst nog dergelijke rechtspersonen op te richten, alsmede hoe deze rechtspersonen weer onder de Comptabiliteitswet worden gebracht of anderszins de controle door de Staten-Generaal wordt verzekerd. Voorts ontbreekt in de memorie van toelichting een overzicht van de rechtspersonen waar dergelijke overschotten zijn ondergebracht en de financiële belangen die daarmee zijn gemoeid, waardoor thans geen inzicht kan worden verkregen in de omvang van de problematiek.

In de memorie van toelichting dient nader te worden ingegaan op voornoemde aspecten.


b. Er wordt voor gekozen de criteria en voorwaarden die zullen gaan gelden voor de mogelijkheid tot het opbouwen van een begrotingsreserve niet in de wet neer te leggen, maar de Minister van Financiën de bevoegdheid te geven om toe te staan een begrotingsreserve op te bouwen. De Minister van Financiën kan ingevolge het voorgestelde artikel 15a van de Comptabiliteitswet zelf de criteria vaststellen aan de hand waarvan wordt beoordeeld of wel of geen toestemming zou moeten worden verleend in een concreet geval. Deze methode beperkt de door het voorstel voorgestane transparantie. De in de memorie van toelichting genoemde argumenten voor deze benadering (flexibiliteit en de omstandigheid dat dit een nieuw instrument is waarmee ervaring moet worden opgedaan) rechtvaardigen niet een zodanige ongeclausuleerde delegatie. In ieder geval dienen de belangrijkste toetsstenen voor het wel of niet verlenen van toestemming voor de vorming van een begrotingsreserve in de wet te worden opgenomen. In dit verband zij ook gewezen op de aanwijzingen 22, 24, 25 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar). Ook de Algemene Rekenkamer heeft in een commentaar op het concept-wetsvoorstel geadviseerd om de in de memorie van toelichting genoemde criteria in de wet op te nemen8. Bijzondere aandacht dient daarbij geschonken te worden aan de wijze waarop aan het budgetrecht en de betrokkenheid van de Staten-Generaal recht zal worden gedaan bij de uitwerking en toepassing van het voorstel.


c. In de memorie van toelichting wordt vermeld dat het niet in het voornemen ligt de voorgestelde comptabele faciliteit ruimhartig toe te gaan passen. Mede gezien de hiervoor bij punt b genoemde bezwaren geeft het wetsvoorstel geen wettelijke waarborgen voor het voorkomen dan wel inperken van een te ruimhartig gebruik. In de wettekst dient hiervoor een nadere voorziening te worden getroffen en in de memorie van toelichting dient op deze problematiek nader te worden ingegaan.


3. Agentschappen en diensten die het baten-lastenstelsel voeren.

Uitgangspunt in de Comptabiliteitswet is het voeren van het zogeheten verplichtingen-kasstelsel. Voor daartoe aangewezen agentschappen geldt evenwel het zogenaamde baten-lastenstelsel. De wijziging maakt het ook voor niet als agentschap aangeduide onderdelen van de overheid mogelijk het baten-lastenstelsel te volgen. In dat kader wordt voorgesteld het begrip agentschap in de wet te laten vervallen. Deze maatregel geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen.


a. De mogelijkheid tot invoering van het baten-lastenstelsel voor de gehele rijksoverheid betekent dat twee systemen naast elkaar gaan bestaan, het baten-lastenstelsel en het verplichtingen-kasstelsel. Dit komt de vergelijkbaarheid van de verschillende onderdelen van de rijksbegroting niet ten goede, hetgeen ook gevolgen heeft voor de uitoefening van de controlerende taak door de Staten-Generaal. In de memorie van toelichting wordt geen inzicht gegeven in de wijze waarop ervoor wordt gezorgd, dat de inzichtelijkheid en de innerlijke consistentie - in het bijzonder ten behoeve van de controlerende functie van de Staten-Generaal - bij het naast elkaar bestaan van twee systemen wordt gewaarborgd. Daarbij mist de Raad voorts - in aansluiting op hetgeen de Algemene Rekenkamer in eerdergenoemd commentaar (bladzijden 5 en 6) heeft opgemerkt - in de memorie van toelichting een analyse van de voor- en nadelen van beide systemen en een beargumenteerde visie op het uiteindelijk gewenste begrotingsstelsel.


b. Voorgesteld wordt ten aanzien van de gehele rijksoverheid voor dienstonderdelen van ministeries over te gaan op de mogelijkheid tot de toepassing van het baten-lastenstelsel. Dit stelsel biedt in ieder geval meer beleidsvrijheid dan het stringentere verplichtingen-kasstelsel. Dan acht de Raad het - mede vanuit het oogpunt van de controlerende taken van de Staten-Generaal - des te meer nodig om de voorwaarden waaronder dat zal geschieden, zoals die in de memorie van toelichting worden genoemd, zoveel mogelijk in de wet neer te leggen.


c. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de leen- en reserveringsfaciliteit voor diensten die het baten-lastenstelsel voeren, niet in de Comptabiliteitswet zelf zal worden geregeld maar op basis van artikel 73 van de Comptabiliteitswet in lagere regelgeving wordt neergelegd, hetgeen inmiddels is geschied.9 Een en ander wordt in de memorie van toelichting uitsluitend gemotiveerd met de stelling dat dit geschiedt met het oog op de benodigde flexibiliteit in de regelgeving van deze faciliteiten. Gezien de aard van deze problematiek is betrokkenheid van en controle door de Staten-Generaal noodzakelijk. Een regeling bij wet van de genoemde faciliteit zou alsnog moeten worden gecreëerd.


d. Ingevolge de artikelen 29, eerste lid, en 70, eerste lid, van de Comptabiliteitswet (artikel I, onderdelen U, onder 1, en AK, onder 1) dienen de aldaar genoemde besluiten te worden genomen in overeenstemming met het oordeel van de ministerraad. Alhoewel de ministerraad ook thans in de Comptabiliteitswet en in verschillende andere regelingen wordt genoemd wijst de Raad erop dat tot nu toe de ministerraad geen zelfstandige rol is toegekend als bevoegd besluitnemend orgaan. De voorgestelde wijzigingen zouden, wellicht onbedoeld, op een ontwikkeling in die richting kunnen wijzen. De Raad vraagt zich af of dergelijke bepalingen wel in wettelijke regelingen thuishoren en of het Reglement van orde voor de ministerraad niet de plaats is waar wordt geregeld wat op voorstel van een of meer ministers aan de ministerraad moet worden voorgelegd. De Raad is voornemens op deze kwestie afzonderlijk terug te komen.


4. Artikel 8 - ontwerpbegrotingen.


a. Artikel 8 van de Comptabiliteitswet regelt onder andere de wijze waarop de ontwerpbegrotingen worden opgesteld en worden aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In de huidige tekst wordt gesproken van voorstellen van wet. Voorgesteld wordt deze verwijzing te wijzigen in ontwerpbegroting om zo het begrotingskarakter te benadrukken. Door deze wijziging wordt evenwel de formele koppeling tussen het opstellen van de begroting en de daarvoor dwingend voorgeschreven termijnen, en het formeel-wettelijke kader, losser gemaakt. Zo leidt de voorgestelde wijziging ertoe dat de desbetreffende wetsvoorstellen formeel niet meer aan de Minister van Financiën hoeven te worden voorgelegd, maar slechts de desbetreffende begrotingen zelf. Voorts wekt deze wijziging de indruk dat er in het wettelijke kader van de Comptabiliteitswet in juridische zin onderscheid moet worden gemaakt tussen de ontwerpbegroting en het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting. Onduidelijk is evenwel waaruit dat verschil zou moeten bestaan. Tot slot zij opgemerkt dat deze wijziging leidt tot onduidelijkheden in andere artikelen van de wet, bijvoorbeeld in artikel 5, vijfde lid, (zowel oud als nieuw) waarin wordt gesproken van begrotingsartikelen. De Raad adviseert dit gedeelte van het wetsvoorstel te laten vervallen.


b. Artikel 105, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat de jaarlijkse begrotingswetsvoorstellen door of vanwege de Koning worden ingediend. In de praktijk is de Minister van Financiën op basis van een machtiging van 6 maart 1992 (nr.92.002038) permanent gemachtigd om de voorstellen vanwege Ons bij de Tweede Kamer op Prinsjesdag in te dienen. Met de wijziging van het derde tot en met het vijfde lid, wordt beoogd de Minister van Financiën een algemene wettelijke machtiging te geven voor de indiening van het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting vanwege Ons bij de Tweede Kamer op Prinsjesdag. De Raad is van mening dat met deze voorgestelde en overbodige wijziging een prerogatief van de Koning dat door de Grondwet is gegeven, bij wet wordt ingeperkt. De Koning kan deze bij wet voorgeschreven machtiging immers niet zelf intrekken.

De Raad adviseert de voorgestelde wijziging te laten vervallen.


5. Overgangsrecht.

In artikel II wordt bepaald dat met betrekking tot de begrotingsjaren vóór begrotingsjaar 2001 de bepalingen van de Comptabiliteitswet van vóór de voorgestelde wijzigingen zo nodig van toepassing blijven. De toevoeging zo nodig in deze bepaling brengt rechtsonzekerheid mee. Er dient exact te worden aangegeven voor welke bepalingen het voorgestelde overgangsrecht van toepassing zal zijn.


6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 12 november 1999,

no.W06.99.0486/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Wetsvoorstel.

* In de aanhef van artikel I de verwijzing naar de Comptabiliteitswet in overeenstemming brengen met aanwijzing 86 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

* In artikel I, onderdeel A, na ontvangsten en uitgaven toevoegen: van het Rijk.

* In artikel I, onderdeel G, derde lid, aan het slot toevoegen: voorafgaande aan het jaar waarop deze betrekking heeft.
* In artikel I, onderdeel K, Tweede Kamer vervangen door: Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Directie Begrotingszaken

de Koningin

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

BZ 1999-1039 U

10 januari 2000

Onderwerp

Nader rapport wetsvoorstel Zevende wijziging Comptabiliteitswet

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 30 september 1999, nr. 99.004403, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies betreffende bovengenoemd wijzigingsvoorstel rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 12 november 1999, nr. W06.99.0486/IV, moge ik U hierbij aanbieden. Het advies geeft mij aanleiding tot onderstaande reactie.

ad 2. Interne begrotingsreserve

a. De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting een motivering ontbreekt waarom en op welke wijze met de invoering van de mogelijkheid tot de opbouw van een begrotingsreserve de problematiek van het onderbrengen van overschotten bij rechtspersonen teniet wordt gedaan. Concreet gaat het om de vraag hoe met bestaande rechtspersonen waarvoor deze problematiek geldt, zal worden omgegaan en welke gevolgen de voorgestelde wijzigingen hebben voor de mogelijkheid om in de toekomst nog dergelijke rechtspersonen op te richten, alsmede hoe deze rechtspersonen weer onder de Comptabiliteitswet worden gebracht of anderszins de controle door de Staten-Generaal wordt verzekerd. Voorts ontbreekt naar het oordeel van de Raad in de memorie van toelichting een overzicht van de rechtspersonen waar dergelijke overschotten zijn ondergebracht en de financiële belangen die daarmee zijn gemoeid.

Ten aanzien van bestaande rechtspersonen waarvoor deze problematiek geldt, zal van geval tot geval worden bekeken of de daar ondergebrachte fondsen teruggeleid kunnen worden naar s Rijks schatkist en administratief opgenomen kunnen worden als een interne begrotingsreserve. Dit is bijvoorbeeld reeds geëffectueerd door het Ministerie van Economische Zaken10 met een fonds van bijna fl. 400 mln. dat als garantievermogen was ondergebracht bij SENO (Stichting Economische Samenwerking Nederland-Oost-Europa). Dit fonds dient als garantievermogen voor een tweetal exportfaciliteiten, te weten de financiering van de export van kapitaalgoederen en de Garantiefaciliteit Opkomende Markten (GOM). Of dat ook met andere fondsen op korte termijn is te realiseren, wordt thans nader onderzocht. Er vindt daartoe een globale inventarisatie plaats van de fondsvorming met behulp van begrotingsmiddelen bij privaatrechtelijke rechtspersonen (stichtingen, BVs, NVs e.d.).

Overigens is het nieuwe instrument vooral bedoeld als middel om toekomstige fondsvorming buiten het Rijk tegen te gaan. De Minister van Financiën kan met dit instrument een doelmatig alternatief bieden aan externe fondsvorming, waaraan hij thans - soms contre coeur - zijn medewerking niet kan onthouden. Zo is met betrekking tot het Museaal Aankoopfonds door het Ministerie van OCW afgezien van het oorspronkelijke voornemen om dit fonds in een stichting onder te brengen. Het Museaal Aankoopfonds heeft thans de vorm van een interne begrotingsreserve (zie Stb. 1999, 67). Daarin is per eind 1998 fl. 100 mln. ondergebracht.

De voorbeelden van SENO en het Museaal Aankoopfonds worden in de memorie van toelichting genoemd.

Andere rechtspersonen waarbij sprake kan zijn van bedoelde fondsvorming zijn onder andere de Stichting Groenfonds voor wat betreft de zogenaamde compensatiegelden (ca. fl. 60 mln), het Nationaal Restauratiefonds (fl. 190 mln.) en het Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (ca. fl. 4 mln.). De bedoelde inventarisatie zal hierin meer inzicht kunnen geven. Gelet op de fase van de inventarisatie acht ik het vooralsnog niet opportuun deze mogelijke voorbeelden in de memorie van toelichting op te nemen.
b. De Raad merkt op dat niet in de wet de criteria en voorwaarden worden opgenomen die zullen gaan gelden voor de mogelijkheid tot het opbouwen van een begrotingsreserve, maar dat te dien aanzien de Minister van Financiën de bevoegdheid wordt gegeven om toe te staan een begrotingsreserve op te bouwen. Naar het oordeel van de Raad beperkt dit de voorgestelde transparantie van het voorstel. Hij stelt voor de belangrijkste toetsstenen voor het wel of niet verlenen van toestemming in de wet op te nemen. Verwezen wordt in dit verband naar de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzingen nrs. 22, 24, 25 en 26). Bijzondere aandacht zou daarbij geschonken dienen te worden aan de wijze waarop aan het budgetrecht en de betrokkenheid van de Staten-Generaal recht zal worden gedaan.

In het advies van de Algemene Rekenkamer over het instrument begrotingsreserve pleitte zij eveneens voor het opnemen in de wet zelf van de voorwaarden en criteria voor het instellen van een begrotingsreserve. Daarop is van de zijde van de regering gereageerd met de opmerking dat dat de beleidsmatige flexibiliteit zou beperken, met name gelet op het nieuwe karakter van het instrument. De voorkeur werd eraan gegeven in de praktijk eerst ervaring op te doen met het nieuwe instrument. De regering is die mening ook thans nog toegedaan.

Daaraan kan worden toegevoegd dat de instellingscriteria in de memorie van toelichting staan vermeld. Het betreft een aantal criteria die zich moeilijk in de wet laten objectiveren (o.a. sterk fluctuerende uitgaven, beperkte omvang, geen algemene, ongespecificeerde reserves, volledige ministeriële verantwoordelijkheid). In de memorie van toelichting worden deze criteria samengevat onder de noemer Garantiefondsen en Unieke-kansenfondsen. Naar het oordeel van de regering zal deze categorisering in het algemeen voldoende helder zijn bij de beoordeling van toekomstige aanvragen voor het instellen van een begrotingsreserve.

Ter vergroting van de transparantie van het voorstel is naar aanleiding van de opmerking van de Algemene Rekenkamer aan de wettekst toegevoegd dat in de memorie van toelichting bij de betrokken begrotingswet, en wel met name in de toelichting bij het begrotingsartikel waaraan een begrotingsreserve wordt gekoppeld, een motivering voor de instelling van de begrotingsreserve moet worden opgenomen. Uit de motivering zal kunnen worden afgeleid welke criteria in concreto zijn toegepast. Als (mede-)begrotingswetgever heeft het parlement op dat moment voldoende mogelijkheden de instelling van een begrotingsreserve te beoordelen en daarmee op dat moment al dan niet in te stemmen. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat de instelling van een begrotingsreserve uit een oogpunt van het budgetrecht van het parlement slechts positief kan worden beoordeeld, omdat zowel de instelling van, de vulling van (toevoeging aan) en de onttrekking aan de begrotingsreserve (in feite de daadwerkelijke besteding) alle steeds via een begrotingsmutatie aan het parlement als mede-begrotingswetgever zullen worden voorgelegd.

Overigens merk ik op dat de aanwijzingen voor de regelgeving, waarnaar de Raad verwijst, naar het mij voorkomt toch vooral betrekking hebben op regelgeving met een externe werking (zie onder andere de toelichting bij aanwijzing 22). Het betreft hier evenwel een interne budgettaire regeling waaraan derden geen enkel recht kunnen ontlenen.
c. De Raad adviseert om in de wet waarborgen op te nemen voor het voorkomen dan wel inperken van een te ruimhartig gebruik van het nieuwe instrument en om in de memorie van toelichting nader op deze problematiek in te gaan.

De waarborgen voor het voorkomen dan wel inperken van een ruimhartig gebruik van het nieuwe instrument worden in de eerste plaats gecreëerd door voor te schrijven dat de instelling van een begrotingsreserve de instemming van de Minister van Financiën behoeft. Daarnaast is, zoals hiervoor onder punt b is uiteengezet, het parlement als mede-begrotingswetgever bij elke instelling van een begrotingsreserve direct betrokken. Via amendering van de betrokken begrotingswet kan het parlement direct invloed uitoefenen op de (hoogte van de) voeding van de reserve.

Overigens moet het inperken van een ruimhartig gebruik niet als een op zichzelf staand criterium worden beschouwd. De algemene afwegingslijn dient te zijn dat allereerst bekeken wordt of de budgettaire gevolgen van beleidsbeslissingen die kunnen leiden tot fondsvorming niet binnen de normale jaarlijkse begrotingskaders kunnen worden opgevangen, zo nodig met toepassing van het instrument van de eindejaarsmarge. Indien dat onoverkomelijke problemen oplevert, dient bekeken te worden of het instellen van een interne begrotingsreserve dan wel het instellen van een formeel begrotingsfonds in de rede ligt. Als ook die afweging negatief uitvalt, kan fondsvorming bij een andere rechtspersoon dan het Rijk een optie zijn (parkeerstichting). Voor deze laatste optie kan in elk geval niet worden gekozen als er sprake is van een volledige ministeriële verantwoordelijkheid voor de besteding van de fondsgelden. Voorkomen moet worden dat het inperken van het ruimhartig gebruik van het instrument begrotingsreserve leidt tot een ruimhartig gebruik van het instrument parkeerstichting.

ad 3. Agentschappen en diensten die het baten-lastenstelsel voeren.
a. De Raad merkt op dat het naast elkaar bestaan van twee begrotingsstelsels de vergelijkbaarheid van de verschillende onderdelen van de Rijksbegroting niet ten goede komt, hetgeen ook gevolgen heeft voor de uitoefening van de controlerende taak door de Staten-Generaal. De Raad adviseert in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de wijze waarop ervoor wordt gezorgd dat de inzichtelijkheid en de innerlijke consistentie - in het bijzonder ten behoeve van de controlerende functie Staten-Generaal - wordt gewaarborgd.
Daarbij mist de Raad - in aansluiting op hetgeen de Algemene Rekenkamer eerder heeft opgemerkt - een analyse van de voor- en nadelen van beide systemen en een beargumenteerde visie op het uiteindelijk gewenste begrotingsstelsel.

De opmerkingen over de vergelijkbaarheid en de controlerende functie van de Staten-Generaal geven mij aanleiding tot de volgende overwegingen.

De invoering van agentschappen heeft de dialoog tussen de Staten-Generaal en de voor de agentschappen verantwoordelijke vakministers aanzienlijk beïnvloed. Een belangrijk gevolg is dat agentschappen in het algemeen intensiever door de Staten-Generaal worden gevolgd. Het budgettaire reilen en zeilen van menig nieuw gevormd agentschap is, in vergelijking met de situatie vóór het intreden van de agentschapsstatus, een veel explicieter en omvangrijker onderdeel geworden van de departementale begrotings- en verantwoordingsstukken. Daarmee is het functioneren van deze diensten veel nadrukkelijker onderwerp geworden van de parlementaire beraadslagingen. Waar de informatieverstrekking over menige uitvoeringsdienst vóór de agentschapsvorming soms beperkt was tot een enkel begrotingsartikel met een gemiddeld gezien bescheiden toelichting, heeft de toekenning van de agentschapstatus en de daarmee gepaard gaande opstelling van een afgezonderde ontwerpbegroting (als onderdeel van de departementale begroting) de inzichtelijkheid van de financiële voorstellen aanmerkelijk versterkt.

In het algemeen dient een begroting zo goed als mogelijk gespecificeerde beleidsprestaties te bevatten, waaraan kosten worden toegerekend, alsmede uitgaven-, of beter, kostenspecificaties, prestatiegegevens omtrent kwaliteit en tal van andere voor de beoordeling van de begroting relevante cijferopstellingen. In de jaarverantwoording rapporteren de vakministers over min of meer dezelfde kwalitatieve en kwantitatieve grootheden. Daarenboven zijn de agentschappen bijzonder onderwerp geworden van (doorgaans - althans ten minste tijdelijk - geïntensiveerd) toezicht en controle door financiële directies, accountantsdiensten en Algemene Rekenkamer. Voorts zijn vrij systematisch en met een toenemende grondigheid inhoudsvolle evaluaties uitgevoerd naar het functioneren van de agentschappen. De uitkomsten van al deze inspanningen leren dat met erkende mogelijkheden voor verbetering, het agentschapsmodel een belangrijke betekenis heeft voor de modernisering van de overheidsorganisatie en dat ondanks (schijnbaar onlosmakelijke aan dergelijke transformaties verbonden) leereffecten, een duurzaam model voor een moderne bedrijfsvoering resulteert.

Deze modernisering legt geen beperkingen op aan de controlerende taak van Staten-Generaal, integendeel. Niet eerder hebben de Staten-Generaal een zo diepgaand inzicht gekregen in het presteren van overheidsdiensten als het geval is bij agentschappen. Sterker nog, de met de agentschappen bereikte resultaten, vooral inzake de onderbouwing van beleidsvoorstellen met beleidsprestaties, zijn een wegbereider voor de in de regeringsnota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording vastgelegde gedachtelijn van het herontwerp van begrotings- en verantwoordingsstukken.

In het verlengde hiervan ligt het punt dat de vergelijkbaarheid van verschillende onderdelen van het Rijk door de agentschapsvorming misschien niet sterk is vergroot maar ook zeker niet is verminderd. Het vergelijken van vaak sterk verschillende dienstonderdelen (Belastingdienst, Rijkswaterstaat, justitiële instellingen) was en is een doorgaans met veel methodologische problemen gepaard gaande oefening (door definitie- en toerekeningsproblemen). Agentschapsvorming heeft dit vergelijken niet vergemakkelijkt, maar biedt wel kansen om meer van de desbetreffende organisatie zelf te leren, zoals hiervoor is uiteengezet.

De derde vraag van de Raad is of de regering een beargumenteerde visie kan geven op de voor- en nadelen van beide systemen en op het uiteindelijk gewenst begrotingsstelsel.

Het werken met twee begrotingsstelsels hoeft geenszins afbreuk te doen aan de transparantie en de helderheid van de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal, mits een aantal waarborgen in acht wordt genomen. Een belangrijke waarborg is dat de aansluiting tussen beide stelsels is gewaarborgd door een kasstroomoverzicht. Een zodanig overzicht is voor elk agentschap verplicht voorgeschreven op grond van de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Een ander element betreft de expliciete autorisatie van gelden. Naast de autorisatie van de baten en de lasten worden onder meer investeringsuitgaven en de daarvoor benodigde financiering (kasontvangsten) via de begroting van kapitaaluitgaven en -ontvangsten van een agentschap ter autorisatie aan de Staten-Generaal voorgelegd. Hierdoor is het inzicht dat aan de Staten-Generaal wordt geboden in het financieel beheer en het begrotingsbeheer van diensten met een baten-lastenstelsel ten minste vergelijkbaar en feitelijk groter dan bij diensten met een verplichtingenkasstelsel.

Meer in het algemeen geldt overigens ook dat dit wetsvoorstel ten principale niets verandert aan het reeds sinds 1994 naast elkaar functioneren van twee begrotingsstelsels. De aanvankelijke onwennigheid en onbekendheid met het baten-lastenstelsel en het feit dat een aantal zaken nog niet geregeld was, heeft wel bij alle betrokkenen een investering in kennis gevergd. Ook door opgedane leerervaringen die zijn opgetekend in evaluatie-onderzoeken wordt er een aantal initiatieven ontplooid om de werking van de twee stelsels naast elkaar te verbeteren. Zo wordt gewerkt aan een regeling inzake de vermogensvoorschriften voor agentschappen. Die regeling heeft als doel dat diensten die overgaan op een baten-lastenstelsel afrekenen met het moederdepartement over de vermogensbestanddelen die zij meekrijgen. In deze regeling wordt tevens het toe te rekenen eigen vermogen van de diensten die een baten-lastenstelsel (gaan) voeren aan een maximum gebonden. Daarnaast is in september 1999 de (ambtelijke) interdepartementale Projectgroep Invoeringstraject voor diensten met een baten-lastenstelsel gestart. Met dit project wordt beoogd op grond van de opgedane ervaringen handreikingen te geven aan diensten die een baten-lastenstelsel willen gaan voeren. Het gaat hierbij om het overzichtelijk maken van de formele procedures, het actualiseren van de verslaggevingsvoorschriften en het bundelen van ervaringen met betrekking tot het management van het veranderingsproces.

De discussie over het naast elkaar bestaan van twee begrotingsstelsels en het einddoel is eerder gevoerd bij de nota Van Uitgaven naar Kosten (Kamerstukken II, 1996-1997, 25.257, nr. 1). In die nota is uiteengezet dat het einddoel is dat alle (uitvoerende) diensten waarbij dat mogelijk is, zullen werken met een resultaatgericht besturingsmodel, waarvoor het baten-lastenstelsel een belangrijk hulpmiddel kan zijn. Het baten-lastenstelsel is geen doel op zich, maar een instrument in een resultaatgericht besturingsmodel, dat alleen zal worden ingezet als dat meerwaarde heeft.

Het agentschapsmodel heeft de afgelopen jaren nadrukkelijk zijn waarde bewezen. Inmiddels opgedane leerervaringen worden verwerkt in beleid en regelgeving. Benutting van de figuur blijft een gewenste vernieuwing van de bedrijfsvoering bij het rijk.
b. De Raad merkt op dat wordt voorgesteld ten aanzien van de gehele overheid voor dienstonderdelen van ministeries over te gaan op de mogelijkheid tot toepassing van het baten-lastenstelsel. Omdat dit stelsel meer beleidsvrijheid biedt dan het stringentere verplichtingen-kasstelsel, acht de Raad het - mede vanuit de controlerende taken van de Staten-Generaal - des te meer nodig om de voorwaarden waaronder dat zal geschieden zoveel mogelijk in de wet neer te leggen in plaats van in de memorie van toelichting op te nemen.

Gelet op het uitvoerige antwoord onder a. kan met betrekking tot deze vraag kort het volgende worden opgemerkt. De bestaande (drie) beleidsmatige criteria bij de instellingstoets van nieuwe agentschappen hebben goede diensten bewezen. De evaluatie in 199811 heeft ertoe geleid dat deze instellingsvoorwaarden inmiddels nader zijn gepreciseerd (zie paragraaf 3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting). Dit proces van evaluatie, het voortschrijdend inzicht dat daarmee samenhangt en de daaruit voortvloeiende wenselijke aanpassingen zullen naar verwachting ook de komende jaren voortgang vinden. De regering acht het gewenst dat steeds relatief snel de noodzakelijke wijzigingen - na overleg met de Staten-Generaal - kunnen worden doorgevoerd. Om die reden geeft zij er de voorkeur aan de instellingseisen niet in de wet zelf vast te leggen, maar in de memorie van toelichting. Een periodieke open dialoog tussen regering en Staten-Generaal en de regelmatige evaluatie en zonodige herijking van de eisen verdient daarom de voorkeur.


c. De Raad is van mening dat alsnog een regeling bij wet moet worden gecreëerd voor de leen- en depositofaciliteit voor diensten die het baten-lastenstelsel voeren. Artikel 73 van de Comptabiliteitswet acht hij te mager. Gezien de aard van de problematiek acht de Raad betrokkenheid van en controle door de Staten-Generaal noodzakelijk.

Naar aanleiding van een soortgelijke opmerking van de Algemene Rekenkamer heb ik de wettelijke basis waarvoor ook de Raad pleit, geregeld in artikel 19, lid 7. Dit artikellid wordt bij het onderhavige wetsvoorstel in de Comptabiliteitswet opgenomen. Ik moge u verwijzen naar dat artikellid en de daarbij gegeven toelichting. Tevens verwijs ik U naar mijn antwoordbrief aan de Algemene Rekenkamer van 9 september 1999, kenmerk B/1999/304 U, onder punt a.2., laatste alinea. Deze antwoordbrief is als bijlage bij het wetsvoorstel gevoegd.

d. De Raad merkt op dat in de artikelen 29 en 70 van de Comptabiliteitswet bepalingen zijn opgenomen op grond waarvan de aldaar genoemde besluiten dienen te worden genomen in overeenstemming met het oordeel van de ministerraad. De Raad vraagt zich af of dergelijke bepalingen wel in wettelijke regelingen thuishoren en of het Reglement van orde voor de ministerraad niet de plaats is waar wordt geregeld wat op voorstel van een minister aan de ministerraad moet worden voorgelegd.

Omdat de Raad zelf aangeeft voornemens te zijn op deze kwestie afzonderlijk terug te komen, wacht ik in deze met belangstelling de nadere zienswijze van de Raad hierover af.

ad 4. Artikel 8 - ontwerpbegrotingen

a. De raad is van oordeel dat het voorstel om het begrip voorstellen van wet te wijzigen in ontwerpbegroting om zo het begrotingskarakter van de ontwerpbegrotingen te benadrukken, leidt tot een lossere formele koppeling tussen enerzijds het opstellen van de begroting en de daarvoor dwingend voorgeschreven termijnen en anderzijds het formeel wettelijke kader. Zo leidt, naar het oordeel van de Raad, deze wijziging ertoe dat de begrotingswetsvoorstellen formeel niet meer aan de Minister van Financiën hoeven te worden voorgelegd, maar slechts de begrotingen zelf.
Voorts wekt deze wijziging volgens de Raad de indruk dat er in het wettelijk kader van de Comptabiliteitswet in juridische zin onderscheid moet worden gemaakt tussen de ontwerp-begroting en het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting. Onduidelijk is voor de Raad waaruit dat verschil zou moeten bestaan. Tot slot merkt de Raad bij dit onderwerp op dat deze wijziging leidt tot onduidelijkheden in andere artikelen van de wet, bijvoorbeeld in artikel 5, vijfde lid, (zowel oud als nieuw) waarin wordt gesproken van begrotingsartikelen.

Naar mijn oordeel berust de opvatting van de Raad dat de hier voorgestelde wijziging leidt tot een lossere formele koppeling tussen enerzijds het opstellen van de begroting en de daarvoor dwingend voorgeschreven termijnen en anderzijds het formeel wettelijke kader, op een misverstand.

Op grond van het bepaalde in artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet (CW) staat buiten discussie dat begrotingen in de vorm van wetsvoorstellen worden ingediend. Ook regelt de CW in artikel 8, derde lid, dat de begrotingen in de vorm van wetsvoorstellen op de derde dinsdag van september bij de Tweede Kamer worden ingediend. Ten aanzien van suppletore begrotingen laat artikel 10, tweede lid, in samenhang met artikel 12 er geen misverstand over bestaan dat begrotingswijzigingen in de vorm van wetsvoorstellen worden ingediend en welke uiterste data daarbij in acht genomen moeten worden.

Het tijdschema dat de regering voor de voorbereiding van de begroting en van de begrotingswijzigingen hanteert en de vorm waarin de daarvoor noodzakelijke stukken en informatie tussen de vakministers en de Minister van Financiën worden gecommuniceerd, worden jaarlijks geregeld in de Rijksbegrotingsvoorschriften. De Minister van Financiën is op grond van artikel 15 bevoegd dergelijke regels te stellen. In die voorschriften wordt ook jaarlijks precies vastgelegd in welke fase van het begrotingsproces de begrotingen in de vorm van wetsvoorstellen bij de Minister van Financiën moeten worden ingediend, opdat deze tijdig via de ministerraad en de Raad van State (voor de ontwerpbegroting) bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend.

Het oordeel van de Raad dat deze wijziging ertoe leidt dat de begrotingswetsvoorstellen formeel niet meer aan de Minister van Financiën hoeven te worden voorgelegd maar slechts de begrotingen zelf, is dus naar mijn oordeel niet juist.

Overigens kan worden opgemerkt dat de Minister van Financiën met name de budgettaire beoordeling van de begrotingswetsvoorstellen tot zijn taak rekent. Voor de juridische vormgeving van de ontwerp-begroting (het begrotingswetsvoorstel) is, zoals voor elk wetsvoorstel geldt, primair de betrokken vakminister verantwoordelijk.

De opmerking van de Raad dat de indruk wordt gewekt dat er in het wettelijk kader van de Comptabiliteitswet in juridische zin onderscheid wordt gemaakt tussen de ontwerp-begroting en het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting geeft mij aanleiding tot de volgende reactie.

De (Rijks)begroting is vooraleerst een bestuurlijk instrument waarin de financiële vertaling van het voorgenomen beleid wordt neergelegd. Dat bestuurlijk instrument vervult een belangrijke sturende en controlerende functie binnen de regering en met name tussen de Minister van Financiën en de vakministers, die hun (eigen) begroting beheren. Het juridische karakter van de begroting - de begroting als wet - speelt voornamelijk een rol in de staatrechtelijke relatie tussen de regering en de de Staten-Generaal.

Het onderscheid dat in het wetsvoorstel wordt gemaakt tussen de ontwerpbegroting en de (het) wet(svoorstel) tot vaststelling van de begroting moet dan ook vanuit de bestuurlijke invalshoek en niet vanuit een juridische invalshoek worden bekeken; het onderscheid heeft met name betekenis in de communicatie binnen de regering (tussen de departementen). Daarbij is het van belang zich rekenschap te geven van het feit dat na de vaststelling bij wet van een begroting de begroting in wetsvorm materieel slechts bestaat uit een begrotingsstaat.

Om dit te verduidelijken kan worden gewezen op het meerjarige sturende en informatieve karakter van de begroting; bestuurlijk gezien is dit meerjarige karakter van uitermate groot belang. Dat karakter komt in de ontwerpbegroting vooral tot uitdrukking in de toelichting die per begrotingsartikel wordt gegeven. In de begrotingswet zelf komt dit meerjarige karakter niet tot uitdrukking, omdat de begrotingsstaat (als onderdeel van de begrotingswet) slechts een beperkt aantal, op het begrotingsjaar betrekking hebbende, financiële gegevens bevat.

Ook bijvoorbeeld prestatiegegevens worden wel opgenomen in de ontwerpbegroting maar niet in de begrotingswet. Bestuurlijk gezien is de begrotingsstaat slechts het samenvattend overzicht van de begroting.

Dat neemt niet weg dat de begrotingsstaat vanuit de juridisch-staatsrechtelijke invalshoek het belangrijkste onderdeel van de begroting is (autorisatie-instrument). Daaraan wordt evenwel in het onderhavige wijzigingsvoorstel op geen enkele wijze afbreuk gedaan.

De onduidelijkheden in andere artikelen van de wet, bijvoorbeeld in artikel 5, vijfde lid, (zowel oud als nieuw) waarin wordt gesproken van begrotingsartikelen, vermag ik niet te zien.

Een begrotingsartikel is op grond van artikel 5, lid 2, de kleinste eenheid van een begrotingswet. Het bevat mede een kernachtige omschrijving van het onderwerp waarop het betrekking heeft. Op grond van het eerste lid van artikel 5 bevat een begrotingsartikel ook een verplichtingen- en een uitgavenraming en een ontvangstenraming.

In deze vorm komen begrotingsartikelen zowel voor in een (voorstel van een) begrotingswet als in de (ontwerp)begroting, zoals deze thans in dit wijzigingsvoorstel van de CW wordt geformuleerd.
b. Met de wijziging van de artikelleden 3 tot en met 5 van artikel 8, waarin wordt beoogd de Minister van Financiën een algemene wettelijke machtiging te geven voor de indiening van de wetsvoorstellen tot vaststelling van de begroting vanwege Ons bij de Tweede Kamer op Prinsjesdag, wordt naar het oordeel van de Raad een prerogatief van de Koning dat door de Grondwet is gegeven, bij de wet ingeperkt. De Koning kan deze bij de wet voorgeschreven machtiging namelijk niet zelf intrekken. Om die reden adviseert de Raad de voorgestelde wijziging te laten vervallen.

Omdat het geenszins de bedoeling van de regering is een grondwettelijk prerogatief van de Koning in te perken, is het wetsvoorstel op dit punt aangepast.

ad 5. Overgangsrecht

In artikel II wordt bepaald dat met betrekking tot de begrotingsjaren vóór het begrotingsjaar 2001 de bepalingen van de Comptabiliteitswet van vóór de voorgestelde wijzigingen zonodig van toepassing blijven. De Raad adviseert exact aan te geven voor welke bepalingen het voorgestelde overgangsrecht van toepassing zal zijn.

Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad is het tweede lid van artikel II aangepast door daarin de woorden zo nodig te schrappen. Tevens is het jaartal 2001 gewijzigd in 2000 waardoor na de voorziene inwerkingtreding per 1 juli 2000 de wijzigingen ook reeds effect zullen hebben op de begrotingen van het jaar 2001. Met name voor de toepassing van de begrotingsreserve als nieuw begrotingsinstrument kan dit van belang zijn.

De redactionele kanttekeningen bij het advies zijn door mij deels verwerkt.

Niet verwerkt is de kanttekening om Tweede Kamer te wijzigen in Tweede Kamer der Staten-Generaal, omdat ook elders in de Comptabiliteitswet het begrip Tweede Kamer zonder de toevoeging Staten-Generaal voorkomt en daarover ook overigens geen misverstand zal kunnen ontstaan.

Ik moge u thans verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting c.a. aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

Bijlage 1: Advies van de Algemene Rekenkamer: brief van 15 juni 1999, kenmerk 537R.

PERSOONLIJK

Aan de minister van Financiën

Postbus 20201
2500 ee den haag

15 juni 1999

Ons kenmerk 537 R

Betreft Zevende wijziging Comptabiliteitswet

Naar aanleiding van uw verzoek d.d. 14 januari 1999, met kenmerk B98-424M, om advies op het voorstel van wet tot Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet (CW) delen wij u het volgende mede.

Met deze wijziging wordt in de CW een aantal aanpassingen aangebracht in de comptabele regels die betrekking hebben op het financieel beheer bij het Rijk. De aanpassingen zijn enerzijds van comptabel-technische betekenis. Anderzijds worden drie aanpassingen voorgesteld waarvan het inhoudelijk belang duidelijk groter is. In de eerste plaats betreft dit het creëren van de mogelijkheid voor gewone dienstonderdelen om onder bepaalde voorwaarden ten laste van de begroting intern een begrotingsreserve aan te houden, waarmee een budgettaire afdekking van bepaalde toekomstige uitgaven kan worden zekergesteld. In de tweede plaats wordt voorgesteld het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel breder beschikbaar te stellen dan alleen voor agentschappen. De derde aanpassing heeft betrekking op de versnelling van de financiële verantwoordingsprocedure.

Onze reactie is opgebouwd uit drie onderdelen. Allereerst zullen wij meer in algemene zin reageren op het onderhavige voorstel van wet en daarbij in het bijzonder stilstaan bij de drie door u voorgestelde inhoudelijke aanpassingen. Het tweede onderdeel van onze reactie betreft ons commentaar bij de artikelsgewijze toelichting van de voorgestelde artikelen. Ten derde stellen wij een aantal wijzigingen voor in de huidig tekst van de CW die deels inhoudelijk maar ook tekstueel van aard zijn.

1 Algemeen


1.1 Inleiding

Het succes van de Operatie Comptabel Bestel, die in de tweede helft van de jaren tachtig is ingezet, heeft ertoe geleid dat er een accentverschuiving heeft kunnen plaatsvinden. Nu de uitgaven van het Rijk beheersbaar zijn geworden is er ruimte ontstaan meer te investeren in het streven naar een doelmatig financieel beheer. Daarbij zijn drie hoofdlijnen aan te merken: bevordering van een resultaatgerichte bedrijfsvoering, toepassing van het baten- en lastenstelsel en benutting van marktwerking. In het thans voorliggende voorstel van wet zijn deze hoofdlijnen op onderdelen terug te vinden. Duidelijk is dat u een begrotingsopzet voor ogen staat die gericht is op een bedrijfsmatiger begrotingsbeheer waarbij alleen op hoofdlijnen regels worden gesteld. In het licht hiervan wordt thans op ruimere schaal de mogelijkheid geboden om niet alleen te kiezen voor een afwijkende begrotingsindeling, maar ook voor een afwijkend begrotingsstelsel.

De Rekenkamer staat in beginsel positief tegenover een streven naar een doelmatig financieel beheer. Zij vraagt zich echter af of het wegnemen van enkele ondoelmatigheden in het huidige begrotingsstelsel, zijnde de geïntegreerde verplichtingen- kasadministratie (GVKA), door het onderhavige voorstel van wet niet nieuwe ondoelmatigheden met zich zal brengen. In paragraaf 1.3. komen wij op deze vraagstelling terug.

Wij hebben goede nota genomen van de voorlopige tekst die in de memorie van toelichting staat voor wat betreft de mogelijke aanpassing van dit voorstel van wet van de bepalingen die betrekking hebben op de taken en bevoegdheden van de Rekenkamer. Wij blijven hopen dat het kabinet erin slaagt spoedig terzake een standpunt te bepalen, zodat de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de CW nog in deze wijziging verwerkt kunnen worden.

In het licht hiervan herinneren wij u aan uw - afhankelijk van het kabinetsstandpunt over de reikwijdte van onze bevoegdheden naar lagere overheden - nog te formuleren opvatting over de naleving van artikel 63, eerste lid CW in geval voorstellen van wet een overheveling van budgetten naar een uitkering aan een gemeente behelzen.


1.2 Interne reservering

De bestaande mogelijkheden om binnen de eigen begroting gelden over te hevelen naar een volgend begrotingsjaar worden - zo blijkt uit de memorie van toelichting - in voorkomende gevallen als te belastend (begrotingsfonds) of te beperkt (eindejaarsmarge, intertemporele compensatie) ervaren. Daarom heeft u in bepaalde gevallen fondsconstructies buiten de rijksbegroting om gedoogd. Dergelijke constructies doen echter afbreuk aan de bestuurlijke transparantie, beperken het budgetrecht van de Staten-Generaal en kunnen leiden tot ondoelmatigheden. Overigens is doelmatigheid op micro-niveau vaak het argument om tot een dergelijke constructie over te gaan.

Met de nieuwe reserveringsfaciliteit12beoogt u de mogelijkheden voor budgetoverheveling te verruimen zonder dat daarbij de vermelde nadelen optreden. Daarom is een vorm gekozen die zoveel mogelijk blijft binnen de normale begrotingskaders. De minister van Financiën heeft op grond van het voorgestelde artikel 15 A de bevoegdheid nadere voorwaarden en criteria vast te stellen. Deze zijn in de memorie van toelichting nader aangeduid, maar niet in de wettekst vastgelegd. Wij pleiten ervoor deze voorwaarden en criteria wel in de wet op te nemen.

Uit de toelichtende tekst blijkt dat de vermelde criteria een minimumoptie vormen; deze zullen in ieder geval een rol spelen bij de beoordeling van eventuele aanvragen. Voor de aanvragen geldt dat sprake moet zijn van sterk fluctuerende uitgaven, volledige ministeriële verantwoordelijkheid, een beperkte omvang en een duidelijke koppeling aan één begrotingsartikel. Daarnaast worden voorwaarden gesteld aan de aanvraagprocedure, de presentatie en eventueel de afroming van gelden.

Het is niet de bedoeling de voorgestelde faciliteit ruimhartig toe te passen.

In de praktijk worden volgens de memorie van toelichting tot nu toe twee soorten fondsvorming onderkend, waarvoor de huidige mogelijkheden tekort schieten en de nieuwe faciliteit een oplossing kan bieden. Het betreft met name de unieke-kansen fondsen (zoals het Museaal Aankoopfonds van OCW) en de garantiefondsen (bijvoorbeeld gericht op de handel met Oost-Europa).

Bij een consequente toepassing van de vermelde criteria en voorwaarden, waarvan wij ons wel afvragen of deze voldoende controleerbaar zijn, kan het gebruik van de faciliteit naar onze mening inderdaad beperkt blijven. Daarbij is het wel zaak om duidelijk te maken wanneer sprake is van sterk fluctuerende uitgaven en wat onder een beperkte omvang wordt verstaan. Het is de vraag of dit laatste element bijvoorbeeld in het geval van garantiefondsen niet alsnog een te grote beperking zou kunnen opleveren. Bij garantiefondsen kan het immers om grote bedragen gaan. Ten aanzien van de unieke-kansen fondsen is het de vraag of bij het zich voordoen van de unieke kans altijd voldoende middelen in het fonds aanwezig zijn. Is dat niet het geval dan zijn er - naar wij begrijpen - geen mogelijkheden om via een suppletoire begroting alsnog middelen aan de reserve toe te voegen. De aanvraagprocedure zou immers uitsluitend van toepassing op het traject van begrotingsvoorbereiding. Wij achten verduidelijking op dit punt wenselijk.

Omdat de toepassingsmogelijkheden beperkt zijn, verwachten wij niet dat met deze faciliteit een substantiële verlichting van de eindejaarsproblematiek bereikt zal worden en dat een einde zal komen aan de gegroeide praktijk van parkeerstichtingen buiten het Rijk. Naar onze mening kan aan deze gegroeide praktijk alleen een einde worden gemaakt als de hiervoor genoemde reserves of geconverteerd worden naar reserves waarop het regime van de nieuwe bepalingen van de CW van toepassing zijn of anderzins weer worden gebracht binnen de grenzen van de huidige begrotingssystematiek. Wij kijken dan ook met belangstelling uit naar de door u toegezegde te maken inventarisatie van rechtspersonen met reserves opgebouwd uit de publieke middelen. Het is zaak dat dit inzicht - tegen de achtergrond van het budgetrecht
- aan de Staten-Generaal verschaft wordt.


1.3 Baten- en lastenstelsel

Met de introductie van agentschappen in de Zesde wijziging CW (1995) is ook het baten-lastenstelsel binnen de rijksdienst geïntroduceerd. De waarde van dit stelsel is daarbij beargumenteerd vanuit het interne sturingsperspectief: door het zichtbaar maken van kosten kan de doelmatigheid van een dienst worden verbeterd (resultaatgericht management). Met het onderhavige voorstel voor de Zevende wijziging CW wordt, vanuit dezelfde invalshoek, het baten-lastenstelsel onder voorwaarden ook voor andere diensten beschikbaar gesteld. De groei van het aantal agentschappen en het feit dat ook andere diensten het stelsel zullen gaan hanteren leidt ertoe dat het baten-lastenstelsel in betekenis toeneemt en binnen afzienbare tijd door een substantieel deel van de rijksdienst zal worden toegepast. Met deze ontwikkeling is onlosmakelijk verbonden dat binnen de rijksdienst in de komende jaren twee stelsels voor begroting, administratie en verantwoording naast elkaar zullen bestaan: het baten-lastenstelsel voor de diensten die dit stelsel moeten of mogen gebruiken en het verplichtingen-kasstelsel voor de moederdepartementen, inclusief de andere diensten. Voor de begrotings- en verantwoordingsstukken die aan de Staten-Generaal worden voorgelegd betekent dit dat informatie in termen van verplichtingen en kas wordt aangevuld met een steeds grotere hoeveelheid informatie in termen van baten en lasten. Dit doet naar onze mening afbreuk aan de blijkens recente initiatieven beoogde transparantie en helderheid van de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal. Bovendien is het naast elkaar bestaan van twee stelsels niet bevorderlijk voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de controle ; zo zullen bij handhaving van die situatie twee soorten administratieve systemen moeten worden gereguleerd en onderhouden, medewerkers moeten worden getraind in de beide soorten systemen en controles vanuit twee perspectieven moeten worden uitgevoerd.

Het voorafgaande wettigt naar onze mening (opnieuw) de vraag naar het einddoel van deze ontwikkeling. Ligt dit bij uiteindelijke aanvaarding van het baten-lastenstelsel als leidend stelsel (met aanvullende kasinformatie), of blijft ook op langere termijn het verplichtingen-kasstelsel leidend (met aanvullende baten-lasteninformatie voor alle diensten die dit stelsel hanteren)?

Uit de discussies die in de loop der jaren zijn gevoerd is gebleken dat de vraag welk stelsel als leidend stelsel binnen de Rijksdienst de voorkeur verdient niet objectief valt te beantwoorden. Het is veeleer een kwestie van het gewicht dat aan bepaalde sterke of zwakke eigenschappen van de stelsels wordt toegekend. Wel is duidelijk geworden dat de afweging van voor- en nadelen vanuit méér relevante perspectieven dient te geschieden dan uitsluitend het interne sturingsperspectief. Relevante perspectieven, die vooral ook voor een goede vervulling van de autoriserende en de controlerende taak van de Staten-Generaal van belang zijn, zijn - in onze ogen - mede:
* welke mogelijkheden en beperkingen zijn aan de beide stelsels verbonden voor: bevordering van een goede allocatie van financiële middelen over investeringsuitgaven en consumptie-uitgaven; bewaking van en informatieverstrekking over omvang en samenstelling van het staatsvermogen; bewaking van en informatieverstrekking over het voldoen aan de EMU-normen?
* in hoeverre kunnen de uitgangspunten van het concept resultaatgericht management ook toepasbaar worden geacht op de relatie tussen Staten-Generaal en ministeries als geheel? Welk stelsel is in dit verband het meest geschikt om de voor de activiteiten, prestaties en effecten van ministeries benodigde financiële middelen uit te drukken?

* is het logisch en wenselijk dat principiële gedragslijnen die inherent zijn aan toepassing van het baten-lastenstelselen (bijvoorbeeld het treffen van voorzieningen) uitsluitend voor uitvoerende diensten worden toegepast?

* hoe verhouden de beide stelsels zich tot elkaar voor wat betreft de aspecten complexiteit en de objectiviteit van de informatie?
* welke additionele kosten zijn verbonden aan algehele invoering en toepassing van het baten-lastenstelsel?

Wij achten het gewenst dat u in de memorie van toelichting bij de Zevende wijziging CW een beargumenteerde visie op het uiteindelijk gewenste begrotingsstelsel opneemt, waarbij op de bovengenoemde invalshoeken wordt ingegaan.

In relatie tot het budgetrecht van de Staten-Generaal achten wij het verder van belang dat u duidelijk maakt op welke wijze voor diensten die conform het baten-lastenstelsel werken het aangaan van verplichtingen alsmede het doen van kasuitgaven beheersbaar is en - meer in algemene zin - welke grenzen er gesteld zijn aan de vermogensontwikkeling van diensten die conform dit stelsel werken. Gelet op het aantal diensten dat het baten-lastenstelsel hanteert of gaat hanteren bevelen wij voorts aan bij begroting en verantwoording geaggregeerde informatie te verstrekken over de vermogenspositie van en het gebruik van de spaar- en leenfaciliteit door alle diensten die tot een ministerie behoren. Op basis van die geaggregeerde informatie kunnen de Staten-Generaal zich immers eenvoudig een beeld vormen over deze gegevens.

Het voorstel van wet tot Zevende wijziging CW impliceert dat de term agentschap uit de wettekst wordt geschrapt, omdat deze (te veel) beleidsmatige autonomie kan suggereren, terwijl de agentschapsstatus in principe alleen betrekking heeft op beheersmatige bevoegdheden. Voor diensten die het baten-lastenstelsel willen gaan voeren zonder de agentschapsstatus aan te nemen zullen overigens dezelfde voorschriften gelden als voor agentschappen. Uitgaande van deze voorstellen achten wij het, ter vermijding van verwarring, gewenst dat de naam agentschap ook in de praktijk wordt vermeden en dat één nieuwe, heldere aanduiding wordt ontwikkeld voor zowel de huidige agentschappen als de andere diensten die het baten-lastenstelsel gaan voeren.

Naar aanleiding van het op 27 april 1998 verschenen rapport Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991-1997 zijn de drie huidige voorwaarden voor het daadwerkelijk kunnen voeren van resultaatgericht management nader gepreciseerd. Deze worden in de memorie van toelichting uiteengezet. Niet alleen onderschrijven wij de precisering van de voorwaarden, maar tevens hebben wij met instemming geconstateerd dat het vereiste van een goedkeurende accountantsverklaring als toetsingscriterium voor de overgang op het baten-lastenstelsel is gehandhaafd.

Tenslotte hechten wij eraan op te merken dat het ons bevreemdt dat voor de introductie van een leen- en depositofaciliteit voor diensten die volgens het baten-lastenstelsel werken geen formeel wettelijke basis wordt gelegd.

De voorkeur van het kabinet om met toepassing van artikel 73 CW dergelijke faciliteiten in lagere regelgeving vorm te geven wordt niet inhoudelijk gemotiveerd, anders dan met het oog op de benodigde flexibiliteit in de regelgeving ten aanzien van dergelijke faciliteiten.

Overigens hebben wij bij brief van 1 april 1999, met kenmerk 328R, separaat gereageerd op de ons voor advies voorgelegde concept-Regeling leen- en depositofaciliteit baten- en lastendiensten.


1.4 Versnelling van de financiële verantwoordingsprocedure

Met de wijzigingen in de artikelen 10 en 65 tot en met 68 wordt de versnelling van de verantwoordingsprocedure, zoals overeengekomen in het verkeer tussen Tweede Kamer en regering, wettelijk vastgelegd. De Rekenkamer heeft in het besluitvormingsproces een adviserende rol gespeeld. Daarbij is goed gekeken naar de mogelijkheden voor de Rekenkamer om aan de versnelling van de verantwoordingsprocedure mee te werken. De Rekenkamer heeft bij gelegenheid van de Financiële verantwoordingen 1997 al een belangrijke eerste stap gezet door haar rapportering aan de Tweede Kamer met twee maanden te versnellen. Het wetsvoorstel geeft het eindstadium van de versnellingsoperatie weer. Wij stemmen hiermee in.

2 Artikelsgewijze toelichting

* Artikel 8, eerste tot en met derde lid (concept-begrotingen)

Het voorstel om de woorden voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingen te wijzigen in concept-begrotingen beoogt blijkens de memorie van toelichting minder nadruk te leggen op het juridische karakter van de voorstellen. Zolang de voorstellen nog niet zijn ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen we ons voorstellen dat de nadruk wordt gelegd op het budgettaire karakter van de stukken, zoals in de toelichting (blz. 25) wordt opgemerkt.

Wij vragen ons echter af of met dit voorstel de parallellie met andere artikelen van de CW niet wordt doorbroken. Zie bijvoorbeeld artikel 10, eerste lid (hier ligt de nadruk ook op het budgettaire karakter) en het voorgestelde artikel 14. Hier zou wel moeten worden aangegeven dat het een voorstel van wet tot vaststelling van de begroting betreft. Immers het betreft de indiening van een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. We vragen ons overigens af of in het voorgestelde artikel 14 niet Tweede Kamer moet staan in plaats van Staten-Generaal.

* Artikel 17, eerste lid (ministeriële verantwoordelijkheid)

De bedoeling van dit wijzigingsvoorstel is, naar wij aannemen, een bepaling op te nemen die de ministeriële verantwoordelijkheid vastlegt inzake de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het beheer. Wij onderschrijven deze bedoeling ten zeerste, maar wijzen u op het volgende. De eisen die aan de rechtmatigheid worden gesteld zijn andere dan die aan de doelmatigheid worden gesteld. Rechtmatigheid betreft het financieel beheer en de verantwoording daarover, waaronder begrepen het materieel beheer. Doelmatigheid betreft het beheer, de organisatie en het gevoerde beleid. De door u aangebrachte wijziging spreekt alleen over doelmatig beheer en over periodieke onderzoeken naar de doelmatigheid van beheer, organisatie en beleid.

Wij hebben zelf ook naar de tekst gekeken en doen u het volgende voorstel tot wijziging van artikel 17, eerste lid:


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover zij het beheer voeren, zijn verantwoordelijk voor een rechtmatig en overigens ordelijk en controleerbaar beheer, deugdelijke verantwoordingen daarover, alsmede voor de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het gevoerde beleid.13
* Artikelen 19 en 19A (aanwijzing/intrekking kas/materieel beheerders)

Voorgesteld wordt de aanwijzing c.q. intrekking van de kasbeheerder en de materieel beheerder te doen vervallen. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de benoeming en aanwijzing kan plaatsvinden op de voor het betrokken dienstonderdeel gebruikelijke wijze waarop functionarissen worden benoemd. De Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin kunnen zelfstandig aanwijzingen
c.q. intrekkingen doen. Dit geldt dan uiteraard ook voor het afleggen van verantwoording door de aangewezen functionarissen.

Wij merken op dat de door u voorgestelde wijzigingen tevens dienen te leiden tot wijzigingen van het Besluit Taak FEZ (zie artikel 13) en het Besluit materieel beheer 1996 (zie artikel 4 inzake het afleggen van verantwoording) waarin bepalingen voorkomen inzake de aanwijzing
c.q. de intrekking èn het afleggen van verantwoording.
* Artikel 23, vijfde lid (geïntegreerde kas/verplichtingen administratie)

Deze bepaling vormt de kern van de geïntegreerde verplichtingen/kas administratie. De voorgestelde wijziging laat naar onze mening een essentiële norm van de GVKA los die voorschrijft dat de boeking van elke uitgaaf afzonderlijk kan worden gerelateerd aan de daarbij behorende verplichting. Volgens de memorie van toelichting is deze bepaling niet erg doelmatig gebleken, omdat niet elke wijziging van een individuele verplichting op het hogere aggregratieniveau van een begrotingsartikel altijd tot een mutatie in de geaggregeerde kasraming leidt. Het voorstel laat de mogelijkheid open om per begrotingsartikel een saldo van openstaande verplichtingen te bepalen door alle uitgaven vanaf een zeker moment te salderen met de aangegane verplichtingen.

Wij zijn geen voorstander van de voorgestelde wijziging. Dat deze bepaling niet erg doelmatig is gebleken ligt ons inziens meer aan het feit dat deze in alle gevallen automatisch wordt doorgetrokken naar de meerjarige kas- en verplichtingen ramingen. Dit wordt echter in de onderhavige bepaling niet voorgeschreven. Het blijft noodzakelijk voor elke individuele verplichting op ieder moment te kunnen nagaan welk bedrag tot betaling heeft geleid. We merken nog op dat in de vierde wijziging van de CW bij Nota van wijziging (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 994, nr. 7) op verzoek van de Commissie voor de Rijksuitgaven de onderhavige bepaling juist is aangescherpt in die zin zoals deze thans luidt.

* Artikel 30, onder a (schriftelijke vastlegging)

Om nieuwe technologische ontwikkelingen niet in de weg te staan, wordt voorgesteld om de eis van geschrifte bij het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling (momenteel boven een bedrag van f
2.500) te schrappen. Bovendien wordt voorgesteld (momenteel boven een bedrag van f 100.000) niet meer de schriftelijke overeenkomst voor te schrijven. Wij zijn met u eens dat de wettekst ruimte moet laten voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Maar dit betekent niet automatisch dat daarmee het verrichten van rechtshandelingen en het sluiten van overeenkomsten in alle gevallen vormvrij moeten zijn. Het vereiste van een geschrift vinden wij nog steeds relevant, evenzo een schriftelijke overeenkomst. Denk bijvoorbeeld aan algemene voorwaarden die in een schriftelijk beding moeten zijn opgenomen (artikel 6:231 BW). Wij tekenen daarbij aan dat nog niet duidelijk is of de term geschrifte in het huidige eerste lid ook bijvoorbeeld digitale vastleggingen omvat. Indien die duidelijkheid er in de toekomst wel zou komen, is wetswijziging in beginsel niet nodig. Zolang niet duidelijk is of en zo ja aan elektronische vastleggingen dezelfde juridische status kan worden toegekend als aan (ondertekende) geschriften/schriftelijke overeenkomsten, stellen we voor geen wijziging in de bepaling aan te brengen.

* Artikel 51, eerste lid, onderdeel c ( beheer)

In de voorgestelde wijziging van het eerste lid, onderdeel c van artikel 51 krijgt de Rekenkamer de expliciete taak om naast het door Onze ministers gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover tevens het gevoerde materieel beheer en de daarvan bijgehouden administraties te onderzoeken. Dit houdt een opwaardering in van het belang van de controle van het materieel beheer, aldus de memorie van toelichting bij dit artikel. Toch heeft deze opwaardering in de onderhavige voorstellen niet tot gevolg dat de normen van ordelijkheid en controleerbaarheid ex artikel 17 CW - in tegenstelling tot het financieel beheer - ook op het materieel beheer van toepassing zijn. Tegen de achtergrond van deze ontwikkeling vragen wij ons daarnaast af of het niet wenselijk is het begrip financieel beheer in de CW te wijzigen in het algemene begrip beheer. Hiermee wordt aangegeven dat onder dit beheer zowel het financieel- als materieel beheer valt.

* Artikel 54, eerste lid (waardevertegenwoordigende zaken)

We stellen voor in de memorie van toelichting op te nemen dat met de wijziging geen beperking van de bevoegdheden van de Rekenkamer is beoogd. Over het begrip waardevertegenwoordigende zaken merken we nog het volgende op. Wat de Rekenkamer betreft bestaat aan het woord waardevertegenwoordigende geen behoefte. Er moet geen discussie ontstaan over de vraag of een zaak al of niet waarde vertegenwoordigt. De bevoegdheden van de Rekenkamer strekken zich immers in beginsel eveneens uit tot zaken die geen waarde vertegenwoordigen. Onder het woord zaken vallen - naar wij menen - niet de vermogensrechten. Deze rechten kunnen onder de term documenten en andere informatiedragers vallen omdat vermogensrechten altijd zullen vastliggen in een of ander document. Derhalve achten we het beter het woord goederen te gebruiken in plaats van zaken. In feite geldt hetzelfde ook voor het voorgestelde artikel 38, tweede lid.

* Artikel 59, eerste lid (grensbedrag)

Wij gaan akkoord met het voorstel om in comptabele wetten en koninklijke besluiten geen expliciete grensbedragen meer op te nemen, mede tegen de achtergrond van in 2002 door te voeren noodzakelijke valuta-omzetting. Wel vinden wij het wenselijk dat bij wijziging van het grensbedrag in artikel 59 vooraf met ons overleg wordt gevoerd. Deze overlegverplichting zou in de CW opgenomen moeten worden. Het kan namelijk tot een wijziging van onze bevoegdheden leiden.
* Artikel 56, eerste lid (regeling naar genoegen van de Rekenkamer)

Wij zijn het met u eens de zinsnede tenzij inmiddels een regeling naar genoegen van de Rekenkamer is getroffen te schrappen gelet op het feit dat deze procedureel nogal vreemd aan doet, gegeven de wijze waarop de rechtmatigheidstoetsing van de Rekenkamer plaatsvindt.
* Artikel 65, vijfde lid (één saldibalans voor meerdere begrotingen)

Het voorstel geeft de mogelijkheid in de gevallen dat een minister een aantal begrotingen beheert, te volstaan met één saldibalans. De Rekenkamer heeft in 1994 reeds met u gecorrespondeerd over deze kwestie. Wij hebben u toen met zoveel woorden geschreven dat de hoofdregel moet blijven dat voor elke begroting niet alleen een rekening maar ook een saldibalans wordt opgesteld. Indien het opstellen van afzonderlijke saldibalansen niet zonder meer mogelijk is of ondoelmatig is omdat geen afzonderlijke administraties worden gevoerd en de vereiste informatie niet eenvoudig uit de administratie is te halen, kunnen in lagere regelgeving bepalingen worden opgenomen over de toedeling van posten aan de verschillende saldibalansen. Met name denken we dan aan de posten liquide middelen en de rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding. Dit is nog steeds ons standpunt hetgeen wij als volgt beargumenteren. De functie van de financiële verantwoording en de plaats van de saldibalans daarin moet helder zijn. Deze worden beschreven in de memorie van toelichting bij de Vierde wijziging van de CW (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 994, nr. 3, blz. 49). De functie van de financiële verantwoording is het verschaffen van inzicht aan onder andere de Staten-Generaal in de uitvoering van de begroting en het afleggen van verantwoording over het gevoerde begrotingsbeheer. In de eerste plaats wordt dit inzicht gegeven door de rekening en de daarbij behorende toelichting, aangevuld met een overzicht waarop de saldi van de financiële activa en passiva staan die naar het volgende jaar moeten worden overgebracht. Deze posten staan op de saldibalans. De posten hebben repercussies voor de begrotingen van volgende jaren. De vraag is nu of het voorstel er toe leidt dat informatie verloren gaat bij die begrotingen (begrotingsfondsen) waar een gecombineerde saldibalans wordt opgemaakt. Ons uitgangspunt is hierbij dat er geen essentiële informatie verloren mag gaan. Met andere woorden, de toedeling van de bedragen op de saldibalans aan de desbetreffende begroting moet naar onze mening in stand blijven. Wij kunnen dus niet akkoord gaan met het voorstel om geen afzonderlijke saldibalans per financiële verantwoording op te stellen.

* Artikel 68, eerste, vierde en vijfde lid (zenden stukken aan Eerste Kamer)

In de praktijk zenden wij de hierbedoelde rapporten over de departementale financiële verantwoordingen zowel naar de Tweede Kamer als de Eerste Kamer (Staten-Generaal). Zie het huidige eerste lid van artikel 68. In het voorstel van wet is dit veranderd in die zin dat de desbetreffende rapporten slechts naar de Tweede Kamer worden gezonden. Dit heeft kennelijk te maken met het feit dat ingevolge het voorgestelde vijfde lid de desbetreffende rapporten van de Rekenkamer tezamen met de overige verantwoordingsstukken door de Tweede Kamer worden doorgestuurd naar de Eerste Kamer (in het kader van de dechargeverlening aan de ministers). Wij onderschrijven de door het kabinet aangebrachte systematiek, maar missen echter het doorzenden van de verklaring van goedkeuring aan de Eerste Kamer. Hiervoor geldt thans dezelfde procedure van verzenden als de genoemde rapporten van de Rekenkamer. De verklaring van goedkeuring zou naar onze mening eveneens in het vijfde lid moeten worden opgenomen.

3 Opmerkingen op de huidige tekst van de CW

Graag maken wij van de gelegenheid gebruik enige opmerkingen te maken op de huidige tekst van de CW die geen onderwerp zijn van de onderhavige wijziging, met het verzoek te bezien of deze voor herziening in aanmerking komen. Deze zijn deels inhoudelijk, maar ook tekstueel van aard.

* Artikel 7, onderdeel c in relatie met artikel 65, vierde lid, onderdeel b (tekstuele aanpassing)

Tussen de artikelen 7 en 65, vierde lid, onderdeel b bestaat een samenhang. Artikel 7 betreft de memorie van toelichting bij het begrotingsvoorstel en artikel 65, vierde lid, onderdeel b betreft de toelichting bij de rekening. De samenhang is er om vergelijking te vergemakkelijken. Artikel 7, onderdeel c, vermeldt activiteiten, prestaties of effecten, terwijl in artikel 65, vierde lid staat activiteiten, prestaties en effecten. Omdat hetzelfde wordt bedoeld zou naar onze mening in artikel 7, onderdeel ook en moeten staan.
* Artikel 16, tweede lid (in relatie met artikel 32; afspraken met Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin)

Volgens artikel 16 maakt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties afspraken met de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin over de te geven inhoud aan het begrotingsbeheer. De Rekenkamer heeft in het verleden aangegeven dat het opnemen in lagere regelgeving (bijvoorbeeld ex artikel 32) van bepalingen over de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin niet strookt met artikel 16. De Raad van State heeft in haar advies (bij onder andere het Besluit materieelbeheer 1996) erop aangedrongen op het punt van de verhouding tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Hoge Colleges van Staat met betrekking tot de toepassing van de vermelde artikelen geen onduidelijkheden te scheppen. Die onduidelijkheid bestaat met name daarin dat inhoudelijke bepalingen over het begrotingsbeheer niet tot stand komen door middel van afspraken met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maar via gedelegeerde regelgeving van de minister van Financiën.

* Artikel 17, tweede lid (nieuw)

In vervolg op ons betoog bij artikel 16, tweede lid, stellen wij voor een nieuw tweede lid bij artikel 17 in te voegen waarin de eigen verantwoordelijkheid inzake de zorg voor het beheer van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin tot uitdrukking komt. Dit tweede lid zou als volgt kunnen luiden:


2. In afwijking van het eerste lid dragen de voorzitters van de beide Kamers der Staten-Generaal, de vice-president van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman, de Kanselier van de Kanselarij der Nederlandse Orden en de directeur van de Kabinet van de Koningin, ieder met betrekking tot het betrokkken onderdeel van de begroting van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin, zorg voor een ordelijk en controleerbaar beheer.

De krachtens deze wet gestelde regelgeving is van overeenkomstige toepassing.

* Artikel 29 (mededeling aan Rekenkamer)

Het is gewenst dat de desbetreffende minister mededeling doet aan de Rekenkamer van gevallen als in dit artikel bedoeld. Dergelijke gevallen kunnen namelijk gevolgen hebben voor de taken en bevoegdheden van de Rekenkamer. Dit punt kan vervallen indien het tweede lid van artikel 63 wordt aangepast, zoals bij dat artikel aangegeven (zie hierna).

* Artikel 34, onderdeel 2b (benoemde richtlijn)

Het tweede lid zal vervallen indien de uitvoeringsmaatregelen op grond van de Raamwet eeg-voorschriften aanbestedingen gereed zijn. Wij merken in dit verband op dat het Besluit Aanbestedingen van werken 1973 hieraan zijn wettelijke grondslag ontleent. De in dit artikel genoemde richtlijn is ingetrokken bij artikel 36 van de Richtlijn 93/37/eeg van de Raad van 14 juni 1993. De laatstgenoemde richtlijn is in de plaats gekomen van de oude. De nieuwe is een codificatie van de oude richtlijn en de wijzigingen daarop. Wij stellen derhalve voor te verwijzen naar de nieuwe richtlijn.

* Artikel 51, eerste lid, onderdeel b (verplaatsen onderdeel b)

In feite vallen de in onderdeel b bedoelde administraties onder het financieel beheer en behoeven ze naar onze mening niet afzonderlijk als onderzoeksobject van de Rekenkamer te worden genoemd. Dat geeft ons inziens verwarring, omdat verderop in het artikel niet wordt uitgelegd waar zich het onderzoek van de Rekenkamer ten aanzien van deze administraties op richt. Dit wordt in de leden twee en drie wel verwoord over het in onderdeel a genoemde gevoerde financieel beheer en de financiële verantwoordingen. Onderdeel b is bij Zesde wijziging ingevoerd om de tekst gelijk te maken aan die van artikel 22, eerste lid, onderdeel b (over de controle van de dad).

Wij stellen derhalve voor onderdeel b op te nemen in het tweede lid. Daar zou dan komen te staan dat het onderzoek van de Rekenkamer ten aanzien van het gevoerde beheer zich tevens uitstrekt tot de administraties die ten behoeve van dat beheer worden gevoerd. Met het voorgestelde wordt overigens geen inhoudelijke wijziging beoogd.
* Artikel 62, eerste lid (Jaarverslag)

Tegen de achtergrond van een interne evaluatie van het publicatiebeleid van de Rekenkamer is tevens het karakter van ons Jaarverslag aan de orde geweest. Kijkend naar de opzet van het nieuwe Jaarverslag dat ons voor ogen staat - een verantwoordingsdocument over het functioneren van de Rekenkamer - met daarnaast handhaving van (tussentijds uit te brengen) onderzoeksrapportages, waarin verslag wordt gedaan over het onderzoek van de Rekenkamer, is de vraag gesteld of deze ontwikkeling zou moeten leiden tot een verduidelijking van artikel 62 CW. Argument hiervoor is dat nu de Rekenkamer wil voldoen aan de hoge eisen van een moderne jaarverslaggeving en van haar Jaarverslag een echt verantwoordingsdocument wil maken dat geen onderzoeksresultaten meer bevat, het in de rede ligt het wettelijk instrumentarium met de gegroeide situatie in overeenstemming te brengen.

Krachtens het huidige artikel 62, eerste lid CW biedt de Rekenkamer Ons en de Staten-Generaal voor 1 april van elk jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar. Het tweede lid van dit artikel geeft de Rekenkamer de mogelijkheid indien haar werkzaamheden haar daartoe aanleiding geven ook tussentijds een rapport uit te brengen.

Alhoewel wij enerzijds van mening zijn dat de huidige tekst van artikel 62 CW op zich ruimte laat voor de nu beoogde opzet van verslaglegging voor ons jaarlijkse Verslag zijn wij ons er anderzijds van bewust dat het genoemde wetsartikel aan duidelijkheid zou kunnen winnen. Daarbij zou het artikel alsmede de toelichting op een dusdanige manier moeten worden aangepast dat de eigen ruimte van de Rekenkamer inzake de wijze van verantwoorden niet zal worden aangetast.

* Artikel 63, eerste lid (verduidelijken)14

Deze bepaling is bij de Vijfde wijziging van de CW opgenomen. Bij brief van 28 januari 1993 heeft de Rekenkamer alle ministers op de hoogte gebracht van deze bepaling. Daarbij heeft zij erop gewezen dat de bepaling betrekking heeft op iedere regelgeving bij of krachtens de wet die verandering brengt in de taken en/of bevoegdheden van de Rekenkamer, ook indien de Rekenkamer in het voorstel zelf niet wordt genoemd. Deze interpretatie is bij de Zesde wijziging van de CW, toen het huidige tweede lid werd toegevoegd, bevestigd. In de praktijk is deze interpretatie gevolgd en goed werkbaar gebleken.

Tijdens het door deze bepaling voorgeschreven overleg tussen de betrokken minister en de Rekenkamer is het van belang dat de taak/bevoegdheid van de Rekenkamer in de nieuwe situatie duidelijk is en tevens is van belang dat de Rekenkamer door voorafgaand overleg de mogelijkheid wordt geboden te beoordelen of de controlestructuur met betrekking tot de rechtspersoon geen lacunes bevat. Om misverstanden in de toekomst geheel uit te sluiten, stellen we voor de bepaling aan te passen. Daarmee wordt, zoals hiervoor blijkt, geen inhoudelijke uitbreiding ten opzichte van de huidige praktijk beoogd.

We stellen voor de tekst van het eerste lid als volgt aan te passen: de woorden die betrekking hebben op de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer te wijzigen in die gevolgen hebben voor de taken en/of

bevoegdheden van de Rekenkamer.

* artikel 63, tweede lid (uitbreiding reikwijdte)

Het tweede lid geldt alleen bij de oprichting van een rechtspersoon door de Staat als bedoeld in artikel 29, eerste lid. Maar ook bij deelnemingen, verstrekkingen en het vervreemden van deelnemingen door de Staat als bedoeld in het derde, vierde en zesde lid van artikel 29 kan een wijziging van de bevoegdheid van de Rekenkamer optreden. Het is derhalve gewenst de verwijzing in artikel 63, tweede lid naar het eerste lid van artikel 29 te schrappen.

Als voorbeeld is hier te noemen de aandelenruil door de Staat van het Nederlands Meetinstituut (nmi) in Holland Metrology nv. Het betrof de overgang van een 100%-belang van de Staat in het nmi in een 100%-belang van de Staat in de nieuwe holding Holland Metrology nv. De Rekenkamer verliest haar bevoegdheden bij het nmi en krijgt bevoegdheden bij de holding. Bovendien komt het steeds vaker voor dat de Staat deelnemingen vervreemdt.

Overigens kan ons inziens de tekst taken en of bevoegdheden ontstaan te beperkt worden uitgelegd, ook een wijziging van bevoegdheden is relevant. Deze uitleg is huidige praktijk. Wij verwijzen naar de correspondentie die wij in 1998 over dit onderwerp met u hebben gevoerd.

Tot zoverre ons commentaar bij het voorstel van wet tot Zevende wijziging van de CW alsmede enige voorstellen op de huidige tekst van de CW. Gaarne vernemen wij uw reactie hierop.

Algemene Rekenkamer,

drs. Saskia J Stuiveling,

president

mr. dr. T.A.M. Witteveen,

secretaris

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

Bijlage 2: Antwoordbrief van de Minister van Financiën aan de Algemene Rekenkamer: brief van 9 september 1999, kenmerk B1999/304 U.

Directie Begrotingszaken

Aan:

De president van de Algemene Rekenkamer,

Postbus 20015,

2500 EA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

15-6-1999/537R

B/1999/304 U

9 september 1999

Onderwerp

Zevende wijziging Comptabiliteitswet

Hierbij zeg ik u dank voor uw commentaar op het concept-wetsvoorstel inzake de Zevende wijziging van de Comptabilitweitswet (CW), dat u mij met uw bovengenoemde brief toezond. Uw commentaar geeft mij aanleiding tot onderstaande reactie. Daaruit blijkt dat ik op onderdelen het wetsvoorstel zal aanpassen. Ter informatie voeg ik het aangepaste wetsvoorstel, zoals ik dat op korte termijn in de ministerraad aanhangig zal maken, bij.

In mijn onderstaande reactie volg ik de opbouw van uw commentaar.

Voorafgaand op mijn reactie merk ik het volgende op.

In het aan uw college toegezonden concept-wetsvoorstel was in paragraaf 1 van het het algemeen deel van de memorie van toelichting een voorlopige procedurele passage opgenomen over de (uitbreiding van de) taken en bevoegdheden van de Rekenkamer. Daarin was aangegeven dat, zodra het kabinet zijn standpunt zou hebben bepaald over de door de Rekenkamer gewenste uitbreiding van haar bevoegdheden, zou worden bekeken of de uit dat standpunt voortvloeiende gevolgen voor de CW nog in de Zevende wijziging verwerkt kunnen worden. Het betreft de bevoegdheden van de Rekenkamer ten aanzien van de controle op:
a. de besteding van specifieke uitkeringen door de lagere overheden;
b. de besteding van Europese gelden in Nederland; en
c. de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen door instellingen buiten het Rijk die wel tot de publieke sector behoren (zoals de sectoren sociale zekerheid, zorgverzekering en openbaar vervoer).

Inmiddels heb ik u met mijn brief van 16 juli 1999, kenmerk DAR/1999/313M, op de hoogte gesteld van het kabinetsstandpunt ter zake. Dat standpunt houdt in:

a. dat geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Rekenkamer zal worden geëntameerd met betrekking tot de specifieke uitkeringen;
b. dat toekenning van eigenstandige bevoegdheden op EU-terrein aan de Rekenkamer moet worden bezien in samenhang met het tot stand brengen van toereikende nadere ministeriële bevoegdheden op het terrein van de naleving van Europese verplichtingen door decentrale overheden. Daarbij is aangegeven dat het voornemen bestaat om één geïntegreerd wetsvoorstel in te dienen waarin parallel aan en gelijktijdig met EU-controlebevoegdheden voor de Algemene Rekenkamer via een algemene regeling passende ministeriële bevoegdheden zullen worden gecreëerd.
c. dat bij instellingen behorende tot de publieke sector, en dan met name bij rechtspersonen met een wettelijke taak, in overleg met de Rekenkamer bezien zal worden of en hoe concreet aan de wensen van de Rekenkamer vorm kan worden gegeven, mede gezien en rekening houdend met de sectorspecifieke institutionele structuren en verhoudingen die op de betrokken beleidsterreinen (sociale zekerheid, zorg en openbaar vervoer) bestaan.

Gegeven dit standpunt zullen in de Zevende wijziging CW geen bepalingen worden opgenomen die betrekking hebben op de controlebevoegdheden van de Rekenkamer op genoemde beleidsterreinen.

Wat betreft de bevoegdheden van de Rekenkamer in het kader van artikel 63 CW verwijs ik u naar punt c.8 in deze brief. Het algemene commentaar van de Rekenkamer.


1. Interne begrotingsreserve

U pleit ervoor om de voorwaarden en criteria voor de instelling van een interne begrotingsreserve in de wet zelf op te nemen. In het aan u voorgelegde concept-wetsvoorstel zijn de voorwaarden en criteria in de memorie van toelichting opgenomen. Verder stelt u vraagtekens bij het criterium beperkte omvang, met name bij garantiefondsen, omdat dat een weinig objectief criterium is en omdat de eis van een beperkte omvang juist voor garantiefondsen een te grote beperking zou kunnen betekenen voor het instellen van een begrotingsreserve. Ten slotte bepleit u om de publieke middelen bij bestaande parkeerstichtingen over te hevelen naar interne begrotingsreserves of voor het anderszins binnen de begroting brengen van deze middelen. In de memorie van toelichting wordt een inventarisatie van dergelijke stichtingen en de daar aangehouden fondsen/gelden aangekondigd.

Het nieuw in te voeren artikel inzake een begrotingsreserve (artikel 5, lid 5) houdt in dat met instemming van de Minister van Financiën een begroting een of meer begrotingsartikelen kan bevatten ten laste waarvan een begrotingsreserve kan worden aangehouden. De toelichting bij zon begrotingsartikel geeft inzicht in de omvang van de reserve en zo mogelijk in de toevoeging en of onttrekking aan de reserve die in het begrotingsjaar worden verwacht.
In de toelichting worden o.a. als instellingscriteria vermeld:
a. sterk fluctuerende uitgaven;

b. volledige ministeriële verantwoordelijkheid;
c. beperkte omvang;

d. geen algemene (ongespecificeerde) reserves;
e. aanvraag tijdens de begrotingsvoorbereiding. In artikel 15a van het wetsvoorstel wordt de Minister van Financiën de bevoegdheid verleend om de criteria voor de instelling van een begrotingsreserve vast te stellen, alsmede de voorwaarden voor de toevoeging en de onttrekking aan de reserve. Daarbij kan maatwerk worden toegepast.

Ik ben er vooralsnog geen voorstander van de instellingscriteria voor een begrotingsreserve in de wet(tekst) zelf te regelen. Dat beperkt de beleidsmatig wenselijke flexibiliteit, zeker gelet op het nieuwe karakter van het instrument. Het heeft mijn voorkeur om in de praktijk eerst ervaring op te doen met dit instrument.

Wel geven uw opmerkingen mij aanleiding om de wettekst van artikel 5, vijfde lid, aan te passen door daarin op te nemen, dat de toelichting bij het begrotingsartikel waaraan een begrotingsreserve wordt gekoppeld niet alleen inzicht geeft in de omvang van de reserve en in de toevoeging en onttrekkkingen daaraan, maar ook de motivering voor de instelling dient te bevatten.

Wat de beperkte omvang betreft, merk ik op dat een (objectief) grensbedrag (onder het grensbedrag een begrotingsreserve, daarboven een begrotingsfonds) nog moeilijk is vast te stellen. Ook hier dient eerst de praktijk afgewacht te worden. Bij garantiefondsen kan een te kleine reserve een te grote beperking zijn. Bij EZ zijn mede daarom een aantal garantieregelingen onder één begrotingsartikel gebracht (Seno-faciliteit, GOM-faciliteit), waardoor met één (gezamenlijke) begrotingsreserve kan worden volstaan, die lager is dan wellicht nodig zou zijn bij aparte begrotingsreserves per regeling/begrotingsartikel (risicospreiding).

Ten aanzien van uw opmerking over de parkeerstichtingen merk ik op dat het inventariseren van dergelijke stichtingen en de daarbij aangehouden fondsen past in de (beleids)ontwikkeling met betrekking tot het bankieren in de schatkist door organisaties die al dan niet tijdelijk omvangrijke collectieve middelen beheren. Opgepotte (begrotings)gelden bij stichtingen, voor de besteding waarvan volledige ministeriële verantwoordelijkheid bestaat, komen in aanmerking voor overheveling naar een begrotingsreserve. In het geval geen sprake is van volledige ministeriële verantwoordelijkheid (bijvoorbeeld het onlangs ingestelde Noodfonds
Bijlmerrampslachtoffers) ligt het in de rede dat de van overheidswege beschikbaar gestelde middelen als eigen middelen van die organisatie (stichting) worden beschouwd, maar kan het doelmatig zijn om de organisatie die gelden op een rekening-courant aan te laten houden bij het Rijk, waarover een rente kan worden vergoed (bankieren in de schatkist). Dat beperkt de risicos van het tijdelijk in de markt uitzetten van niet benodigde kasmiddelen (actief kasbeheer door penningmeesters van overheidsstichtingen), omdat in het algemeen alleen met hogere risicos een beter rendement zal kunnen worden behaald dan het Rijk aan rentevergoeding zal kunnen bieden. Baten-lastenstelsel

Het naast elkaar bestaan van twee begrotingsstelsels, het kas-verplichtingenstelsel als hoofdstelsel en het baten-lastenstelsel voor diensten waarvoor dat stelsel uit beheersmatig oogpunt (doelmatigheid) een meerwaarde kan hebben, doet volgens u afbreuk aan de transparantie en de helderheid van de informatie-verstrekking aan de Staten-Generaal. Twee stelsels naast elkaar bevorderen volgens u de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de controle niet. In dit verband vraagt u naar het einddoel dat mij voor ogen staat en welke visie ik op het uiteindelijke gewenste begrotingsstelsel heb. Verder bepleit u het afschaffen van de term agentschap, niet alleen in de wet (zoals voorzien) maar ook in de praktijk. Ten slotte vindt u dat de leen- en depositofaciliteit voor agentschappen een wettelijke basis behoeft; het u voorgelegde wetsvoorstel gaat uit van een bevoegdheid van de Minister van Financiën om interne leningen en depositios te kunnen verstrekken respectievelijk te kunnen plaatsen, die in lagere regelgeving wordt verleend.

Naar mijn oordeel doet het werken met twee begrotingsstelsels naast elkaar geen afbreuk aan de transparantie en de helderheid van de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal. De aansluiting tussen beide stelsels is gewaarborgd door het voorgeschreven kasstroomoverzicht. Daarnaast worden via de begroting van kapitaaluitgaven en -ontvangsten apart de gelden voor investeringen en de daarvoor benodigde financiering geautoriseerd. Hierdoor is het inzicht dat aan de Staten-Generaal wordt geboden in het financieel beheer en het begrotingsbeheer van diensten met een baten-lastenstelsel vergelijkbaar met - en feitelijk groter dan - dat bij diensten met een kasverplichtingenstelsel.

De bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel, die in het onderhavige wetsvoorstel wordt geregeld, verandert ten principale niets aan het reeds sinds 1994 naast elkaar functioneren van twee begrotingsstelsels.

De problemen die op dit terrein in het begin wellicht aanwezig waren (problemen ten aanzien van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de controle door het naast elkaar bestaan van twee stelsels), zijn grotendeels terug te voeren op onwennigheid en onbekendheid met het baten-lastenstelsel en het feit dat een aantal zaken nog niet geregeld was. Op dit moment worden er een aantal initiatieven ontplooid om de werking van de twee stelsels naast elkaar te verbeteren. Zo wordt gewerkt aan een regeling die als doel heeft dat diensten die overgaan naar een baten-lastenstelsel afrekenen met het moederdepartement over de vermogensbestanddelen die overgaan. In deze regeling wordt tevens het eigen vermogen van de diensten die een baten-lastenstelsel (gaan) voeren aan een maximum gebonden. Daarnaast start in september de (ambtelijke) interdepartementale Projectgroep Implementatiestrategie baten-lastenstelsel met als opdracht de huidige handleiding voor agentschappen, die dateert van 1995, te herzien en toe te spitsen op de vragen en wensen van deze tijd inzake het implementeren van een baten-lastenstelsel.

De discussie over het naast elkaar bestaan van twee begrotingsstelsels en het einddoel is gevoerd bij de nota Van Uitgaven naar Kosten (Kamerstukken II, 1996-1997, 25.257, nr. 1). In die nota is uiteen gezet dat het einddoel is dat alle (uitvoerende) diensten waarbij dat mogelijk is, zullen werken met een resultaatgericht besturingsmodel, waarvoor het baten-lastenstelsel een belangrijk hulpmiddel kan zijn. Het baten-lastenstelsel is geen doel op zich, maar een instrument in een resultaatgericht besturingsmodel, dat alleen zal worden ingezet als dat meerwaarde heeft. Een integrale overstap van het kasverplichtingenstelsel naar het baten-lastenstelsel is derhalve niet aan de orde.

Naar aanleiding van uw voorstel om de term agentschap niet alleen in de wet (zoals voorzien) maar ook in de praktijk te schrappen en deze term te vervangen door één nieuwe heldere aanduiding voor zowel de huidige agentschappen als de andere diensten die het baten-lastenstelsel voeren, merk ik op dat naar mijn oordeel het aan de betrokken diensten zelf dient te worden overgelaten welk naambordje ze op de deur van die diensten willen aanbrengen. Diensten die het baten-lastenstelsel voeren, moeten zelf kunnen beslissen hoe zij zich naar buiten toe willen presenteren: als dienst met een baten-lastenstelsel, als agentschap of, wat in de praktijk het meest voorkomt, onder hun eigen naam (LASER, Belastingdienst etc). Dat is ook in de memorie van toelichting aangegeven.

Voor de door u verwachte verwarring ben ik niet zo bang. Net zo min als aan de naamgeving van niet-baten-lastendiensten is te ontlenen dat deze het kasverplichtingenstelsel voeren of dat deze meer of minder beleidsmatige vrijheid hebben, is het naar mijn mening nodig om aan de naamgeving van baten-lastendiensten te kunnen ontlenen welk begrotingsstelsel zij voeren dan wel dat het diensten betreft met bepaalde beheersmatige bevoegdheden, die afwijken van de algemeen voor diensten geldende bevoegdheden.

Het agentschapsmodel heeft de afgelopen jaren nadrukkelijk zijn waarde bewezen. Om die reden zou het een verkeerd signaal zijn aan de agentschappen die zich als zodanig willen (blijven) afficheren om het gebruik van de term agentschap te verbieden.

Wat uw voorstel betreft om een wettelijke regeling in de CW op te nemen als basis voor het intern door de Minister van Financiën kunnen verstrekken van leningen (uitlenen) en voor het intern plaatsen van depositos (inlenen), ben ik na een nadere overweging met u van mening dat een wettelijke basis een ondersteuning vormt voor de beleidsmatige bevoegdheden die ik op het terrein van het bankieren in de schatkist in toenemende mate gebruik. Omdat ik deze bevoegdheden niet alleen gebruik ten opzichte van agentschappen (en na de Zevende wijziging van de CW ten opzichte van andere baten-lastendiensten), maar als er doelmatigheidswinsten te behalen zijn soms ook ten opzichte van gewone diensten, zal ik de beoogde wettelijke basis creëren door in artikel 19 van de CW, dat over het kasbeheer handelt, een aantal aanvullende bepalingen op te nemen. Het gaat dan in de eerste plaats om de bepaling die thans nog in het Besluit Kasbeheer 1998 is opgenomen en waarin de Minister van Financiën als concern-treasurer van het Rijk de bevoegdheid wordt verleend om interne rekeningen-courant aan te houden tussen het ministerie van Financiën en (diensten van) de andere departementen. Inherent aan het aanhouden van een rekening-courant tussen twee organisaties is dat op de rekening-courant een debet- (zwart-) of een credit-(rood-)stand zal voorkomen. Om de wettelijke basis voor rentedragend uitlenen en inlenen van gelden te creëren is dan als aanvullende bepaling nodig, dat de Minister van Financiën de bevoegdheid verkrijgt om over die debet- en creditstanden een rentevergoeding te kunnen vaststellen. Een vaste lening (qua omvang en looptijd) en een (termijn)deposito zijn in feite bepaalde modaliteiten waarin een rentedragende credit- en een debetstand op een rekening-courant vorm kan worden gegeven. Op deze wijze wordt derhalve naar mijn oordeel ook voorzien in de wettelijke basis voor de leen- en depositofaciliteit voor agentschappen.
Het artikelgewijze commentaar van de Rekenkamer.


1. U vraagt zich af of met het voorstel in artikel 8, eerste tot en met derde lid, - inhoudende het wijzigen van de zinsnede voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingen in concept-begrotingen15 - de parallellie met andere artikelen van de CW niet wordt doorbroken. U verwijst daarbij naar artikel 10 en artikel 14. Ter zijde vraagt u zich af of in artikel 14, niet Tweede Kamer in plaats van Staten-Generaal moet staan.

Uw opmerking geeft mij aanleiding om in artikel 10, eerste lid, alsnog te kiezen voor het hanteren van het begrip
ontwerpbegrotingswijzigingen in plaats van voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingen, omdat de budgettaire invalshoek hier meer bepalend is dan de juridische vormgeving (wetsvoorstel). De juridische vormgeving is van belang voor het document (waarin de begrotingswijzigingen zijn opgenomen) dat bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Dat begrotingswijzigingen in de vorm van wetsvoorstellen bij de Tweede Kamer worden ingediend, wordt gedekt door de verwijzing naar artikel 8, derde en vierde lid, en door de aanhef van het tweede lid van artikel 10, waarin gesproken wordt over het indienen van voorstellen van wet tot wijziging van de begroting.

In artikel 14 gaat het ook primair om het budgettaire karakter van de begrotingsstukken die bij de Staten-Generaal zijn ingediend en niet om de juridische vormgeving. Om die reden handhaaf ik de gekozen formulering (ingediende begroting).

Uw voorstel om de verwijzing naar de Staten-Generaal te vervangen door een verwijzing naar de Tweede Kamer neem ik over.
2. U onderschrijft ten zeerste de bedoeling die met de voorgestelde wijziging van artikel 17, eerste lid, wordt beoogd, namelijk het vastleggen van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het voeren van een rechtmatig en doelmatig beheer. U stelt daartoe evenwel een afwijkende tekst voor. Rekeninghoudend met uw opmerkingen en overigens zo min mogelijk in de bestaande tekst wijzigend, kies ik thans voor de formulering in de eerste volzin waaruit naar voren komt, dat de ministers zorgdragen voor een rechtmatig financieel beheer en voor de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het beleid. Het begrip zorgdragen voor impliceert het hebben van de verantwoordelijkheid ervoor.

Ik handhaaf daarbij in relatie tot de rechtmatigheid het begrip financieel beheer, waar u voorstelt om het begrip beheer te gebruiken waartoe dan ook het materieelbeheer gerekend kan worden. Het begrip beheer kan echter ruimer geïnterpreteerd worden dan financieel en materieel beheer (kasbeheer, begrotingsbeheer, e.d.), hetgeen onbedoelde neveneffecten kan hebben (zie verder mijn opmerkingen bij punt b.6.). Hetzelfde effect dat u beoogt, kan worden bereikt door de formuleringen in artikel 17, eerste lid, (over financieel beheer) en in artikel 19A, eerste lid (over materieelbeheer) zoveel mogelijk gelijk te houden. Om die reden neem ik de normen van rechtmatigheid en doelmatigheid, ook in artikel 19A, eerste lid op.

De normen van ordelijkheid en controleerbaarheid behoeven bij nadere beschouwing in relatie tot het financieel beheer (en het materieelbeheer) niet meer afzonderlijk te worden benoemd, omdat deze normen thans vallen binnen de bredere norm van rechtmatigheid.

De tekst van artikel 17, eerste lid, komt nu te luiden:


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig financieel beheer. Zij dragen tevens zorg voor de doelmatigheid van het beheer, van de organisatie en van het beleid dat aan de begroting van het betrokken ministerie ten grondslag ligt, alsmede voor het periodiek onderzoeken van die doelmatigheid.

De tekst van artikel 19A, eerste lid, komt als volgt te luiden:


1. Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig en doelmatig materieelbeheer, een en ander voor zover het beheer van dat materieel niet bij of krachtens de wet aan een of meer van Onze andere ministers is opgedragen.

Uit uw tekstvoorstel voor artikel 17, eerste lid, heb ik niet overgenomen het aspect dat ministers verantwoordelijk zijn of zorgdragen voor deugdelijke (financiële) verantwoordingen, omdat in artikel 65, eerste lid, al de verantwoordelijkheid van de ministers is geregeld voor het opmaken van financiële verantwoordingen.

Overigens stel ik mij voor in het kader van de Achtste wijziging van de CW de bepalingen in onder andere de artikelen 17, 19, 22 en 51, 52 en 65 nader in hun onderlinge samenhang te bezien en zo nodig te herformuleren. In die wijziging van de CW zullen als uitvloeisel van de voorstellen in de nota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (Kamerstukken II, 1998-1999, 26.573) nadere wijzigingen in de bepalingen over de financiële verantwoordingen (jaarverslagen) worden opgenomen, onder andere in verband met de introductie van bepalingen inzake de bedrijfsvoering. Daarbij kunnen ook de bepalingen inzake de objecten en de reikwijdte van de controle betrokken worden.

3. U merkt terecht op dat de voorgestelde wijzigingen in artikel 19 en 19A inzake de aanwijzing en de intrekking van de aanwijzing van kas- en materieelbeheerders ook tot wijzigingen moeten leiden in het Besluit Taak FEZ en het Besluit materieelbeheer 1996. Ik zal de daartoe noodzakelijke wijzigingen tezijnertijd in de genoemde besluiten doorvoeren.


4. U bent geen voorstander van de voorgestelde wijziging in onderdeel c van artikel 23, vijfde lid. Dit artikellid vormt volgens u de kern van de geïntegreerde verplichtingen/kasadministratie (gvka). De voorgestelde wijziging laat naar uw oordeel een essentiële norm van de gvka los, die voorschrijft dat de boeking van elke uitgaaf afzonderlijk kan worden gerelateerd aan de daarbij behorende verplichting. Het argument voor de wijziging is de praktijk waarin is gebleken dat deze bepaling niet erg doelmatig is, omdat niet elke wijziging van een individuele verplichting op het hogere aggregatieniveau van een begrotingsartikel altijd tot een mutatie in de geaggregeerde kasraming leidt. Naar uw oordeel vloeit de gebleken ondoelmatigheid meer voort uit het feit dat de betrokken bepaling in alle gevallen automatisch wordt doorgetrokken naar de meerjarige kas- en verplichtingenramingen. Dit laatste wordt echter niet voorgeschreven.

Uw opvatting over de voorgestelde wijziging heeft mij aanleiding gegeven in overleg met de departementen nog eens na te gaan of de voorgestelde wijziging strikt noodzakelijk is.

De huidige bepaling in onderdeel c luidt dat per individueel aangegane verplichting aan de administratie moet kunnen worden ontleend welk deel nog niet tot uitgaven heeft geleid. In feite is deze bepaling een basisbepaling voor het bijhouden van een adequate crediteurenadministratie16. Deze bepaling is niet alleen een essentiële norm van de gvka, maar van elke administratie, los van het toegepaste begrotingsstelsel. Ik ben het met u eens dat vanuit deze zienswijze van het loslaten van deze bepaling een verkeerd signaal uitgaat, ook al kan ik mij niet voorstellen dat dit in de departementale boekhoudkundige praktijk zou leiden tot zodanige wijzigingen in de crediteurenadministratie, dat daaruit niet meer op het niveau van de individuele verplichtingen kan worden ontleend wat crediteuren nog te vorderen hebben.

Naast de betekenis van deze basisbepaling voor de crediteurenadministratie heeft de bepaling ook een functie bij het opmaken van de kas- en verplichtingenramingen. In die functie kunnen zich doelmatigheidsproblemen voordoen als de bepaling zo strikt wordt geïnterpreteerd, dat de kasramingen (op geaggregeerd niveau van een begrotingsartikel) alleen mogen worden opgebouwd vanuit de individueel aangegane verplichtingen en de daarop inmiddels gedane betalingen (volgens de formule: aangegane verplichting minus verrichte betaling = openstaande kasbetaling = openstaande kasraming). Ik ben het met u eens dat de huidige wetsbepaling niet zo strikt geïnterpreteerd hoeft te worden. Als de kasramingen op een andere doelmatige wijze kunnen worden opgemaakt met een vanuit het oogpunt van budgettaire beheersbaarheid voldoende mate van nauwkeurigheid, bijvoorbeeld door het hanteren van aan de praktijk ontleende betaalsleutels, dan staat de huidige bepaling daaraan niet in de weg.

Bij nadere overweging zal ik daarom uw advies overnemen en geen voorstel tot wijziging van artikel 23, vijfde lid, onder c, voorstellen. Het wetsvoorstel zal ik hieraan aanpassen.
5. De wijziging in artikel 30, onder a, geeft u aanleiding op te merken dat niet automatisch het verrichten van rechtshandelingen en het sluiten van overeenkomsten in alle gevallen vormvrij moeten zijn. Het vereiste van een geschrift vindt u nog steeds relevant, evenzo een schriftelijke overeenkomst.

Zoals in de memorie van toelichting is vermeld, neemt de nieuwe formulering van artikel 30 - waarin minder de nadruk op de schriftelijke vormgeving van privaatrechtelijke rechtshandelingen wordt gelegd - niet weg dat in de praktijk de schriftelijke vastlegging vaak nog de enige vorm is waarmee voldoende bewijsbaar de rechten en de plichten van de betrokken partijen over en weer kunnen worden vastgelegd. Zolang dat het geval is, zal de praktische consequentie van de nieuwe formulering beperkt dan wel afwezig zijn. De nieuwe formulering maakt het echter mogelijk dat ingespeeld kan worden op de nieuwe technologische ontwikkelingen die zich voordoen. Mochten in de (nabije) toekomst ook digitale vastleggingen in het maatschappelijk verkeer voldoende geaccepteerd worden zonder dat deze als schriftelijke vastleggingen worden aangemerkt, dan biedt de voorgestelde nieuwe formulering van artikel 30 ook voor de rijksoverheid de ruimte om dergelijke vastleggingen toe te passen.

Ik hecht er daarom aan de voorgestelde wijziging te handhaven.


6. Naar aanleiding van de toevoeging van een onderdeel c aan artikel 51, eerste lid, - inhoudende dat het onderzoek van de Rekenkamer zich ook richt op het gevoerde materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administraties - merkt u op dat deze nieuwe formulering een opwaardering inhoudt van het belang van de controle van het materieelbeheer. Die opwaardering heeft echter niet tot gevolg dat de normen van ordelijkheid en controleerbaarheid ook op het materieelbeheer van toepassing zijn. Tegen die achtergrond vraagt u zich ook af of het niet wenselijk is het begrip financieel beheer in de CW te wijzigen in het algemene begrip beheer.

Ten aanzien van de door u voorgestelde toepassing van de normen ordelijk en controleerbaar op het materieelbeheer moge ik u verwijzen naar de uiteenzetting onder punt b.2.

Uw voorstel om het begrip financieel beheer in de CW te wijzigen in het algemene begrip beheer heb ik niet overgenomen. Enerzijds niet omdat in de CW ook nog andere deelbegrippen beheer gehanteerd worden (o.a. kasbeheer en begrotingsbeheer), waardoor het begrip beheer wellicht onbedoeld een te ruime strekking zou kunnen krijgen, anderzijds niet omdat de begrippen financieel beheer en materieelbeheer thans duidelijk in respectievelijk de artikelen 17 en 19A hun plaats krijgen en omdat aan beide vormen van beheer dezelfde normen van rechtmatigheid en doelmatigheid worden gekoppeld. Zowel voor de beheerders (de ministers) als voor de controleurs (de DADs als interne controleurs en de Rekenkamer als externe controleur) liggen daarmee de toetsingspunten aan de hand waarvan het financieel beheer en het materieelbeheer dienen te worden beoordeeld, naar mijn oordeel duidelijk vast.

7. Ik neem uw voorstel over om in de memorie van toelichting bij artikel 54, eerste lid, op te nemen dat met de wijziging van artikel 54 geen beperking van de bevoegdheden van de Rekenkamer is beoogd.

Ook uw voorstel om waardevertegenwoordigende zaken te vervangen door goederen ontmoet bij mijn geen bezwaar. Deze wijziging heb ik ook in artikel 38, tweede lid, doorgevoerd.

8. U stelt voor om in de CW vast te leggen, dat de Minister van Financiën bij wijziging van het grensbedrag, bedoeld in artikel 59, eerste lid, onder b, vooraf met de Rekenkamer overleg dient te voeren. U beargumenteert dit door er op te wijzen dat met de wijziging van het grensbedrag de bevoegdheden van de Rekenkamer kunnen wijzigen.

Naar mijn oordeel kan een wijziging van het het grensbedrag niet tot een wijziging van de bevoegdheden van de Rekenkamer leiden. Het grensbedrag bepaalt wel (mede) de omvang van de reikwijdte van uw bevoegdheden met betrekking tot de onderhavige categorie rechtspersonen. Onder verwijzing naar mijn argumentatie bij uw voorstel met betrekking tot artikel 63, eerste lid en tweede lid (zie onder punt c.8. en c.9) neem ik uw voorstel daarom niet over. Wijziging in de omvang van de taken en in de omvang van de reikwijdte van de bevoegdheden van de Rekenkamer zijn naar mijn oordeel op zich onvoldoende reden om een wettelijk verplichte voorafgaande overlegregeling te treffen. Alleen als de taken en bevoegdheden van de Rekenkamer inhoudelijk in het geding zijn, acht ik het gepast om daarover vooraf overleg met de Rekenkamer te voeren en dat overleg wettelijk verplicht te verankeren.

9. Ik heb kennis genomen van de overwegende bezwaren die bij U leven om in artikel 65, vijfde lid, een versoepeling op te nemen van de hoofdregel dat aan elke afzonderlijke begroting (rekening) een aparte saldibalans gekoppeld dient te zijn. Naar uw oordeel kan er bij een gecombineerde saldibalans essentiële informatie verloren gaan voor de Staten-Generaal die van belang is bij de beoordeling van met name de begrotingsfondsen.

Hoewel uw oordeel over het belang van de saldibalans voor de Staten-Generaal enige nuancering behoeft, omdat van de zijde van de Tweede Kamer is aangegeven dat de saldibalans voor haar van geringe (gebruiks)waarde is (Kamerstukken II, 26.526, nr. 1, blz. 3, punt 5), heb ik mij nogmaals beraden over het voorstel dat het mogelijk maakt om één saldibalans per ministerie op te stellen ook als dat ministerie meer dan één begroting (en rekening) beheert.

Daarbij heb ik nog eens afgewogen de meerwaarde van aparte saldibalansen enerzijds tegen anderzijds de extra administratieve werkzaamheden die daarvoor bij de betrokken departementen nodig zijn. Hoewel de meerwaarde van aparte saldibalansen naar mijn oordeel beperkt is - zeker in het licht van de beperkte gebruikswaarde die de Staten-Generaal zelf hechten aan een saldibalans - zijn ook de extra werkzaamheden beperkt. Indien er tussen Financiën (de Rijkshoofdboekhouding) en de betrokken departementen per begroting een rekening-courant wordt aangehouden (in plaats van één rekening-courant voor het betalingsverkeer van alle begrotingen van het betrokken departement) werkt dit positief uit op de mogelijkheden om per begroting (rekening) één saldibalans op te stellen. Door het nieuwe geautomatiseerde boekhoudsysteem dat onlangs bij de RHB in werking is getreden, is het bijhouden van meerdere rekeningen-courant per ministerie geen probleem.

Verder dienen in een aantal departementale administratieve systemen voorzieningen te worden aangebracht om de extracomptabele administraties (zoals die van vorderingen en schulden) gesplitst naar begroting te kunnen bijhouden. Dit blijken echter aflopende problemen te zijn. Zodra een nieuw geautomatiseerd systeem wordt aangekocht, kan met zon faciliteit rekening worden gehouden.

Alles afwegende heb ik besloten uw advies te volgen en op dit punt geen wetswijziging voor te stellen.
10. U merkt op dat in het wetsvoorstel in artikel 68 een nieuwe procedure is opgenomen voor de dechargeverlening van de ministers door achtereenvolgens de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Die nieuwe procedure wordt door u onderschreven. De consequentie van de voorgestelde formuleringen is echter dat de verklaring van goedkeuring bij de financiële verantwoording van het Rijk wel naar de Tweede Kamer wordt gestuurd, maar niet naar de Eerste Kamer. Dat is niet (bewust) de bedoeling geweest. Dezelfde opmerking kan ook voor de financiële verantwoording van het Rijk worden gemaakt.

Een en ander is voor mij aanleiding geweest om nog eens af te wegen of deze Zevende wijziging het juiste moment is om wijzigingen aan te brengen in de bepalingen inzake de financiële verantwoordingen (i.c. de artikelen 65 t/m 68 CW). Dit mede in het licht van de voorgenomen Achtste wijziging CW, waarin een aantal kwalitatieve verbeteringen en terminologische veranderingen in die artikelen zullen worden doorgevoerd. Ik verwijs u daarvoor naar de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (Kamerstukken II, 1998-1999, 26.573). Mede door de langer dan verwachte doorlooptijd die de totstandkoming van de Zevende wijziging CW blijkt te kosten, zal de Achtste wijziging CW naar verwachting vrij snel na de Zevende wijziging het parlementaire traject ingaan. Uit een oogpunt van een overzichtelijk wetgevingsproces geef ik er bij nadere overweging thans de voorkeur aan om alle wijzigingen die samenhangen met de financiële verantwoordingen (jaarverslagen) in de achtste wijziging op te nemen. Daarmee wordt voorkomen dat de Raad van State en de Staten-Generaal binnen een korte periode zich twee maal over (verschillende teksten van) dezelfde wetsartikelen zullen moeten buigen.

Deze verschuiving naar de achtste wijziging heeft geen invloed op het proces van versnelling van de verantwoordingsprocedure als zodanig, omdat de thans in de CW vermelde data alle uiterste data zijn die ook zonder wetswijziging voldoende ruimte bieden om de beoogde versnelling vooruitlopend op de achtste wijziging door te voeren. In de achtste wijziging zal ik met de door u gemaakte opmerking rekening houden.
Aanvullende voorstellen van de Rekenkamer tot aanpassing van de CW.


1. U stelt voor om de tekst van artikel 7, onderdeel c, en die van artikel 65, vierde lid, onderdeel b, gelijk te trekken door ook in artikel 7 te spreken over activiteiten, prestaties en effecten inplaats van over activiteiten, prestaties of effecten. Dit voorstel neem ik van u over.


2. Onder verwijzing naar het advies van de Raad van State over het Besluit materieelbeheer 1996 pleit u ervoor een onduidelijkheid in artikel 16, tweede lid, in relatie tot artikel 32 weg te nemen. Die onduidelijkheid bestaat erin dat inhoudelijke bepalingen over het begrotingsbeheer bij de hoge colleges van staat en het Kabinet van de Koningin op grond van de genoemde bepalingen in de CW niet tot stand komen door middel van afspraken met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maar via gedelegeerde regelgeving van de Minister van Financiën. Ik vertaal deze opmerking zo dat naar uw oordeel inhoudelijke bepalingen over het begrotingsbeheer hun basis moeten hebben in afspraken tussen de Minister van BZK en de hoge colleges en niet in lagere (gedelegeerde) regelgeving van de Minister van Financiën.

Als reactie verwijs ik graag naar hetgeen ik hieromtrent in het nader rapport bij het ontwerp-besluit materieelbeheer 1996 heb gesteld. In het nader rapport verwees ik naar mijn brief aan uw college van 18 september 1995, kenmerk B95-186U. In die brief heb ik aangegeven dat het beheer van de begrotingen van de hoge colleges - en derhalve ook de werkafspraken, waarmee invulling wordt gegeven aan dat beheer - dient te worden gevoerd binnen het wettelijke kader dat de CW (inclusief het aanvaarde amendement) stelt. Om te bewerkstelligen dat in het wettelijk kader van de CW met werkafspraken rekening wordt gehouden, zal ter zake relevante regelgeving in de concept-fase door tussenkomst van de Minister van BZK aan de hoge colleges worden voorgelegd. Indien nodig kan dan in de regelgeving met de werkafspraken rekening worden gehouden.

3. In vervolg op uw betoog hiervoor bij artikel 16, tweede lid, stelt u voor om in artikel 17 een nieuw tweede lid in te voegen, waarin de eigen verantwoordelijkheid inzake de zorg voor een ordelijk en controleerbaar beheer van de hoge colleges van staat en het Kabinet van de Koningin tot uitdrukking komt.

Ik ben hiervan geen voorstander. In de eerste plaats merk ik op dat een formeel geregelde eigen verantwoordelijkheid van de hoge colleges voor een ordelijk en controleerbaar (financieel) beheer niet strookt met de ook door de Rekenkamer onderschreven vastlegging van de ministeriële verantwoordelijkheid in het eerste lid van artikel 17. Het dragen van een verantwoordelijkheid veronderstelt het afleggen van verantwoording over de wijze waarop aan de verantwoordelijkheid invulling is gegeven. De hoge colleges leggen echter geen verantwoording af aan de Staten-Generaal af over het gevoerde (financieel) beheer; dat doet de Minister van BZK.

In de tweede plaats merk ik op dat als voor die lijn in de CW wordt gekozen, er nog andere artikelen zijn waarin de uitzonderingspositie voor de hoge colleges kan worden verwoord. Het huidige artikel 16, tweede lid, biedt naar mijn oordeel voldoende garantie dat door middel van afspraken tussen de Minister van BZK en de hoge colleges feitelijk de bevoegdheden over het begrotingsbeheer bij de hoge colleges ligt en niet bij de Minister van BZK als beheerder van hoofdstuk II. Naar ik heb begrepen hebben de in het verleden (1994) gemaakte werkafspraken ook in de praktijk tot de beoogde feitelijke bevoegdheidsoverdracht geleid. Er is dus ook vanuit de praktijk geen aanleiding om in de CW een formele bepaling op te nemen.

4. U stelt voor dat de betrokken minister mededeling aan de Rekenkamer doet van gevallen als bedoeld in het eerste lid van artikel 29. Het gaat dan om een mededeling over een voorgenomen oprichting, mede-oprichting of het doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon door het Rijk.

Met uw voorstel kan ik instemmen, omdat op die wijze voor de Rekenkamer vooraf de mogelijkheid ontstaat te beoordelen of de door de minister met de rechtspersoon overeen te komen toezichts- en controlestructuur ten aanzien van het financieel beheer voldoet aan de eisen die daaraan mede in het licht van artikel 59 CW moeten worden gesteld.

Daarin ligt naar mijn oordeel overigens ook de beperking. Ik acht het niet juist dat de Rekenkamer op grond van een ministeriële melding over het voornemen tot oprichten, mede-oprichten of het doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zich ook gaat uitspreken over bijvoorbeeld de beleidsmatige wenselijkheid daarvan of over de juridische en of bestuurlijke vormgeving (privaatrechtelijke versus publiekrechtelijke vormgeving). Dat behoort primair tot de verantwoordelijkheid van de betrokken minister.


5. U stelt voor om in artikel 34, tweede lid, onderdeel 2b, te verwijzen naar een andere dan de thans daarin genoemde richtlijn, omdat de genoemde richtlijn inmiddels is ingetrokken.

Artikel 4, eerste lid, van de Raamwet EEG-voorschriften (Stb. 1993, 212) bepaalt dat artikel 34, tweede lid van de Comptabiliteitswet vervalt. De inwerkingtreding van artikel 4, eerste lid, heeft vertraging opgelopen in verband met de gedachtevorming over het voortbestaan en de status van het Uniform Aanbestedingsreglement 1986, waarnaar werd verwezen in artikel 5 van het op artikel 34, tweede lid van de CW gebaseerde Besluit aanbesteding van werken 1973. Naar mij is gebleken zal het artikellid evenwel op korte termijn bij koninklijk besluit in werking treden. De noodzaak om de verwijzing naar de (juiste) richtlijn aan te passen, zal daarmee zijn achterhaald.


6. U stelt voor om onderdeel b van het eerste lid van artikel 51 op te nemen in het tweede lid. Daar zou dan komen te staan dat het onderzoek van de Rekenkamer ten aanzien van het gevoerde beheer zich tevens uitstrekt tot de administraties die ten behoeve van dat beheer worden gevoerd.

Uw voorstel vloeit voort uit uw - brede - opvatting over het begrip financieel beheer, waartoe u ook de administraties rekent die ten behoeve van het financieel beheer en de jaarlijkse financiële verantwoordingen worden gevoerd. Voor die opvatting is steun te vinden in de toelichting bij de vijfde wijziging van de CW, waarin onderdeel b aan artikel 51 is toegevoegd. In die toelichting wordt gesteld dat door het gebruik van de term financieel beheer - in plaats van uitgaven en ontvangsten - wordt aangegeven dat de Rekenkamer bij haar onderzoek niet zonder meer alle individuele posten controleert, maar zich richt op de opzet en werking van de beheerssystemen die aan de uitgaven en ontvangsten van het rijk ten grondslag liggen. De administratieve organisatie en dus ook de gevoerde administraties maken onderdeel uit van die beheerssystemen. In die zin maken de administraties dus onderdeel uit van het financieel beheer.

Hieruit kan worden afgeleid dat de administraties geen afzonderlijk object van onderzoek vormen. Zij zijn hulpmiddelen aan de hand waarvan het financieel beheer kan worden onderzocht. Om die reden lijkt het mij logischer de onderdelen a en b in elkaar te schuiven door voor te schrijven dat de Rekenkamer het gevoerde financieel beheer en de jaarlijkse financiële verantwoordingen daarover onderzoekt mede aan de hand van de administraties die ten behoeve van dat beheer en die verantwoordingen worden gevoerd. De tekst in het tweede lid behoeft dan geen wijziging. De formulering dat overigens zorggedragen is voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer slaat dan voornamelijk op de administraties.

De tekst van artikel 22, eerste lid, zal hiermee dan in overeenstemming moeten worden gebracht.

Onder verwijzing naar mijn in deze brief eerder gemaakte opmerking onder punt b.2. (laatste alinea), geef ik er de voorkeur aan om deze wijzigingen niet thans bij de zevende wijziging door te voeren, maar mee te nemen in de achtste wijziging.

7. U spreekt uw voorkeur uit om artikel 62, dat handelt over de verslaglegging door de Rekenkamer over de door haar verrichte werkzaamheden, zodanig aan te passen dat het aan duidelijkheid zou winnen in het licht van de eisen van een moderne jaarverslaggeving. U wil van het jaarverslag een echt verantwoordingsdocument maken, dat geen onderzoeksresultaten meer bevat.

Tegen een aanpassing van artikel 62 waardoor het meer tegemoet komt aan de eisen van de door u beoogde opzet van de verslaglegging, heb ik geen bezwaar. Ik stel voor artikel 62 thans als volgt te redigeren.
1. De Algemene Rekenkamer brengt de rapporten die zij vaststelt over haar onderzoek ter kennis aan Ons en aan de Staten-Generaal.
2. De Rekenkamer biedt Ons en de Staten-Generaal voor 1 april van elk jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar.


8. U stelt voor de tekst van artikel 63, eerste lid, waarin wordt geregeld dat de ministers met de Minister van Financiën en met de Rekenkamer overleg voeren over de bij of krachtens de wet te stellen regels die betrekking hebben op de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer, zodanig te wijzigen dat overleg gevoerd dient te worden over regels die gevolgen hebben voor de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer.

Onder verwijzing naar mijn brief aan de Tweede Kamer van 28 mei 1998 over artikel 63 CW (Kamerstukken II, 25.933, nr, 2) deel ik u mee dat ik uw zienswijze niet deel, omdat dit aan artikel 63, eerste lid, een niet beoogde uitbreiding zou geven. Het brengt namelijk met zich mee dat alle regelingen met financiële consequenties voor het Rijk (bijvoorbeeld subsidieregelingen) vooraf voorgelegd zouden moeten worden aan de Rekenkamer. Dergelijke regelingen hebben immers altijd gevolgen voor de (omvang van de) taken van de Rekenkamer.

Naar mijn oordeel is de bepaling in artikel 63, eerste lid, bedoeld om te bewerkstelligen dat vooraf overleg met de Rekenkamer wordt gepleegd, indien nieuwe wettelijke regelingen inhoudelijke gevolgen voor haar taken en bevoegdheden hebben. Als dat niet het geval is, is het primair de verantwoordelijkheid van de betrokken minister zorg te dragen voor regelingen die ook vanuit controleoptiek goed aansluiten bij de noodzaak om een rechtmatig en doelmatig beheer van de financiële middelen die daarmee gemoeid zijn, te waarborgen, ook als bij dat beheer derden zijn betrokken zijn.

In dit verband wijs ik erop dat ook in het kader van het MDW-traject (Marktwerking, Deregulering en Wetgeving) momenteel inspanningen gepleegd worden om de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. In dit traject komt nadrukkelijk aan bod dat nieuwe wet- en regelgeving moet worden getoetst op controleerbaarheid en handhaafbaarheid. Specifiek op het vlak van de financiële controle en verantwoording loopt het project "MDW-Accountancy", dat waarschijnlijk zijn gevolg zal krijgen in een doorlichting van alle subsidieregelingen op onder meer de vraag wat, gezien het doel van een regeling, het meest geschikte controle-instrument is.

Uit uw commentaar blijkt dat in de praktijk op ambtelijk niveau de departementen, zonder dat daartoe de formele verplichting bestaat, voorafgaand aan de inwerkingtreding van een regeling veelal in overleg met de Rekenkamer treden om van de expertise van uw ambtelijk apparaat op gepaste wijze gebruik te maken. Dat acht ik niet alleen verstandig, maar ook zeker toe te juichen. Deze ambtelijke praktijk vormt voor mij op zich echter geen argument om in de bevoegdhedenrelatie tussen ministers en de Rekenkamer verandering te brengen.
9. U stelt ten slotte voor om in artikel 63, tweede lid, de verwijzing naar het eerste lid van artikel 29 CW te schrappen waardoor de verwijzing wordt uitgebreid tot het gehele artikel 29. Op die wijze moet worden bewerkstelligd dat ook bij deelnemingen, bij converteerbare leningen en bij het vervreemden van deelnemingen door het Rijk vooraf met de Rekenkamer overleg gevoerd moet worden als hierdoor taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer een wijziging zouden ondergaan.

Ook hiervan ben ik geen voorstander. In de eerste plaats worden door het nemen of vervreemden van een deelneming of door het verstrekken van een converteerbare lening inhoudelijk geen nieuwe taken en of bevoegdheden voor de Rekenkamer gecreëerd. In de tweede plaats is het Rijk bij dergelijke voornemens alleen als (aankomend) aandeelhouder of kredietverschaffer bij een bedrijf betrokken en niet, zoals bij een oprichting, mede-oprichting of het doen oprichten, als een founding father met de daarbij behorende grotere verantwoordelijkheden.

Alleen de omvang van de taken van de Rekenkamer zal in de bedoelde situaties een wijziging ondergaan, maar dat is op zich geen aanleiding om voorafgaand overleg met de Rekenkamer voor te schrijven; temeer omdat de invloed van dergelijke nieuwe financiële bindingen op de taakomvang van de Rekenkamer slechts marginaal zal zijn. De taken en bevoegdheden van de Rekenkamer bij derden met een financiële binding met het Rijk in de vorm van een deelneming of (converteerbare) lening zijn in artikel 59 CW geregeld.

De Minister van Financien,

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

Bijlage 3: Aanvullende brief van de Algemene Rekenkamer: brief van 24 november 1999, kenmerk 967R.

Aan de Minister van Financiën

Postbus 20201

2500 EE Den Haag

24 november 1999

Uw kenmerk B/1999/304 U

Ons kenmerk 967 R

Betreft Zevende wijziging Comptabiliteitswet

Uw brief van 9 september 1999, inhoudende uw reactie op ons commentaar inzake voornoemd voorstel van wet, geeft ons aanleiding tot het maken van enkele vervolgopmerkingen, waarvan wij hopen dat u deze aan het wetgevingsdossier, ten behoeve van de parlementaire behandeling, wilt toevoegen. Naar wij hebben begrepen heeft de Raad van State onlangs geadviseerd over het voorstel van wet en bent u voornemens het voorstel zo spoedig mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen.

Algemeen

* Taken en bevoegdheden

Voor wat betreft de wettelijke verankering van de consequenties van het door het kabinet ingenomen standpunt over de door de Rekenkamer gewenste uitbreiding van haar bevoegdheden geeft u aan dat in de Zevende wijziging CW daarover geen bepalingen zullen worden opgenomen. Met instemming hebben wij kennis genomen van het feit dat u het noodzakelijke - en door de Tweede Kamer gewenst geachte - wetgevingsproces rond de uitbreiding van EU-bevoegdheden voortvarend ter hand neemt. Dit geldt eveneens voor de ambtelijke afstemming inzake de discussie rond inhoud en reikwijdte van onze artikel 59 CW-bevoegdheden.

* Baten-lastenstelsel

Ten aanzien van het op bredere schaal beschikbaar maken voor diensten om conform het baten-lastenstelsel te werken naast het bestaande begrotingsstelsel heeft de Rekenkamer een aantal opmerkingen gemaakt. In de visie van de Rekenkamer wordt - door de toepassing van twee verschillende begrotingsstelsels - afbreuk gedaan aan de transparantie en de helderheid van de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal en wordt de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de controle niet bevorderd. Juist daarom heeft de Rekenkamer aangedrongen op een beargumenteerde visie van u op het uiteindelijk gewenste begrotingsstelsel, waarbij op alle relevante perspectieven wordt ingegaan.

U geeft aan dat het werken met twee begrotingsstelsels naast elkaar geen afbreuk doet aan de transparantie en helderheid van de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal; u beargumenteert dit door te wijzen op de aansluiting tussen de beide stelsels die via het kasstroomoverzicht is verzekerd en op de afzonderlijke autorisatie van kapitaaluitgaven en ontvangsten. Voorts door te vermelden dat de bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel ten principale niets verandert aan het reeds sinds 1994 naast elkaar functioneren van twee begrotingsstelsels.

Naar onze mening vloeit het gebrek aan transparantie niet zozeer voort uit het feit dat de baten-lasteninformatie uiteindelijk niet te herleiden zou zijn tot kasinformatie, maar uit het feit dat door de toename van het aantal diensten dat met dit stelsel werkt een situatie kan ontstaan waarin twee fundamenteel verschillende stelsels een welhaast gelijkwaardig bestaan naast elkaar hebben.

Voorts stelt u dat de ondoelmatigheden in de bedrijfsvoering en controle grotendeels van voorbijgaande aard zijn, omdat ze zijn toe te schrijven aan onwennigheid en onbekendheid.

Ook na de gewenningsperiode zal naar onze mening sprake blijven van ondoelmatigheden, omdat twee administratieve systemen en de daaraan ten grondslag liggende boekhoudkundige concepten met alle bijbehorende regelgeving in stand gehouden moeten worden. De ondoelmatigheden zullen derhalve deels een structureel karakter dragen.

Ten aanzien van de visie op het uiteindelijk gewenste begrotingsstelsel verwijst u naar de Nota Van Uitgaven naar Kosten, waarin is gesteld dat het einddoel is dat alle (uitvoerende) diensten waarbij dat mogelijk is, zullen werken met een resultaatgericht sturingsmodel, waarvoor het baten-lastenstelsel een belangrijk hulpmiddel kan zijn. Dit stelsel zal alleen worden ingezet als dat vanuit dit sturingsperspectief meerwaarde heeft; een integrale stap naar het baten-lastenstelsel is derhalve niet aan de orde.

Wij zijn ons ervan bewust dat in de genoemde nota een einddoel was opgenomen, maar dat naar ons inzicht, mede door actuele ontwikkelingen, de vraag naar het einddoel opnieuw gewettigd is. Bovendien wordt in de nota vooral het interne sturingsperspectief belicht, terwijl de Rekenkamer in haar eerste reactie op het onderhavige voorstel van wet heeft gewezen op het belang van het mede betrekken van andere relevante perspectieven in een integraal afwegingskader.

Artikelsgewijs commentaar

* artikel 17 CW

Dit artikel beoogt de ministeriële verantwoordelijkheid voor het voeren van een recht- en doelmatig beheer vast te leggen. Dit wordt door de Rekenkamer ten zeerste onderschreven en ter verduidelijking van uw oorspronkelijke voorstel heeft de Rekenkamer een tekstvoorstel aangeleverd. U heeft hier slechts ten dele rekening mee gehouden. Uw huidige voorstel luidt:

Onze ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, dragen zorg voor een rechtmatig financieel beheer. Zij dragen tevens zorg voor de doelmatigheid van het beheer, van de organisatie en van het beleid dat aan de begroting van het betrokken ministerie ten grondslag ligt, alsmede voor het periodiek onderzoeken van die doelmatigheid.

Hiermee is thans expliciet de eis van rechtmatigheid opgenomen, waaraan het financieel beheer dat ministers voeren, dient te voldoen. Ook de verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid is meer geëxpliciteerd. Met deze formulering zijn de normen ordelijkheid en controleerbaarheid vervallen in artikel 17. In uw oorspronkelijke voorstel stonden de normen nog wel17; in artikel 51 CW zijn ze (vooralsnog) gehandhaafd.

De explicitering van de ministeriële verantwoordelijkheid inzake de recht- en doelmatigheid van het financieel en materieel beheer onderschrijven wij, doch wij vinden het jammer dat de normen ordelijkheid en controleerbaarheid, zijn vervallen. De verantwoordelijkheid van de minister ten aanzien van het financieel beheer gaat in onze visie verder dan de rechtmatigheid alleen. Hij is immers verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de uitkomsten van het financieel beheer dat overigens ordelijk en controleerbaar moet zijn. Voorbeelden van aspecten die buiten de sfeer van de rechtmatigheid liggen, maar binnen het ruimere begrip ordelijk en controleerbaar vallen, zijn een duidelijke, actuele en complete beschrijving van de administratieve organisatie, een betrouwbare geautomatiseerde gegevensverwerking en een nette dossiervorming. Deze aspecten worden regelmatig in Rekenkameronderzoek benadrukt en zijn te beschouwen als waarborgen of voorwaarden voor recht- en doelmatigheid. Als bijkomend argument kan genoemd worden dat nu artikel 51 niet gewijzigd wordt (hierin is immers een onderzoekstaak van de Rekenkamer geformuleerd; de Rekenkamer onderzoekt of ook overigens is zorggedragen voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer) en artikel 17 (ministeriële verantwoordelijkheid voor het financieel beheer) wél er een gat in de CW valt. Wij hebben er goede nota van genomen dat u voornemens bent in het kader van een volgende wijziging van de CW de bepalingen 17, 19, 22, 51, 52 en 65 nader in hun onderlinge samenhang te bezien en zo nodig te herformuleren. Wij hopen in een vroegtijdig stadium hierbij betrokken te worden.

Aanvullende voorstellen van de Rekenkamer

* Artikel 17, tweede lid (nieuw voorgesteld), artikel 16, tweede lid (afspraken met Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin)

Wij hebben voorgesteld een nieuw tweede lid aan artikel 17 toe te voegen waarin de eigen verantwoordelijkheid inzake de zorg voor het financiële en materiële beheer van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de Koningin beter tot uitdrukking zou komen en de onduidelijkheid inzake de toepassing van artikel 16, eerste lid zou worden opgeheven.

Uw mening dat deze eigen verantwoordelijkheid van de hoge colleges niet strookt met de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals thans vastgelegd in het nieuwe eerste lid van artikel 17, onderschrijven wij. De Minister van BZK draagt weliswaar op grond van artikel 16, tweede lid formeel de verantwoordelijkheid voor het beheer van de begroting van de hoge colleges, maar dat beheer heeft een bijzonder karakter, gezien de onafhankelijke positie van de hoge colleges. Ten aanzien van de begrotingsuitvoering ligt deze, zoals u terecht naar voren brengt, feitelijk bij de hoge colleges zelf. Het lijkt ons wenselijk dat u dit wellicht door middel van een tussenzin - tot uitdrukking brengt in artikel 17, eerste lid van de CW.
* Artikel 63 CW

Het bevreemdt ons dat u onze zienswijze inzake het eerste lid van artikel 63 niet deelt. Wij hebben voorgesteld de bepaling in die zin te verduidelijken dat iedere regelgeving die gevolgen heeft voor onze taken en/of bevoegdheden, ook indien in de regeling de Rekenkamer zelf niet wordt genoemd, onder de werking van de bepaling valt. Wij beogen met die aanpassing geen inhoudelijke wijziging. Uw interpretatie dat alleen regelingen die inhoudelijke gevolgen voor de taken en bevoegdheden voor de Rekenkamer hebben, onder de werking van het eerste lid vallen, is ons inziens te beperkt. Bij Zesde wijziging van de CW is naar aanleiding van het opnemen van het huidige tweede lid aan artikel 63, in de memorie van toelichting (TK, vergaderjaar 1993-1994, 23 796, nr. 3, blz. 16) onder andere opgemerkt dat indien de Rekenkamer taken en of bevoegdheden krijgt op grond van artikel 59, voorafgaand overleg met haar gevoerd dient te worden. Dit geldt overigens ook op grond van het eerste lid van artikel 63. Deze uitleg strookt met die van de Rekenkamer, immers het krijgen van een taak en/of bevoegdheid op grond van artikel 59 heeft (geen inhoudelijke) gevolgen voor de taken en/of bevoegdheden van de Rekenkamer.

Uw opmerking dat volgens onze interpretatie ook alle regelingen met financiële consequenties voor het Rijk, zoals subsidieregelingen, onder de werking van het eerste lid zouden vallen, delen wij niet. Het ontstaan van een subsidieregeling heeft op zichzelf geen gevolgen voor de taak en/of bevoegdheid van de Rekenkamer. Die bevoegdheden ontstaan pas indien de gelden daadwerkelijk aan een rechtspersoon worden verstrekt. De beschikking op grond waarvan de gelden worden verstrekt, valt overigens niet onder de bepaling omdat een beschikking niet voldoet aan de definitie van bij of krachtens de wet te stellen regel als bedoeld in het eerste lid van artikel 63.

We merken overigens op dat de belangrijkste categorie regelingen die ons inziens onder de werking van het eerste lid valt, het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan is. Als het goed is, krijgt de Rekenkamer bij deze instelling een onderzoekstaak/-bevoegdheid op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder d (rechtspersoon met een wettelijke taak). Het vereiste overleg met de Rekenkamer inzake de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan wordt met een verwijzing naar artikel 63 van de Comptabiliteitswet overigens voorgeschreven in Aanwijzing 124x van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Uw brief aan de Tweede Kamer van 28 mei 1998 waarnaar u verwijst, betreft met name het overhevelen van budgetten, bijvoorbeeld via specifieke regelingen. Naar onze mening kan ook deze categorie onder de werking van het eerste lid vallen, indien ook overigens is voldaan aan de elementen van artikel 63. Bijvoorbeeld indien de Rekenkamer voordat de specifieke uitkering bestond bevoegdheden had bij een uit s Rijks kas ontvangende rechtspersoon en deze bevoegdheden verloren gaan.

U wijst tevens op de inspanningen in het kader van het MDW-traject (Marktwerking, Deregulering en Wetgeving) om de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren, waarbij nadrukkelijk getoetst zal worden op controleerbaarheid en handhaafbaarheid. Deze inspanningen juichen wij toe. In het kader van het overleg op grond van artikel 63 gebruikt de Rekenkamer normen die moeten bewerkstelligen dat de desbetreffende regelgeving een goede controle- en verantwoordingsstructuur bevat. Die normen zijn bij alle ministeries ondershands bekendgemaakt. Naarmate deze normen via bijvoorbeeld het MDW-traject worden overgenomen, zal het overleg met de Rekenkamer minder inhoud krijgen.

Tenslotte merken we nog op dat in het kader van het overleg ex artikel 63 de gekozen juridische vorm voor de Rekenkamer in beginsel een gegeven is.

Wij hebben goede nota genomen van uw opmerking het toe te juichen dat er in de praktijk, zonder dat daartoe op dit moment de formele verplichting bestaat, veelal al overleg met ons wordt gevoerd om van onze expertise op gepaste wijze gebruik te maken. Wij zien - tot slot
- geen enkele reden waarom deze praktijk niet gecodificeerd zou kunnen worden.

Tot zover onze opmerkingen.

Algemene Rekenkamer,

drs. Saskia J Stuiveling,

president

mr. dr. T.A.M. Witteveen,

secretaris

Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet)

Bijlage 4: Antwoordbrief van de Minister van Financiën aan de Algemene Rekenkamer als reactie op de brief van 24 november 1999, kenmerk 967R: brief van 10 januari 2000, kenmerk B1999/1110 U.

Directie Begrotingszaken

De president van de Algemene Rekenkamer,

Postbus 20015,

2500 EA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

24-11-1999/967R

BZ 1999-1110 U

10 januari 2000

Onderwerp

Zevende wijziging Comptabiliteitswet

Naar aanleiding van uw bovenvermelde brief, waarin u een aantal vervolgopmerkingen maakt over het wetsvoorstel tot Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet, deel ik u het volgende mee.

Baten-lastenstelsel

Naar uw mening vloeit het gebrek aan transparantie niet zozeer voort uit het feit dat de baten-lasteninformatie uiteindelijk niet te herleiden zou zijn tot kasinformatie, maar uit het feit dat door de toename van het aantal diensten dat met dit stelsel werkt een situatie kan ontstaan waarin twee fundamenteel verschillende stelsels een welhaast gelijkwaardig bestaan naast elkaar hebben. Alsdan moeten twee administratieve systemen (het verplichtingen-kasstelsel en het baten-lastenstelsel) en de daaraan ten grondslag liggende boekhoudkundige concepten - met alle bijbehorende regelgeving - in stand gehouden worden. Dat werkt structurele ondoelmatigheden in de hand.

In aansluiting op hetgeen ik hierover in mijn brief van 9 september jl. heb uiteengezet, merk ik op dat op zich het naast elkaar bestaan van twee verschillende administratieve systemen aanleiding kan geven te veronderstellen dat daardoor structurele ondoelmatigheiden kunnen ontstaan. De rijksoverheid is evenwel niet een holistische organisatie, maar een pluriforme organisatie die een groot aantal verschillende doelstellingen met een gamma van instrumenten tracht te realiseren. Het is naar mijn oordeel niet op voorhand aannemelijk te maken dat de bedrijfsvoering van zon pluriform beleidsproces alleen doelmatig ondersteund kan worden door slechts één uniform administratief systeem.
Bovendien moet voor een juiste beoordeling van de doelmatigheidsvraag tegenover mogelijke structurele ondoelmatigheden in de administratieve sfeer de doelmatigheidswinst worden afgezet die kan optreden als gevolg van het toepassen van een meer resultaatgericht besturingsmodel bij agentschappen/baten-lastendiensten. Het gaat uiteindelijk om het saldo-resultaat.

U merkt op dat mede door actuele ontwikkelingen de vraag naar het einddoel van de huidige ontwikkeling naar het toepassen van een meer resultaatgericht sturingsmodel waarbij het baten-lastenstelsel een belangrijk hulpmiddel kan zijn, gewettigd is. Daarbij dienen naar uw oordeel ook andere relevante perspectieven dan het interne sturingsperspectief te worden betrokken. U noemde in dit verband in uw eerdere brief van 15 juni 1999 o.a.:

* het bevorderen van een goede allocatie van financiële middelen over investeringsuitgaven en consumptie-uitgaven;
* het bewaken van en de informatieverstrekking over omvang en samenstelling van het staatsvermogen;

* het bewaken en de informatieverstrekking over het voldoen aan de EMU-normen;

* de vraag welk stelsel het meest geschikt is om de voor de activiteiten, prestaties en effecten van ministeries benodigde financiële middelen uit te drukken;

* de vraag naar de wenselijkheid om principiële gedragslijnen die inherent zijn aan het baten-lastenstelsel (bijvoorbeeld het treffen van voorzieningen) alleen toe te passen voor uitvoerende diensten;

* het (additionele-)kostenaspect verbonden aan een algehele invoering en toepassing van het baten-lastenstelsel.

Ik ben met u van mening dat de vraag naar dit einddoel zeker gewettigd is, maar ik meen dat het thans nog te vroeg is daarover stellige uitspraken te doen, mede gegeven het feit dat het agentschap als organisatiemodel nog een relatief jong fenomeen is (agentschappen zijn voor het eerst ingesteld in 1994). Ik stel mij voor voor het antwoord op de vraag naar het einddoel in de huidige regeerperiode een aantal onderzoeksstappen te zetten die kunnen bijdragen aan een gefundeerde beslissing ter zake in een komende regeerperiode.

Artikel 17 CW

In de thans voorgestelde formulering van artikel 17, eerste lid, mist u de normen ordelijkheid en controleerbaarheid. In mijn brief van 9 september jl. gaf ik aan dat die normen thans vallen binnen de bredere norm rechtmatigheid. Dat vindt u jammer omdat bepaalde aspecten van de normen ordelijkheid en controleerbaarheid naar uw oordeel buiten de sfeer van de rechtmatigheid liggen. Bovendien wijst u op de samenhang met de bepalingen in artikel 51 CW.

Zoals ik in mijn eerdere brief heb aangegeven stel ik mij voor in het kader van een volgende wijziging van de CW de bepalingen in onder andere de artikelen 17, 19, 22, 51, 52 en 65 in hun onderlinge samenhang nader te bezien. Ik zal de Rekenkamer daar in een vroegtijdig stadium bij betrekken.

Uw voorstel om in artikel 17, eerste lid, door middel van een tussenzin formeel de feitelijke situatie tot uitdrukking te brengen, die inhoudt dat de uitvoering van de begroting van de hoge colleges van staat en het Kabinet van de Koningin feitelijk bij de hoge colleges ligt, neem ik niet over. Zoals ik reeds in mijn eerdere brief van 9 september jl. uiteenzette, hecht ik eraan in de wet de fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het beheer van de begroting van de hoge colleges in stand te houden. Het bepaalde in artikel 16, tweede lid, dat de minister van BZK afspraken over het begrotingsbeheer dient te maken met de hoge colleges van staat en het Kabinet van de koningin, die recht doen aan de staatsrechtelijke positie van deze colleges, biedt naar mijn oordeel voldoende garantie voor hun feitelijke zelfstandigheid op het gebied van het begrotingsbeheer.

Artikel 63 CW

U persisteert bij een wijziging van artikel 63, eerste lid, CW zodanig dat iedere regelgeving die gevolgen heeft voor de taken van de Rekenkamer, ook indien in de regeling de Rekenkamer zelf niet wordt genoemd, onder de werking van de te wijzigen bepaling valt. U beoogt daarmee geen inhoudelijke wijziging. In uw eerdere brief van 15 juni 1999, nr. 537R, gaf u aan dat de in de praktijk gevolgde interpretatie van de geldende bepaling (dat overleg met de Rekenkamer moet worden gevoerd over de bij of krachtens de wet te stellen regels die betrekking hebben op de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer) goed werkbaar is gebleken.

In mijn eerdere reactie (mijn brief van 9 september 1999, nr. B1999/304 U) gaf ik aan dat wijziging van de bepaling in artikel 63, eerste lid, zodanig dat het tekstdeel die betrekking hebben op de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer zou komen te luiden: die gevolgen hebben voor de taken en of bevoegdheden van de Rekenkamer, mijns inziens tot een uitbreiding van de werkingssfeer van de bepaling zou leiden, omdat dan ook alle regelingen met financiële consequenties, zoals subsidieregelingen, onder de werking van het eerste lid zouden komen te vallen; bijna elke financiële regeling heeft immers gevolgen voor de omvang van de taken van de Rekenkamer. U deelt deze zienswijze niet, omdat naar uw oordeel het ontstaan van een subsidieregeling op zich zelf geen gevolgen heeft voor de taken en/of bevoegdheden van de Rekenkamer. Die bevoegdheden ontstaan pas indien de gelden daadwerkelijk aan een rechtspersoon bij een beschikking worden verstrekt.

Zonder thans nader inhoudelijk in te gaan op dit oordeel moge duidelijk zijn dat de door u voorgestelde wijziging in elk geval tot interpretatieverschillen leidt tussen u en mij, terwijl de bestaande tekst en de daarop toegepaste interpretatie in de praktijk, volgens uw eigen waarneming, goed werkbaar is gebleken. Ik acht het daarom verstandig om de bestaande tekst van artikel 63, eerste lid, ongewijzigd te laten.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie