Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Speech minister Herfkens bij opening ambassadeursconferentie

Datum nieuwsfeit: 26-01-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Toespraak van de Minister van Ministerie van Buitenlandse Zaken 26-01-2000

SPEECH VAN MINISTER HERFKENS BIJ DE OPENING VAN DE AMBASSADEURSCONFERENTIE

Bericht van Ministerie van Ministerie van Buitenlandse Zaken

1. Inleiding

Sinds de vorige ambassadeursconferentie hebben we veel nieuw beleid gemaakt. De landenselectie is achter de rug. De sectorkeus is nu in de meeste landen gemaakt. Er zijn drie notities verschenen over het multilateraal beleid en een over het Afrikabeleid.

Er is natuurlijk nog steeds wel nieuw beleid in de maak, zoals de notitie over economie en ontwikkeling en de toekomst van het bedrijfslevenloket. Maar mede dankzij keiharde inspanningen van de Posten is het vernieuwde beleid het afgelopen jaar uit de steigers gekomen. Ondanks de grote werkdruk is ook de kwaliteit van de jaarplannen hoog. Ik wil u allen daarmee graag complimenteren.

Uitvoering van beleid staat nooit stil. Aanpassen en vernieuwen van beleid evenmin. De accenten kunnen wel verschillen. Afgelopen jaar lag het accent op vernieuwing. In het jaar dat voor ons ligt op uitvoering. Na de woorden is het tijd voor de daden. Nu moeten we laten zien dat ons beleid effectief is. Dat ontwikkelingssamenwerking armoede daadwerkelijk helpt terugdringen. Want dat is na vijftig jaar nog steeds onze missie.

In het vervolg van mijn verhaal sta ik eerst stil bij de veranderde kijk op die ongewijzigde hoofddoelstelling. Daarna wil ik de drie kernbegrippen, die samen het hart van ons ontwikkelingsbeleid vormen, onder de loep nemen. In volgorde van opkomst zijn dat: eerst ownership, dan sectorbeleid en tot slot coòrdinatie en coherentie.

De politieke discussie over de beleidsrichting is achter de rug. Bij de praktische uitvoering zie ik nog veel open vragen. Ik heb een flinke verlanglijst aan uw adres. Omgekeerd zal het niet anders zijn. De komende dagen wil ik graag uw visie en ervaringen horen. Goede communicatie met de Posten - en dan bedoel ik geen eenrichtingverkeer uit Den Haag - zie ik mede als sleutel voor succes in de uitvoering.

Eén van de Posten wilde de vraag aan de orde stellen wat vandaag de dag nog de rol van ambassades is, waar we ambassades nog voor nodig hebben. Met evenveel recht kun je je dan afvragen waar we nog een departement voor nodig hebt.

De Posten en Den Haag kunnen niet zonder elkaar. De uitdagingen waar we samen voor staan zijn groot. Voor valse bescheidenheid op de Posten zie ik geen enkele reden. Uw taak is niet passief de krant te lezen en het thuisfront te informeren. Het gaat eromeffectief armoedebeleid uitgevoerd te krijgen.

2. De pijlers van het ontwikkelingsbeleid

Bij de blijvende noodzaak van armoedebestrijding hoef ik voor dit gehoor niet stil te staan. De nog steeds onacceptabele omvang van het probleem is u bekend. Wel wil ik enige woorden wijden aan de veranderde inzichten in armoede en de bestrijding ervan.

Het harde macrobeleid ging vroeger altijd enkel over rente en inflatie, over wisselkoersen en begrotingstekorten. Armoedebeleid stond daar los van. Het hokjesdenken is doorbroken. Tekenend is de omslag binnen de Internationale Financiële Instellingen (IFI's). Op de najaarsvergadering van Wereldbank en IMF stond voor het eerst armoede bovenaan de agenda. Het gaat niet langer over vangnetten achteraf. Het gaat over een samenhangend beleid van kansen scheppen voor de armsten, empowerment en democratisering, gerichte steunverlening, bevordering van goed beleid en bestuur, coòrdinatie en coherentie.

Een van de lessen die wij hebben geleerd, is dat effectieve armoedebestrijding vooral ook afhankelijk is van de kwaliteit van bestuur en beleid in de ontvangende landen. De bewijzen stapelen zich op: als een land niet zelf terugdringen van armoede hoog in het vaandel heeft staan, dan leidt samenwerking van regering tot regering tot bitter weinig resultaat. Zonder ownership beklijft armoedebestrijding niet.

Bij losse projecten ontbreekt de koppeling naar het macro-niveau. Onderzoek heeft tot de wellicht frustrerende, maar niet te loochenen conclusie geleid dat afzonderlijke, succesvolle projecten weinig zeggen over terugdringing van armoede. Bovendien bemoeilijkt een lappendeken van projecten het ownership. Daarom zoeken we nu aansluiting bij een door de overheid geformuleerd sectorbeleid.

Op zijn beurt is sectorbeleid niet goed uitvoerbaar als donoren - inclusief de multilaterale organisaties - hun steun en hun visie niet op elkaar afstemmen, onder leiding van het ontvangende land. Het is niet langer acceptabel - als we ownership serieus nemen - dat ministers moeten onderhandelen met meer dan twintig verschillende donoren. Elk met zijn eigen procedures, regels en visies. De coòrdinatie moet beter.

Schitterend beleid, smetteloos bestuur, volledig ownership en perfecte coòrdinatie. Zelfs onder die ideale omstandigheden is niet aan alle condities voor duurzame ontwikkeling voldaan. Geen enkel land kan zich onttrekken aan het internationale speelveld. Daar moet ook voor de armste spelers voldoende ruimte komen. Door eerlijke en transparante handelsregels te maken. Door de markten van rijke landen open te stellen. Door schulden kwijt te schelden. Door wapenexport aan banden te leggen. Kortom: door een coherent internationaal beleid.

Ownership, sectorbeleid, coòrdinatie en coherentie. Ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een regering is geen owner van zijn ontwikkeling zolang donoren een zee van eigen projecten financieren. Een land kan geen sectorbeleid voeren als het niet zelf de richting ervan aangeeft en de donoren zich daar niet bij aansluiten. En als landen internationaal niet voldoende kans krijgen, dan kunnen ze vooruitgang vergeten.

Tot zover de theorie. De praktijk is weerbarstig. Daar weet u alles van. Er zijn veel spanningsvelden, waar u bij uitvoering van het beleid op stuit. De beleidstrein rijdt. Er is genoeg brandstof aan boord, maar de rails liggen nog niet overal keurig uitgelegd. De uitgangspunten vormen een beleidsrichting, geschraagd door onderzoeksresultaten en geaccordeerd door de Tweede Kamer. De juiste mix en snelheid bij de uitvoering varieert van land tot land. Die zult u grotendeels zelf moeten bepalen op basis van uw contacten,kennis, ervaring en inzichten. Dat stelt hoge eisen aan u.

En met 'u' doel ik daarbij zeker niet alleen op de Posten in de 17&4 landen. Die gaan wel over de besteding van de gedelegeerde bilaterale fondsen en hebben het meest te maken met het sectorbeleid. Maar ons beleid is veel breder dan dat. Voor ownership, coòrdinatie en coherentie is inspanning van het hele Postennet vereist, elk met zijn eigen inbreng.

3. Ownership

De term ownership is nieuw en roept vragen op, zowel in de Nederlandse samenleving als op de Posten. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de praktische invulling van ownership nog onwennig is. Niet alleen voor de Posten, ook voor het departement. Ik besef dat er het afgelopen jaar bij de sectorkeus niet altijd genoeg tijd is geweest om voldoende ruimte te bieden aan ownership. Ik wil nu graag de meest prangende vragen over de invulling van ownership de revue laten passeren.

Wie zijn de 'owners' van de ontwikkelingsactiviteiten?

De owners zijn niet exclusief de regeringen van de ontvangende landen en hun parlementen. Dat zijn die regeringen en parlementen in samenspraak met maatschappelijke groeperingen. In samenspraak dus met de organisaties die de belangen van de doelgroep vertegenwoordigen.

Net als in Nederland is ook in ontwikkelingslanden de kwaliteit van de samenleving erbij gebaat dat particuliere organisaties bijdragen aan de totstandkoming en de uitvoering van beleid. In de meest volwassen vorm gebeurt dat via een interactief proces. Via veel overleg. Niet eenmalig, maar zo frequent dat er tijdig breed gedragen oplossingen gevonden worden voor de gesignaleerde problemen. Essentieel is dat overheid en particulier initiatief elkaars rol respecteren en aanvullen.

Een goed functionerende overheid - sterk én legitiem - schept kaders en randvoorwaarden en faciliteert de beleidsuitvoering. Dat is een rol die particuliere organisaties niet kunnen overnemen. Als ze elk naar eigen inzicht bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg verzorgen, dan leidt dat tot een onhelder patroon naar inhoud en kwaliteit. Particuliere organisaties hebben hun eigen, autonome rol. Enerzijds is dat om activiteiten uit te voeren binnen de door de overheid gestelde kaders. Anderzijs om tegenspel en tegenwicht te bieden aan de overheid.

In de meeste ontwikkelingslanden - ook in veel van de 17&4 landen - is het 'maatschappelijk middenveld' - om die Nederlandse term te gebruiken - echter flinterdun. Ik maak me bijvoorbeeld grote zorgen over het gebrek aan onafhankelijke organisaties in een land als Uganda. In dat krachtenveld tussen overheid en maatschappij krijgt ook het bilaterale landenbeleid zijn dynamiek. Het is zowel gericht op bevordering van een sterke, legitieme staat als van een sterke samenleving.

Wat betekent dit voor de inschakeling van NGO's?

Goed bestuur is een relatief begrip. Hoewel ze allemaal aan de minimum vereisten voldoen, zijn zelfs binnen de groep landen met een redelijk beleid en bestuur de verschillen in democratisering en transparantie groot. Ook de institutionele capaciteit looptsterk uiteen. Dat betekent dat de mate van inschakeling van NGO's zal verschillen van land tot land. In een aantal landen vraagt de ontvangende overheid zelf om inschakeling van NGO's. Dan is er geen enkel probleem.

Andere regeringen zijn soms minder gediend van steun aan NGO's, met name niet als die tot de critici van het beleid behoren. In de 17&4-landen zullen de regeringen doorgaans voldoende openstaan voor inbreng vanuit hun samenleving. Op die kwaliteit zijn ze immers mede geselecteerd. Maar die openheid kan onder druk komen te staan. De Posten zullen zich dan actief moeten inzetten om de NGO's toch aan tafel te krijgen en de deur open te houden voor de MFO's en hun partners. Niet zozeer door geld te geven, maar door hun invloed te helpen vergroten.

De Posten kunnen in dit opzicht overigens nog een andere nuttige rol spelen. Met name in Sub-Sahara Afrika is het voor buitenlandse organisaties vaak niet eenvoudig goede partners te vinden. Nederlandse NGO's kunnen hierbij profiteren van de expertise en contacten van de ambassades.

.

Houdt ownership ook in dat de planning van de hulp beter moet?

Ownership stelt inderdaad eisen aan de voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van de donor. We vragen de ontvangende landen een strategische visie te ontwikkelen en die te vertalen in sectorbeleid. En we vragen ze om aan te geven welke rol voor externe donoren is weggelegd. Regeringen hebben daar tijd voor nodig en flexibiliteit van de donor is vereist. Maar als de vraag dan op tafel ligt, willen we graag heldere afspraken. Die moeten we dan zelf ook wel nakomen natuurlijk!

Dit jaar werken we nog met de u bekende thematische budgetten, maar tussen die budgetten heeft u reeds volledige schuifvrijheid. Verder zijn we naar meerjarenramingen overgestapt. Ook macrohulp zullen we in meerjarig perspectief plaatsen, waarbij de Posten de sturing voor hun rekening nemen. Voorstellen daarover werken we momenteel uit.

Te strakke budgetcycli brengen het ownership in gevaar, merkte een van de Posten terecht op in de voorbereiding op deze ambassadeursconferentie. Het mag inderdaad niet zo zijn dat bestedingsdruk in Nederland de uitgaven in de ontvangende landen onder druk zet. Mede daarom doen Posten er verstandig aan uitgaven gelijkmatig over het jaar te spreiden om geen problemen over zich af te roepen in de laatste maanden.

Een en ander betekent dat de jaarplancyclus van karakter verandert. Het zwaartepunt verschuift naar de aan schrijving. Die geeft voor elk land het kader aan, waarbinnen de Post zijn jaarplan maakt. De eerste ervaringen hiermee waren overigens niet in alle gevallen even goed.

Waar blijven onze eigen prioriteiten?

Idealiter geven ontvangende regeringen zelf aan waar ze steun nodig hebben. Dat kan inderdaad inhouden dat onze prioriteiten minder pregnant naar voren komen dan wij wel zouden willen. Is dat erg? Ik vroeg een milieuminister - Nederland had de opbouw van zijn ministerie gefinancierd: "Wat zijn nu uw prioriteiten?" Hij antwoordde: "Zegt u maar wat ik moet doen. U wilde dit toch?" Dat is pas erg.

Ownership betekent dat je je hulp in principe ondergeschikt maakt aan de vraag van het land zelf, dat je aansluit bij wat het land zelf onderneemt. Dat hebben we nog nooit gedaan zo. Want wij wisten het toch altijd zoveel beter. Gaan we dus blanco cheques uitdelen? Wordt het "u vraagt en wij draaien"? Het antwoord is 'nee'.

Met de overheden van de 17&4 landen zijn en blijven wij in een beleidsdialoog. Onze insteek in die dialoog is vermindering van armoede. Wij brengen in wat in Rio, in Cairo, in Kopenhagen en in Beijing is afgesproken. Dus ook over sectordoorsnijdende onderwerpen als milieu en vrouwen. En in deze landen hoort dat niet aan dovemansoren gezegd te zijn, want de conclusies van deze grote conferenties zijn door onze partners onderschreven. Voor "onze prioriteiten" blijft dus alleen plek als ze ook "internationaal overeengekomen prioriteiten" zijn.

Wellicht zijn uw gesprekspartners niet altijd onder de indruk van dit argument. Wellicht hebben ze in de praktijk soms lak aan transparant bestuur, behoud van milieu en verbetering van de positie van vrouwen. Wellicht heeft hun regering enkel voor de Bùhne de VN-verdragen ondertekend. Doorgaans komt dit verschil in visie pas aan de oppervlakte bij de concrete uitwerking. Hoe de internationaal aanvaarde prioriteiten dan toch hoog op de agenda te krijgen vereist tact, creativiteit en doorzettingsvermogen. En zijn diplomaten daar niet rijk mee gezegend?

Bovendien is de landenkeus toch een zeef geweest. We zijn in zee gegaan met landen die een en ander wel serieus nemen. In de woorden van de Ghanese ex-minister van Financiën, Kwesi Botchwey: "U laat ze achter het stuur plaatsnemen. Maar middels de landenkeus heeft u zich er wel eerst van vergewist dat ze een rijbewijs hebben."

Ownership verhoudt zich slecht met de kwantitatieve doelstellingen, die de afgelopen jaren gehanteerd zijn. Behalve voor het milieu, is de sturing op deze doelstellingen daarom van de baan. Naar verwachting halen we ze toch wel. Ik denk dan aan de omvang van de steun aan de sociale sectoren, de reproductieve gezondheidszorg en het aandeel van de hulp dat in de MOLs terechtkomt. Mocht dit achteraf niet het geval blijken, dan volgt een extra inspanning, met name via multilaterale kanalen.

Is ownership strijdig met conditionaliteit?

Condities stellen betekent per definitie dat het ownership niet voor de volle honderd procent bij de ontvanger ligt. Maar de richting is duidelijk: we willen zo veel mogelijk tegemoet komen aan de ontvangende partij en minimaal onze eigen uitgangspunten handhaven.

Gewoonlijk waren condities gekoppeld aan beleidsvoornemens, niet aan bestaand beleid: 'Als jullie zus en zo beloven, dan krijgen jullie nu geld.' Die benadering leidde niet zelden tot gesjoemel met afspraken en voornemens. Zulke conditionaliteit is geen breekijzer gebleken om beleidshervorming tot stand te brengen. Want goed beleid is niet te koop, zo heeft de ervaring geleerd. We stellen nu geen condities meer vooraf, maar toetsen het daadwerkelijk gevoerd beleid.

Ownership houdt in dat we meer verantwoordelijkheid in handen laten van de ontvangende regering. Dat kan soms lastig zijn, bijvoorbeeld bij financiële verantwoording. Onze accountants eisen verantwoording tot en met de cijfers achter de komma. Zo'n 'Nederlandse'controle van elke bestede gulden kunnen we niet opleggen aan regeringen die we voldoende vertrouwen om hen ownership over de hulp geven.

Accurate meting van de output kan dit probleem deels ondervangen. Het gaat er uiteindelijk om dat de regeringen resultaten boeken: zoveel meer meisjes naar school, zoveel minder armoede. Ook met de Kamer is afgesproken een duidelijker verband te leggen tussen input en output. Meer deskundigheid in monitoring en resultatenmeting op de Posten is daarom onontbeerlijk. Ook moeten Posten een risicoinschatting kunnen maken van de uitvoerings- en beheerscapaciteit van de wederpartij.

Daarbij gaat capaciteitsopbouw hand in hand met ownership. De realiteit is immers dat we soms werken met partners met een zeer beperkte capaciteit. We willen die partner niet voor de voeten willen lopen met een waslijst aan condities, terwijl we toch zicht willen houden op de effecten van onze hulp. We zullen soms onze neus stoten. En al doende leren. Er zijn risico's, maar op termijn boeken we zo meer resultaat.

Overigens kan de term ownership meer beleidsvrijheid suggereren dan er in de praktijk bestaat. De internationale economische omgeving beperkt de keuzevrijheid van regeringen. Ownership biedt geen vrijbrief om te ontkomen aan de wetten van de wereldmarkt, aan globalisering en aan integratie.

4. Sectorbeleid

Bij losse projecten ontbreekt samenhang. Ze zijn vaak te geïsoleerd en hebben geen verband met het nationaal en het internationaal niveau. Sectorbeleid verhoogt kwaliteit, effectiviteit en duurzaamheid. Maar de uitvoering stuit op voetangels.

Wat betekent sectorbeleid voor de projectenportefeuille?

Sectorbeleid betekent een revolutionaire wending, die in de jaarplannen soms nog onvoldoende tot uiting komt. Bij de sectorkeuzes hebben de Posten tot dusver nog te weinig gebruik gemaakt van context- of armoedeanalyse, zoals geformuleerd in de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs). Die analyses geven aan wat de plaats is van 'onze' sectoren binnen de algehele strategie om armoede te verminderen.

Het is niet de bedoeling om het bestaande projectenpakket in een sector te persen of zo bij te schaven dat het erin past. Dat is de verkeerde volgorde.

Het idee is om eerst vanuit een sectoranalyse in kaart te brengen waar steun nodig is, daarna met de overheid te bekijken of huidige projecten daar een plek in hebben, en dan pas de projectaanpak om te bouwen naar een sectorbeleid. Te vaak rechtvaardigen Posten sectorkeuzes op grond van het bestaand projectenpakket. Verder is de verdeling van geld over de sectoren niet altijd even goed beargumenteerd.

Hoe strikt is het sectorbeleid?

Sectorbeleid is geen religie. Het is meer een 'organiserend principe'. Een richtingaanwijzer: weg uit projecten. Posten moeten zelf beoordelen hoe snel dat kan. De weg terug is echter afgesneden. Ze mogen niet van macrosteun of sectorbeleid weer terug naar projectsteun.

Voorwaardescheppend projectbeleid blijft mogelijk, mits goed onderbouwd. Daaronder vallen bijvoorbeeld: steun aan een Algemene Rekenkamer, hervorming van de civielesector, begeleiding van decentralisatie of hulp bij opstelling van genderbeleid.

Een ander grijs gebied is de financiering van flankerende projecten, die het sectorbeleid ondersteunen. Opstelling van landrechten bijvoorbeeld valt strikt gezien buiten de landbouwsector, maar kan wel van grote betekenis zijn voor het beleid in die sector. Ook dat mag.

Richtinggevend is GAVIM: Goed bestuur, Armoede, Vrouwen, Institutionele ontwikkeling en Milieu; de vijf poten waarop de Nederlandse hulpverlening rust. In december is hierover een conferentie gehouden met inbreng van de Posten. De resultaten daarvan ontvangt u binnenkort.

Voor steun uit de allocatie aan NGO's is minimaal de gedoogsteun vereist van de centrale overheid, zodat die zicht houdt op de geldstromen. Als de bereidheid om NGO's te gedogen lange tijd afwezig is, dan rijst de vraag of de sectorbenadering wel op deze wijze te realiseren valt. Ambassades moeten NGO-activiteiten dan actief uitventen, bijvoorbeeld onder MFO's.

Het departement ondersteunt de sectorbenadering op veel fronten. De komende maanden krijgt een aantal van u bezoek van de landenteams. Dat is een goede gelegenheid om aan te geven wat u van Den Haag verwacht.

Verder is een notitie over sectorale benadering in de maak. De Posten hebben daar een gedegen inbreng voor geleverd. Ook verzamelen we informatie over 'best practices' en werken we aan instrumenten om voortgang te monitoren en te meten.

Mijn indruk is dat de sectorbenadering leeft, op de Posten en op het departement. De trein is gaan rijden. Goede communicatie is nu vereist. Tijdens de twee workshops over de sectorale benadering hoop ik de komende dagen met een groot aantal ambassadeurs in de slag te kunnen gaan over de implementatie.

5. Coòrdinatie en coherentie

Het vaak gebruikte 'donorcoòrdinatie' vind ik eigenlijk een verkeerd woord. Het legt teveel accent op de rol van de donoren. Ik spreek liever van 'coòrdinatie van besteding van financiële middelen voor ontwikkeling'. Dat geeft duidelijker het perspectief aan vanuit de ontvangende landen. Het gaat immers om de afstemming tussen alle beschikbare middelen - uit interne én uit externe bronnen - waarbij het ontvangende land de leiding heeft.

Het is niet de bedoeling dat Europese ambassades op eigen houtje hun hulp onderling beter coòrdineren. Waar het om gaat is dat ze hun hulp beter afstemmen op de wensen van de ontvangers, zoals via harmonisatie van procedures.

Coòrdinatie lijkt misschien een versleten agendapunt. Het gaat immers al zolang mee. Toch is vermoeidheid op dit cruciale punt niet te tolereren. De tijd is juist rijp om te oogsten. De overeenstemming tussen donoren en ontvangers is nog nooit zo groot geweest.

Helaas wordt veel alleen met de mond beleden. Voor de ambassades ligt een taak op alle niveaus: coòrdinatie van beleid, van programma's en van uitvoering. Zonder coòrdinatie is ook de sectorbenadering gedoemd te mislukken. Solo-optreden van donoren met alleen oog voor eigen projecten is desastreus.

Om samen op te kunnen trekken zijn uniforme prestatie-indicatoren onmisbaar om de impact te monitoren en te meten. We overleggen hierover onder andere in Utstein-kader enbinnen de DAC. De grondslag voor zulke indicatoren moet liggen in de internationale consensus over de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid, die tot stand is gekomen in de grote VN-conferenties. Ik heb de Kamer een notitie hierover toegezegd in de eerste helft van dit jaar.

Hoe belangrijk is samenwerking met de multilateralen?

Coòrdinatie begint met de opstelling van een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) door een land zelf, met hulp van de Wereldbank en donoren. Het PRSP is de hoeksteen, ook voor de uitvoering van het Nederlandse beleid.

Enerzijds moeten onze eigen programma's binnen het stramien van een PRSP passen. Anderzijds moeten de Posten een grotere en pro-actieve rol spelen bij de opstelling ervan en daarvoor meer capaciteit vrijmaken. De vroegere landenbeleidsdocumenten van de Wereldbank hielden onvoldoende rekening met armoede en kenden te weinig ownership. Nu is dat aan het veranderen, mede door Nederlandse druk.

We moeten er op toezien dat de bank ownership serieus neemt en geen 'oude reflexen'gaat vertonen. De Posten zijn daarvoor onze onmisbare antennes in het veld. Lokaal negeert de Wereldbank soms de inbreng van bilaterale donoren en VN-organisaties. Het optreden kenmerkt zich door een zekere hooghartigheid. Ik wil de Posten aan moedigen en uitrusten een intensiever beleidsdialoog te voeren met de lokale vertegenwoordigers van de Wereldbank, het IMF en de andere VN-organisaties.

De Wereldbank wil zelf graag de leidende rol in de coòrdinatie. Goede afstemming met UNDP is nodig. Binnenkort verschijnt hierover de notitie Berteling. De conclusie luidt dat Wereldbank en UNDP complementair aan elkaar zijn. Elk dient zich te concentreren op de eigen 'core business'. Voor de Wereldbank is dat: financiering, formulering van macro-economisch beleid, uitvoering van projecten en de functie als kenniscentrum van best practices. Voor UNDP is dat de levering van technische assistentie, beleidsadvisering en verstrekking van gegevens.

Om de multilaterale samenwerking te verbeteren moeten regeringen overigens zelf ook coherenter en gecoòrdineerder optreden. Van het niveau van de bestuursorganen tot aan de ambassades.

Van alle ODA wereldwijd gaat meer dan de helft de deur uit via de multilaterale ontwikkelingsbanken en fondsen. Tot dusver hebben de Posten naar mijn mening te mager gerapporteerd over de praktijk van armoedebestrijding door de IFI's. Ik wil dit jaar op gestructureerde wijze met hulp van de ambassades beter in kaart brengen hoe de Nederlandse armoededoelstellingen multilateraal vertaling vinden.

De door de Posten geleverde informatie zal een belangrijke maatstaf worden voor de Nederlandse financiële steun aan de IFI's en voor de deelname aan bijvoorbeeld partnership programma's. Bij forumdirecties in Den Haag komt een vast aanspreekpunt voor de Posten om hun ervaringen pro-actief in te kunnen zetten.

Bilateraal en multilateraal liggen in elkaars verlengde. Wat multilateraal goed gebeurt, hoeven we niet bilateraal aan te pakken. Anderzijds kunnen we met onze bilaterale activiteiten soms een aanjager zijn voor multilaterale organisaties.

Een mooi voorbeeld daarvan vind ik aidsbestrijding. In de eerste jaren van de epidemie heeft Nederland een voortrekkersrol gespeeld, door te onderstrepen dat aids meer is dan alleen een gezondheidsprobleem. Inmiddels wordt de ernst van het aidsprobleem alomerkend en werkt Nederland vooral via multilaterale kanalen.

Wat is de betekenis van samenwerking in Utstein-verband?

In Utstein-verband beoogt Nederland om samen met Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland de coòrdinatie een extra duw te geven. Zo zijn we begonnen met afstemming van elkaars planningsmethoden. We hebben afgesproken als proef in één sector in één land volledig samen te werken. Dat is de gezondheidssector in Tanzania geworden, eventueel later uit te breiden naar water en onderwijs. Uganda is de volgende kandidaat op het lijstje. De ervaring leert dat wanneer een donorgroepje eenmaal over de dam is, dat er dan meer volgen. Ik ga liever concreet aan de slag met enkelen, dan te wachten tot iedereen eindelijk zo ver is.

De samenwerking in Utstein-verband mag van mij ver gaan. Ik denk aan gemeenschappelijke verwervingsregels, aan harmonisatie van procedures en aan missies met wederzijdse participatie. Dat kan betekenen dat we inleveren op Nederlandse eisen, toetsen en beheersregels. Dat moet dan maar, als er winst in coòrdinatie en afstemming tegenover staat. Dat vind ik goed te verdedigen tegenover rekenkamer en parlement.

We gaan 'All the way'. Het mag niet zo zijn dat Nederland voor problemen zorgt op weg naar meer en betere coòrdinatie! Utstein is daarbij onze eerste, maar zeker niet onze exclusieve uitvalsbasis. De volgende Utsteinbijeenkomst is in mei in Den Haag.

Ook ontbinding is een onderwerp waarvoor de Utstein-4 warmlopen, maar niet alleen zij. Zowel binnen de DAC/OESO als binnen de EU is opnieuw een debat hierover van start gegaan. Zo heeft OESO secretaris-generaal Johnston in Seattle onlangs gepleit voor ontbinding van de hulp. Ik hoop dat we het komend jaar eindelijk vooruitgang kunnen boeken op dit dossier. Want de praktijk van binding is op alle fronten strijdig met een effectief ontwikkelingsbeleid.

Welke prioriteiten zijn er bij coherentie?

Je bedrijft geen ontwikkelingssamenwerking door machtig te zijn in een klein hoekje. Daarom is coherentie van het grootste belang. Wat voor zin heeft het de exportcapaciteit van ontwikkelingslanden te helpen vergroten, als de rijke landen hun grenzen gesloten houden? Wat voor zin heeft het productie voor de markt van kleine boeren te stimuleren als ze worden weggeconcurreerd door exportsubsidies?En wat is de zin van conflictpreventie als je de wapenexport daarbij buiten beschouwing laat?

Zo kan ik nog wel even doorgaan. Ik zal inhoudelijk niet dieper ingaan op dossiers als de WTO, de hervorming van de VN, schuldenbeleid of Europees landbouwbeleid. Mijn punt zal duidelijk zijn: met coherentie op deze beleidsterreinen is veel winst te halen voor armoedevermindering. Ik vraag daarom alle posten uiterst alert te zijn op kansen om coherentie waar mogelijk te verbeteren.

Dat geldt bijvoorbeeld ook in het Afrikabeleid. Afrika is een van de prioriteiten van ons buitenlands beleid. De hoofdlijnen zijn door mijn collega van Buitenlandse Zaken geschetst. Coherentie - ook tussen ons eigen bilaterale en multilaterale beleid - is ook in ons Afrika-beleid essentieel. Bevordering van stabiliteit, van goed beleid en van goed bestuur, ze zijn onlosmakelijke onderdelen van duurzame ontwikkeling. We hebben onzeposten op het continent - en meerdere posten elders - hard nodig om dat waar te maken. Door beter de samenhang te onderkennen en door een coherenter aanpak, multilateraal en bilateraal, te bevorderen.

6. De taak van de Posten nader bekeken

Daarmee is mijn drieluik over ownership, sectorbeleid en coòrdinatie en coherentie afgerond. In de loop van het verhaal heb ik herhaaldelijk gewezen op de rol van ambassades. De kern van mijn oproep aan de Posten is om niet verkokerd te kijken naar de uitvoering van Nederlandse programma's met Nederlandse guldens. Uw taken zijn breder dan om als brave boswachters uw eigen stukje bos te beheren.

Het gaat me om resultaten. Dat wil zeggen: om meetbare vermindering van armoede. De Nederlandse hulp kunnen we niet isoleren. Belangrijk is de gezamenlijke output van alle ontwikkelingsfinanciering. Multilateraal ligt daarbij in het verlengde van bilateraal. En eigen middelen van de arme landen tellen net zo hard mee als de hulp van buiten. Zo groot mogelijke effectiviteit van het totaal, dat is wat telt.

Onze Posten kunnen daar veel aan bijdragen. Door goede analyses op microniveau. Door een actieve dialoog met de regering. Door kwaliteit van beleid en bestuur in de gaten te houden. Door goede contacten met particuliere organisaties en de donorgemeenschap. Door rapportage over en samenwerking met multilaterale organisaties.

In de 17&4 landen ligt de kern van het sectorbeleid. Maar ownership geldt voor alle inspanningen in alle landen. Voor coòrdinatie en coherentie is dat niet minder waar. Het ontwikkelingsbeleid uitvoeren is een taak voor ons hele Postennet.

Van uitvoerders (het traditionele model) zijn de Posten meer en meer medevormgevers en architecten geworden van het ontwikkelingsbeleid. De delegatie die een aantal jaren geleden is ingezet past hierbij. Mede dankzij de moderne communicatiemiddelen kunnen de Posten meer en meer hun eigen netwerken opbouwen en gebruiken.

Per aanstaande zomerronde zal de benodigde menskracht op de Posten zitten om het beleid te kunnen uitvoeren. De personele mogelijkheden zijn echter beperkt en van alle betrokkenen zal enige flexibiliteit worden gevraagd. Ook hier is coòrdinatie van belang: we hoeven niet zelf alle deskundigheid op alle Posten te hebben. Verdeling van taken,ook tussen de donoren ter plekke, ligt direct in het verlengde van de sectorbenadering.

Enkele algemene opmerkingen voor alle Posten

Ik wil nu eerst enige opmerkingen maken aan het adres van alle Posten.

+ Klagen over beheerslast vind ik uit den boze. Als er geld in het geding is, is er dus ook beheer in het geding. U heeft altijd de mogelijkheid om met concrete suggesties voor vermindering van procedures te komen. Waar mogelijk zullen die worden opgevolgd.

+ Ik wil weg van de oude en valse 'wij/zij'-tegenstelling tussen Posten en departement. Er moet een open wisselwerking tot stand komen. Al die codes met verbijstering en verontwaardiging zijn ouderwets. Het automatisch verspreiden van tientallen kopieën is bovendien slecht voor het milieu en voor de mentale hygiëne.

+ Alle medewerkers hebben leesplicht. Ik ga er zonder meer vanuit dat
- nu het departement investeert in het toezenden van belangrijke stukken als handelingen en speeches - die zaken ook gelezen zijn door alle betrokkenen en dat waar nodig om verduidelijking wordt gevraagd.

+ De landenlijst is niet in marmer gebeiteld. Nu Indonesië erbij is gekomen spreken we van 17&4. Komend jaar staat alleen het mogelijk in- en uitvoegen van Rwanda en Zambia op de agenda. En op termijn het mogelijk invoegen van Benin. Een besluit hierover volgt na de afronding van de evaluatie van de Duurzame Ontwikkelingsverdragen, medio volgend jaar. Voor alle landen buiten de lijst geldt nog steeds de exitstrategie. Hetzelfde geldt voor de sectoren waar we niet blijven in de 17&4 landen. Ik wil u oproepen tempo te maken met die exit-strategie. Want het geld dat vrijkomt hebben we bilateraal hard nodig.

Verschillende Posten, verschillende taken

+ Over de 17&4 landen heb ik al veel gezegd. Deze Posten zijn versterkt met lokale themadeskundigen. Ik vind dat ze daarom moeten communiceren in de taal van het ontvangende land. Dat geldt ook voor de correspondentie met Den Haag. De voertaal mag geen Nederlands meer zijn. En het mag zeker niet meer voorkomen dat lokale beleidsmedewerkers bij een discussie op de ambassade niet betrokken zijn, omdat deze in het Nederlands plaatsvindt.

+ Van Posten in landen op de themalijst milieu verwacht ik een gedegen analyse van de ontwikkelingen op milieugebied. Ze kunnen een zekere uitbreiding van activiteiten in ogenschouw nemen. Want gezien de sectorkeus zullen we alleen in de 17&4 landen onze eigen kwantitatieve milieudoelstelling niet halen. Er is één randvoorwaarde: de activiteiten moeten duurzaam zijn, ook in termen van financiering. Want we gaan geen milieuactiviteiten betalen die de ontvangers zelf niet voor hun rekening willen nemen. Ook hier geldt ownership. Als een land een goed milieubeleid voert, dan is sectorsteun mogelijk.

+ Voor Posten in landen op de lijst voor Democratie, Mensenrechten en Vredesopbouw geldt deels hetzelfde. Ik verwacht van hen een gedegen analyse en monitoring van het doen en laten van overheden afgemeten naar internationaal aanvaarde normen. Daarbij moeten Posten niet alleen kijken naar de centrale overheid, maar ook naar de kwaliteit van het lokaal bestuur en naar de omgang met NGO's. En naar het functioneren van organisaties als de rekenkamer.

+ Voor de Posten in landen op de themalijst bedrijfsleven: De besprekingen over de veranderingen in het programma zijn nog niet afgerond. Een plan is om ORET over te hevelen naar de FMO. Verder wordt al langer aangedrongen op de vorming van één loket, een 'one-stop-service', voor alle ondersteuning aan het bedrijfsleven. Zo'n loket komt eraan. Die verandering wil ik koppelen aan verbetering van instrumenten die van betekenis zijn voor de particuliere sector in ontwikkelingslanden.

+ Dan wil ik ingaan op de rol van Posten in conflictgebieden. Mijn collega heeft al gesproken over ons conflictbeleid. Ik wil daar het volgende aan toevoegen. Veel mensen denken dat ik met de concentratie in het bilaterale beleid landen in conflict de rug hebtoegekeerd. Dat is absoluut niet waar. Het enige waar ik me tegen afzet is de eis van voortdurende Nederlandse zichtbaarheid in elk conflictgebied.

Ik wil dat Posten in conflictlanden of -regio's in samenwerking met regiodirecties gedegen analyses maken van een conflict en van alle actoren die zich daarmee bemoeien. Dan is vervolgens de eerste vraag of het zin heeft dat Nederland zich daarbij aansluit en zoja, op welke wijze wij een aanvullende rol kunnen spelen. Bijvoorbeeld via een politieke dialoog of via gerichte inzet van fondsen. Voor die strategische vraag wil ik meer aandacht. Wij willen pas overwegen een eigen rol te spelen als uit de analyse naar voren komt, dat die eigen rol meerwaarde heeft. Ik vraag Posten daar actief naar te kijken.

Met een aantal landen in conflict hebben we geen bilaterale relatie. Ik noem Burundi, Sierra Leone en Liberia. Ook daar kunnen we een meerwaarde hebben. In Liberia is dat bijvoorbeeld het geval. De DMV-gelden voor vredesopbouw zijn niet gedelegeerd. Uit die fondsen kunnen we bijvoorbeeld ondersteuning van media, van civic society of van vredesonderhandelingen betalen. Posten kunnen plannen aanreiken en dragen verantwoording voor de voortgangsbewaking en monitoring.

+ Tot slot een opmerking aan het adres van de ambassades in de OESO-landen. Naast hun inzet op het vlak van coòrdinatie en coherentie, verwacht ik van hen veel meer OS-politieke rapportage. Waarom weten mijn Britse, Noorse en Canadese collega's altijd hoe het mij in het parlement is vergaan en hoor ik nooit iets?

7. Afronding

Armoedebestrijding is niet langer een geïsoleerd hoekje binnen het grotere beleid. Terecht. De uitdaging is groot. We zijn uit op tastbare en meetbare resultaten. Die hebben we nodig om het draagvlak in Nederland voor ons ontwikkelingsbeleid overeind te houden. Die resultaten hebben we nog veel harder nodig om binnen nu en vijftien jaar de '7 pledges' te halen, waaronder halvering van extreme armoede, alle kinderen naar school en geen genderongelijkheid meer in het onderwijs.

Ons beleid draagt daar alleen aan bij als onze handen, ogen, oren en hersens in het veld hun werk goed doen. Armoedebeleid effectief uitvoeren doet een beroep op alle vaardigheden van een modern diplomaat. En diplomaat zijn betekent dat je armoedevermindering als een prioriteit ziet. Diplomaten zijn vandaag de dag ook ontwikkelingswerkers. En ontwikkelingswerkers zijn ook diplomaten.

Een recent DAC/OESO- jaarrapport is misprijzend over de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking bedreven door diplomaten. Specialisten zouden het beter doen. Aan u de inspirerende opdracht te bewijzen dat de DAC het met deze conclusie bij het verkeerde eind heeft!

© 1998 (minbuza@minbuza.nl)

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie