Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

De Graaf (D66): Markt waar het kan, overheid waar het moet

Datum nieuwsfeit: 24-05-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
D66


24 mei 2000

MARKT WAAR HET KAN, OVERHEID WAAR HET MOET

Thom de Graaf

Inleiding congres Nederlands Studiecentrum over Overheid en Markt, 24 mei 2000 te Den Haag

De relatie tussen marktwerking en overheid betreft een vraagstuk van economische ordening. In wezen gaat het om de vraag in welke mate in welke behoeften van burgers wordt voorzien en op welke wijze. Achter de keuze van de economische coördinatie gaat de politieke vraag schuil wie de beslissingen neemt, wie aan het stuur zit. In een hoogwaardige democratische samenleving moeten dat de burgers zelf zijn. De keuze voor overheid of marktwerking is in wezen de keuze tussen de burger die stuurt door deel te nemen aan de vraagformulering op de markt of door als aandeelhouder van de overheid op te treden. Voor beide valt iets te zeggen. Zowel de markt als de overheid zijn immers hulpmiddelen voor de burger om zich maatschappelijk te ontplooien. Zij vormen geen doel op zich.

Als alle economische beslissingen zuiver en alleen op de markt tot stand zouden worden gebracht, zou dat in theorie betekenen dat individuele burgers profiteren van keuzevrijheid, aangenomen dat er sprake is van veel aanbieders en een transparante markt. Het proces van marktwerking zorgt bovendien voor een naar omstandigheden optimale afstemming tussen vraag en aanbod. De tucht van de markt zet aan tot efficiency, dat wil zeggen een voor de klanten optimale verhouding tussen prijs en kwaliteit. Hier werkt wat Adam Smith "the invisible hand" noemde: het mechanisme dat individuele belangen leidt naar een voor de maatschappij als geheel goede uitkomst. Het amorele karakter van de markt betekent niet per definitie dat slechts het eigenbelang wordt nagejaagd. Consumenten en bedrijven zijn immers mensen of worden door mensen gevormd en geleid. Zij brengen hun eigen morele waarden mee die mede van invloed zijn op vraag en aanbod. Het "maatschappelijk ondernemen" is daarvan een goed voorbeeld. In het recente WRR-rapport "Het borgen van publiek belang" worden normen en waarden als integriteit, responsiviteit, dienstbaarheid en verantwoordelijkheid exclusief aan de publieke taakbehartiging toegeschreven. Dat doet onrecht aan de markt als maatschappelijk instrument. Bovendien staan die normen en waarden binnen de overheid zelf stevig ter discussie.

Efficiency van de markt wil niet zeggen dat de overheid niet efficiënt kan zijn, maar wel dat de markt in tegenstelling tot de overheid een effectieve sanerende werking heeft. Goed werkende markten kunnen dan ook snel inspelen op veranderingen. De voordelen van de markt voor de individuele keuzevrijheid en voor dynamiek lijken door de WRR enigszins onderschat te worden.

Markt zonder overheid is echter niet reëel, net als overheid zonder markt. Er bestaan immers goederen en diensten waarvan niemand kan worden buitengesloten, zoals defensie, openbare orde, rechtsbedeling en dijkbewaking. Deze collectieve goederen moeten worden geleverd door de overheid. Daarnaast zijn er de z.g. "merit goods", waarvan om sociale redenen de toegang voor een ieder gewaarborgd moet worden tegen een redelijke prijs. Bij onderwijs, gezondheidszorg, openbaar vervoer, wegennet, telecom-infrastructuur en water kan de overheid niet afzijdig blijven. Pure marktwerking wordt maatschappelijk onaanvaardbaar geacht, de overheid blijft speler of spelverdeler.

Er zijn meer taken die de overheid betrokken laten zijn bij de markt. Maatschappelijk onaanvaardbare gevolgen als scheve inkomensverhoudingen of slechte arbeidsomstandigheden worden door de overheid gemitigeerd. De overheid levert voorts de rechtszekerheid die voor elke markt van belang is, de spelregels voor contractuele relaties, eigendomsverhoudingen, aansprakelijkheid en betalingen. Bovendien wordt regelend opgetreden om z.g. negatieve externe effecten van marktwerking tegen te gaan, zoals luchtvervuiling en mestoverschot. Interessant is dat de overheid daarbij steeds vaker gebruik maakt van het prijsmechanisme: via het systeem van verhandelbare rechten wordt aan maatschappelijk ongewenste gevolgen een prijskaartje gehangen. De laatste jaren is het besef steeds sterker doorgedrongen dat ook volledig vrije markten toezicht nodig hebben. De overheid als marktmeester, die toeziet op volledige of in ieder geval voldoende concurrentie en daarvoor wetgeving en onafhankelijke toezichthouders inzet. Het marktmeesterschap betekent ook dat het consumentenbelang van goede voorlichting gewaarborgd moet worden. De beursgang van World Online bewijst dat dit niet vanzelfsprekend is.

De centrale vraag in de discussie over markt en overheid luidt: hoe kan de overheid de productie van goederen en diensten waarvoor zij zich verantwoordelijk voelt het beste organiseren. Het gisteren gepubliceerde WRR-rapport 'Het borgen van publiek belang' spreekt over "publieke belangen" en onderscheidt een wat- en een hoe-vraag. Wat zijn de publieke belangen en hoe kunnen deze het beste worden behartigd. De eerste vraag is een politieke vraag bij uitstek. De WRR meent dat de overheid een eindverantwoordelijkheid heeft als het maatschappelijk belang via de markt niet goed tot stand komt. Dat is waar, maar dat maakt het antwoord niet simpeler. Politieke partijen verschillen nu eenmaal van mening over wat een maatschappelijk belang is. Bovendien verschuiven de opvattingen naar tijd en omstandigheden. Wat nu nog niet als zodanig wordt herkend, kan morgen prioriteit hebben. Zo voelt de overheid steeds meer verantwoordelijkheid voor de digitale samenleving, waar dit vijf jaar geleden allerwegen nog als een speeltje van de markt werd beschouwd. Het kan verkeren. Ik deel de visie van de WRR dat de hoe-vraag pragmatisch moet worden benaderd. Dat de overheid de taak heeft een bepaalde voorziening te garanderen, betekent nog niet dat zij de uitvoering zelf ter hand hoeft te nemen. De wijze van uitvoering van publieke taken is tijd- en contextgebonden. Het is dus verstandig om steeds opnieuw te bezien welk instrument het beste resultaat oplevert voor burgers. Een dogmatische keuze tussen of overheid of markt spreekt mij niet aan en behoort tot een ideologisch verleden dat wij achter ons moeten laten. Sommige partijen hebben het daar moeilijk mee, getuige de reflexen van PvdA, VVD en GroenLinks. Niet marktfetisjisme of verouderde maakbaarheidfilosofieën moeten de keuze bepalen, maar een nuchtere afweging op basis van een rationele analyse. Rationeel betekent in politieke context overigens ook rekening houden met gevoelens en opvattingen in de samenleving. Het vertrouwen van mensen in de overheid kan soms door al te technocratisch handelen behoorlijk worden geschaad.

Voor beslissingen over privatisering en liberalisering is een referentiekader noodzakelijk. Daar heeft het in het verleden aan ontbroken. Marktwerking werd al te gemakkelijk als ideologisch vehikel gebruikt of als wondermiddel tegen inflexibiliteit en bureaucratie. Het eerste is zinloos en het tweede niet per se waar. Er zou dan ook een checklist moeten komen die in ieder geval aandacht besteedt aan de concrete voordelen van marktwerking voor burgers. Is er daadwerkelijk een meerwaarde te verwachten in toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit? Privatiseren omwille van het privatiseren is uit den boze. Let wel, er is geen sprake van meerwaarde als rechtszekerheid, rechtsbescherming of overstijgende sociale belangen met privatisering verloren zouden gaan.

Het kabinet heeft enkele maanden geleden een notitie uitgebracht over de liberalisering en privatisering in zogenaamde netwerksectoren (telecommunicatie, spoor, water e.d.). Geïnspireerd door de voormalige secretaris-generaal van Economische Zaken, Van Wijnbergen, werd voor deze sectoren een decision tree geïntroduceerd: concurrentie op de markt geniet de voorkeur boven concurrentie om de markt via aanbesteding of concessieverlening. En die laatste vorm gaat weer vóór de z.g. benchmarking, maatstafconcurrentie met andere organisaties waar geen markt mogelijk is. De mogelijkheden voor de soort van concurrentie verschillen per sector.

De kabinetsnotitie over de netwerksectoren is een bruikbare aanzet voor zo'n checklist. Ik ben echter van mening dat de analyse niet beperkt moet blijven tot de netwerksectoren. Ook andere terreinen, zoals volkshuisvesting, volksgezondheid en sociale zekerheid, moeten bij het referentiekader betrokken worden. De WRR vraagt dan ook terecht om een algemeen beoordelingskader voor privatiseringszaken, na te hebben geconstateerd dat het soms lijkt "alsof binnen elke sector een eigen privatiseringsbeleid is ontwikkeld". Voorkomen moet worden dat er onduidelijkheid bestaat welke uitgangspunten op welke sectoren betrekking hebben, en op welke sectoren de analyse van het ministerie van economische zaken betrekking heeft. Ook is, in navolging van de WRR, meer aandacht nodig voor kwaliteitsverbetering binnen uitvoeringsorganisaties van de overheid.

In de checklist moet in ieder geval de vraag aan de orde zijn of er echt sprake is van marktwerking. Dat betekent de reële mogelijkheid van concurrentie. Privatisering zonder concurrentie is het halve werk en leidt tot private monopolies. Die zijn niet in het belang van de consument. Geprivatiseerde overheidsbedrijven met een monopolie vallen bovendien tussen de wal van de markttucht en het schip van de ministeriele verantwoordelijkheid. Daar komt zelden iets goeds van. Het kabinet zal zich duidelijker over de kwestie van het wel of niet privatiseren van monopolies moeten uitspreken dan in de eerder genoemde notitie van EZ. Voor de vraag of er sprake is van concurrentie is het noodzakelijk inzicht te krijgen in de specifieke markt en die ook goed te definiëren. Gaat het om de Nederlandse of de Europese markt, betreft het openbaar vervoer of alleen het spoor? Hoe ruimer de markt is, des te minder is het risico van monopolies.

Een ander aandachtspunt is de noodzaak van toezicht. In geval van privatisering is vooraf goed doordacht toezicht op mededinging onontbeerlijk. Soms is specifiek toezicht voor een specifieke markt (zoals de telecommunicatie) verstandig, zeker als het een nieuw ontgonnen terrein betreft. Voorkomen moet worden dat bedrijven gaan 'shoppen' bij verschillende toezichthouders; het moet duidelijk zijn welke toezichthouder waar over gaat. Ook de haalbaarheid en de kosten van het toezicht moeten integraal bij de afweging om tot marktwerking over te gaan worden betrokken.

Van groot belang is volgens mij de stelregel dat de overheid niet zelf partij moet willen zijn als er al een goed werkende markt bestaat. Doet de overheid dat wel dan vervalst zij de concurrentieverhoudingen. De overheid kan immers putten uit "deep pockets" om slechte resultaten langdurig te verdoezelen en heeft in tegenstelling tot anderen ook nog publieke bevoegdheden bij de hand. Dit leidt tot een oneigenlijk gebruik van gemeenschapsgelden. Een enkele uitzondering daargelaten (zoals de verspreiding van kennis door onderzoeksinstellingen) moet het voorkomen van oneigenlijke concurrentie de leidraad zijn van het overheidshandelen. Het is teleurstellend dat de SER in haar recente advies van deze eerder door de commissie-Cohen ontwikkelde lijn afwijkt door overheidsactiviteit op de markt wèl toe te staan mits daarvoor een wettelijke basis bestaat.

In de 'checklist' moet tot slot ook het vertrouwen van burgers een belangrijke rol spelen. Als de uitvoering van een publiek belang wordt overgedragen aan de markt, betekent dit dat de overheidshiërarchie niet langer bepalend is. Er zal dan niet alleen bij bestuurders en ambtenaren maar ook onder burgers voldoende vertrouwen moeten bestaan dat dit publieke belang (nutsvoorzieningen, openbaar vervoer) ook buiten de overheidssfeer voldoende, redelijk en transparant wordt behartigd. Niet alles is te voorzien en niet alles is vast te leggen in contracten. De beslissingsvrijheid van geprivatiseerde instellingen gaat bovendien toenemen naarmate de tijd vordert. Het vertrouwen van burgers is niet vanzelfsprekend op rationele afwegingen gebaseerd. Het heeft ook te maken met het gevoelen wat van de overheid is of behoort te zijn. Als het idee ontstaat dat de overheid haar meest elementaire taken uitverkoopt, schaadt dat de kern van de democratische legitimatie. Om die reden zullen wij, zelfs als het efficiënter, goedkoper en beter zou zijn, de landsverdediging niet aan huurlingen uitbesteden. Voor politietaken geldt eigenlijk hetzelfde, hoewel de private markt van beveiligers en bewakers langzamerhand een grote vlucht heeft genomen. Maar als burgemeesters particuliere beveiliging willen inhuren omdat de politie-inzet onvoldoende veiligheid waarborgt, moeten we ons grote zorgen maken. Niet alleen om de veiligheid maar ook om de vertrouwensrelatie tussen overheid en burger. Tegen deze achtergrond is het ook zeer begrijpelijk dat het aanvankelijke voornemen om de watervoorziening te privatiseren is gesneuveld.

Bovenstaande checklist zal een zorgvuldige afweging bij toekomstige privatisering en liberalisering vergemakkelijken. Daarom zou het goed zijn als het kabinet mede op grond van de verschenen rapporten van de WRR en de Raad voor het Openbaar Bestuur een dergelijk toetsingskader opstelt dat ook voor de Kamer bruikbaar is. Op goede gronden kan tot marktwerking worden besloten, maar ook tot blijvende overheidszorg. Is dat laatste het geval dan is de professionaliteit van de overheid doorslaggevend. Terecht pleit de WRR daarom voor een voortdurende kwaliteitstoetsing van overheidsorganisaties. Of dat een aparte Kwaliteitskamer moet worden of een aanvullende taak van de Algemene Rekenkamer is vooralsnog bijzaak. Over de vraag of er één minister verantwoordelijk moet zijn voor privatisering, heb ik mijn twijfels. Wel is er altijd een zware verantwoordelijkheid voor twee ministers, namelijk de minister van economische zaken in verband met de marktwerking, en de minister van binnenlandse zaken vanuit een bestuurlijke invalshoek. Markt of overheid, het is niet om het even. Duidelijk is dat in alle gevallen het belang van de burger voorop moet staan.

Thom de Graaf
E-mail:(th.dgraaf@tk.parlement.nl)

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie