Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Advies Raad van State Wet financiering decentrale overheden

Datum nieuwsfeit: 29-05-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Tweede Kamer der Staten Generaal

tweede advies rvs en nader rapport wet financiering decen trale overheden

Gemaakt: 29-5-2000 tijd: 11:39


3

TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL


2
Vergaderjaar 1999-2000


26 906

Nieuwe bepalingen inzake het financieringsbeleid van openbare lichamen (Wet financiering decentrale overheden)

B

TWEEDE ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het tweede advies van de Raad van State d.d.
17 maart 2000 en het nader rapport d.d. 8 mei 2000, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister van Financiën en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

ADVIES RAAD VAN STATE

Bij Kabinetsmissive van 16 februari 2000, no.000748, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en in overeenstemming met de Minister van Financiën bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een nota van wijziging bij het voorstel van wet, houdende nieuwe bepalingen inzake het financieringsbeleid van openbare lichamen (Wet financiering decentrale overheden), met toelichting.

De thans voor advies voorliggende nota van wijziging beoogt in de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet een wettelijke grondslag voor de verplichting tot het opstellen van een financieringsstatuut te creëren. Dat geschiedt door het opnemen van een delegatiebepaling in die wetten, die ertoe strekt dat in de verordeningen terzake van de administratie en de controle bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen onderwerpen moeten worden geregeld.

De Raad van State is van oordeel dat de noodzaak van hetgeen in deze nota van wijziging wordt voorgesteld, niet is vast komen te staan. Voorts wordt iets anders voorgesteld dan eerder was aangekondigd.


1. In de delegatiebepalingen wordt de het mogelijkheid gecreëerd gemaakt de onderwerpen op te sommen die in de desbetreffende verordeningen moeten worden geregeld en kunnen ten aanzien van die onderwerpen regels worden gesteldte stellen.
De Raad merkt in dit verband op dat op dit moment reeds inhoudelijke normen worden gesteld met betrekking tot de financiering bij decentrale overheden, onder andere in de ontwerp-Wet financiering decentrale overheden (Wet fido). Indien al behoefte zou bestaan aan aanvullende (inhoudelijke) normstelling zou die bijvoor-beeld in de ontwerp-Wet fido kunnen worden opgenomen. De Raad ziet niet de noodzaak waarom daarnaast een financieringsstatuut verplicht zou moeten worden gesteld. De in de toelichting genoemde onderwerpen die in het financieringsstatuut zouden moeten worden geregeld, zaken als de beleidsmatige uitgangspunten en doelstellingen, het organisatorische kader, planning en control en dergelijke, behoren, zoals ook in de memorie van toelichting bij de Wet fido is gesteld, sinds jaar en dag, gegeven de kaders van de wetgeving terzake - tot de autonomie van de decentrale overheden. Kamerstukken II 1999/2000, 26
906, nr.3, blz.3.

Gelet op het voorgaande en mede in het licht van aanwijzing 6 van de Aan-wijzingen voor de regelgeving is de noodzaak van de voorgestelde bepalingen in deze nota van wijziging niet vast komen te staan en adviseert het college deze nota van wijziging niet in te voeren. Zo het al wenselijk mocht zijn meer (inhoudelijke) normstelling te geven, kan deze worden opgenomen in de daarvoor reeds bestaande kaders.


2. Overigens merkt de Raad nog het volgende op. De voorgestelde delegatie-bepalingen ten behoeve van het financieringsstatuut worden ingevoegd in artikelen over de administratie en de controle. Dat wekt bevreemding, nu het financierings-statuut blijkens de hiervoor aangehaalde passage in de memorie van toelichting bij de ontwerp-Wet fido een veel ruimere strekking heeft. Zo moet het financierings-statuut volgens de memorie van toelichting mede de normstelling bij het opstellen van de begroting en het jaarverslag geven. De Raad constateert dat de voor-gestelde bepalingen het slechts mogelijk maken om regels te stellen voor een verordening inzake administratie en controle. Niet duidelijk wordt uit de toelichting of deze beperking is beoogd en zo ja, wat daarvoor de redenen zijn. In dat licht bezien correspondeertis de opmerking in de toelichting bij deze nota van wijziging, dat de voorgestelde bepalingen ertoe strekken het opstellen van een financierings-statuut verplicht te stellen, niet met de tekst van de voorgestelde bepalingendan ook onjuist.
De Raad van State heeft mitsdien blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de nota van wijziging en geeft in overweging deze niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State,

NADER RAPPORT

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 februari
2000, nr. 000748, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake de bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 17 maart 2000, nr. W04.00.0059/I, bied ik U hierbij aan.

De Raad van State is van oordeel dat de noodzaak van hetgeen in deze nota van wijziging wordt voorgesteld, niet is vast komen te staan. Voorts wordt naar het oordeel van de Raad iets anders voorgesteld dan eerder was aangekondigd. De Raad heeft blijkens het advies bezwaar tegen de nota van wijziging en geeft in overweging deze niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.


1. Anders dan de Raad van State lijkt te veronderstellen is het niet de bedoeling om, anders dan uit de Wet financiering decentrale overheden (fido) voortvloeit, de decentrale overheden inhoudelijke regels op te leggen voor de uitvoering van de financieringsfunctie. Wat wel wordt beoogd, is de decentrale overheden verplichten om zélf duidelijke regels voor die uitvoering te stellen. Naast een uitwerking van de wettelijke regels, dienen daarin ook de eigen uitgangspunten, keuzes en en procedurele voorschriften helder te worden vastgelegd. In verband met de transparantie en de rechtmatigheid van de uitvoering van de financieringsfunctie acht het kabinet dit dermate essentiëel, dat dit voorschrift gerechtvaardigd is, en in overeenstemming met de uitgangspunten van het grondwettelijk stelsel, zoals neergelegd in artikel 124 van de Grondwet. De onderwerpen ten aanzien waarvan van decentrale overheden, bij wet, regeling gevergd wordt zullen altijd periodiek herziening of aanvulling behoeven, omdat de minimumvoorwaarden voor een naar behoren functioneren van de overheid afhankelijk zijn van de maatschappelijke ontwikkelingen.
De Wet fido geeft een algemeen inhoudelijk kader voor het financieringsbeleid. Dit kader is er op gericht de risico's die voor een decentrale overheid aan financiering verbonden zijn, op verantwoorde wijze te kunnen beheersen. In het wetsvoorstel voor de Wet fido wordt aangekondigd dat er nog aanvullende regelgeving zal plaats vinden zoals voor de kasgeldlimiet, de renterisiconorm en het prudent beheer. Dat zal voor deze onderwerpen door ministeriële regeling geschieden op basis van de Wet fido.

Een financieringsstatuut, zoals het kabinet voor ogen staat, bevat in de eerste plaats de nadere beleidsmatige invulling door de decentrale overheid van het kader van de Wet fido.

Een financieringsstatuut bevat in de tweede plaats de bestuurlijk-beheersmatige infrastructuur. Het betreft dan met name de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden over provinciale staten (respectievelijk de raad of het algemeen bestuur), gedeputeerde staten (respectievelijk het college of het dagelijks bestuur) en de ambtelijke organisatie, planning en control, de informatievoorziening die past bij de verdeling van de verantwoordelijkheden, de administratieve organisatie en de interne controle. De Wet fido geeft hiervoor geen regels. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is wel aangegeven dat het noodzakelijk is dat de decentrale overheden aan een dergelijke infrastructuur expliciete uitwerking geven. Het voorstel is om daarvoor aan te sluiten bij artikel 216 van de Provinciewet, artikel
212 van de Gemeentewet en artikel 108 van de Waterschapswet.
De Raad van State trekt de noodzaak van het wettelijk voorschrift in twijfel. Wij achten een wettelijke verplichting tot het opstellen van een financieringsstatuut, en het daarbij vaststellen van een aantal onderwerpen waaraan de decentrale overheden in dat statuut uitwerking dienen te geven, om een aantal redenen noodzakelijk.

Een financieringsstatuut is voor het transparant en democratisch functioneren van belang. Op dit moment worden de regels voor de uitvoering te veel ad hoc, te vaak impliciet, en veelal intern binnen het uitvoerend apparaat gesteld. Het is noodzakelijk dat provinciale staten, de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap de kaders voor de uitvoeringsregels vaststellen, en waarborgen dat procedures expliciet en structureel worden vastgelegd. Daarnaast hebben deze vertegenwoordigende lichamen met een financieringsstatuut een middel om hun controlerende taak beter uit te kunnen voeren. Een financieringsstatuut is daarmee een instrument dat een decentrale overheid beter in staat stelt zijn autonome verantwoordelijkheden te dragen te functioneren. Een en ander geldt te meer in het licht van de volgende punten.

De financieringsfunctie staat aan snelle ontwikkelingen bloot. Te noemen zijn de introductie van de euro, waardoor er Europese geld-en kapitaalmarkten ontstaan en er een groter aantal aanbieders op de markt komt. Verder is er een grotere, verder gaande diversiteit aan financiële producten. De noodzaak om beleidsmatige uitgangspunten en toetsbare en controleerbare doelstellingen vast te leggen is door de bedoelde ontwikkelingen des te belangrijker geworden. Bovendien komt dit de kwaliteit van het bestuur ten goede.

Bij de uitoefening van de financieringsfunctie gaan grote geldsommen om en moeten er vaak in korte tijd belangrijke besluiten genomen worden. Om de risico's die daarmee gemoeid zijn te beheersen zijn niet alleen duidelijke beleidskaders nodig, maar evenzeer bestuurlijk-beheersmatige regels.

Ook in de praktijk blijkt de noodzaak voor een financieringsstatuut. In het geval van de zaak Ceteco bijvoorbeeld ging het mis doordat de provincie beleidsmatig bezien bankachtige activiteiten had ontwikkeld, maar eveneens door het niet afdoende regelen van de beheersmatige infrastructuur, met name door het ontbreken van adequate procedures voor interne controle en functiescheiding.

Uit het voorgaande komt naar voren, dat door de beoogde aanpassing van de onderhavige wetten er geen aanvullende, inhoudelijke normen gesteld zullen worden. Gegeven het kader van de Wet fido, en gegeven de opdracht het financieringsbeleid van de decentrale overheid zichtbaar te maken - blijft de invulling van het beleid een autonome bevoegdheid van de desbetreffende decentrale overheid.


2. De Raad van State is van mening dat de beoogde reikwijdte van een financieringsstatuut op gespannen voet staat met de reikwijdte van de regels voor administratie en controle uit hoofde van de Provinciewet, artikel 216, de Gemeentewet, artikel 212 en de Waterschapswet, artikel
108.

Door de aard van een financieringsstatuut, zoals dat geschetst is, is aansluiting bij de hiervoor genoemde artikelen nu juist een logische keuze. Deze artikelen hebben immers betrekking op financiële verordeningen voor achtereenvolgens de provincies, gemeenten en de waterschappen en schrijven voor om regels vast te stellen voor de organisatie van en het beheer van de vermogenswaarden. Het gaat derhalve om de infrastructuur voor het financieel beheer.

De Raad van State gaat naar het lijkt uit van een meer beperkte interpretatie van artikel 216 van de Provinciewet, artikel 212 van de Gemeentewet en artikel 108 van de Waterschapswet, waarbij het accent meer valt op technisch-administratieve zaken. Wij zijn van oordeel dat deze artikelen een bredere strekking hebben.

Bij het financieel beheer gaat het niet alleen om meer technisch gerelateerde onderwerpen, maar zijn er evenzeer inhoudelijke aspecten aan de orde èn van belang. Deze laatste zaken vereisen beleidsmatige uitgangspunten en keuzes, hetgeen bijvoorbeeld als volgt is te adstrueren. De comptabiliteitsvoorschriften geven een provincie, gemeente of waterschap keuzemogelijkheden op het gebied van het waarderen van activa en afschrijven. Voor een goed inzicht in de financiële positie is het van belang deze keuzes te kennen. Het inzicht in de financiële positie van een decentrale overheid zal vertroebeld worden indien de desbetreffende keuzes niet consistent en consequent toegepast worden. Het is daarom van belang dat provinciale staten, raad of algemeen bestuur deze keuzes expliciet vaststelt, mede in verband met de controlerende functie van deze lichamen, om te bepalen of de uitvoering conform de vastgestelde regels geschiedt en, belangrijker, om een juist oordeel over de financiële positie van de provincie, gemeente of het waterschap te verkrijgen.

Beleidsmatige uitgangspunten zijn daarbij voor het financieel beheer de laatste tijd belangrijker geworden en zullen de komende tijd vermoedelijk verder aan belang blijven winnen. Te wijzen valt hier op de zaak Ceteco, maar ook op meer structurele ontwikkelingen, zoals de sterk toegenomen functie van de cyclus van begroting en rekening voor de politieke sturing en controle in de organisatie van de decentrale overheden.

Te concluderen is dat de onderhavige artikelen naar hun aard de mogelijkheid geven tot het stellen van regels voor een financieringsstatuut.

In de concept-nota van wijziging, zoals aan de Raad van State is voorgelegd, stelden wij voor om in de te wijzigen artikelen een delegatiebepaling op te nemen, die het mogelijk zou maken om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat bepaalde onderwerpen in elk geval in de financiële verordeningen zouden moeten worden geregeld, alsmede regels te geven voor de uitwerking van deze onderwerpen. In eerste instantie zou het beoogde besluit alleen het opstellen van een financieringsstatuut betreffen, waarin enkele nader aan te geven onderwerpen in ieder geval aan de orde zouden moeten komen.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij besloten het voorstel op de volgende wijze aan te passen. Om de zorg van de Raad van State voor de aantasting van de autonomie van de decentrale overheden te ondervangen stellen wij niet meer voor om

een delegatiebepaling op te nemen. Thans wordt voorgesteld in de desbetreffende artikelen van de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet een nieuw lid toe te voegen waarin het opstellen van een financieringsstatuut als onderdeel van de bij verordening vast te stellen financiële regels verplicht wordt gesteld, met een opsomming van de onderwerpen die in ieder geval daarin geregeld moeten worden. Die opsomming komt overeen met wat in ons aanvankelijke voorstel werd beoogd, voor wat betreft het financieringsstatuut, met de mogelijkheid nadere regels te stellen ten aanzien van de in de financiële verordeningen te regelen onderwerpen. Deze bevoegdheid, om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen, is dus geschrapt. Deze systematiek brengt mee dat als de noodzaak gevoeld wordt ook met betrekking tot andere onderwerpen dan het financieringsbeleid een regeling in de decentrale financiële verordeningen verplicht te stellen, de desbetreffende wetten daarin moeten voorzien. Het huidige voorstel beperkt zich dus tot het onderwerp dat op dit moment aan de orde is, het financieringsstatuut, en kan niet tot verdergaande verplichtingen voor de decentrale overheden leiden dan de wetgever op dit moment zelf vaststelt. In de toelichting is een en ander nader verduidelijkt. Inhoudelijke voorschriften met betrekking tot het door de decentrale overheden te voeren financieringsbeleid zullen bij of krachtens de Wet fido worden vastgelegd. Het doel van het voorliggende voorstel is de noodzakelijke versterking van de interne systemen van sturing en controle, en met name een versterking van de mogelijkheden van de staten, raden en algemene besturen om ambtelijk apparaat, gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur in de uitvoering van de financieringsfunctie te sturen op hoofdlijnen en te kunnen controleren.

De nota van wijziging bevat een bepaling die niet samenhangt met het advies van de Raad van State. Artikel 8a bepaalt dat binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet aan de Tweede Kamer verslag zal worden gedaan van de doeltreffendheid en de werking. De Tweede Kamer heeft aangegeven een dergelijke bepaling in de wet opgenomen te willen zien.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, mede namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verzoeken in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota van wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,

K.G. de Vries

Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie