Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Toespraak voorzitter Ctsv bij Congres Meervoudig Toezicht

Datum nieuwsfeit: 15-06-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
College van Toezicht Sociale Verzekeringen

Speeches

Toespraak mr.dr. T.A.M. Witteveen, voorzitter Ctsv, op het Congres Meervoudig Toezicht te Groningen, 15 juni 2000

"Doordachte toezichtfunctie vergroot waardering voor toezicht "


1. Inleiding

Is meervoudig toezicht een plaag of een zegen, vragen de organisatoren van dit congres zich af.

De beide voorgaande sprekers uit de sfeer van de ondertoezichtgestelden beantwoorden die vraag verschillend, en dat is op zichzelf opmerkelijk. Voor Bruins Slot is toezicht toch vooral een plaag, voor Jonkhart is het veeleer een zegen, zij het een geclausuleerde. Kennelijk baseren zij hun algemene oordeel over toezicht hoofdzakelijk op de specifieke ervaringen die zij persoonlijk met toezichthouders hebben opgedaan.

Komend uit de sfeer van het toezicht, heb ik niet de neiging toezicht per definitie als zegenrijk te kwalificeren. Het hangt er maar vanaf hoe de relatie tussen de toezichthouder en de ondertoezichtgestelde is. En dat hangt weer sterk af van de wijze waarop de toezichtfunctie is doordacht. Ik zal wat afstand proberen te nemen en toezicht vooral benaderen als een functie in een beleidssysteem, een van de functies in het drieluik beleid, uitvoering en toezicht.

Overigens zou u uit de congresaankondiging de indruk kunnen hebben gekregen, dat ik als secretaris van de Algemene Rekenkamer èn voorzitter van het Ctsv wel zo ongeveer de personificatie ben van het meervoudig toezicht. Niets is minder waar: deze functies kunnen volgens de wet niet gelijktijdig worden uitgeoefend (het zijn incompatibiliteiten). En het is ook niet zo dat ik, zoals de Volkskrant in februari van dit jaar vlak voor mijn benoeming suggereerde, slechts de "handige interim-voorzitter" ben die het Ctsv zal opheffen om zijn taak door de Rekenkamer te laten overnemen. Die gedachte berust op een staatsrechtelijke vergissing. Immers, de Algemene Rekenkamer kan nooit een onderdeel vormen van een beleidssysteem, d.w.z. een toezichtfunctie vervullen die binnen de ministeriële verantwoordelijkheid van een minister valt.

Als op een bepaald beleidsterrein een publieke toezichtfunctie nodig is, kan die nooit worden opgedragen aan de Rekenkamer. Juist omdat die altijd buiten het beleidssysteem staat, kan zij als Hoog College van Staat het functioneren van het systeem en de verantwoordelijkheid van de minister daarvoor onafhankelijk beoordelen. In die zin kan toezicht door een toezichthouder en controle door de Algemene Rekenkamer, anders dan in de congresstukken gebeurt, niet als een voorbeeld van meervoudig toezicht, ook al kan dat door de ondertoezichtgestelde heel wel zo worden gevoeld.

Dit voorbeeld kan wellicht ook illustreren hoezeer meervoudig toezicht veelal een kwestie van perceptie is. Dat betekent weliswaar niet, dat meervoudig toezicht zich niet voordoet en nooit problemen oproept, het betekent wel, dat je voorzichtig moet zijn met meervoudig toezicht als probleem centraal te stellen. Voor je het weet ben je bezig het verkeerde probleem op te lossen.

Zo zal in een van de workshops aan de orde komen, dat een academisch ziekenhuis met niet minder dan 25 toezichthouders te maken heeft en toch menen velen, dat er in het toezicht op de ziekenhuizen sprake is van een toezichtgat. Wat is nu het probleem: het teveel aan toezicht of het kennelijke tekort daaraan?

Meervoudig toezicht benoemt de situatie dat organisaties en instellingen bevraagd en gecontroleerd worden door diverse instanties; hoe breder de werkzaamheid van de organisatie des te meer toezichthouders zich kunnen aandienen. Dat kan een forse toezichtbelasting geven, wat op zichzelf een probleem kan zijn, zoals een ontwikkelingsland met veel donoren niet de donoren afzonderlijk maar wel hun grote aantal als een probleem kan ervaren. En de problemen worden pas echt groot als de toezichthouders ook nog uiteenlopende eisen stellen.

Dat houdt in, dat ik twee mogelijke problemen van meervoudig toezicht onderken: de hoeveelheid toezicht en het gebrek aan afstemming tussen verschillende soorten toezicht. Die twee problemen zie ik echter als verbijzonderingen van een meer algemeen probleem van toezicht, namelijk dat tal van toezichtsituaties en toezichtfuncties onvoldoende doordacht zijn en daarom enerzijds leiden tot veel werk voor de ondertoezichtgestelden en anderzijds werk meebrengt dat niet als zinvol wordt ervaren.Dat probleem zou ik in mijn betoog centraal willen stellen. De afgeleide problematiek van het meervoudig toezicht is mijns inziens daaraan verre ondergeschikt.

Ik bouw mijn betoog als volgt op. Allereerst plaats ik het toezicht in een breder bestuurlijk perspectief. Hoe ontwikkelt de toezichtfunctie zich en welke factoren zijn daarvoor bepalend (paragraaf 2). Ik zal vervolgens toezicht als functie in een beleidssysteem in relatie brengen met de andere functies in dat systeem, te weten beleid en uitvoering, en laten zien dat daarin grote verschillen bestaan, die om een zekere ordening vragen en ook heel goed geordend kunnen worden (paragraaf 3). Ter illustratie daarvan werk ik een denkmodel uit voor de vormgeving van de toezichtfunctie in het binnenkort te herstructureren beleidssysteem Werk en Inkomen (SUWI), waarna ik enkele algemene conclusies trek (paragraaf 4).


2. Bestuurlijke veranderingen

Er voltrekken zich de laatste jaren grote veranderingen in het publieke domein, zowel in de inrichting van de overheid als in de wijze waarop de publieke taken worden uitgevoerd. Zonder uitgebreid stil te willen staan bij de achterliggende oorzaken, schets ik twee hoofdlijnen, die in mijn visie het bestuurlijk landschap van vandaag in hoge mate vormen. Ik noem ze fragmentatie en governance. Wat ik daaronder versta licht ik hierna toe door beide in hun betekenis voor het toezicht te bespreken. De twee hoofdlijnen hebben zich een tijdlang onafhankelijk van elkaar ontwikkeld, maar ik zie ze nu geleidelijk bijeen komen. De vervloeiing van die lijnen is voor mij bepalend voor de verdere vormgeving van ons publieke domein in de komende jaren en daarmee ook voor de ontwikkeling van het publieke toezicht.


2.1 Fragmentatie

Wat wij tot het publieke domein rekenen is tegenwoordig minder helder dan voorheen. En binnen dat domein kan een grote verscheidenheid aan actoren worden waargenomen. Naast de traditionele actoren, zoals de ministeries, is een veelheid van organisaties, variërend van publiek en semi-publiek tot privaat met de uitvoering van publieke taken belast. En ook de rollen, die de overheid in die taakuitvoering speelt, vertonen een divers en diffuus beeld: van klassieke rolpatronen als regelgever en handhaver tot moderne en postmoderne rollen als regisseur, netwerker en onderhandelaar. Deze ontwikkeling reflecteert enerzijds de veranderde positie van de overheid in de samenleving, maar komt ook voort uit het streven naar bedrijfsmatigheid en doelmatigheid in de publieke taakuitoefening,

Ook in het publieke toezicht komt deze fragmentatie van het openbaar bestuur tot uiting. Ik laat dat zien aan de hand van drie belangrijke vormen van toezicht, toezicht op markten, op de handhaving van regels en op uitvoeringsorganisaties.

Toezicht op markten (financiële markten, energie, volkshuisvesting, telecom, openbaar vervoer)

Het publieke domein is verkleind. Overheidsdiensten zijn geprivatiseerd en de desbetreffende taken worden door de markt uitgevoerd. Niettemin zijn er vaak nog specifieke publieke doelen: een goed werkende markt, bescherming van de burgers, het behalen van efficiency-voordelen. De toezichthouder is het instrument om de verwezenlijking van die doelen zeker te stellen.

Het toezicht dat hier wordt uitgeoefend was er vaak al voordat de directe overheidsbemoeienis met deze taken werd beëindigd, maar het was minder zichtbaar omdat het binnen het ministerie plaats vond. Hoewel er sprake is van enige uitbreiding van het aantal toezichthouders (Opta, Nma) en van intensivering van het toezicht, gaat het hier toch vooral om explicitering van toezicht dat al langer bestond. Feitelijk treedt dat dan in de plaats van vroegere veel verder gaande overheidsbemoeienis.

Toezicht op handhaving van regels (inspecties)

Bij de klassieke overheidstaak van regelgeving en handhaving van regels past het klassieke instrument van de inspectie ter controle en stimulering van de naleving van de regels (onderwijs, zorg, milieu, arbeid).

Er is in deze vorm van toezicht niet zozeer sprake van uitbreiding als wel van intensivering, systematisering en professionalisering van de toezichtuitoefening.

Toezicht op uitvoeringsorganisaties (en sectoren)

De scheiding tussen beleid en uitvoering brengt de noodzaak mee van sturings-, verantwoordings- en toezichtrelaties tussen het ministerie en de uitvoeringsorganisatie. Dat toezicht wordt soms uitgevoerd door departementale diensten (studiefinanciering, arbeidsvoorziening) en soms door afzonderlijke toezichthouders(sociale zekerheid, zorg, publieke omroep).

Dit toezicht is gericht op organisaties, maar vaak ook op hun functioneren binnen beleidssystemen en op het functioneren van die systemen als zodanig.

Deze vorm van toezicht vertoont enige toename, doch in de gevallen waarin de uitvoering voorheen binnen het ministerie plaats vond betreft het vooral een explicitering van al bestaand departementaal toezicht.

De conclusie die ik daaruit trek is, dat - anders dan uit de beeldvorming ook in dit congres naar voren komt de grote veranderingen in de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur niet hebben geleid tot een spectaculaire toename van het toezicht. Wel is sprake van een explicitering van het toezicht waar dat in vroegere bestuurlijke situaties minder zichtbaar, dus meer impliciet was. De fragmentatie van het openbaar bestuur heeft de publieke toezichtfunctie geaccentueerd. Die accentuering is geen doel op zich, maar een gevolg. Zij is er niet primair op gericht om het beleid inzichtelijker te maken, maar dient vooral als instrument om enige greep op het beleid te houden waar directere sturingsinstrumenten minder soelaas bieden. Sterker nog, velen zullen het gevoel hebben, dat het er door al dat expliciete toezicht helemaal niet inzichtelijker op wordt, te meer omdat toezicht op veel terreinen leidt aan dezelfde tekortkomingen als andere herschikkingen binnen het publieke domein: warrig, slecht doordacht, slecht gestructureerd en ingericht.


2.2 Governance

Naast de fragmentatie van het openbaar bestuur onderken ik nog een tweede hoofdlijn van verandering in het publieke domein, die ik governance heb genoemd. Ik versta daaronder het streven naar inzichtelijkheid (transparantie) van beleid en bestuur. Dat streven is een reactie op de toenemende complexiteit van onze samenleving, die zich onder meer manifesteert in de wijze waarop de overheidstaak wordt uitgevoerd. Beleidsmakers en politici hebben een groeiende behoefte aan verheldering van complexe beleidsprocessen, aan toetsbare afspraken, aan betrouwbare informatie over de performance van organisaties en de uitkomsten van beleid. De derde woensdag van mei (Verantwoordingsdag) en de grote operatie Van Beleidsbegroting naar Beleidsverantwoording (VBTB) proberen aan die behoefte tegemoet te komen. Zij zijn een typisch product van het governance-denken.

Governance (of corporate governance) is een begrip, dat voortkomt uit het angelsaksische bedrijfsleven en dat inmiddels overal in het bedrijfsleven en in de publieke sector een hoge vlucht heeft genomen. Structuren en processen moeten zo worden georganiseerd, dat zij betrokkenen zo goed mogelijk zicht geven op wat er gebeurt en zoveel mogelijk zekerheid bieden dat het goed is wat er gebeurt. Zoals je die eis aan een onderneming kunt stellen, zo kun je dat ook verlangen van een overheidsorgaan, een beleidssysteem of zelfs een het publieke domein als geheel. Zo verbindt de Wereldbank tegenwoordig haar steunverlening aan ontwikkelingslanden nadrukkelijk aan criteria van good governance , die worden toegepast op de organisatie van de publieke sector.

Governance heeft dus te maken met het doordenken van structuren en processen. Binnen de structuren van de overheid en de beleidssystemen worden de elementen beleid, uitvoering en toezicht gescheiden en weer gekoppeld. Binnen publieke en private organisaties worden de functies sturen, beheersen, verantwoorden en toezichthouden gescheiden en weer gekoppeld. Tegelijk wordt het functioneren van de onderscheiden onderdelen geperfectioneerd.

De waarde van governance voor de publieke sector is, dat het de intrinsieke kwaliteit van een beleidssysteem centraal stelt. Niet alleen moeten de onderscheiden functies in dat systeem goed worden vervuld, maar ook moeten zij in hun onderlinge samenhang een goed geheel creëren van countervailing powers, van checks and balances. Zo kan zekerheid worden geboden aan de burger, het parlement, de samenleving, de stakeholders van de overheid op dezelfde wijze als governance in de onderneming zekerheid oplevert voor klanten en aandeelhouders.

Deze tweede hoofdlijn van verandering in het publieke domein brengt mij tot een paar constateringen.

Net als andere functies in een beleidssysteem wordt de functie toezicht meer onderkend als een onderdeel van het systeem, dat niet alleen een waarde in zichzelf vertegenwoordigt (goed toezicht houden), maar ook voor de opbouw en de werking van het systeem als zodanig (evenwicht, countervailing power) van belang is. Een goede positionering van de toezichtfunctie in het beleidssysteem verhoogt dus de kwaliteit en effectiviteit van het hele systeem.

Het zal duidelijk zijn, dat deze ontwikkeling ook van invloed is op de opvatting over ministeriële verantwoordelijkheid. Daarin komt immers veel meer accent te liggen op de aanspreekbaarheid van de minister op de goede opbouw en het goede functioneren van het beleidssysteem waarvoor hij verantwoordelijk is. Door goede checks and balances in het beleidssysteem in te bouwen en door goed te volgen hoe het systeem functioneert in relatie tot de gestelde publieke doelen kan de minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid op een algemener niveau invullen en ligt het in de rede dat hij minder wordt aangesproken op het detailniveau van de concrete beleidsuitvoering. Dat detailniveau zal in het algemeen afgedekt kunnen worden door goede countervailing powers binnen de uitvoeringsorganen aangevuld met een vorm van globaal, extern toezicht. Dat toezicht zal daarnaast een bredere oriëntatie hebben dan alleen het functioneren van specifieke organisaties en ook gericht zijn op het functioneren van het systeem.


2.3 Twee hoofdlijnen vloeien samen

Kenmerkend voor de ontwikkeling in het publiek domein op dit moment vind ik de constatering, dat twee hoofdlijnen van verandering, die jarenlang betrekkelijk los van elkaar stonden en een product waren van hun eigen overwegingen en dynamiek, nu ineen vloeien. De andere inrichting van het openbaar bestuur (fragmentatie oftewel de uitvoering van publieke taken c.q. het bereiken van publieke doelen door een veelheid van actoren) wordt gekoppeld aan het streven naar inzichtelijkheid van het openbaar bestuur via good governance (het zo organiseren van functies dat zekerheid over kwaliteit en effectiviteit wordt geboden). Ik beschouw dat als een majeure ontwikkeling, die in de komende jaren een grote uitwerking op de verdere vormgeving van ons openbaar bestuur zal hebben

In feite kun je het begin van die uitwerking nu al waarnemen. Zo staat de noodzakelijke herordening van de relatie beleid en uitvoering centraal in het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (zbo's), waarover de Kamer zich binnenkort zal gaan buigen. Daarnaast komt met horten en stoten de operatie doorlichting specifieke uitkeringen op gang, waarin de sturings-, verantwoordings- en toezichtrelaties tussen de centrale en de decentrale overheden opnieuw wordt doordacht voor alle situaties met centrale beleidsdoelen en gescheiden uitvoering. Tegelijk wordt mede aan de hand van een recente publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gezocht naar uitgangspunten voor de hernieuwde afbakening van het publieke domein en voor de wijze waarop publieke doelen worden nagestreefd.

Meer toegespitst op het toezicht zie je soortgelijke initiatieven. De vormgeving van de toezichtfunctie, zowel in het algemeen als binnen specifieke beleidssystemen krijgt aandacht in recente rapporten van de Rekenkamer en de ambtelijke commissie-Holtslag en het komende rapport van de commissie-Borghouts, terwijl diverse ministeries druk doende zijn hun eigen toezichtvisie te expliciteren dan wel toezichtconstructies te herzien.

In de politiek weerklinken tezelfdertijd geluiden om de bestuurlijke organisatie drastisch te vereenvoudigen, bijvoorbeeld door de hoeveelheid zbo's en agentschappen aan te pakken. Als het alleen daarom zou gaan, zou ik dat een typische oplossing van gisteren vinden voor een probleem van vandaag. Ik hoop, dat men het opbrengt om wat dieper te graven en de ervaren problemen van complexiteit en gebrek aan inzicht te plaatsen binnen het bredere verban van de opbouw en werking van het beleidssysteem.

De moeilijkheid van de ontwikkeling die ik waarneem zit inderdaad in de zorgvuldige doordenking van elk beleidssysteem langs de lijnen van good governance. Daarin mag dus bijvoorbeeld het onderwerp toezicht niet worden geïsoleerd (zoals tot nu toe doorgaans wel gebeurt), maar als een van de bouwstenen van een consistent systeem worden behandeld. Tegelijk moet daarbij recht worden gedaan aan de specifieke kenmerken van elk beleidssysteem, waarin publieke doelen, instrumenten, actoren en andere omstandigheden in de sector tot heel verschillende bestuurlijke configuraties kunnen leiden.

Als je zoekt naar houvast om die bestuurlijke configuratie in een concrete situatie doordacht uit te werken, kun je langzamerhand wel putten uit veel empirische informatie uit een breed spectrum van beleidssectoren. Ik hoop dat wat betreft het toezicht de commissie-Borghouts in staat zal blijken daaraan informatie toe te voegen van meer analytisch gehalte. Want daar ligt mijns inziens een fors probleem: er is momenteel gewoon te weinig theorievorming, die een stevig referentiekader oplevert voor het treffen van state-of-the-art bestuurlijke arrangementen. Ik denk dan met name aan de identificatie van factoren in een beleidssysteem die beslissende invloed uitoefenen op de configuratie beleid, uitvoering en toezicht. Hier ligt naar mijn mening een prachtig gebied van onderzoek voor universiteiten braak

Je hoeft overigens niet heel diep te zoeken om te kunnen vaststellen, dat in de huidige situatie sprake is van een enorme diversiteit aan bestuurlijke arrangementen. Zeker ook wat betreft toezicht levert dat een diffuus beeld van toezichtconstructies op. Ik wil zeker niet beweren dat dat op zich onwenselijk is. Toch houd ik er wel rekening mee, dat een doordenking van de desbetreffende arrangementen tot meer en betere ordening zal leiden.

Laat ik nu allereerst eens proberen dit diffuse beeld enigszins gestructureerd voor u weer te geven.


3. Bestuurlijke configuraties


3.1 Glijdende schaal

De vele beleidssystemen binnen het publieke domein laten zoals gezegd een heterogeen beeld aan bestuurlijke arrangementen zien. In de klassieke variant zijn de functies beleid, uitvoering en toezicht in de organisatorische setting van een ministerie aan elkaar geklonken. Maar er bestaan ook varianten waarin deze functies deels of geheel van elkaar zijn gescheiden en zijn ondergebracht in afzonderlijke organisaties.

Zou je alle beleidssystemen op een rij zetten, dan zou dat een glijdende schaal opleveren tussen twee uitersten, enerzijds de clustering van beleid, uitvoering en toezicht en anderzijds de volledige scheiding van deze functies. Ik laat, zoals in de grafische weergave uitgebeeld 4 punten op deze schaal zien, maar voeg er meteen aan toe, dat de schaal een bijna oneindig aantal punten kent als je in aanmerking neemt dat de afstand tussen de onderscheiden functies aanmerkelijk

kan verschillen door de precieze sturings- en
verantwoordingsafspraken, waarmee de onderlinge verhoudingen in de verschillende beleidssystemen zijn vorm gegeven.
Positie 1. Beleid, uitvoering en toezicht geclusterd

Ik noem als voorbeeld de belastingdienst, een grote overheidsdienst die nog altijd onderdeel uitmaakt van het ministerie van Financiën. Politiek bestond er nooit draagvlak om deze uitvoerende dienst buiten het ministerie te plaatsen, zelfs voor interne verzelfstandiging als agentschap was geen ruimte. Om desondanks tegemoet te komen aan de behoefte bij de belastingdienst aan een bedrijfsmatiger bedrijfsvoering stelt de regering voor in een wetsvoorstel dat nu bij de Kamer aanhangig is (7de Wijziging Comptabiliteitswet) diensten als deze de mogelijkheid te bieden een ander begrotingssysteem (baten-lasten) te hanteren.

De functies beleid, uitvoering en toezicht bestaan in deze setting wel, maar zijn nauwelijks als zodanig te herkennen. Zo liggen elementen van toezicht op de uitvoering verspreid over de financiële en beleidsdirecties van het ministerie. Zou de dienst extern worden verzelfstandigd, dan zouden de functies beleid, uitvoering en toezicht onmiskenbaar scherper worden gemarkeerd, dus worden geëxpliciteerd.

Positie 2. Beleid apart, uitvoering en toezicht geclusterd

Als voorbeeld noem ik de door Jonkhart besproken financiële toezichthouders De Nederlandsche Bank (DNB), de Verzekeringskamer (VK) en de Stichting toezicht effectenverkeer (STE). Bij het toezicht op markten tracht de overheid de publieke doelen te verwezenlijken via toezichthoudende organen met een grote mate van zelfstandigheid en vaak ook met een zekere autonomie. Dat maakt dit soort organen een kruising van uitvoering en toezicht.

Waar (voorshands) de wenselijkheid van directe beleidsmatige aansturing prevaleert, kan dit type organen ook nog worden aangetroffen binnen de departementale setting. Denk aan de Nederlandse mededingingsautoriteit (Nma) of de Directie toezicht energiesector (Dte) bij het ministerie van Economische Zaken.

Positie 3. Beleid en toezicht geclusterd, uitvoering apart

De Informatie Beheer Groep (IBG), besproken door Bruins Slot, is een duidelijk voorbeeld van deze categorie. Dit zbo, belast met de uitvoering van de studiefinanciering, staat onder toezicht van de directie Relatiebeheer Zelfstandige Organisaties (RZO) van het ministerie van OCW. Tussen het ministerie en het zbo bestaat dus zowel een sturings- en verantwoordingslijn als een toezichtlijn. Door Bruins Slot wordt dat onmiskenbaar ervaren als een dubbele greep van het ministerie op zijn organisatie. Een goed managementcontract en een goede vorm van intern toezicht binnen de IBG in de vorm van een Raad van Toezicht zouden zijns inziens volstaan.

Intern toezicht vervult evenwel slechts een interne governance-rol en kan niet de functie van extern toezicht op de publieke taakuitoefening van de organisatie vervangen. Wel moet in deze relatief overzichtelijke situatie worden vermeden, dat het externe toezicht zich teveel op het detailniveau van de interne bedrijfsvoering en daarmee de (potentiële) rol van het interne toezicht overneemt.

Positie 4. Beleid, uitvoering en toezicht gescheiden

Het College van Toezicht Zorgverzekeringen (CTZ), belast met het toezicht op de uitvoering van de ziektekostenverzekeringen, en mijn eigen organisatie, het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv), zijn voorbeelden van deze configuratie. Het wetsvoorstel CTZ is momenteel bij de Kamer in behandeling, terwijl de positie van het Ctsv opnieuw wordt bepaald in het kader van de komende herstructurering van de uitvoering van de sociale zekerheid.

Beide beleidssystemen, zorg en sociale zekerheid, kennen een tamelijk complexe uitvoeringsstructuur, die op afstand staat van de betrokken ministeries. Het zijn bij uitstek systemen, waarin een goede doordenking van de samenhang en onderlinge verhoudingen tussen de verschillende actoren essentieel zijn voor hun kwaliteit en effectiviteit. Ik zal dit aan de hand van het toezicht op de uitvoering van de sociale zekerheid nog wat nader toelichten.

Ik heb de 4 voorbeelden van bestuurlijke configuraties op de glijdende schaal tussen clustering van functies en functiescheiding gegeven zonder er een waardeoordeel aan te verbinden. Ik wil daarmee aangeven, dat de ene configuratie niet per definitie beter is dan de andere. Functiescheiding prevaleert niet per se boven geclusterde functies. Het gaat mij erom, dat dit soort bestuurlijke arrangementen zorgvuldig worden doordacht en dat de gemaakte keuzen helder worden gerelateerd aan de bijzondere eisen die het beleidssysteem stelt. Met name het governance-principe kan in dat doordenken de noodzakelijke ordening en richting brengen.

Ik denk, dat het goed zou zijn, nu na alle bestuurlijke drukte van de laatste jaren de behoefte aan nieuwe duidelijkheid en ordening doorbreekt, tal van beleidssystemen nadrukkelijk tegen het licht te houden en als het ware nog eens zero-base op hun bestuurlijke merites door te redeneren.

Te overwegen zou zijn in zulke gevallen de Algemene Rekenkamer te vragen een soort governance-toets te laten uitvoeren op het resultaat van de exercitie. De Rekenkamer heeft daarvoor de geschikte positie en zou op basis van artikel 63 Comptabiliteitswet ook de wettelijke bevoegdheid hebben. En ik neem aan, dat zij met de toepassing van de good-governance benadering op de inrichting van beleidssystemen geen moeite zou hebben.


3.2 De casus Werk en Inkomen

Beleidssystemen dienen zorgvuldig ingericht te worden om goede beleidsresultaten te bereiken. De grote herstructurering die gaande is op een aantal samenhangende beleidsterreinen van het ministerie van SZW, genaamd SUWI (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen), biedt goede kansen om dit gehele beleidssysteem grondig te doordenken en zorgvuldig opnieuw in te richten, waarbij een aantal politieke keuzen het kader vormen voor de op te zetten bestuurlijke configuratie.

Ik moet natuurlijk in het kader van dit betoog zeer beknopt zijn over de beleidskeuzen als zodanig. Het gaat vooral om de bestuurlijke configuratie, toegespitst op de toezichtfunctie.

Het beleidssysteem in deze casus betreft globaal werk en inkomen. Anders gezegd, iemand die geen inkomen zou hebben door werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid of andere tegenslag moet via een uitkering voor armoede worden behoed, maar tegelijk moet worden vermeden dat teveel mensen die aanspraak maken door enerzijds te voorkomen dat ze inkomen kwijt raken (preventie) anderzijds te zorgen dat ze weer zelf gaan verdienen (reïntegratie).

In de volgende figuur heb ik de huidige bestuurlijke configuratie globaal weergegeven.

Ter toelichting wijs ik erop, dat de beleidsfunctie eenduidig bij het ministerie van SZW ligt, maar dat de uitvoerings- en toezichtfuncties complex zijn.

De uitvoering is voor de verschillende regelingen is de sociale zekerheid verschillend geregeld: de werknemersverzekeringen (met name WW en WAO) worden uitgevoerd door de combinatie Lisv-uvi's (het Landelijk instituut sociale verzekeringen als opdrachtgever en de 5 uitvoeringsinstellingen als opdrachtnemer; dus een zestal zbo's), de Arbeidsvoorzieningswet wordt uitgevoerd door het zbo Arbeidsvoorzieningsorganisatie (Arbvo), terwijl de uitvoering van de Algemene bijstandswet (ABW), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) in de medebewind is opgedragen aan de gemeenten. Daarnaast zijn er stukjes private markt voor preventie en reïntegratie, waar private arbodiensten en reïntegratiebedrijven actief zijn. (Ik heb de uitvoering van de volksverzekeringen, opgedragen aan het zbo de Sociale verzekeringsbank onder extern toezicht van het Ctsv buiten beschouwing gelaten).

De toezichtfunctie is sterk gericht op de uitvoerende actoren en is historisch opgeknipt. Deels wordt deze functie door de Directie Toezicht van het ministerie van SZW vervuld wat betreft de Arbvo, de ABW en in beperkte zin arbo en reïntegratie, deels gebeurt dat door het Ctsv wat betreft de werknemersverzekeringen.

Het beleid ten aanzien van werk en inkomen is gericht op vereenvoudiging en integratie: één uvi (het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen, UWV; een zbo), één LIWI (Landelijk instituut werk en inkomen; een zbo, met daaronder tientallen centra voor werk en inkomen) en één arbo/reïntegratiemarkt (arbodiensten, reïntegratiebedrijven en gemeenten).

De beoogde organisatorische veranderingen geven vorm aan het streven om meer beleidsmatige samenhang te brengen tussen de beleidspijlers werk en inkomen. De schotten tussen de verschillende uitvoeringsinstanties verdwijnen geheel of gedeeltelijk.

Het valt mij op hoezeer de toezichtfunctie in de ontwerpfase van het nieuwe stelsel wordt veronachtzaamd. Het kabinetsstandpunt SUWI bevat slechts het globale idee dat de toezichttaak van het Ctsv wordt uitgebreid in de richting van het nieuwe zbo LIWI en de cwi's en dat deze taak voorts minder intensief kan worden, omdat aan de beide zbo's UWV en LIWI raden van toezicht worden toegevoegd voor het interne toezicht.

De fundamentele verandering van het beleidssysteem werk en inkomen wordt dus niet benut om de functies beleid, uitvoering en toezicht zorgvuldig te doordenken en daarmee een zodanige configuratie te ontwikkelen, dat waarborgen worden geboden voor de kwaliteit en effectiviteit van het vernieuwde systeem. Ik noem dat een gemiste kans. Maar ik haast me eraan toe te voegen, dat het nog niet te laat is. Het wetsvoorstel, dat de basis voor de systeemvernieuwing legt, moet immers nog worden opgesteld.

Ik reik daarvoor met een governance-benadering de volgende 8-stappen redenering aan, waarvan de uitkomst hier grafisch wordt weergegeven.

Stap 1

Werk en inkomen is een groot publiek en deels hybride systeem, met veel publiek geld en veel actoren. De werking van dit systeem is weinig inzichtelijkheid en hangt niet alleen af van de aansturing en het functioneren van de uitvoerende organisaties, maar ook van de opbouw van het systeem en de interactie tussen de actoren.

Stap 2

Het beleidssysteem kent duidelijke publieke doelen, die bereikt moeten worden met behulp van actoren met deels gelijkgerichte, deels uiteenlopende belangen. Gegeven het belang van de publieke doelen bestaat er een permanente behoefte aan informatie over de performance van de actoren en over het functioneren van het systeem in relatie tot de gestelde doelen.

Stap 3

De ministeriële verantwoordelijkheid kan het beste worden waargemaakt door de bewindslieden van SZW aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor het goed inrichten en doen functioneren van het beleidssysteem werk en inkomen. Dat betekent dat zij goede verantwoordingsinformatie op systeemniveau dienen te hebben en te verstrekken. Daarnaast worden zij aangesproken op de resultaten van hun beleid in relatie tot de publieke doelen. Ook daartoe dient verantwoordingsinformatie beschikbaar te komen. Op het functioneren van de verschillende actoren worden de bewindslieden slechts in bijzondere gevallen aangesproken. De countervailing powers in het beleidssysteem moeten waarborgen dat de functieuitoefening toereikend is.

Stap 4

De functie uitvoering wordt geoptimaliseerd door enerzijds heldere sturings- en verantwoordingsarrangementen te maken tussen het ministerie en de afzonderlijke uitvoeringsorganen (inclusief de gemeenten) anderzijds de governance-principes op elk van de zbo's toe te passen. In dat verband dienen raden van toezicht om niet alleen voldoende afstand tussen ministerie en zbo te bewerkstelligen maar ook toezicht te houden op interne bedrijfsvoering door de zbo-directie. In de gemeenten vervullen de gemeenteraden deze functie, daarbij aangestuurd door de wettelijke regelingen en kaderstellende regels en afspraken van het ministerie.

Stap 5

Het externe toezicht vervult in het beleidssysteem globaal een drieledige functie: het verricht de onafhankelijke toetsing van de taakuitoefening van de zbo's, het levert betrouwbare, onafhankelijke informatie over de beleidsuitvoering in relatie tot de publieke doelen en het ziet toe op de goede werking van het beleidssysteem. Op die drie niveaus worden toezichtproducten gemaakt.

Stap 6

De toezichtfunctie wordt geïntegreerd, d.w.z. bestrijkt het gehele beleidssysteem, teneinde haar rol binnen het systeem te kunnen spelen. Dat houdt in, dat de bestaande toezichthouders (het Ctsv en de directie toezicht van SZW) zouden opgaan in een nieuw toezichtorgaan, het Toezichtorgaan Werk en Inkomen, met een systeemomvattende taakstelling. De private arbo-reïntegratiemarkt zou overigens nadrukkelijk binnen het beleidssysteem worden gerekend. Het toezicht op deze markt zou echter niet gericht zijn op het functioneren van de markt of op dat van de afzonderlijke bedrijven doch op het genereren van betrouwbare beleids- en verantwoordingsinformatie.

Stap 7

Gegeven de functie, de taakstelling en de producten van het toezicht, zou een afzonderlijke positionering van de toezichthouder in het beleidssysteem, dus als een zbo, in de rede liggen. Opererend binnen het beleidssysteem, zou de toezichthouder binnen de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. De sturings- en verantwoordingsrelatie tussen het ministerie en de toezichthouder zou zo moeten worden geregeld, dat de minister zijn verantwoordelijkheid voor de functievervulling van de toezichthouder kan dragen, maar de toezichthouder voldoende professionele autonomie zou genieten om waar nodig tot onafhankelijke oordelen en vertrouwenwekkende producten te kunnen komen.

Stap 8

De interactie tussen de verschillende actoren moet goed worden doordacht. Zo kan de afstand tussen het ministerie en de zbo's groter of kleiner zijn al naar gelang een beperktere of ruimere invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering en het toezicht wordt gewenst. Naarmate de ministeriële verantwoordelijkheid ruimer wordt opgevat, ligt het meer in de rede de bewindslieden toe te rusten met sturingsinstrumenten om de uitvoering en het toezicht te beïnvloeden. In dat geval zou de toezichthouder dergelijke instrumenten niet moeten krijgen.

Met dit globale redeneermodel probeer ik aan te tonen, dat de herstructurering van een beleidssysteem als Werk en Inkomen gediend is met een integrale benadering. Niet alleen kan dat weeffouten voorkomen, die het functioneren van het systeem en het bereiken van beleidsresultaten ernstig kunnen bemoeilijken, maar ook kan een dergelijke benadering bijdragen tot de inzichtelijkheid van dit stukje publiek domein. Dat zal de toekomstige beleidsontwikkeling op dit terrein, alsook de parlementaire controle op het beleid en misschien meer nog het maatschappelijke vertrouwen daarin ten goede komen.


4. Algemene conclusies

Ik heb in dit betoog niet uitvoerig stilgestaan bij het eigenlijke onderwerp van dit congres, meervoudig toezicht. En toch heb ik daarover, denk ik, enkele duidelijke uitspraken gedaan.

Ik heb meervoudig toezicht allereerst een kwestie van perceptie genoemd. Er is een groeiende belangstelling voor toezicht, maar geen spectaculaire toename van het aantal toezichtorganen. Wel kun je spreken van een explicitering van de toezichtfunctie in tal van beleidssystemen, hetgeen toezicht in het algemeen meer zichtbaar en voelbaar maakt.

Meervoudig toezicht is dus voor mij niet het kernprobleem. Ik zoek de problematiek rond toezicht veeleer in mijn constatering, dat de toezichtfunctie in veel beleidssystemen onvoldoende is doordacht. Onheldere bestuurlijke configuraties leiden tot tekortkomingen in het toezicht, waaronder het stellen van eisen aan ondertoezichtgestelden die door hen niet als zinvol worden ervaren. Doordenking van de toezichtfunctie als onderdeel van het beleidssysteem kan onder omstandigheden heel wel leiden tot integratie, aanpassing of reductie van toezicht. Maar het moet dan niet alleen over toezicht gaan; zo laat de SUWI-casus zien.

Ik ben ervan overtuigd, dat een betere inrichting van beleidssystemen o.a tot een grotere acceptatie van toezicht zal leiden. Naar jaren van bestuurlijke wildgroei in het publieke domein wordt het langzamerhand tijd enige orde te creëren. De opkomst van het governance-denken levert daarvoor prima aanknopingspunten.

Dat neemt niet weg, dat het ontwikkelen van goede bestuurlijke arrangementen lastig is, ook al omdat dat gebeurt in een dynamisch krachtenveld waarin tegenstrijdige belangen spelen en soms ook politieke afwegingen aan de orde zijn. Mede daarom zou het goed zijn als er meer (wetenschappelijke) theorievorming over de optimale inrichting van beleidssystemen, afgestemd op de specifieke eisen van die systemen, zou plaats vinden. De weerbarstige beleids- en bestuurspraktijk zou daarmee zeer zijn geholpen.

Meervoudig toezicht zal ook in de toekomst blijven voorkomen. Al was het maar omdat er generieke en specifieke toezichthouders zijn en beleidssystemen lang niet altijd strikt van elkaar kunnen worden gescheiden. Dus is het zinnig alert te blijven op zaken als de stapeling van toezicht en de daaruit voortvloeiende toezichtlast. Ook zal soms afstemming en zelfs synergie tussen toezichthouders mogelijk zijn. De praktijk van de meergenoemde financiële toezichthouders laat zien, dat dat op twee niveaus kan: enerzijds heeft het kabinet net besloten tot een nieuwe wettelijke regeling, die inhoudt dat de drie toezichthouders voortaan gezamenlijk zullen optrekken ten aanzien van sectoroverstijgende aangelegenheden, anderzijds werken de toezichthouders al enige tijd goed samen waar hun werkzaamheden op elkaar kunnen worden afgestemd.

Zo bezien kunnen de scherpe kantjes van meervoudig toezicht best worden afgevijld. De oplossing van de echte problematiek rond toezicht vergt echter aanzienlijk meer. Als dat met succes zou gebeuren, zal er zeker meer zijn opgelost dan alleen een toezichtprobleem.

mr.dr. T.A.M. Witteveen,
voorzitter Ctsv

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie