Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Brief OS evaluatie cofinanciering Nederland en Wereldbank

Datum nieuwsfeit: 22-05-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Tweede Kamer der Staten Generaal

Brief OS evaluatie cofinanciering van nederland met de wereldbank

Gemaakt: 25-5-2000 tijd: 15:8


9


26800 V Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2000

nr. 97 Brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 22 mei 2000

Met grote belangstelling heb ik kennis genomen van de evaluatierapporten van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie getiteld: Cofinancing between the Netherlands and the World Bank, 1975-1996, Summary Evaluation Report en Main Report die u op 24 juni 1999 zijn toegegaan (kenmerk IOB-619/99). Deze studie biedt goede uitgangspunten voor de invulling van mijn voorgenomen beleid om bij de besteding van het budget voor ontwikkelingssamenwerking in beginsel meer gebruik te maken van multilaterale kanalen, in het bijzonder van de Wereldbank.

De evaluatie is op een goed moment verschenen. 1999 was het jaar waarin we terugblikten op 50 jaar ontwikkelingssamenwerking en de studie draagt bij aan de kennis van die historie. Zij biedt een volledig en afgewogen beeld van de praktijk van de cofinanciering gedurende een periode van meer dan 20 jaar en maakt onder andere duidelijk hoe onder de verschillende bewindslieden het denken over cofinanciering met de Wereldbank is geëvolueerd.

Ik plaats de studie uitdrukkelijk in het kader van de historie, omdat de aanbevelingen voor een deel reeds voor mijn aantreden waren overgenomen en in het beleid waren verwerkt en voor een ander deel reeds onderdeel vormden van mijn beleid voordat ik had kennis genomen van het rapport. Voorbeelden hiervan zijn onder meer:

de aanbeveling dat programmahulp slechts dient plaats te vinden bij goed macro-economisch beleid;

de verschuiving van projecthulp naar programmahulp is een wezenskenmerk van de door mij voorgestane sectorale benadering;

de in het rapport bepleite grotere Nederlandse betrokkenheid bij de opstelling van PFP's heeft vorm gekregen via PRSP's en afstemming daarop van Nederlandse cofinanciering;

versterking van de macro-economische kennis op de ambassades en op het departement wordt gerealiseerd via verplichte cursussen op dat terrein;

armoede en gender zijn thans onderwerpen die van Nederlandse kant constant in de Raad van Bewindvoerders van de Bank worden benadrukt.

«eindejaarstransacties» zoals geschetst in het rapport behoren, vooral dankzij betere planning, tot het verleden;

de koppeling tussen schuldverlichting en een houdbaar leningsvolume voor de toekomst is thans onderdeel van met name het HIPC-initiatief.

De aanbevelingen van het rapport sporen dus in hoge mate met mijn opvattingen inzake cofinanciering met de Wereldbank en ik beschouw ze als een belangrijke ondersteuning van mijn streven naar kwaliteitsverhoging van de Nederlandse hulp in het algemeen en die van cofinanciering met de Wereldbank in het bijzonder.

In deze reactie worden na punt 1. Algemeen, achtereenvolgens de volgende onderdelen behandeld: 2. Programmahulp; 3. Projecthulp; 4. Ghana; 5. Pakistan; 6. Oeganda; 7. Cofinanciering en de Nederlandse private sector; 8. Specifieke fondsen; 9. Toegevoegde waarde van cofinanciering en 10. Beheer.


1. Algemeen

IOB is grondig te werk gegaan. Zoals in Deel 1 van het hoofdrapport is uiteengezet (Part I CONTEXT), is de opzet van de studie breed en diepgaand. Zij onderzoekt de praktijk van cofinanciering over een periode van ruim 20 jaar en tracht een antwoord te geven op twee cruciale vragen: 1) zijn de Nederlandse beleidsdoelstellingen bereikt op het punt van beleidsrelevantie, effectiviteit en efficiëntie, alsmede duurzaamheid? 2) welke voordelen had cofinanciering met de Wereldbank in vergelijking met andere bestedingswijzen van OS-middelen?

Het onderzoek omvat de cofinanciering van programmahulp inclusief schuldverlichting, projecthulp met inbegrip van het exportkredietenprogramma, bijdragen aan multidonorfondsen zoals ESMAP en tenslotte de consultancy trust funds, waarmee alle varianten van cofinanciering de revue passeren. Voorts is op landenniveau de cofinanciering ten gunste van Ghana, Pakistan en Oeganda in detail bestudeerd. IOB heeft zelf onderzoek verricht, maar ook gebruik gemaakt van bestaande evaluaties, waardoor het onderzoek kon worden uitgebreid tot nog eens 19 ontvangende landen. Naar mijn mening geeft deze evaluatie daarmee een goed onderbouwd beeld van de cofinancieringspraktijk.

Vóór 1975 was er geen sprake van cofinanciering en op grond van de bevindingen uit de periode 1975-1996 wordt een goed inzicht verkregen in de praktijk tot dusverre. Sedert het begin van de jaren '90 hebben zich belangrijke ontwikkelingen voorgedaan in het beleid van de Wereldbank en de cofinancieringsrelatie. Dit heeft tot gevolg dat een aantal conclusies gedateerd is. Reeds vermeld werd dat een aantal aanbevelingen is achterhaald in die zin dat ze al zijn doorgevoerd.


2. Programmahulp

IOB stelt dat de Wereldbank een geschikt kanaal is gebleken voor het steunen van structurele aanpassingsprogramma's en de enige geschikte partner is voor het verlenen van steun aan economische hervormingsprogramma's. Ik onderschrijf deze visie. Zoals bekend werkt de Wereldbank samen met het IMF op het terrein van economische hervormingsprogramma's. Door gebruik te maken van de Wereldbank als kanaal voor de Nederlandse bijdrage, kan optimaal worden geprofiteerd van het gewicht van deze instelling op het punt van conditionaliteit en beschikbare middelen. Hierdoor wordt de effectiviteit van de Nederlandse bijdrage vergroot. Niettemin wordt in het kader van een hervormingsprogramma van de Wereldbank in sommige gevallen indien omstandigheden daartoe aanleiding geven Nederlandse hulp ook rechtstreeks aan een land overgemaakt.

Volgens IOB is het effect van de structurele aanpassingsleningen van de Wereldbank negatief beïnvloed door onvoldoende inzicht in de armoedeproblematiek. Met name op Nederlands aandringen en met Nederlandse financiële steun is het beleid van de Bank op dit punt verbeterd. De Wereldbank heeft in veel landen armoedeonderzoek verricht en het inzicht in de oorzaken van de armoede is sterk toegenomen. Geconstateerd kan worden dat de verworven kennis ook daadwerkelijk wordt toegepast en dat armoedebeleid en sociale doelstellingen geïntegreerd zijn in het macro-economische beleid van de Wereldbank, evenals in de nieuwe opzet van het concessionele financieringsprogramma van het IMF, de Poverty Reduction and Growth Facility (voormalige ESAF). Voor details moge ik verwijzen naar de notitie Macro-georiënteerde Programmahulp.

Het rapport stelt dat schuldverlichting niet altijd effectief is geweest, omdat bij de beoordeling in voorkomende gevallen slechts naar traditionele indicatoren is gekeken en geen aandacht is besteed aan fundamentele vragen als welke de gevolgen zijn van nieuwe leningen. Bij deze conclusie wil ik het volgende opmerken. Bij het besluit een land voor schuldverlichting in aanmerking te laten komen wordt de vraag gesteld of een land in een onhoudbare schuldensituatie verkeert. Dat wordt in het kader van een zogenaamde Debt Sustainability Analysis (DSA) vastgesteld. Op grond van ervaringsgegevens is een aantal vuistregels ontwikkeld voor het niveau van een nog juist draaglijke schuldenlast.

Vervolgens wordt bekeken of schuldverlichting in de vorm van overname van schuldendienstverplichtingen van het land aan de Wereldbank zinvol is. Ten aanzien hiervan is er een ontwikkeling geweest waarbij multilaterale schuldverlichting geleidelijk meer voorrang kreeg omdat donoren willen voorkomen dat zwaar verschuldigde landen in gebreke blijven met hun verplichtingen t.o.v. de internationale ontwikkelingsbanken en het IMF. Verder wordt bij recente schuldverlichtingsplannen, zoals het HIPC-initiatief, naast voorwaarden op het gebied van armoedebestrijding en handhaving van sociale beleidsdoelstellingen, de voorwaarde gesteld van een goede "track record" op financieel-administratief gebied.

Het spreekt vanzelf dat schuldverlichting alleen dan een duurzaam effect heeft als een debiteur niet opnieuw zoveel leent dat de schuldendienst na enige tijd wederom onbeheersbaar wordt. Dit kan evenwel niet bilateraal worden afgedwongen noch worden gegarandeerd, hoe zorgvuldig besluitvorming van de IFI's inzake nieuwe leningen ook is. In de beoordeling van het economisch beleid van het land en het bijbehorende macro-economisch kader, wordt bezien welke inkomsten het land met nieuwe leningen verwacht te genereren en tot welke financiële verplichtingen deze leningen leiden. In een DSA wordt met deze factoren expliciet rekening gehouden: de projecties van de schuldenindicatoren over een reeks van jaren worden in de analyse betrokken. Een en ander neemt natuurlijk niet weg dat het risico blijft bestaan dat een land terugvalt in een onhoudbare schuldensituatie.

De aanbeveling dat programmahulp slechts mag worden verstrekt onder de voorwaarde van goed macro-economisch beleid en bij voorkeur gekoppeld zou moeten worden aan een aanpassingsprogramma van de Wereldbank (Main Report p. xxxi) onderschrijf ik en wordt reeds in praktijk gebracht (zie ook de Notitie Macro-georiënteerde Programmahulp). Multilaterale programmahulp wordt uitsluitend verstrekt in de vorm van joint cofinancing en daarbij zijn de voorwaarden van de Wereldbank van toepassing.

Wat betreft de Nederlandse betrokkenheid bij de opstelling van Country Assistance Strategies (CAS) en Public Expenditure Reviews (PER) ben ik met IOB van mening dat deze geïntensiveerd moet worden en de Nederlandse ambassades is dan ook opdracht gegeven zich dienaangaande actief op te stellen. Zonodig zal de economische capaciteit van de posten worden versterkt.


3. Projecthulp

Het rapport concludeert dat het merendeel van de onderzochte projecten in het algemeen voldeed aan de Nederlandse beleidsdoelstellingen, alsmede die van de ontvangende landen. IOB concludeert ook dat er ten aanzien van projecthulp een grote mate van overeenstemming bestond tussen het Nederlandse OS-beleid en dat van de Bank. Wel stelt het rapport dat onvoldoende aandacht werd besteed aan gender- en milieuaspecten door de Wereldbank. Laatstgenoemde constatering is terecht, maar men dient zich wel te bedenken dat het beleid op deze punten in Nederland verder was ontwikkeld dan bij de Bank. Genoemde doelstellingen werden in het verleden minder expliciet geformuleerd dan nu het geval is. Mede op voortdurend aandringen van Nederland is de aandacht van de Bank voor gender en milieu sterk vergroot.

Ik ben het eens met de conclusie dat in vele projecten de armen onvoldoende werden bereikt. Ik ben ook van mening dat de Wereldbank daar tot voor kort onvoldoende aandacht aan besteedde. Maar ook op dit punt is, mede door Nederlandse inspanningen, te weten een voortdurend kritische Nederlandse opstelling in de Raad van Bewindvoerders, alsmede door financiering van zogenaamde Poverty Assessments die door de Bank worden uitgevoerd, een positieve ontwikkeling gaande, niet alleen beleidsmatig maar ook in de praktische toepassing (Wereldbank, Annual Report 1999 p. 9). Verder meldt de Bank in het Jaarverslag over
1999 dat bijna 70 procent van de aanpassingsleningen was gericht op armoedebestrijding. Een andere illustratie van deze armoedegerichtheid is dat de Bank zijn missie ten aanzien van armoedebestrijding recentelijk heeft omschreven als: "to fight poverty with passion and professionalism, for lasting results" (Wereldbank, Annual Report 1999 p. 5)

De aanbevelingen van IOB ter verbetering van gecofinancierde projecten (Main Report pp. xxxi-xxxii) onderschrijf ik; deze zijn integraal onderdeel van mijn beleid. Het is inderdaad gebleken dat projecten die zijn gekoppeld aan economische hervormingsprogramma's meer draagvlak hebben dan op zichzelf staande projecten. Hier speelt onmiskenbaar het invloedrijke hefboomeffect van een structurele aanpassingslening van de Wereldbank een rol. Aan de voorwaarden die de Wereldbank stelt in het kader van economische hervormingsprogramma's zullen de lenende landen zich in de meeste gevallen willen houden.

Een en ander neemt niet weg dat een koppeling van cofinanciering en hervormingsprogramma's van de Bank niet onder alle omstandigheden zinvol of mogelijk is. Nederland draagt financieel bij aan een aantal zeer succesrijke activiteiten die volkomen los staan van structurele aanpassingsprogramma's. Een voorbeeld daarvan is het programma ter bestrijding van rivierblindheid in Afrika.

Wat betreft de aanbeveling van IOB dat in de voorbereidingsfase van te cofinancieren projecthulp meer aandacht moet worden besteed aan de armoedegerichtheid moge ik verwijzen naar het in gang gezette sectorbeleid, dat als uitgangspunt is gekozen voor bilaterale hulpverlening. In deze benadering wordt projecthulp in beginsel in de overgangsfase naar sectorale programmahulp verleend en beperkt tot activiteiten die beleidsmatig en functioneel deel uit maken van het met het ontvangende land overeengekomen sectorbeleid.


4. Ghana

De projecten die IOB in Ghana heeft onderzocht waren infrastructurele werken, die parallel zijn gefinancierd. Bij deze vorm van cofinanciering neemt de donor een deel van het totale project voor zijn rekening en voert dat deel volgens de eigen procedures uit. Feitelijk betreft het dus een bilateraal project, dat wordt uitgevoerd onder coördinatie van de Wereldbank en eventuele andere donoren. De Nederlandse financiering vond plaats via de daarvoor speciaal opgezette instrumenten als het Gemengde Kredieten-programma en het Ontwikkelingsrelevante Export Transacties-programma (ORET). Deze projecten wijken daarmee ten principale af van de onderzochte projecten in Oeganda en Pakistan.

IOB beoordeelt de gecofinancierde projecten overwegend positief (Main Report pp. 222-223), daarmee aangevend dat hierboven genoemde programma's en daarmee ook de betrokken Nederlandse bedrijven een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan de economische ontwikkeling van Ghana.


5. Pakistan

De activiteiten die in de jaren '80 in Pakistan van start gingen verdienen achteraf gezien in het algemeen geen schoonheidsprijs en IOB wijst terecht op de tekortkomingen in de voorbereidingsfase (Main Report p. 241) van de gecofinancierde projecthulp. Wel dient de context waarbinnen werd geopereerd in het oog te worden houden. Niet louter armoedebestrijding maar ook economische verzelfstandiging was destijds een speerpunt van het beleid. Daarbinnen was veel aandacht voor de ontwikkeling van kleinschalige industrie. Verder werd in de tweede helft van de jaren tachtig gestreefd naar vermindering van de programmahulp en een uitbouw van het projectenprogramma, waarbij vanuit beheersmatige overwegingen gedeeltelijk voor cofinanciering met de Wereldbank werd gekozen. Terugblikkend ben ik van mening dat in de oordeelsvorming meer rekening moet worden gehouden met de moeilijke situatie waarbinnen projecten in Pakistan werden en nog worden uitgevoerd. Ik noem slechts de vluchtelingenproblematiek, de feodale/tribale maatschappijstructuur en een niet goed functionerende overheid. Achteraf is de vraag gerechtvaardigd of er onder die omstandigheden projecthulp gegeven had moeten worden. Niettemin is er vooruitgang geboekt, met name ten aanzien van opleiding en training, alsmede in het versterken van de participatie van doelgroepen.

Van de minder goede ervaringen is geleerd. Vanaf het begin van de jaren '90 is de kwaliteit van de gecofinancierde projecten verbeterd, hoewel het nog te vroeg is voor een eindoordeel. Voorbeelden daarvan zijn het Social Action Programme Project (SAPP) en het Baluchistan Community Irrigation and Agricultural Project (BCIAP). In de projecten die vanaf die tijd zijn gecofinancierd was wel degelijk sprake van toenemende armoedegerichtheid, oog voor de positie van vrouwen, participatie van doelgroepen en, waar relevant, milieuaspecten.


6. Oeganda

De gecofinancierde projecten in Oeganda beoogden een bijdrage te leveren aan het economisch en sociaal herstel van het land, dat zwaar geleden had onder oorlogshandelingen. In concreto betrof het projecten ter verbetering van het functioneren van de overheid, activiteiten in het kader van gedeeltelijke demobilisatie en het herstel van normale levensomstandigheden in de noordelijke regio, die het ernstigst door oorlog was getroffen. IOB stelt dat de onderzochte projecten relevant en deels effectief waren en pasten in het beleid van Oeganda, maar dat het met de duurzaamheid van de resultaten niet goed was gesteld. Externe financiering voor deze projecten zou ook in de toekomst noodzakelijk blijven. Deze constatering onderschrijf ik en Oeganda neemt op dit punt geen uitzonderingspositie in. Dit probleem geldt nog steeds voor veel armere ontwikkelingslanden. Donorafhankelijkheid blijft groot voor een aantal landen. Positief acht ik de opstelling van de Oegandese overheid die zich zeer betrokken toont bij de verdere ontwikkeling van het land. Mede op grond hiervan is Oeganda een van de landen die in aanmerking komen voor structurele Nederlandse bilaterale hulp.


7. Cofinanciering en de Nederlandse private sector
Het rapport concludeert (Main Report pp. 340-341) dat de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven bij tripartite cofinancieringstransacties met Wereldbank en de Nederlandse overheid om allerlei redenen relatief bescheiden is geweest in de door IOB beschreven periode. Daar staat echter tegenover dat het Nederlandse bedrijfsleven in het algemeen en Nederlandse consultants in het bijzonder heel succesrijk zijn geweest bij inschrijvingen op aanbestedingen van de Wereldbank. Bovendien behoorden Nederlandse banken al spoedig tot de belangrijkste klanten van de International Finance Corporation (IFC) en de Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). IOB constateert dat de totale omvang van de door de Wereldbankgroep aan Nederlandse bedrijven en consultants verstrekte opdrachten groter was dan het volume van de door Nederland aan Wereldbank en International Development Agency betaalde bijdragen (Main Report p. 342).

De aanbeveling van IOB om bij cofinanciering in dit verband meer aandacht te schenken aan investeringsbevordering dan aan exportpromotie spoort volledig met het door Nederland gevoerde beleid m.b.t. de eigen ontwikkelingshulpprogramma's. De suggestie om meer contact met IFC en MIGA te ontplooien wordt daarom graag overgenomen. In dit verband kan nog worden vermeld dat besprekingen met IFC over de opzet van een Partnership Programma nagenoeg zijn afgerond. Ook de aanbeveling om de samenstelling van de delegatie voor het jaarlijks cofinancieringsoverleg met de Wereldbank te wijzigen is overgenomen (Main Report p. 343). Met ingang van dit jaar voert het Nederlands bedrijfsleven afzonderlijk periodiek cofinancieringsoverleg met de Bank. De eerste besprekingen vonden plaats in februari. Een tweede ronde vond plaats in september vorig jaar.


8. Specifieke fondsen


8.1. Algemeen

Naast cofinanciering van projecten ten gunste van een individueel land heeft Nederland belangrijke bijdragen geleverd aan specifieke multi-donorfondsen (Free-standing Trust Funds), alsmede aan Consultancy Trust Funds (Main Report pp. 285-292). Verzoeken om bijdragen kwamen in de meeste gevallen van de Bank. Soms kwam het initiatief van Nederland. De motieven om aan deze fondsen bij te dragen waren vooral de goede aansluiting bij het Nederlandse beleid en het feit dat dit type projecten onmogelijk door Nederland alleen gefinancierd en beheerd zou kunnen worden. Vanuit beleidsoogpunt is cofinanciering van dit type projecten/programma's aantrekkelijk, aangezien deze programma's periodiek met de betrokken donoren worden besproken, hetgeen een sterke Nederlandse inbreng mogelijk maakt (Rivierblindheidprogramma, Energy Sector Management Assistance Programme, Special Programme for African Agricultural Research).


8.2. Consultancy Trust Funds

Met de Consultancy Trust Funds (CTF) werd beoogd a) een financiële bijdrage te leveren aan de voorbereidingskosten van Wereldbankleningen voor ontwikkelingslanden (NCTF) en technische assistentie te verlenen (TATF voor Oost Europa en Centraal Azië); b) het beleid van de Bank te veranderen, zodat systematisch rekening zou worden gehouden met de positie van de vrouwen (Vrouwen & Ontwikkeling-component in het NCTF), milieuaspecten (TAGPE en ECTF) en armoedebestrijding (Poverty Assessment Trust Fund) en c) het Nederlands bedrijfsleven, met name de adviesbureaus, te betrekken bij de tenuitvoerlegging van deze doelstellingen. Bovengenoemde programma's hebben ertoe bijgedragen dat genoemde terreinen nu integraal deel uitmaken van het beleid en procedures van de Bank. In dat opzicht zijn ze zeer effectief geweest. Met de instelling van het Partnership Programma (1998) zijn bovengenoemde CTF's ondergebracht in één trustfund, waarbij het zwaartepunt is komen te liggen op eerste twee doelstellingen.

Ik deel de positieve bevindingen van IOB (Main Report p. 305) over deze belangrijke onderdelen van de Nederlandse cofinanciering en ik beschouw de conclusies als een belangrijke stimulans om het Nederlandse beleid terzake voort te zetten.


8.3. Fondsen in de sektor energie

Nederland heeft zich door middel van bijdragen aan fondsen voor de financiering van energieprojecten ingezet voor de introductie van alternatieve duurzame energiebronnen met name voor huishoudelijk gebruik. IOB komt tot de conclusie dat deze fondsen beleidsrelevant en effectief waren (Main Report p. 316), maar dat het te vroeg is om te beoordelen of er een duurzaam effect is op de leefomstandigheden van de armen in de begunstigde landen. Ik deel deze conclusie en voeg daaraan toe dat ik ten aanzien van de duurzaamheid niet optimistisch ben. De huidige ontwikkelingen in de energiesector gaan in de richting van privatisering, waarbij het niet voor de hand ligt dat de verworvenheden op het terrein van alternatieve energie overeind zullen blijven. Immers, de private sector in ontwikkelingslanden is maar ten dele geïnteresseerd in zaken als duurzame energie, het gebruik van biomassa en energiebesparing bij de afnemers.


9. Toegevoegde waarde van cofinanciering

IOB constateert dat tijdens de onderzochte periode tal van argumenten zijn gehanteerd voor motivering en rechtvaardiging van cofinanciering (Main Report p. 359) en dat de resultaten lang niet altijd aan alle doelstellingen en verwachtingen beantwoordden en elkaar soms zelfs uitsloten (Main Report p. 369). Deze constatering is juist. Ook de conclusie dat ambtelijke betrokkenheid in de voorbereidingsfase beperkt was en dat daardoor de doelstellingen niet werden gerealiseerd, met name ten aanzien van beleidsbeïnvloeding, is evenzeer juist. Er werd soms lichtvaardig geld ter beschikking gesteld. Het is echter nooit de bedoeling geweest om door middel van cofinanciering allerlei doelstellingen simultaan na te streven; dat zou veel te ambitieus zijn. Het ging in de meeste gevallen om vermindering van de werklast van het eigen apparaat, om gebruikmaking van de kennis van de Bank, of om het participeren in een project dat voor Nederland alleen te groot zou zijn. Voor beleidsbeïnvloeding zijn het jaarlijkse beleidsoverleg met de Bank en de interventies van de Nederlandse bewindvoerder in de Raad van Bewindvoerders de beste ingangen.

Eén belangrijk aspect van cofinanciering met de Wereldbank komt in het IOB-rapport onvoldoende uit de verf: cofinanciering is nooit een specifieke doelstelling of taakstelling geweest, noch beleidsmatig noch financieel. Cofinanciering was en is één van de opties voor het kanaliseren van de hulp en besluitvorming inzake cofinanciering vond gedecentraliseerd plaats op het departement op grond van uiteenlopende afwegingen. Bij sommige vormen van hulp zoals macro-economische steun is cofinanciering vaak de enige optie, in andere gevallen is de mogelijkheid van kanaalkeuze aanwezig. Deze werkwijze heeft tot gevolg dat eerst achteraf, aan het eind van een jaar, de totale omvang van de cofinanciering kon worden bepaald en dit verklaart dat deze vrij omvangrijke financiële bijdrage aan de Bank niet als zodanig kon worden ingezet als hefboom bij het beïnvloeden van het beleid van de Wereldbank. Zoals reeds is opgemerkt is het beleidsoverleg daarvoor beter geschikt.

Van groot belang acht ik de constatering dat ontwikkelingslanden voordeel hebben gehad van het feit dat Nederlandse cofinanciering bestond uit schenkingen en dat cofinanciering een positief effect heeft op donorcoördinatie.


10. Beheer

IOB concludeert dat gecofinancierde projecten onvoldoende zorgvuldig werden beheerd, zowel door de Bank als door Nederland (Main Report pp. xxxiv-xxxv). Zo was er geen compleet overzicht van activiteiten die werden gecofinancierd en ontbrak soms rapportage en evaluatie. Deze problematiek was bekend en is tijdens het periodieke beleidsoverleg met de Bank herhaaldelijk aan de orde gesteld. De geschetste situatie is inmiddels sterk verbeterd, onder andere door de in 1995 gesloten cofinancieringsovereenkomst met de Bank (General Arrangement on Cofinancing) waarin verplichtingen van de Bank als beheerder van de Nederlandse bijdragen, met name ook ten aanzien van rapportages, ondubbelzinnig zijn vastgelegd. Verder heeft de in 1997 in gang gezette actie Veiligstellen Financieel Beheer (VFB) een positief effect gehad op de kwaliteit van het beheer, niet alleen op de posten maar evenzeer op het departement. Tenslotte verwijs ik naar het in
1998 geïnitieerde Partnership Programma met de Wereldbank, waarbinnen op basis van een aantal prioritaire aandachtsgebieden en binnen een vastgesteld financieel kader regionale en wereldwijde projecten worden gefinancierd. De procedures van dit programma zijn eenvoudig en helder, waardoor programmering en beheer in kwalitatief opzicht sterk zijn verbeterd.

Het rapport stelt dat beslissingen inzake cofinanciering vaak op een ad hoc-basis werden genomen, vaak ingegeven door de wens snel geld weg te zetten aan het einde van het jaar. Deze constatering is gedeeltelijk juist. Daar staat tegenover dat de voorschriften en regelgeving inzake besteding van het OS-buget in de afgelopen jaren sterk zijn verbeterd en aangescherpt, met name voor uitgaven die aan het eind van het jaar worden gedaan. Wanneer in de loop van het jaar blijkt dat niet alle beschikbare OS-middelen daadwerkelijk zullen worden uitgegeven zoals aanvankelijk was beoogd, wordt in een veel eerder stadium dan in het verleden naar alternatieve bestedingsmogelijkheden gezocht, waaronder macro-steun in de vorm van cofinanciering met de Wereldbank. Dit gebeurt echter niet ad hoc. De besluitvorming over macro-steun vindt in het begin van het jaar plaats in het kader van de zogenaamde macro-exercitie. Deze houdt in dat landen worden geselecteerd voor macro-steun aan de hand van bepaalde criteria. Vervolgens wordt een beperkt aantal landen macro-steun in het vooruitzicht gesteld. Aan sommige landen wordt later in het jaar macro-steun toegezegd, zodra er meer zicht is op de omvang van de beschikbare financiële ruimte. Er is derhalve sprake van besluitvorming die als gevolg van de in eerste instantie beperkte middelen in twee fasen wordt uitgevoerd en die wel degelijk goed is onderbouwd. Afgezien daarvan kan worden gewezen op de mogelijkheid OS-middelen, binnen de met de Minister van Financiën overeengekomen bandbreedte, over te hevelen naar een volgend jaar. Daarmee behoort bestedingsdruk tot het verleden.

De aanbevelingen met name ten aanzien van betere afstemming van te cofinancieren projecten op het beleid van het desbetreffende land (Main Report pp. xxxvi) onderschrijf ik volledig. Afstemming van Nederlandse cofinanciering zal in beginsel plaats dienen te vinden binnen de prioriteiten van een land zoals die zijn vastgelegd in de vorm van het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Het PRSP geeft richting aan c.q. moet richting gaan geven aan de programma's van het IMF en de Wereldbank voor de armste landen. Het document wordt in principe door die landen zelf opgesteld in overleg met maatschappelijke groeperingen en andere donoren. Aansluiting van Nederlandse cofinanciering bij het PRSP geeft daardoor een redelijke garantie dat de hulp spoort met de preferenties van het ontvangende land en in overeenstemming is met de interventies van andere donoren.

IOB wijst terecht op de beperkte mate van macro-economische expertise zowel op de posten als op het Departement. Deze problematiek is mij bekend en thans wordt daarin voorzien door aan de actualiteit aangepaste cursussen die voor alle OS-medewerkers verplicht zijn. Als gevolg van het nieuwe bilaterale landenbeleid wordt voorts de aanwezige specifieke kennis geconcentreerd in de geselecteerde landen.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

E.L. Herfkens

Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie