Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Nota verslag tijdelijke regels correctief refendum

Datum nieuwsfeit: 30-06-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Tweede Kamer der Staten Generaal

Nota verslag tijdelijke regels correctief refendum
Gemaakt: 6-7-2000 tijd: 10:19


4


27034 Tijdelijke regels inzake het raadgevend correctief referendum (Tijdelijke referendumwet)

nr. 5 Nota naar aanleiding van het verslag

Ontvangen 30 juni 2000

Inleiding en hoofdlijnen van het wetsvoorstel (1 &2)

Het is verheugend dat de leden van de fracties van PvdA en D66 met veel belangstelling en waardering hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het is positief dat de leden van de fractie van D66 te kennen gaven zich gebonden te achten aan het compromis over de in de wet op te nemen drempels, ook al hadden zij een voorkeur voor minder hoge drempels. Deze leden wezen terecht op het belang dat zij hechten aan de afspraak dat het de burgers gemakkelijker zou worden gemaakt om gebruik te maken van hun rechten zonder dat afbreuk zou worden gedaan aan vereisten van toezicht en betrouwbaarheid. Dit specifieke punt komt later in de nota uitvoerig aan de orde.

Dat de leden van de fractie van de VVD weinig tot geen enthousiasme kunnen opbrengen ligt in de lijn van hetgeen deze leden reeds bij eerdere gelegenheden te kennen hebben gegeven. Ik constateer dat deze leden daarbij tevens uitdrukkelijk hebben uitgesproken zich gebonden te achten aan het regeerakkoord en ga er vanuit dat hetzelfde geldt voor het akkoord van juni
1999. Het is spijtig dat de leden van de CDA-fractie zonder instemming hebben kennis genomen van het wetsvoorstel en dat de leden van de fracties van GPV en RPV er weinig waardering voor kunnen opbrengen, terwijl bij de leden van de GroenLinks-fractie bedenkingen en bij die van de SGP ernstige twijfels bestaan. Ik zet mij ervoor in met dit verslag de reserves die nog bij de leden van deze fracties bestaan, weg te kunnen nemen.
Het is, mede gelet op de genoemde afspraken van juni 1999, de uitdrukkelijke inzet van de regering om niet alleen met dit wetsvoorstel, maar ook met het grondwetswijzigingsvoorstel inzake het correctief referendum (Kamerstukken
1999/2000, 27 033, nrs. 1-3) voortvarendheid te betrachten, opdat spoedig in onze samenleving ervaring kan worden opgedaan met het raadgevend referendum en vervolgens met het beslissend referendum.

De tijdelijkheid

De leden van de fracties van de PvdA, D66 en GroenLinks hadden vragen over de tijdelijkheid van dit wetsvoorstel zoals neergelegd in de horizonbepaling. De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de zinsnede op pagina 5 van de memorie van toelichting «tenzij bij wet een andere datum wordt vastgesteld», moet worden gelezen. Ook de leden van de fracties van GPV en RPF vroegen naar de overwegingen bij de duur van de tijdelijke regeling tot 1 januari 2005. Met genoegen heb ik geconstateerd dat de tijdelijkheid door de leden van de fractie van D66 als een gegeven wordt beschouwd.

Het is de bedoeling van dit voorstel om te voorzien in een raadgevend correctief referendum, voor de periode dat nog geen beslissend referendum op basis van de Grondwet kan worden ingevoerd. Het wetsvoorstel staat om die reden dan ook in functie en perspectief van het grondwetswijzigingsvoorstel. De tijdelijkheid die hieruit voortvloeit komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de horizonbepaling. Bij de vaststelling van de datum in deze bepaling is, rekening houdend met de tijd benodigd voor de parlementaire behandeling van het grondwetswijzigingsvoorstel in twee lezingen en voor de uitvoeringswetgeving, er vanuit gegaan dat op 1 januari 2005 het beslissend referendum zou moeten kunnen worden ingevoerd. Dit tijdstip is evenwel gebaseerd op een schatting. Invoering van het beslissend referendum is afhankelijk van de (tijdige) aanvaarding van het grondwetswijzigingsvoorstel en van de daaruitvloeiende uitvoeringswetgeving. Gezien de samenhang met het grondwetswijzigingsvoorstel is ervoor gekozen om het aan de wetgever over te laten om een eventueel andere expiratiedatum vast te stellen voor de Tijdelijke referendumwet. Afhankelijk van de duur van de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening en de uitvoeringswetgeving, kan deze datum eerder of later dan 1 januari 2005 worden vastgesteld. De uitvoeringswet van de grondwetsherziening is de meest aangewezen plaats, als het gaat om het vaststellen van een eerdere datum. Indien de behandeling van het grondwetswijzigingsvoorstel onverhoopt vertraging ondervindt, zal tegen die tijd een besluit over het in procedure brengen van een wetsvoorstel tot verlenging van de Tijdelijke referendumwet moeten worden genomen. Regeling van een andere datum bij koninklijk besluit in plaats van bij wet, zoals door de leden van de fractie D66 gesuggereerd, zou geen recht doen aan het feit dat dit wetsvoorstel in functie en perspectief staat van de grondwetsherziening op de wijze zoals hierboven aangegeven. Hetzelfde geldt voor de suggestie van de fractie van GroenLinks om geheel af te zien van een horizonbepaling.

Uit het voorgaande moge duidelijk zijn geworden dat uiteindelijk regeling van een beslissend referendum wordt beoogd, hetgeen grondwetswijziging vergt. De leden van de PvdA-fractie vroegen of bij gebrek aan een grondwettelijke mogelijkheid voor een beslissend correctief referendum, een raadgevend referendum het beste alternatief is. Het raadgevend referendum zoals in dit wetsvoorstel neergelegd, is indien en voor zolang de Grondwet niet is gewijzigd, een alternatief dat het beslissend correctief referendum het dichtst benadert. Het maakt het mogelijk om ervaring op te doen met een vorm van een raadgevend correctief referendum met het doel te komen tot de invoering van een beslissend referendum.

De leden van de fracties van de PvdA, D66 en GroenLinks vroegen wat door de regering zal worden voorgesteld indien onverhoopt op 1 januari 2005 nog geen sprake is van een grondwetswijziging waarmee een beslissend correctief referendum mogelijk moet worden. Het is prematuur om vooruit te lopen op wat de regering tegen die tijd zal doen. Wat er zal moeten gebeuren indien de Grondwet op 1 januari 2005 nog niet voorziet in een beslissend referendum, is onder meer afhankelijk van de omstandigheden van dat moment. Indien de grondwetswijziging tot stand is gekomen, maar de behandeling van de uitvoeringswetgeving niet tijdig is afgerond, ligt het voor de hand om de expiratiedatum uit te stellen. Indien echter de grondwetsherziening tegen die tijd onverhoopt (nog) niet tot stand is gekomen, zal het van de redenen waarom dat niet het geval is afhangen wat er zal gebeuren. Het is te vroeg om daaraan beschouwingen te wijden, omdat die louter speculatief zouden zijn. Wel kan erop worden gewezen dat tegen die tijd ook de ervaring met het raadgevend referendum, zoals nu wordt voorgesteld een factor in de afweging zal kunnen zijn. In antwoord op vragen van de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks merk ik op dat het inderdaad de bedoeling is om de werking van het raadgevend referendum in de praktijk te volgen. Het is reeds nu een kwestie van goed wetgevingsbeleid om een wet na invoering te volgen en te evalueren ten einde te kunnen nagaan of het werkt zoals de wetgever heeft beoogd. Het is dan ook niet nodig om in het voorstel uitdrukkelijk een tijdstip vast te leggen waarop de werking in de praktijk zal worden bezien. Ik zeg deze leden dan ook graag toe dat daarbij tevens aan de orde zal komen op welke punten de wettelijke referendumvoorziening kan worden verbeterd. Vanzelfsprekend zullen de resultaten van een evaluatie op een zodanig moment beschikbaar moeten zijn dat deze kunnen worden meegewogen voordat de wet expireert en zo mogelijk kunnen worden benut bij de uitvoeringswetgeving van de grondwetswijziging. Het is echter te vroeg om reeds nu in te gaan op de wijze waarop een evaluatie moet plaats vinden.

Grondwettigheid van een raadgevend referendum

De leden van de fracties van de VVD, GroenLinks en SGP, vroegen om een reactie op de opvattingen van prof. mr. A. Koekkoek inzake de grondwettigheid van dit wetsvoorstel. Met name vroegen zij een reactie op de stelling dat de Grondwet de wetgevingsprocedure uitvoerig regelt en daarbij aan de wetgever niet de bevoegdheid heeft gegeven om een algemene regeling te treffen, zoals voorzien in dit voorstel voor een Tijdelijke referendumwet.

De Raad van State is in zijn advies uitgebreid ingegaan op deze vraag en is tot de conclusie gekomen dat de Grondwet zich niet verzet tegen een algemene wettelijke regeling die bepaalt dat wetten voor hun inwerkingtreding aan een raadgevend referendum kunnen worden onderworpen. Inderdaad regelt de Grondwet de vaststelling van wetten uitvoerig in de artikelen 81 tot en met
88. Van belang is dat artikel 81 bepaalt dat de vaststelling van wetten geschiedt door regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Ingevolge artikel 87 wordt een voorstel wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd. Een regeling van de mogelijkheid van een raadgevend referendum voorafgaand aan de bekrachtiging zou volgens de Raad van State dan ook op gespannen voet staan met artikel 87. Artikel 88, waar de Raad van State ook op wijst, bepaalt echter dat de wet de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten regelt. Daarmee geeft de Grondwet aan de wetgever de bevoegdheid om voor de fase waarin een voorstel reeds wet is geworden (na aanvaarding door de Staten-Generaal en na bekrachtiging door de Koning) een wettelijke regeling te treffen. Zo zou iedere wet kunnen bepalen dat de inwerkingtreding geregeld wordt nadat over die wet een raadgevend referendum is gehouden. De Grondwet sluit echter evenmin uit dat ten aanzien van de inwerkingtreding een algemene wettelijke regeling wordt getroffen die erin voorziet dat voor de inwerkingtreding doch na de bekrachtiging van wetten een raadgevend referendum kan worden gehouden. Zo is ook ten aanzien van de bekendmaking een algemene wettelijke regeling getroffen in de Bekendmakingswet. Met de Raad van State ben ik van mening dat een algemene wettelijke regeling inhoudende dat na een geldige kiezersuitspraak de wetgever beslist over intrekking (of inwerkingtreding) van de betreffende wet, op generlei wijze indruist tegen letter of geest van de Grondwet.
De staatscommissie Biesheuvel heeft in het rapport «Relatie kiezers-beleidsvorming» onder meer aandacht besteed aan een algemene wettelijke regeling van een raadplegend referendum over wetsvoorstellen en aan een beslissend referendum over door de Staten-Generaal aanvaarde wetsvoorstellen. De thans voorgestelde variant van een raadgevend referendum over een totstandgekomen maar nog niet inwerking getreden wet, heeft de staatscommissie niet besproken, zodat aan het rapport van de commissie op dit punt geen argumenten kunnen worden ontleend over de grondwettigheid van het onderhavige voorstel.

Ter gelegenheid van de grondwetsherziening in 1983 is van regeringszijde betoogd dat de Grondwet zich niet verzet tegen een raadplegend referendum voorafgaand aan de wetgevingsprocedure, zolang de uiteindelijke bindende besluiten worden genomen door de organen die de Grondwet daarvoor voorschrijft (documentatiereeks Naar een nieuwe Grondwet, deel 25, blz. 66). Ook het onderhavige wetsvoorstel laat de bevoegdheden van de wetgevende organen volledig intact: de (bindende) beslissing (inwerkingtreding of intrekking van de aanvaarde wet) is na een raadgevende uitspraak tot afwijzing volledig aan de wetgever voorbehouden. Uit het voorgaande volgt dat de opvattingen van prof. mr. A. Koekkoek over de grondwettigheid van het onderhavige voorstel noch door de Raad van State noch door de regering worden gedeeld, terwijl zij evenmin steun vinden in het rapport van de staatscommissie Biesheuvel of de algehele grondwetsherziening van 1983.

Ik verwacht met het voorgaande bij de leden van de fracties van GPV en RPF de indruk te hebben kunnen wegnemen dat met dit voorstel een staatkundige vernieuwing wordt doorgevoerd waarbij de grondwettelijke waarborgen worden omzeild. Het in (artikel 81 van) de Grondwet geregelde wetgevingsproces, dat wil zeggen het proces van de vaststelling van wetten door regering en Staten-Generaal wordt door het onderhavige voorstel onverlet gelaten. Daarnaast blijft het, zoals aangegeven, uitdrukkelijk aan de wetgever zelf voorbehouden om na een raadgevende uitspraak tot afwijzing te beslissen over intrekking dan wel inwerkingtreding van een tot stand gekomen wet.

Raadgevend, raadplegend, en beslissend referendum

De leden van de CDA-fractie merken op dat de Tijdelijke referendumwet in feite een correctief referendum invoert, zij het dan dat het een raadgevend en geen beslissend referendum is. Zij vroegen wat er eigenlijk op tegen is het bij een raadgevend referendum te laten.

Dit voorstel beoogt een regeling voor het raadgevend referendum te treffen die geldt voor de periode die nodig is om na de vereiste grondwetsherziening en de daaraan verbonden uitvoeringswetgeving een correctief beslissend referendum te kunnen invoeren. Bij het correctief beslissend referendum is een uitspraak tot afwijzing beslissend, bij het raadgevend referendum leidt een uitspraak tot afwijzing tot heroverweging. Het correctief beslissend referendum brengt zowel voor de kiezers als voor de overheid op een meer eenduidige, directe en bindende wijze tot uitdrukking welk gevolg is verbonden aan een uitspraak tot afwijzing. Daarom wil de regering het niet bij het raadgevend referendum laten maar plaatst zij dit voorstel blijkens de considerans in functie en perspectief van de grondwetsherziening die de invoering van het correctief beslissend referendum mogelijk maakt.

De leden van de fractie van D66 onderschreven de mede op basis van het advies van de Raad van State gemaakte keuze voor het houden van een raadgevend referendum na de bekrachtiging van een wetsvoorstel, maar voor de inwerkingtreding. Zij zien het inderdaad goed dat ingevolge het grondwetswijzigingsvoorstel het correctief beslissend referendum voor de bekrachtiging zal worden gehouden.

De leden van de GroenLinks-fractie stelden enkele vragen over het opnieuw ongewijzigd indienen van het grondwetswijzigingsvoorstel. Deze vragen, die het wetsvoorstel 27 033 tot wijziging van de Grondwet betreffen, zijn dezelfde als door deze leden bij dat voorstel zijn gesteld. Om deze redenen en omdat leden van andere fracties bij het grondwetswijzigingsvoorstel 27
033 eveneens vragen hadden over het opnieuw indienen van het verworpen wetsvoorstel, zijn die vragen in dat kader beantwoord. Gaarne verwijs ik de leden van de GroenLinks-fractie naar die beantwoording.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben gevraagd of het niet in de lijn van het advies van de Raad van State gelegen zou hebben om het raadgevend referendum in de Tijdelijke referendumwet echt raadgevend te laten zijn zonder -zoals nu nog steeds gebeurt- toch nog het idee hoog te houden dat de uitspraak in zo'n raadgevend referendum door regering en parlement wel eens als beslissend zou kunnen worden opgevat.

Het is mij niet geheel duidelijk wat deze leden beogen met het onderscheid tussen het raadgevend referendum in de Tijdelijke referendumwet en een «echt» raadgevend referendum. Bij elk raadgevend referendum bestaat immers de mogelijkheid dat regering en parlement op enigerlei wijze de uitslag daarvan als beslissend kunnen opvatten. In het voorstel is de vormgeving van het raadgevend referendum in functie en perspectief geplaatst van de invoering van het correctief referendum. Het voorstel bevat daarom een verplichte heroverweging naar aanleiding van een raadgevende uitspraak. Bij die heroverweging zal het politieke feit van de totstandkoming van een raadgevende uitspraak een prominente plaats innemen.

Voorts vroegen deze leden of de gemaakte keuze niet de mogelijkheid wegneemt met het raadgevend referendum de ervaring op te doen die nodig is voor de beoordeling van het referenduminstrument als zodanig.

Hierboven is reeds aangegeven dat het voorstel geplaatst is in functie en perspectief van de grondwetsherziening die de invoering van het correctief referendum mogelijk maakt. Daarom is het raadgevend referendum zodanig uitgewerkt dat daarmee het correctief referendum het dichtst wordt benaderd. Op deze wijze biedt het voorstel naar ons oordeel juist een goede mogelijkheid om ervaring op te doen ten behoeve van de invoering van het correctief referendum.

De leden van de fractie van GroenLinks pleiten voorts niet voor het afschaffen van drempels en meerderheidsvereisten maar wel voor het bezien daarvan in verhouding tot het middel, namelijk een raadgevend referendum.

Deze verhouding is bezien en heeft geresulteerd in de regeling als neergelegd in dit voorstel van wet. Die zienswijze houdt in dat de volksvertegenwoordiging in elk geval gehouden is tot een heroverweging indien de in het voorstel vereiste drempels gehaald zijn en een raadgevende uitspraak tot afwijzing tot stand is gekomen. Omdat het de uitdrukkelijke bedoeling is om met regeling van een raadgevend referendum zo dicht mogelijk bij de regeling van het correctief (beslissend) referendum te blijven zijn dezelfde drempels gehanteerd. Er is in dit licht geen aanleiding om andere keuzes te maken.

De genoemde leden hebben voorts aangegeven dat een raadplegend referendum naar hun oordeel meer om het lijf heeft dan het raadgevend referendum in het voorstel. Daarbij merken zij op dat een raadplegend referendum als bezwaar heeft dat het niet veel meer inhoudt dan een opiniepeiling terwijl het raadgevend referendum als bezwaar heeft dat de kiezers daarvoor onoverbrugbare drempels moeten zien te overwinnen. Als gevolg van zowel een raadplegend referendum als een raadgevend referendum geven zij aan dat de uitslag daarvan de volksvertegenwoordigers onder druk zet om de uitslag te volgen of hun verzet daartegen aan de kiezers uit te leggen hetgeen hen voor enorme problemen stelt.

Inderdaad kan een raadplegend referendum in de praktijk worden gezien als een opiniepeiling, al biedt de heldere vraagstelling en de campagne bij een dergelijk referendum, mede afhankelijk van de precieze vormgeving, in algemene zin wel aanmerkelijk meer waarborgen voor een geïnformeerde besluitvorming en inschakeling van alle betrokken burgers dan bij een vrijblijvende en niet altijd voldoende representatieve opiniepeiling het geval is. Ten aanzien van het raadgevend referendum deel ik niet het oordeel van deze leden dat de drempels daarvan voor de kiezers onoverbrugbaar zijn. Deze drempels zijn mede gebaseerd op ervaringen in het buitenland en waarborgen het primaat van het vertegenwoordigend stelsel waarop het referendum in dit voorstel een aanvulling vormt. Bovendien markeren deze drempels het gewicht dat aan een raadgevende uitspraak tot afwijzing zal worden toegekend. Wat betreft de gevolgen van de uitslag van een raadgevend of raadplegend referendum voor volksvertegenwoordigers, merk ik op dat zij door hun kiezers gekozen en in staat zijn geacht om besluiten te nemen en zich daarvoor te verantwoorden bij de volgende verkiezingen. Invoering van het referendum brengt daarin geen verandering.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen zich af wat de status wordt van het raadplegende referendum, aangezien daarover in het voorstel en de memorie van toelichting niets is opgenomen.

Het voorstel en de memorie van toelichting gaan niet in op het raadplegend referendum omdat het voorstel en de memorie uitsluitend betrekking hebben op de regeling van het raadgevend referendum. Een raadplegend referendum op nationaal niveau is grondwettelijk mogelijk indien de wetgever daartoe het initiatief neemt. De status en vormgeving van een dergelijk raadplegend referendum zouden in dat geval tevens door de wetgever kunnen worden vastgesteld, al dan niet naar het voorbeeld van het onderhavige wetsvoorstel. Op het raadplegend referendum op decentraal niveau wordt later in deze nota (onder het kopje «Reikwijdte referendum en autonome decentrale referendumverordeningen») nader ingegaan.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen om een bespreking van de mogelijkheden van het raadplegend referendum en de opneming daarvan in dit voorstel.

Op de mogelijkheden van het raadplegend referendum is hierboven reeds ingegaan. De regering is van mening dat de regeling in dit voorstel van wet zich niet verder dient uit te strekken dan het raadgevend referendum. Deze vorm van het referendum benadert het dichtst het uitgangspunt dat het gaat om een regeling die in functie en perspectief staat van het voorstel tot grondwetsherziening tot invoering van het correctief referendum.

Volksinitiatief

De leden van de GroenLinks-fractie noemen diverse varianten van het volksinitiatief. Vervolgens tonen zij zich in algemene zin voorstanders van de mogelijkheid om volksinitiatieven in een raadgevende vorm te gieten en constateren dat dit voorstel dat uitsluit. Zij vroegen op dit punt te komen met een wijziging van het voorstel of een uitgebreide motivering.

De genoemde leden constateren ten onrechte dat het voorstel de mogelijkheid van volksinitiatieven in raadgevende vorm uitsluit. Het raadgevend referendum zoals geregeld in het voorstel kan immers worden beschouwd als een volksinitiatief in raadgevende vorm omdat kiezers daartoe het initiatief nemen en een raadgevende uitspraak leidt tot heroverweging. Varianten van het volksinitiatief waarbij de kiezers het recht van initiatief krijgen ten aanzien van de indiening van wetsvoorstellen, vergen een wijziging van de Grondwet.

De commissie-Biesheuvel heeft diverse varianten van het referendum, inclusief het volksinitiatief, onderzocht en uitgewerkt. De regering heeft besloten om uit die varianten een keuze te maken en gekozen voor het correctief referendum. Daarom is een voorstel tot grondwetsherziening ingediend tot invoering van het correctief referendum. Tevens is dit voorstel inzake het raadgevend referendum ingediend dat, mede gelet op het tijdelijke karakter daarvan, in functie en perspectief staat van het genoemde voorstel tot grondwetsherziening.

Het akkoord van juni 1999

De leden van de fracties van GPV en RPF vroegen of de regering openstaat om op onderdelen tot andere conclusies te komen dan die in coalitieafspraken zijn vervat. Het akkoord van juni 1999 is op bijzondere wijze tot stand gekomen na de geslaagde informatie van mr. H. D. Tjeenk Willink en bevat precieze afspraken over het referendum. Behoudens gewijzigde omstandigheden of nieuwe feiten, geldt in het algemeen dat afspraken behoren te worden nagekomen. Als Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ben ik onlangs in mijn toespraak voor het VNG-congres ingegaan op het belang van het referendum in onze democratie. De inhoudelijke onderbouwing van het belang van invoering van het instrument van het referendum als aanvulling op de representatieve democratie is in een lange voorgeschiedenis diepgaand en uitvoerig gegeven, te beginnen met het rapport van de Staatscommissie Biesheuvel en uitmondend in twee lezingen van een wijziging van de Grondwet ter invoering van het beslissend referendum. Ik besef dat het gegeven deze lange geschiedenis geen eenvoudige zaak zal zijn om deze leden thans nog te overtuigen van het belang van invoering van het referendum, maar die uitdaging ga ik graag aan indien er een kans bestaat dat deze leden zich zouden willen laten overtuigen.

Aan een raadgevende uitspraak te verbinden gevolgen

De leden van de SGP-fractie wezen erop dat de mogelijkheid bestaat dat de overheid een raadgevende uitspraak tot afwijzing niet volgt waardoor het vertrouwen van de burgers wordt beschadigd. In dit verband meenden zij dat vooraf duidelijk moet zijn dat het referendum niet bindend is. Zij vroegen hoe deze duidelijkheid in een concreet geval kan worden gegeven en hoe deze helderheid bij iedere burger postvat.

Dit voorstel laat geen twijfel bestaan over het raadgevende karakter van het referendum. Elke burger kan daarvan kennisnemen. In de neutrale voorlichting zal de overheid wijzen op het raadgevende karakter van het referendum. Ik ga er voorts vanuit dat in de campagne voor een referendum door voor- en tegenstanders eveneens voldoende aandacht geschonken zal worden aan het raadgevende karakter van het referendum zodat daarover geen misverstanden ontstaan die het vertrouwen van de burger schaden.

De leden van de SGP-fractie vroegen of een vertegenwoordigend orgaan van tevoren kan afspreken zich aan de uitslag van een referendum te conformeren en wat dan de positie is van een minderheid in een vertegenwoordigend orgaan. Zij vroegen of de minderheid dan gebonden is aan de uitspraak van de meerderheid.

Het voorstel bevat een regeling die inhoudt dat het vertegenwoordigende orgaan een genomen besluit heroverweegt indien een referendum leidt tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing. Dit houdt in dat het voorstel het vertegenwoordigend orgaan niet verplicht zich aan een bepaalde uitslag te conformeren.

Politiek gezien kunnen eventuele afspraken daarover niet worden uitgesloten. Op nationaal niveau kan het daarbij alleen gaan om politieke afspraken van partijen in het parlement, op decentraal niveau om afspraken in de gemeenteraad of provinciale staten. Dergelijke afspraken, ongeacht de vraag of die inhouden dat men zich aan de uitslag conformeert of dat men zich daaraan juist niet conformeert, kunnen ertoe leiden dat, evenals bij andere informele afspraken het geval kan zijn, een minderheid bij een stemming over de gevolgen die aan de uitslag worden verbonden mogelijk geen meerderheid vindt voor haar standpunt. Het voorstel verzekert in formele zin niet meer dan dat na een raadgevende uitspraak tot afwijzing een heroverweging door het vertegenwoordigend orgaan plaatsvindt.

Indien bij de stemming blijkt dat een meerderheid van de volksvertegenwoordiging zich houdt aan de gemaakte afspraken, wordt het besluit dienovereenkomstig genomen. De minderheid is aan dit resultaat gebonden met dien verstande dat deze leden de vrijheid behouden een ander standpunt te blijven innemen en uit te dragen.

De leden van de SGP-fractie vroegen of het mogelijk is dat een orgaan in meerderheid heeft besloten de referendumuitspraak te honoreren om vervolgens alsnog een besluit te nemen waarmee de uitspraak wordt genegeerd.

Het is niet geheel duidelijk waarop deze leden doelen. Indien op centraal niveau na een raadgevende uitspraak tot afwijzing door de regering of Tweede Kamer een voorstel van wet tot intrekking of tot inwerkingtreding wordt ingediend, honoreert dat orgaan de referendumuitspraak. Indien vervolgens dit voorstel zou worden verworpen, zal opnieuw een voorstel tot intrekking of inwerkingtreding moeten worden ingediend, al naar gelang de redenen van verwerping. Op decentraal niveau berust de besluitvorming bij een orgaan, de gemeenteraad of provinciale staten, dat na een raadgevende uitspraak tot afwijzing de beslissing neemt of het genomen besluit wordt ingetrokken of in werking treedt. Het is derhalve volgens deze procedure niet mogelijk de referendumuitspraak te honoreren en vervolgens te negeren.

Getalsmatige vereisten voor geldigheid van een referendumverzoek en van de uitslag van een referendum (3)

De leden van de CDA-fractie hebben vastgesteld dat een minderheid van uiteindelijk 30% voldoende is om een democratisch genomen besluit te blokkeren. Zij vroegen de regering te onderbouwen waarom hiervoor is gekozen.

Bij een «democratisch genomen» besluit kan het in het kader van dit voorstel alleen gaan om een wet of om een besluit van de gemeenteraad of provinciale staten dat op procedureel correcte wijze tot stand is gekomen en in aanmerking komt voor een raadgevend referendum. De mogelijkheid van een raadgevend referendum doet niets toe of af aan de wijze van totstandkoming van het besluit dat het onderwerp vormt van het referendum. Evenmin is daarbij relevant welk percentage van het gehele electoraat is opgekomen bij de verkiezingen voor het vertegenwoordigend orgaan dat bij de besluitvorming is betrokken of op welk deel van het electoraat de meerderheid van die volksvertegenwoordiging steunt. Het gaat veeleer om de verhouding tussen het vertegenwoordigend stelsel en het instrument van het referendum.

Uitgangspunt daarbij is dat het vertegenwoordigend stelsel het primaat behoudt en het referendum fungeert als aanvulling op het vertegenwoordigend stelsel. Dit brengt, afgezien van drempels voor de fasen van het inleidende en definitieve verzoek alsmede de uitgezonderde onderwerpen, met zich dat besluiten die overeenkomstig de procedures van het vertegenwoordigend stelsel zijn vastgesteld, niet reeds door een enkelvoudige meerderheid van de opgekomen kiezers kunnen worden afgewezen. Aan een uitspraak van de kiezers tot afwijzing worden daarom hogere eisen gesteld. Deze methodiek alsmede de gekozen drempel van dertig procent van het gehele electoraat, zijn ontleend aan de buitenlandse voorbeelden die door de commissie-Biesheuvel zijn onderzocht. Ook in gemeentelijke referendumverordeningen worden dergelijke drempels gehanteerd. Deze drempels waarborgen, zo blijkt uit deze praktijk, het primaat van het vertegenwoordigend stelsel.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben opgemerkt dat de drempels van resp. 20.000 en 300.000 van de staatscommissie-Biesheuvel en de commissie-De Koning naar hun opvatting hoog genoeg waren om niet serieuze onderwerpen uit te schiften maar realistisch genoeg om het referendum als instrument een eerlijke kans te geven. Deze aantallen zijn verdubbeld in het voorstel tot grondwetsherziening. Voor een correctief referendum meenden zij dat daarover nog valt te discussiëren, zij het misschien met een langere termijn van tien weken, maar voor een niet-beslissend referendum vonden zij dit onaanvaardbaar hoog. Ten aanzien van het raadgevend referendum vroegen zij evenwel deze verdubbeling opnieuw te bezien uit een oogpunt van een eerlijke kans voor het referendum.

De regering constateert met vreugde dat deze leden ontvankelijk lijken te zijn voor de aantallen van 40.000 en 600.000 zoals opgenomen in het voorstel tot grondwetsherziening inzake het correctief referendum. Ten aanzien van het onderhavige voorstel inzake het raadgevend referendum ben ik van mening dat deze drempels eveneens gerechtvaardigd zijn. Het verschil in karakter tussen een raadgevend referendum en een correctief referendum houdt immers geen verband met de hoogte van de vereiste drempels. In het voorstel voor de invoering van een raadgevend referendum is gekozen voor de genoemde drempels omdat het voorstel in functie en perspectief is geplaatst van het voorstel tot grondwetsherziening inzake het correctief referendum waarin deze drempels zijn opgenomen.

De leden van de fractie van Groen Links hebben mogelijke varianten en ervaringen bij de opkomst voor een referendum in het licht van de drempel van een meerderheid die tenminste 30% van het electoraat omvat, geplaatst tegen de achtergrond van een langjarige, neerwaartse trend bij de opkomst voor landelijke verkiezingen. Zij meenden dat deze ontwikkeling het instrument al vooraf dood zou maken en vroegen of aan de genoemde drempel moet worden vastgehouden.

Het gesignaleerde verband tussen de opkomst bij verkiezingen en de opkomst bij referenda is naar het oordeel van de regering minder direct dan deze leden aangeven. Bij de uitslag van referenda kunnen, afhankelijk van het onderwerp waar het om gaat, bepaalde groepen burgers een concreet, aanwijsbaar belang hebben dat hen eerder zal bewegen op te komen dan bij verkiezingen waarbij het gaat om de samenstelling van een vertegenwoordigend orgaan en een veelheid van onderwerpen in verkiezingsprogramma's. Ik wijs erop dat dit voorstel de verplichting bevat om, indien de termijnen dit toelaten, referenda met verkiezingen te combineren hetgeen mogelijk de opkomst bevordert. Op grond van deze overwegingen ziet ik geen aanleiding de genoemde drempel te wijzigen.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of het meerderheidsvereiste bij een raadgevend referendum overbodig of op zijn minst overtrokken is.

Hierboven is reeds ingegaan op de verhouding tussen het karakter van het referendum en de drempels. Daaruit blijkt dat de regering deze drempels noch overbodig noch overtrokken vindt maar ze beschouwt als waarborgen ter handhaving van het primaat van het vertegenwoordigend stelsel.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen voorts of bij de afweging over het meerderheidsvereiste ook de keuze voor de eventuele drempels bij de toegang tot het instrument moet wordt betrokken.

Dit is naar mijn oordeel niet het geval. Ik verwijs verder naar mijn antwoord op de vorige vraag.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of de consequenties van alternatieve meerderheidsvereisten in gemeentelijke verordeningen zijn onderzocht in het kader van de Tijdelijke referendumwet.

Er zijn diverse varianten van deze drempel in gemeentelijke verordeningen bekend maar de gevolgen daarvan zijn niet onderzocht. Een dergelijk onderzoek zou slechts een betrekkelijke waarde hebben omdat deze verordeningen niet alleen van elkaar verschillen op dit punt en op andere punten maar bovendien ook andere vormen van referenda en andere procedures bevatten dan de Tijdelijke referendumwet.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of, in het licht van de door deze leden genoemde argumenten over levensvatbaarheid van het referenduminstrumentarium, het kabinet niet veel te lichtvoetig over dit onderdeel is heengestapt of bij volle bewustzijn het referendum als instrument geen serieuze kans gunt.

Het een noch het ander is het geval. Ik ben, zoals hierboven uiteen is gezet, van opvatting dat het voorstel ook ten aanzien van dit onderdeel een afgewogen regeling bevat voor het raadgevend referendum als aanvulling op het vertegenwoordigend stelsel waarvan het primaat gewaarborgd blijft.

De aan het woord zijnde leden van de GroenLinks-fractie zijn bang dat het decentrale referendum een stille dood zal sterven door de, naar de mening van deze leden, in de praktijk onhaalbare drempels en meerderheidsvereisten. Ook zien deze leden niet in waarom er in het voorstel drempels worden opgenomen, terwijl de grondwetswijzi-ging daar geen aanwijzing voor bevat. Hiermee samenhangend vragen de leden van de SGP-fractie hoe en waarom de regering tot de verschillende getallen en percentages voor de drempels van artikel 4 van het onderhavige wetsvoorstel heeft kunnen komen. Tevens willen deze leden weten waarom er niet voor één percentage voor alle gemeenten is gekozen.

Inherent aan deze regeling voor het - in dit geval raadgevende - referendum zijn vereisten voor het inleidend en het definitieve verzoek, alsmede eisen voor de geldige totstandkoming van een raadgevende uitspraak tot afwijzing van het aan het referendum onderworpen besluit. Voor het referendum op nationaal niveau is het de bedoeling dat deze eisen voor het beslissend referendum in de Grondwet worden opgenomen. Voor het decentrale niveau wordt regeling van de vereisten voor inleidend en definitief verzoek opgedragen aan de formele wetgever. Ingevolge het voorgestelde artikel 128a, eerste lid, moet de formele wetgever regelen welke aantallen kiesgerechtigden op decentraal niveau nodig zijn om een referendumverzoek te kunnen toelaten.

De keuze voor de hoogte van de drempels is bepaald door een tweetal uitgangspunten, te weten het zoveel mogelijk aansluiten bij de hoogte van de drempels op het niveau van de centrale overheid, en het voorkomen dat in kleine gemeenten in absolute zin te lage drempels gelden. Een strikt 'technische vertaling' van de getallen naar het decentrale niveau zou ertoe leiden dat voor veel gemeenten een onwerkbare situatie zou kunnen ontstaan doordat drempels te laag uitvallen. Er is daarom voor gekozen om voor gemeenten tot 100.000 kiesgerechtigden relatief hogere drempels te hanteren. Een en ander heeft geleid tot het in artikel 4 neergelegde systeem, inhoudende dat bijvoorbeeld in gemeenten tot en met 20 000 kiesgerechtigden het inleidend verzoek moet worden gedaan door ten minste 1% van de kiesgerechtigden en het definitieve verzoek door ten minste 10% van de kiesgerechtigden, waarbij een maximum geldt van 125 respectievelijk
1250 kiesgerechtigden. Voor gemeenten vanaf 100.000 inwoners gelden de landelijke percentages. In de memorie van toelichting (kamerstukken
1999-2000 27 034, nr 3,blz. 13) is dit uitvoerig cijfermatig onderbouwd. De voorwaarde waaraan voldaan moet worden om een besluit van rechtswege te doen vervallen (tegenstemmen door een meerderheid welke tevens ten minste dertig procent omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen) wordt in het voorgestelde artikel 128a, tweede lid, in de Grondwet zelf bepaald. Er is geen reden om in dit wetsvoorstel andere voorwaarden (b.v. lagere aantallen) te stellen voor een geldige afwijzende uitspraak.
De leden van de GroenLinks-fractie vroegen onder verwijzing naar enkele voorbeelden of de minister vasthoudt aan de voorgestelde eenderde gekwalificeerde meerderheidseis. Het onderhavige voorstel staat in functie en perspectief van het grondwetswijzigingsvoorstel met het oog op de invoering van het beslissend referendum. Het beoogt een aanvulling te zijn op het algemeen vertegenwoordigend stelsel. In dit licht bezien zie ik geen reden om af te wijken van de voorgestelde eenderde gekwalificeerde meerderheidseis.

De genoemde leden vroegen of de minister van plan is ook voor reguliere verkiezingen een minimale opkomst van eenderde deel van de kiesgerechtigen in te voeren voor de uitslag. Dit is niet het geval.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen naar de opneming van het gekwalificeerde meerderheidsvereiste in de Grondwet.

Deze vraag heeft, zo moet worden aangenomen, betrekking op het voorstel van wet tot grondwetsherziening inzake het correctief referendum. Aangezien deze leden deze zelfde vraag eveneens bij dat wetsvoorstel stelden, is het aldaar beantwoord.

De leden van de fracties van GPV en RPF vroegen op welke inhoudelijke gronden de getalsmatige vereisten van 40.000 respectievelijk 600.000 kiesgerechtigden zijn bepaald.

Deze aantallen zijn gebaseerd op de adviezen van de staatscommissie-Biesheuvel (10.000 en 300.000) en de commissie-De Koning (20.000 en 300.000) die daarbij uitgingen van voorbeelden en ervaringen in het buitenland. De aantallen uit het advies van de commissie-De Koning zijn verdubbeld met het oog op nieuwe middelen van communicatie die de verwerving van steun voor het inleidend verzoek en definitief verzoek vereenvoudigen. Teneinde het aanvullend karakter van het referendum ten opzichte van het vertegenwoordigend stelsel te verzekeren, is besloten tot de genoemde verdubbeling.

Deze leden vroegen voorts of het motief voor hoge drempels is geweest het referendum tot uitzonderlijke situaties te beperken.

De drempels bevatten een waarborg voor het aanvullend karakter van het referendum op het vertegenwoordigend stelsel waarbij het primaat blijft berusten.

De leden van de fracties van GPV en RPF vroegen of de drempels in artikel 5 van het voorstel betekenen dat voor een raadgevende uitspraak tot afwijzing een hoge opkomst onmisbaar is.

Voor een raadgevende uitspraak tot afwijzing is tenminste een opkomst van dertig procent van het electoraat noodzakelijk. Tevens is vereist dat de meerderheid van de opgekomen kiezers tegen het voorstel stemt. De combinatie van beide vereisten brengt met zich mee dat aan de vereisten voor de totstandkoming van een raadgevende uitspraak tot afwijzing eerder kan worden voldaan naarmate de opkomst hoger is.

Deze leden vroegen of de drempels in artikel 5 niet het risico inhouden van Italiaanse toestanden waarbij tegenstanders van het referendum alles doen om de opkomst laag te houden.

Het is denkbaar dat tegenstanders van het referendum het risico zullen nemen om hun aandacht niet te richten op het oproepen van hun medestanders tot deelname aan het referendum maar hen zullen oproepen om daaraan niet deel te nemen. Voorstanders van het referendum zullen in elk geval wél oproepen tot deelname aan het referendum. In het concrete geval zal moeten blijken of de tegenstanders of hun medestanders er een belang bij hebben (gehad) om niet deel te nemen aan het referendum. Dergelijke afwegingen kunnen overigens niet alleen in Italië gemaakt worden. Concrete stappen zullen daarbij natuurlijk moeten voldoen aan de regels en eisen die gelden in een democratische rechtsstaat.

Reikwijdte referendum en autonome decentrale referendumverordeningen (4&15)

Gevolgen voor decentrale referendumoverordeningen

De leden van de PvdA-fractie vroegen wat de reden is om het advies van de Raad van State niet te volgen tot een uitdrukkelijke bepaling dat alle bestaande provinciale en gemeentelijke referendumverordeningen komen te vervallen, en dat bepaalde hoofdstukken en paragrafen van de wet zoveel mogelijk van toepassing zijn op andere provinciale en gemeentelijke referenda dan de in de wet voorziene. Ook de leden van de VVD-fractie stelden hier vragen over. De leden van de CDA-fractie vroegen waarom het noodzakelijk is dat alle decentrale referenda binnen deze wet en straks binnen de grondwetsherziening moeten vallen. De leden van de D66-fractie vroegen hoe de regering zich opstelt ten opzichte van het voortbestaan van autonome verordeningen. De leden van de GroenLinks-fractie meenden dat met de uitputtende regeling in dit voorstel van raadgevende referenda een onwenselijk en ongelegitimeerde inbreuk op de thans bestaande decentrale autonomie wordt gemaakt.

De reden voor het niet volgen van het advies van de Raad van State op het punt van het overgangsrecht is dat de Gemeentewet en de Provinciewet algemene bepalingen kennen die voorzien in de situatie dat bij wet later wordt voorzien in het onderwerp van bestaande decentrale verordeningen. In de Gemeentewet is dat geregeld in artikel
122. Uit een oogpunt van wetssystematiek en -techniek is het gelet op deze algemene regeling van overgangsrecht in Gemeentewet en Provinciewet niet nodig om daarnaast in andere wetten hetzelfde nog eens te regelen. Daarom is ervoor gekozen in de toelichting in algemene zin uiteen te zetten welke gevolgen uit de Tijdelijke referendumwet zullen voortvloeien voor bestaande referendumverordeningen.

De suggestie om in het wetsvoorstel te bepalen dat de wet zoveel mogelijk van toepassing zal zijn op andere provinciale en gemeentelijke referenda dan de in de wet voorziene impliceert een niet beoogde en uit een oogpunt van autonomie onwenselijke uitbreiding van de reikwijdte van het wetsvoorstel. Het is aan de gemeenten om eventueel in hun verordeningen te regelen dat de bepalingen uit deze wet van overeenkomstige toepassing zijn. Bovendien leidt een dergelijke uitbreiding van de reikwijdte van het wetsvoorstel naar het oordeel van de regering tot rechtsonzekerheid. Per bestaande referendumverordening zal niet alleen bezien moeten worden of er sprake is van een raadgevend referendum in de zin van dit wetsvoorstel, maar ook zal (per onderdeel) bezien moeten worden in hoeverre voldaan wordt aan de norm dat de Tijdelijke referendumwet zoveel mogelijk van toepassing moet zijn. Het wetsvoorstel gaat uit van het vervallen van een deel van de decentrale referendumverordeningen, namelijk voor zover deze treden in het onderwerp van het onderhavige voorstel. Met genoegen constateer ik dat de leden van D66 het redelijk achten dat de wettelijke regeling alsdan voorgaat. De regeling in dit wetsvoorstel biedt een uitputtende regeling voor raadgevende referenda. Voor het overige zijn decentrale overheden vrij in de vormgeving van (autonome) referenda. Andere dan raadgevende referenda zijn dan ook mogelijk mits daarmee niet de onderhavige regeling wordt doorkruist. Van doorkruising zou sprake zijn indien andere dan raadgevende referenda onderwerpen zouden betreffen die reeds onder de reikwijdte van de onderhavige wettelijke regeling vallen. Zo zijn raadplegende referenda over andere besluiten of onderwerpen dan in dit wetsvoorstel geregeld, toegestaan. Het is dus niet zo dat alle decentrale referenda onder de reikwijdte van de Tijdelijke referendumwet en de Grondwet na wijziging in verband met invoering van het correctief referendum zullen vallen, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie. De leden van de GroenLinks-fractie wijs ik erop dat indien de regeling in dit wetsvoorstel niet uitputtend zou zijn, maar ruimte zou bieden om decentraal over andere onderwerpen dan waar dit wetsvoorstel op ziet raadgevende referenda te regelen, de reikwijdte van dit wetsvoorstel zou worden uitgebreid. Daarmee zou een vrije aanvullingsbevoegdheid ontstaan die niet strookt met de bedoeling om de burger centraal en decentraal een in beginsel gelijk recht te bieden op het initiëren van een raadgevend referendum. Bovendien zou een vrije aanvullingsbevoegdheid de zin aan de in het wetsvoorstel geregelde (systematiek van) uitzonderingen ontnemen. Anders dan deze leden meen ik dat dit wetsvoorstel zo dicht mogelijk bij het correctief referendum moet blijven zoals beoogd met het voorstel tot wijziging van de Grondwet. Op basis daarvan zal op grond van dezelfde overwegingen evenmin kunnen worden voorzien in een vrije aanvullingsbevoegdheid voor wat betreft het beslissend referendum.

Uit het bovenstaande blijkt dat autonome referendumverordeningen na de inwerkingtreding van de Tijdelijke referendumwet zeker mogelijk blijven. In antwoord op de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie over een zogeheten default-referendumverordening waarop zou moeten worden teruggevallen indien men de zaken niet per autonome besluitvorming wenst te regelen, merk ik op de noodzaak daarvan niet in te zien. De Tijdelijke referendumwet voorziet zelf in het raadgevende referendum en vergt geen nadere regeling decentraal. Autonome referenda blijven een zaak van gemeente of provincie.

De vraag van verschillende leden welke bestaande decentrale referendumverordeningen van rechtswege zullen vervallen kan op dit moment - ook niet globaal - beantwoord worden. Concrete en actuele informatie daarover is op dit moment niet voorhanden. Dat is in eerste instantie een aangelegenheid van het betrokken decentrale bestuur. Wel is vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties enkele jaren geleden een enquête onder alle gemeentebesturen gehouden waarbij de vraag werd voorgelegd of zij een referendumverordening kennen en zo ja, hoe deze er dan uitziet. Uit de respons bleek dat in ieder geval 45 gemeenten een referendumverordening hadden. Op basis daarvan kan ter beantwoording van de verschillende vragen de volgende korte analyse worden gegeven.

Analyse bestaande decentrale referendumverordeningen

Initiatieven voor een referendum kunnen ingevolge de verordeningen liggen bij:

raad

raad en burgers elk afzonderlijk

raad in samenwerking met burgers

burger alleen

Sommige verordeningen hanteren voorafgaand aan het referendum drie drempels. Overwegend is echter sprake van twee drempels (inleidend en definitief verzoek).

Varianten voor de ' eerste eis' (het eerste «inleidend» verzoek)


250 stemgerechtigden


500 stemgerechtigden


750 stemgerechtigden


10.000 stemgerechtigden


1% stemgerechtigden


2% stemgerechtigden en gedeeld door raadszetels

5% stemgerechtigden


10% stemgerechtigden en gedeeld door raadszetels

5% geldig uitgebrachte stemmen gedeeld door raadszetels
½ x kiesdeler


1 x kiesdeler


1½ x kiesdeler


2 x kiesdeler


2% kiesdeler


10% kiesdeler


40% kiesdeler

geen eerste eis

Varianten voor de ' tweede eis' (tweede verzoek):


50% stemgerechtigden gedeeld door raadszetels
kiesdeler

over het algemeen geen tweede eis

Varianten voor de ' laatste eis':


2500 stemgerechtigden


3750 stemgerechtigden


8000 stemgerechtigden


10% stemgerechtigden


15% stemgerechtigden


15% stemgerechtigden en gedeeld door raadszetels

200% stemgerechtigden en gedeeld door raadszetels

25% van de helft van het aantal raadszetels x kiesdeler

4 x aantal kiesgerechtigden en gedeeld door aantal raadszetels
kiesdeler


2 x kiesdeler


3 x kiesdeler


4 x kiesdeler


4½ x kiesdeler

geen laatste eis

Varianten voor opkomsteis (minimum-opkomst):


50% opkomst gemeenteraad


60% opkomst gemeenteraad


66 2/3% opkomst gemeenteraad


75% opkomst gemeenteraad


100% opkomst gemeenteraad


30% stemgerechtigden


35% stemgerechtigden


40% stemgerechtigden


50% stemgerechtigden


51% stemgerechtigden


60% stemgerechtigden

geen opkomstvereiste

Varianten meerderheidseis:

absolute meerderheid

absolute meerderheid, welke tevens de absolute meerderheid is van de laatste raadsverkiezingen

gewone meerderheid


50% van de geldige stemmen en 30% van de stemgerechtigden
Uit deze korte analyse blijkt dat van een zeer divers beeld sprake is zowel voor wat betreft de vorm van het referendum (raadplegend of raadgevend) als voor wat betreft de voorwaarden en procedures.

In het kader van het invoeringstraject van de Tijdelijke referendumwet zal in overleg met de VNG aandacht worden besteed aan de gevolgen voor bestaande verordeningen en voor de modelverordening van de VNG.

Referendum op het niveau waar besluitvorming plaatsvindt

De leden van de PvdA-fractie vroegen met verwijzing naar de motie Rehwinkel-Brood of het naar het oordeel van de regering nu uitgesloten is dat een referendum plaatsvindt op een ander niveau dan waar een besluit is of wordt genomen. De regering onderschrijft de gedachte achter deze motie dat referenda over besluiten waarvan het nemen niet tot de bevoegdheid van een bestuursorgaan behoort, niet door dat bestuursorgaan aan een referendum onderworpen behoort te worden. Voor zover een bestuursorgaan de mogelijkheid van referenda wil bieden behoren deze alleen als onderwerp te hebben besluiten die aan dat bestuursorgaan toekomen. Het onderhavige voorstel voldoet aan dit uitgangspunt: het geeft immers aan in welke gevallen en onder welke voorwaarden een raadgevend referendum wordt gehouden over besluiten van bestuursorganen. Vanzelfsprekend gaat het dan over besluiten met betrekking waartoe die bestuursorganen bevoegd zijn.

Een andere kwestie - welke overigens de reikwijdte van het onderhavige voorstel te buiten gaat - kan zich voordoen bij autonome referenda, die buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. In de gedachtegang van de motie Rehwinkel-Brood zouden ook dergelijke autonome referenda louter betrekking mogen hebben op 'eigen' besluitvorming. Zoals gezegd is de regering het met die gedachtegang eens, maar de vraag is of een en ander juridisch vormgegeven kan worden. Ons decentrale bestuur kent een open huishouding: de invulling daarvan is in eerste instantie aan het decentrale bestuur. Wanneer nu een gemeentebestuur via een referendum (of via een opiniepeiling of op welke andere wijze dan ook) de bevolking wenst te raadplegen over een voorgenomen besluit van een andere bestuurslaag (om bijvoorbeeld aan de hand daarvan haar eigen koers verder te kunnen bepalen) is het nog maar de vraag of het belang dat die gemeente daaraan hecht buiten de zogeheten gemeentelijke huishouding valt. De regering is van mening dat dat niet zo is; daarom zijn dergelijke referenda niet aan een verbod te onderwerpen.

Is de beperkte beleidsvrijheid die het decentrale bestuur wordt geboden in lijn met het doel van het referendum, namelijk het vergroten van de mogelijkheden tot inspraak en participatie in het lokale besluitvormingsproces, zo vroegen de leden van de PvdA-fractie.

Het voorstel beoogt burgers in alle provincies en gemeenten het recht te geven op het aanvragen van een referendum over de onderwerpen en volgens de procedures die het wetsvoorstel in lijn met het grondwetswijzigingsvoorstel regelt. Dat impliceert inderdaad dat het voorstel het raadgevende referendum uitputtend regelt om op deze wijze een uniforme vergroting van de mogelijkheden tot vergroting van de invloed van kiezers op de beleidsvorming te realiseren. Aanvullingen en uitzonderingen zijn alleen mogelijk voor zover het voorstel dit toelaat.

Algemeen verbindende voorschriften

De leden van de PvdA-fractie vroegen naar een omschrijving van het begrip algemeen verbindend voorschrift. Wij verwijzen naar de beschouwing op blz.
19 van de toelichting alwaar het begrip is omschreven als een krachtens wetgevende bevoegdheid naar buiten werkende algemene regel.
Delegatiebesluiten

De leden van de PvdA-fractie refereerden aan het voorstel om een besluit tot delegatie met betrekking tot algemeen verbindende voorschriften referendabel te verklaren. Wat is de toegevoegde waarde hiervan, zo vroegen zij. In de eerste plaats zij opgemerkt dat het voorstel delegatiebesluiten niet expliciet referendabel verklaart. Als uitgangspunt zijn besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften referendabel. Omdat volgens de juridische doctrine besluiten tot delegatie van algemeen verbindende voorschriften zelf ook als algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt, zijn delegatiebesluiten in beginsel referendabel. Vraag is of deze besluiten uitdrukkelijk uitgezonderd zouden moeten worden. Daar is mijns inziens geen reden voor, ook al mag verwacht worden dat er niet gauw een referendum over een delegatiebesluit plaats zal vinden. De mogelijkheid van een referendum over een delegatiebesluit kan van belang zijn omdat het effect van die delegatie kan zijn dat besluiten ter uitvoering van die delegatie niet meer referendabel zijn, terwijl dat zonder die delegatie wel het geval zou zijn. Bij de delegatie zal de gemeenteraad overigens zelf kunnen bepalen dat de algemeen verbindende voorschriften die op basis van de gedelegeerde bevoegdheid worden vastgesteld, aan een (raadgevend) referendum kunnen worden onderworpen, mits het gaat om besluiten die op basis van dit wetsvoorstel ook referendabel zouden zijn als ze door de raad zouden zijn genomen.

De leden van de fractie van D66 vroegen waarom niet gekozen is voor een systeem waarin raadsbevoegdheden die referendabel waren ook referendabel blijven al worden zij aan het college van b en w of aan de burgemeester overgedragen. Het onderhavige voorstel staat in functie en perspectief van het grondwetswijzigingsvoorstel met het oog op het beslissend referendum. Hoofdregel is dat voor wat betreft het decentrale niveau dat besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften en enkele andere besluiten van gemeenteraden en provinciale staten referendabel zijn. Delegatie aan andere organen leidt ertoe dat de desbetreffende besluiten uit hoofde van dit voorstel niet meer referendabel zijn. Het delegatiebesluit zelf is dat wel. Bovendien kan er op gewezen worden dat een raadgevend referendum over besluiten die door een ander orgaan dan gemeenteraad c.q. provinciale staten worden genomen en die wel onder dit voorstel zouden vallen wanneer zij door gemeenteraad c.q. provinciale staten zouden zijn genomen, niet in strijd zijn met de Tijdelijke referendumwet. Concreet betekent dat onder meer dat gemeenteraden en provinciale staten als voorwaarde aan de delegatie kunnen verbinden dat de desbetreffende besluiten van b en w of GS aan een raadgevend referendum onderworpen kunnen worden.

Met verwijzing naar de referendabiliteit van besluiten tot delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften vroegen de leden van de CDA-fractie hoe dat geregeld is ten aanzien van algemene maatregelen van bestuur (amvb's) en ministeriële regelingen.

Uit hoofde van dit voorstel kunnen op centraal niveau alleen wetten referendabel zijn. Op centraal niveau kan delegatie van de bevoegdheid om een wet in formele zin vast te stellen zich niet voordoen. Referendabiliteit van delegatiebesluiten is in deze zin op centraal niveau dus niet aan de orde. Algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen zijn niet referendabel. Alleen de wetten waarin de bevoegdheid wordt geregeld om amvb's of ministeriële regelingen vast te stellen kunnen referendabel zijn.

Inbedding in bestemmingsplanprocedure

De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd naar de inbedding van een referendum in de besluitvorming rond bestemmingsplannen of onderdelen daarvan. In de totstandkomingsprocedure van een bestemmingsplan is ingevolge artikel 29 van het wetsvoorstel na de vaststelling door de gemeenteraad en vóór de goedkeuring door gedeputeerde staten voorzien in een mogelijkheid van een referendum. Aldus wordt enerzijds recht gedaan aan de status van het besluit van de gemeenteraad als het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan met betrekking tot het gemeentelijke bestemmingsplan en de inhoud daarvan, terwijl anderzijds de totstandkomingsprocedure zelf zo min mogelijk vertraging ondervindt van een mogelijke referendumprocedure. Bij de terinzagelegging van het bestemmingsplan na de vaststelling wordt tevens het besluit van het college van burgemeester en wethouders omtrent de referendabiliteit van dat plan ter inzage gelegd. Gedurende de termijn van vier weken voor de terinzageligging van het plan ingevolge artikel 26 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kunnen ingevolge artikel 27 WRO schriftelijk bedenkingen worden ingebracht tegen het vastgestelde plan. In die periode kan gedurende drie weken na de terinzagelegging van het plan een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over en bestemmingsplan worden geëntameerd, voor zover dat plan zich voor een referendum leent.

Blijkt er geen inleidend verzoek te worden ingediend of worden de vereiste aantallen voor toelating van het inleidend verzoek niet gehaald, dan wordt dit bekend gemaakt op de in de WRO gebruikelijke wijze en vervolgens loopt de bestemmingsplanprocedure normaal door. Gedeputeerde staten nemen het raadsbesluit tot vaststelling van het plan in behandeling, waarbij de termijn voor hun besluit omtrent goedkeuring daags na die van die bekendmaking aanvangt. Komt het na doorlopen van de inleidende fase tot een referendum dan blijft de procedure van totstandkoming van het bestemmingsplan bevroren tot duidelijkheid is verkregen omtrent de uitslag van dat referendum.

Komt het niet tot een geldige afwijzende uitspraak dan wordt de bestemmingsplanprocedure voortgezet.

Komt het daarentegen wel tot een geldige afwijzende uitspraak dan kan de raad deze uitslag respecteren en van voortgang van de planprocedure afzien. De raad trekt het plan dan in. Een dergelijke intrekking behoeft dan overigens niet ook nog te worden goedgekeurd.

De raad kan echter ook besluiten om ondanks de afwijzende uitspraak de planprocedure voortgang te laten vinden.

Medebewindsbesluiten

De leden van de PvdA-fractie stelden enkele vragen over medebewindsbesluiten. Is het juist dat op decentraal niveau een referendum over een gebonden onderdeel mogelijk is, terwijl dat onderwerp op centraal niveau al is vastgesteld en daar niet als gevolg van een referendum is afgewezen?

Opgemerkt zij dat medebewindsverordeningen op zich referendabel zullen zijn. De opdracht van de wetgever om een onderwerp decentraal bij verordening te regelen wordt juist gegeven indien er ten aanzien van de uitvoering van het onderwerp beleidsvrijheid is. Ware dat niet zo, dan kan de wetgever de materie immers beter centraal en uniform regelen. De beleidsvrijheid betreft dan niet de vraag of een regeling moet worden getroffen, maar de wijze waarop de uitvoering wordt geregeld. Volledig gebonden medebewindsregelingen komen niet of nauwelijks voor en zouden ingevolge dit wetsvoorstel niet referendabel zijn. Aan de hand van een wat meer concreet voorbeeld kan de problematiek wellicht wat verduidelijkt worden. De Wet milieubeheer schrijft onder meer voor dat op decentraal niveau milieuverordeningen vastgesteld moeten worden. Deels wordt ook aangegeven wat daarin geregeld moet worden. In het algemeen is er echter sprake van een behoorlijke beleidsvrijheid. De Wet milieubeheer zou - wanneer de Tijdelijke referendumwet indertijd van kracht zou zijn geweest - referendabel zijn. Ingevolge die wet heeft het decentraal bestuur de plicht tot het vaststellen van een milieuverordening over de genoemde onderwerpen en met inachtneming van de eisen die de wet stelt. De kans dat bezwaren op decentraal niveau zich specifiek richten op gebonden onderdelen waarvoor het gemeentebestuur geen beleidsvrijheid heeft is niet ondenkbaar, maar uitermate klein. Het is immers praktisch niet goed voorstelbaar dat burgers de moeite zullen nemen om een referendumprocedure te entameren. Mocht die situatie zich niettemin onder de Tijdelijke referendumwet voordoen dan rust er in het algemeen natuurlijk een voorlichtende taak op het gemeentebestuur. In het onwaarschijnlijke geval dat het dan toch tot een referendum zou komen (en het zou leiden tot een geldige uitspraak tot afwijzing) dient het gemeentebestuur een afweging te maken. Omdat het gaat over een raadgevende uitspraak tot afwijzing zal het gemeentebestuur moeten besluiten de verordening (met enkele wijzigingen indien de bezwaren de gemaakte keuzes op basis van de beleidsvrijheid betreffen) niettemin vast te stellen. Het maken van een scherp onderscheid tussen een eventueel gebonden en een niet gebonden deel in een verordening, zal niet altijd een oplossing bieden. Beide elementen vormen immers in combinatie de integrale verordening. Daarmee wordt het gesignaleerde probleem - voor zover zich dat als probleem zou manifesteren - niet opgelost. Niet uitgesloten is immers dat het ene deel onlosmakelijk verbonden is aan het andere. Daarom verdient het aanbeveling de integrale verordening aan het referendum te onderwerpen. Niet in te zien valt dat dit in de referendumpraktijk op problemen zal stuiten. In de uitzonderlijke gevallen dat de bezwaren zich uitsluitend tegen het gebonden deel zouden richten, zou splitsing indien mogelijk een oplossing kunnen bieden.

Spoedeisende besluiten

Waarom worden spoedeisende besluiten niet ten principale per definitie uitgezonderd, zo vroegen de leden van de fractie van de PvdA. De reden hiervoor is dat het voorstel referendabiliteit beoogt te regelen voor onderwerpen die van zodanig belang worden geacht dat referendabiliteit aangewezen is. Wanneer spoedeisendheid als algemene uitzonderingsgrond zou worden toegevoegd is de kans groot dat afbreuk wordt gedaan aan het beoogde uitgangspunt. Immers de invulling van het begrip spoedeisendheid is de resultante van een afweging van het belang dat de regeling met spoed tot stand komt, waarbij politieke belangen, maar ook belangen van burgers een rol kunnen spelen. Bij een categoriale uitzondering is niet uitgesloten dat bij deze beslissing de wenselijkheid van referendabiliteit een rol zal kunnen gaan spelen. Burgers zouden de beslissing dat een regeling spoedeisend is, vervolgens kunnen aanvechten en kunnen voorleggen aan de rechter. Daarmee zou aan de rechter een oordeel worden gevraagd over de vraag of terecht kon worden besloten tot spoedeisendheid en daarmee tot de uitsluiting van referendabiliteit. De rechter toetst weliswaar marginaal of redelijkerwijs tot deze beslissing kon worden gekomen, maar zal jurisprudentie moeten gaan ontwikkelen over het nogal onbepaalde begrip «spoedeisendheid» in relatie tot de referendabiliteit.

In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat de spoedeisendheid niet als algemene uitzonderingsgrond moet worden opgenomen - het referendum wordt dan immers geheel uitgesloten - maar dat moet worden volstaan met een spoedregeling waarbij besluiten na hun inwerkingtreding alsnog aan een referendum onderworpen kunnen worden. Alsdan komt het vooral aan het politiek bestuur toe om het belang van spoedeisendheid af te wegen tegen de risico's van eventuele schadeclaims. De regering ziet geen reden om gemeenten en provincies die met schadeclaims geconfronteerd worden als gevolg van de intrekking van een regeling na een geldige afwijzende referendumuitspraak financieel tegemoet te komen. In de eerste plaats wordt de afweging van het belang van de spoedeisendheid op dat niveau gemaakt en daarmee is niet te rijmen dat de risico's van eventuele schadeclaims worden afgewend op het rijk. In de tweede plaats zegt een schadeclaim op zichzelf nog niets over de rechtvaardiging daarvan. Bovendien zijn er meer gevallen die tot intrekking (of vernietiging) van besluiten kunnen leiden. De vraag of daar schadeplichtigheid uit voortvloeit (en ten laste van wie) kan nooit in algemene zin beantwoord worden. In laatste instantie is het aan de rechter om eventuele onrechtmatigheid en daaruit voortvloeiende rechten op schadevergoeding vast te stellen.

Begrotingswetten

De leden van de VVD-fractie vroegen zich (opnieuw) af waarom wél de rijksbegroting en de afzonderlijke begrotingswetten worden uitgezonderd van het referendum maar niet de wetten die daarvan een (in)direct gevolg zijn of daar (in)direct verband mee houden. Zij vroegen of dit niet onlogisch was. Voorts stelden ze de vraag waarom wel een referendum mogelijk is over de «uitvoeringswetgeving» en niet over de basis daarvan c.q de begrotingswet. In dat verband vroegen zij of er dan (niet) wat voor te zeggen valt alle wetten van het referendum uit te zonderen die verband houden met of het gevolg zijn van die begrotingswetten.

Voor de begroting is een uitzondering gemaakt omdat het gaat om wetgeving die betrekking heeft op vele, uiteenlopende terreinen en zowel inkomsten als uitgaven omvat. Dit brengt met zich mee dat het onderwerp naar zijn aard te ruim en te onbepaald is voor de vraagstelling in een referendum. Voor wetgeving die op enigerlei wijze verbonden is met de begroting, geldt dit niet. Het is dus logisch dat de gemaakte uitzondering zich niet daartoe uitstrekt, nog daargelaten dat de aanduidingen «verband houden met» of «het gevolg zijn van» te onduidelijk zijn om te kunnen dienen als heldere afbakening van de uitzondering. Voorts kan wetgeving niet beschouwd worden als «uitvoeringswetgeving» van begrotingswetgeving. De begroting verplicht immers niet tot wetgeving. Een begrotingswet heeft evenmin een hogere status dan een andere wet. Er is dus niets voor te zeggen om de uitzondering voor de begroting te verruimen zoals de genoemde leden hebben geopperd.

Uitvoering Europese richtlijnen

Met genoegen stel ik vast dat de leden van de VVD-fractie menen dat terecht een uitzondering is gemaakt voor de «gemengde» uitvoeringswetgeving met betrekking tot Europese richtlijnen. De genoemde leden vroegen in dit verband of er niet wat voor te zeggen valt de implementatie van Europese richtlijnen in het vervolg te beperken tot wat «Europa» precies eist en aan die implementatiewetten geen wetgeving toe te voegen of deze te vermengen met louter nationale aspecten (die hun basis niet vinden in Europese regels).

De regering is van mening dat de implementatie van Europese richtlijnen behoort te worden beperkt tot hetgeen «Europa» precies eist en dat daaraan geen andere elementen behoren te worden toegevoegd. Dit uitgangspunt is reeds opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving (nr. 337). De regering blijft erop toezien dat deze aanwijzing in acht wordt genomen. Dit zal eens te meer noodzakelijk zijn met het oog op de mogelijkheid van een referendum.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben gevraagd of voor de uitzondering voor Europese richtlijnen wel zo algemeen gesteld kan worden dat daarbij sprake is van een geringe nationale beleidsruimte.

De nationale beleidsruimte bij de implementatie van Europese richtlijnen is beperkt omdat de doeleinden vaststaan maar de keuze van de middelen in meer of mindere mate nog onderdeel van de nationale beleidsruimte kan vormen. In die situatie is een referendum weinig zinvol.

Deze leden vroegen of door de uitzondering voor Europese richtlijnen niet een steeds groter deel van de nationale wetgeving van de mogelijkheid van een referendum wordt uitgesloten.

De uitzondering voor de implementatie van Europese richtlijnen is beperkt tot de wetten waarin geen onderdelen zijn opgenomen die louter betrekking hebben op de nationale beleidsruimte. Over die louter nationale aspecten in de wetgeving blijft derhalve een referendum mogelijk. Hoe groot het aandeel van Europese richtlijnen in de nationale wetgeving zal zijn, is afhankelijk van de ontwikkeling van zowel het aantal Europese richtlijnen als van de hoeveelheid wetgeving die louter betrekking heeft op de nationale beleidsruimte.

Regeling uitzonderingen voor het decentrale niveau «bij of krachtens de wet»

De leden van de VVD-fractie vroegen wat de logica en consistentie is tussen artikel 128a in wetsvoorstel 270 33 en artikel 8 van het onderhavige voorstel. Is het niet logischer de woorden ' en krachtens' in artikel 128a van wetsvoorstel 270 33 te schrappen, zo veronderstelden zij. In dat geval bepaalt alleen de wetgever in formele zin of en welke uitzonderingen zijn toegestaan. Zij verwezen naar de opvatting van de regering inhoudende dat het niet aan provinciale en gemeentelijke besturen kan worden overgelaten zelf uitzonderingen vast te stellen op hun algemeen verbindende voorschriften. Tenslotte vroegen zij hoe de huidige opvatting van de regering te rijmen valt met de eerste passage in 3.3 van de zogenoemde Hoofdlijnennotitie (kamerstukken I 1998-1999 26 156, nr. 221a), waar provinciale staten en de gemeenteraad wel de bevoegdheid tot het maken van uitzonderingen wordt toegekend.

De leden van de fractie van D66 waren met de regering van oordeel dat de mogelijkheid van het houden van een referendum niet mag worden uitgehold en dat dat zou kunnen gebeuren als gemeenten ongeclausuleerd de mogelijkheid zouden krijgen uitzonderingen te maken. De vraag is echter, zo stelden deze leden, of met de geboden mogelijkheden niet al erg ver wordt gegaan in het mogelijk maken van uitzonderingen.

De regering wijst6 erop dat zij van oordeel is en was dat een open bevoegdheid voor decentrale overheden om uitzonderingen te maken moet worden afgewezen. Verwezen zij naar onderdeel 4.2.3 van de memorie van toelichting. In onderdeel 3.3 van de Hoofdlijnennotitie wordt in het algemeen uiteengezet dat de formulering 'krachtens de wet' toelaat dat de wet bepaalt dat uitzonderingen ook door de gemeenteraad of provinciale staten vastgesteld kunnen worden. Vervolgens wordt uiteengezet dat zich daarvoor twee varianten aandienen, te weten dat het denkbaar is dat een open bevoegdheid tot het geven van uitzonderingen wordt gegeven. De andere mogelijkheid is die bevoegdheid te beperken. Gekozen wordt voor deze laatste variant. Bij schrapping van de woorden 'en krachtens' zoals de aan het woord zijnde leden suggereerden, zou er in het geheel geen bevoegdheid voor het decentrale bestuur meer bestaan om zelf uitzonderingen vast te stellen. Het onderhavige voorstel bevat in artikel 8, vierde lid, een geclausuleerde bevoegdheid om zelf uitzonderingen vast te stellen. Om mogelijk te maken dat een dergelijke geclausuleerde bevoegdheid te zijner tijd ook in het kader van het beslissende referendum geregeld kan worden zijn de woorden 'of krachtens' in wetsvoorstel 270 33 noodzakelijk.

Openbare voorbereidingsprocedures

De leden van de VVD-fractie toonden sympathie voor de opvatting van de VNG dat alle besluiten waarop een uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is van het referendum uitgezonderd zouden moeten worden. De cumulatie van zoveel rechtsbeschermingsprocedures kwam hen overdreven en overdadig voor. De stroperigheid van de besluitvorming zal daardoor mogelijkerwijs nog verergeren en het zal de daadkracht van het openbaar bestuur kunnen afzwakken, zo betoogden deze leden. De referendabiliteit van besluiten, waarop een uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is veelal inclusief mogelijkheden van bezwaar en beroep, is een moeilijk punt voor de leden van de CDA-fractie. Actieve participatie en inspraak worden, aldus deze leden, lager gewaardeerd dan een simpele voor- of tegenstem van een referendum. Zij konden zich dan ook vinden in het bezwaar van de VNG, met name waar het het bestemmingsplan betreft. Ook de leden van de fracties van GPV en RPF deelden het standpunt van de VNG dat alle besluiten die een uitgebreide voorbereidingsprocedure kennen van het referendum moeten worden uitgezonderd.

Belangrijk bezwaar van het volgen van het voorstel van de VNG is dat daarmee gemeenten de keuze zouden kunnen maken tussen openbare voorbereidingsprocedure of referendum. Dat strookt niet met het uitgangspunt van het wetsvoorstel van algemene referendabiliteit van algemeen verbindende voorschriften. Nog afgezien daarvan beogen inspraak en referendum verschillende doelen. Inspraak is bedoeld om ter voorbereiding van besluitvorming kennis te kunnen nemen van eventuele bedenkingen van de burgers en belanghebbenden en die mee te kunnen wegen bij de uiteindelijke besluitvorming. Het referendum is bedoeld als correctie in die omstandigheden dat een belangrijk deel van de burgers van mening is dat een eenmaal genomen besluit moet worden afgewezen, bijvoorbeeld omdat men het niet eens is met het resultaat van de belangenafweging. Het voorstel van de VNG maakt van inspraak en referendum communicerende vaten, waardoor democratische besluitvorming eerder zou kunnen worden verarmd dan verrijkt.

Overigens is reeds in de hoofdlijnennotitie (onderdeel 3.5.4) onderkend dat de structuur van wettelijke regelingen een belangrijke factor is bij de keuze van het referendabel verklaren van besluiten. Gezocht zal moeten worden naar een evenwichtig stelsel waarbij enerzijds de bestuurlijke slagvaardigheid niet meer in het geding komt dan gelet op andere belangen onvermijdelijk is, en anderzijds recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat het referendum zo veel als mogelijk betrekking moet kunnen hebben op door burgers als wezenlijk ervaren kwesties. Een en ander afwegende ben ik van oordeel dat het onderhavige voorstel aan die afweging voldoet. Het biedt waar nodig een beperkte aanvulling op het vertegenwoordigend stelsel.

De vraag van de leden van de VVD-fractie of de regering van oordeel is dat veel procedures eigenlijk nu al te lang duren is op zichzelf wel van belang. Die vraag is in het kader van de discussie over juridisering ook prominent op de politieke agenda geplaatst. Ik ben van mening dat met de door het kabinet ingezette activiteiten in het kader juridisering belangrijke stappen worden gezet om de problematiek van te lange en stroperige procedures aan te pakken. Gerefereerd mag worden aan de plannen om te komen tot (procedurele en inhoudelijke) coördinatie van besluitvorming.

Bestemmingsplannen

De leden van de fractie van de VVD vroegen waarom het advies van de Raad van State op het onderdeel aanvullingen (bestemmingsplannen) onbesproken is gebleven in de memorie van toelichting. Opgemerkt zij dat in het nader rapport over bedoeld advies op dit punt uitvoerig is ingegaan. In beginsel is dat ook de plaats waarop kritiek van de Raad van State dient te worden besproken. Slechts waar de Raad expliciet passages in de memorie van toelichting mist, leidt een dergelijk advies tot aanvulling van de toelichting. Ten aanzien van de opmerkingen van de Raad in zijn advies over de referendabiliteit van het bestemmingsplan is in het nader rapport gemeld dat de reden voor de voorgestelde referendabiliteit van het bestemmingsplan is gelegen in het specifieke karakter van dit plan dat anders dan pkb, streekplan en (regionaal-) structuurplan, rechtstreeks een ieder bindt. Hoewel het bestemmingsplan niet in al zijn onderdelen kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, geven toch de gebruiksvoorschriften van dit plan hieraan het karakter van algemeen verbindend voorschrift. Deze voorschriften geven aan hoe gronden en opstallen begrepen in de op de kaart aangegeven bestemmingen mogen worden gebruikt. Voorts bepalen zij de handhaafbaarheid van het plan door de er in opgenomen verbodsbepalingen. Dit nu kan niet worden gezegd van de overige in de WRO voorkomende planvormen. Deze zijn alle in meerdere of mindere mate indicatief en hoewel zij soms in onderdelen kunnen doorwerken naar plannen van andere overheidsorganen, zijn zij geen van alle bindend voor een ieder, laat staan dat zij door verbodsbepalingen kunnen worden gehandhaafd. Er is mijns inziens dan ook geen reden om deze plannen referendabel te maken. Er is derhalve geen sprake van een uitzondering van een pkb op nationaal niveau die niet op decentraal niveau wordt doorgetrokken, zoals de leden van de CDA-fractie hebben gesteld, getuige het gemeentelijk structuurplan dat, juist vanwege zijn indicatief karakter niet referendabel is.

Ditzelfde geldt nog sterker voor een vrijstelling ingevolge artikel 19 WRO. Het betreft hier een vrijstellingsbeschikking en geen plan dat voor een ieder bindend is. Bij artikel 19 is wel een goede ruimtelijke onderbouwing vereist, die bij voorkeur bestaat uit een structuurplan, maar er is hierbij geen sprake van gebruiksvoorschriften, zoals het bestemmingsplan kent. Hoewel de toepassing van artikel 19, ook sedert
3 april 2000, gevolgd dient te worden door een herziening van het bestemmingsplan, waarvan het vrijstelling geeft, kan het besluit als zodanig niet het karakter van een algemeen verbindend voorschrift worden toegekend.

Op de vraag van de leden van de fractie van D66, of het referendabel zijn van een bestemmingsplan ook geldt voor een bestemmingsplan dat strekt ter uitvoering bovengemeentelijk planologisch beleid, waarbij de gemeente een ruime beleidsmarge ten aanzien van die uitvoering wordt gelaten, kan worden gewezen op de redactie van artikel 8, tweede lid, onder b. Hierin is door het gebruik van het woord "voor zover" uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid van ruimte tussen het bovengemeentelijk ruimtelijk beleid en de vertaling hiervan in het bestemmingsplan. Voor zover er sprake is van beleidsruimte, die door de gemeente naar eigen inzicht kan worden ingevuld, is er geen reden die beleidsruimte buiten een mogelijk referendum te houden. In het nader rapport is expliciet op deze mogelijkheid ingegaan in reactie op een opmerking van de Raad van State hieromtrent. Wat de vragen van deze leden betreft naar de referendabiliteit van de zelfstandige projectprocedure betreft, moge ik verwijzen naar het hiervoor gegeven antwoord aan de leden van de fractie van de VVD.

Met het voorgaande is tevens de vraag beantwoord van de leden van de CDA-fractie naar een nadere onderbouwing van de referendabiliteit van het bestemmingsplan, waarin zou moeten worden aangegeven waarom de uitzonderingen die op nationaal niveau wel worden gemaakt aangaande de ruimtelijke ordening op decentraal niveau niet worden doorgetrokken.

De vraag van de leden van de fractie van GroenLinks waarom het gaat bij de doorwerking van bovengemeentelijk beleid in regelgeving van gemeenten is in het voorgaande eveneens beantwoord.

Planologische kernbeslissingen (pkb's)

De leden van de fractie van GroenLinks waren niet overtuigd door de argumentatie om pkb's uit te sluiten van een referendum. Weliswaar waren zij het eens met het standpunt over het niet voor elkaar als alternatief gelden van rechtsbescherming en collectieve besluitvorming, maar naar hun mening zou dit juist een reden moeten zijn om hier een gebrek aan democratisch gelegitimeerde besluitvorming te constateren en door middel van een adviserend referendum te corrigeren.

De reden om de pkb buiten het referendum te houden is haar karakter, zoals al eerder in deze memorie van toelichting is uiteengezet. De pkb is een indicatief plan, dat geen rechtstreekse werking tegenover een ieder heeft. Het is dan ook geen algemeen verbindend voorschrift. Weliswaar kunnen bepaalde onderdelen ervan, zo aanwezig, de zgn. concrete beleidsbeslissingen, voor andere bestuursorganen leidend zijn
- zij moeten deze beslissingen bij hun plannen in acht nemen -, maar dit werkt niet algemeen door tegenover een ieder.
De veronderstelling die de leden van de fractie van GroenLinks lijken te hanteren als zou een gebrek aan democratische legitimatie reden voor referendabiliteit zijn, deel ik niet. Weinig besluiten zijn zo democratisch gelegitimeerd als wetten en verordeningen. Voor pkb's lijkt mij deze veronderstelling reeds niet juist in het licht van de wijze waarop democratische organen bij de totstandkoming van pkb's worden betrokken. De pkb kent immers een eigen totstandkomingsprocedure, die beoogt juist de betrokkenheid van democratisch gelegitimeerde organen te garanderen. Een wezenlijk element hiervan is, naast het bestuurlijk overleg en de mogelijkheid voor een ieder om op het ontwerp te reageren, de behandeling door het Parlement. Hierbij hebben de leden van de Tweede Kamer de bevoegdheid moties in te dienen, die door de regering bezien worden als waren zij amendementen, en die bij genoegzame ondersteuning tot wijziging van de betrokken pkb aanleiding geven, teneinde de instemming hiermee te kunnen bewerkstelligen. Vervolgens zal ook de Eerste Kamer moeten instemmen met de pkb, zoals die daar ligt. De procedure van totstandkoming wordt dan ook, anders dan de vraag van de hier aan het woord zijnde leden lijkt te veronderstellen, gekenmerkt door een hoge mate van betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging en daarmee van een belangrijke democratische legitimatie.

Complexe besluitvorming

De leden van de GroenLinks-fractie verwezen naar de vertragende werking van het referendum en de mogelijkheid dat het plan ter vermindering van het aantal beslismomenten akelig dicht bij het afschaffen van de inspraak en het aantasten van de rechtszekerheid komt. Dat laatste kwalificeerden zij evenwel als een ander dossier. Zij vreesden dat het benoemen van de vertragende werking gelijk stond met het hanteren van oneigenlijke argumenten. Zij vroegen waarom dit argument hier wel wordt gebezigd en elders niet.

Onder de noemer «juridisering» wordt een discussie gevoerd over lengte en snelheid van besluitvormingsprocedures. Ik ben het met deze leden eens dat dat een ander dossier is, waarin het kabinet een aantal activiteiten onderneemt die moeten leiden tot versnelling van procedures. Dat neemt niet weg dat in die discussie door sommigen de mogelijkheid van een referendum kan worden gezien als een vertragende factor in besluitvormingsprocedures. Wat daarvan zij, het referendum betreft in beginsel alleen algemeen verbindende voorschriften. In de juridiseringsdiscussie gaat het om andere besluiten dan algemeen verbindende voorschriften, waartegen vooralsnog mede gelet op die discussie geen bezwaar en beroep openstaat. Het is mij op voorhand niet bekend of het argument van de vertragende werking selectief wordt gebruikt in die zin dat het wel wordt gebruikt bij het referendum maar elders niet. Immers het kabinet is sowieso alert als het erom gaat besluitvormingsprocedures minder stroperig en dus helder en transparant te maken.

Ook bij besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening, dient een goed evenwicht te worden gevonden tussen het tempo van de besluitvorming enerzijds en de lengte van diverse procedures anderzijds. Daarbij gaat het dus niet om het afschaffen van de inspraak of het aantasten van de rechtszekerheid.

De leden van de fracties van GPV en RPF vroegen of het regeringsbeleid er niet op gericht was stapeling van procedures en langdurige besluitvorming tegen te gaan. Zij vreesden dat de mogelijkheid van een referendum als excuus gaat dienen om voorbereidingsprocedures, waarin per definitie aandacht bestaat voor individuele belangen van burgers, in te perken of af te schaffen. Zij zagen deze bezwaren ook voor het bestemmingsplan, waarbij de procedure lang duurt terwijl de verschillende belangen expliciet bij de voorbereiding en de besluitvorming aan de orde kunnen komen.

In het algemeen is het regeringsbeleid er inderdaad op gericht stapeling van procedures en onnodig langdurige besluitvorming tegen te gaan. Ik ben echter van mening dat de procedure ter voorbereiding van een bestemmingsplan enerzijds en het referendum anderzijds vanuit een zo verschillend perspectief zijn ontstaan dat een referendum zeker niet als vervangend voor die voorbereidingsprocedure is aan te merken. Een bestemmingsplan kan niet zonder voorbereiding. Derhalve zal in elk geval moeten worden voorzien in een daartoe strekkende uniforme en algemeen geldende regeling. Een referendum daarentegen is geen verplichting; het referendum kan gehouden worden, maar dat hoeft niet. Waarschijnlijker is zelfs, zeker na een degelijk voorbereid bestemmingsplan, dat het draagvlak voor dit plan dermate hecht is dat aan een referendum geen enkele behoefte bestaat. Anderzijds kan niet worden gezegd, dat als er geen referendum wordt gehouden, het plan dus genoegzaam is voorbereid. Voor een inruil van de voorbereidingsprocedure ben ik dan ook niet zo bevreesd.

Het gebruik van het instrument referendum

De leden van de CDA-fractie konden zich niet aan de indruk onttrekken dat een enorme referendum-brij gaat ontstaan. Zij wezen erop dat referendumverordeningen en besluiten ter uitvoering van een referendum niet zijn uitgezonderd. Voorts meenden zij dat de volksvertegenwoordiging overbodig wordt gemaakt en alleen de besluiten van het bestuur en de correctie daarvan in een referendum in tel zijn. Zij vroegen in hoeverre de bestuurbaarheid, de brede belangenafweging en de daadwerkelijk inhoudelijke participatie van burgers bij de politiek wordt bevorderd.

Ik zie niet in wat deze leden bedoelen met het begrip «referendum-brij». Het voorstel biedt immers een helder, eenduidig en uitgewerkt kader voor de invoering van het raadgevend referendum op centraal en decentraal niveau. Voor een uitzondering voor referendumverordeningen ziet de regering geen grond. Hetzelfde geldt voor besluiten ter uitvoering van een referendum. Deze kunnen geheel nieuwe onderwerpen bevatten en zijn reeds daarom niet uitgezonderd van het referendum. Uiteraard zijn niet alle besluiten ter uitvoering van een referendum referendabel. Het moet gaan om besluiten die uit hoofde van dit voorstel referendabel zouden zijn. Hierboven is reeds uiteengezet dat het voorstel door de drempels, uitzonderingen en procedure het primaat van het vertegenwoordigend stelsel waarborgt. De regering kan daarom niet inzien dat de volksvertegenwoordiging in feite overbodig wordt gemaakt, ook niet omdat de volksvertegenwoordiging betrokken is bij de heroverweging naar aanleiding van een raadgevende uitspraak. Het referendum vormt een aanvulling op het vertegenwoordigend stelsel, een aanvulling waarvan een positief effect uitgaat op de bestuurbaarheid, de belangenafweging en de daadwerkelijke, inhoudelijke participatie van de burgers. De mogelijkheid van een referendum zal er verder aan bijdragen dat het bestuur gedegen en tijdig alle belangen die in het geding zijn bij de afweging, op adequate wijze bij de voorbereiding van de besluitvorming betrekt. Bovendien bevordert de mogelijkheid van een referendum dat het bestuur daarbij tijdig aandacht besteedt aan de ontwikkeling van een breed draagvlak, niet alleen bij belangengroepen en organisaties maar ook bij de burgers. Tot slot staat het voor de regering vast dat het referendum, met name de mogelijkheid tot indiening van een inleidend en definitief verzoek en de voorlichting tijdens de campagne in de periode tot de stemming, de burgers een direct, inspirerend en zinvol instrument biedt voor daadwerkelijke en inhoudelijke participatie bij de politiek.

De drempels zijn zodanig dat het primaat van het vertegenwoordigend stelsel gegarandeerd blijft. Het voorstel zou een «hausse» aan referenda, zoals de leden van de CDA-fractie stelden, alleen mogelijk maken indien veelvuldig aan alle gestelde voorwaarden wordt voldaan, inclusief de procedurele vereisten en termijnen. Voorbeelden uit het buitenland en de lokale ervaringen in Nederland wijzen niet in die richting.

Voorts vroegen de leden van de CDA-fractie, verwijzend naar de drempels van
0,34% en 5% op nationaal niveau, hoe wordt voorkomen dat belangengroeperingen democratisch genomen besluiten blokkeren die hun belang ver te boven te kunnen gaan.

Hierboven is reeds ingegaan op de betekenis van het begrip «democratisch genomen» besluit in verhouding tot de mogelijkheid van een referendum. Wanneer sprake is van besluiten die het belang van een belangengroepering overstijgen, zal nauwelijks of niet objectief zijn te bepalen. Of er van zodanige besluiten sprake is, kan mede blijken uit de opstelling van belangengroeperingen die andere of onderlings zelfs geheel tegengestelde belangen vertegenwoordigen. Er kunnen derhalve ook belangengroeperingen zijn die zich inzetten voor de handhaving van het genomen besluit. Bovendien zullen naast politieke partijen waarvan leden betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van een besluit, ook ad hoc ontstane groeperingen, media en individuele burgers stappen zetten om in een referendumcampagne alle relevante aspecten van een genomen besluit naar voren te brengen.

Samenhang met dualisering op decentraal niveau

De leden van de CDA-fractie constateerden dat de reikwijdte van het wetsvoorstel op decentraal niveau betrekking heeft op besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften. Dat kan een nieuwe verordening zijn, maar ook een wijziging van een bestaande verordening. Deze leden constateerden dat hierbij voor wat betreft het decentrale niveau wordt uitgegaan van het huidige stelsel en niet van de eventuele invoering van een duaal stelsel op decentraal niveau. Ook de leden van de fracties van D66, GPV en RPF stelden dit aan de orde.

In het kader van de dualiseringsvoorstellen wordt voor zover het de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad en provinciale staten betreft geen wijziging daarin aangebracht. De voorstellen gaan uit van een versterking van de controlerende en kaderstellende bevoegdheid van de gemeenteraad. De mogelijkheid van delegatie van verordenende bevoegdheid is - net zo als dat thans het geval is - aanwezig. Voor wat betreft overige besluiten die in het kader van het onderhavige voorstel referendabel zijn kunnen er wel veranderingen optreden. De bevoegdheid tot het oprichten van- en deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen zou in de voorstellen overgaan naar de colleges. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid tot het wijzigen van de provincie- of gemeentenaam. Als dit collegebevoegdheden worden, vallen deze besluiten niet meer onder het onderhavige voorstel, dat in beginsel alleen (verordenende) bevoegdheden van de raad en PS referendabel maakt. Bij de concrete invoering van de dualiseringsvoorstellen kan bezien worden welke voorzieningen nodig zijn. Overigens zij erop gewezen dat ingevolge de dualiseringsvoorstellen de vaststelling van bestemmingsplannen aan de gemeenteraad wordt gelaten.

Rechtspositie politieke ambtsdragers

De leden van de CDA-fractie achtten de regeling met betrekking tot rechtspositieregelingen op decentraal niveau (de mogelijkheid om die van het referendum uit te zonderen) een verbetering ten opzichte van de regeling voor het centrale niveau, waar deze uitzonderingsmogelijkheid niet is opgenomen. Deze leden pleitten echter voor verplichte integrale uitzondering voor rechtspositieregelingen voor zowel het centrale als het decentrale niveau. De aan het woord zijnde leden waren van oordeel dat het referendabel zijn van rechtspositieregelingen van politieke ambtsdragers de rechtspositie als zodanig verzwakt en als zodanig niet zal leiden tot een vergroting van het aantal potentiële politieke ambtsdragers.

Uitgangspunt voor zowel het centrale niveau als het decentrale niveau is dat er geen dwingende redenen zijn die nopen tot een categoriale uitzondering voor dit onderwerp op grond van overwegingen die vergelijkbaar zijn met de overwegingen waarop de gemaakte uitzonderingen zijn gebaseerd. Voor het decentrale niveau ligt dit in zoverre anders dat de schaal van het gebied waar het referendum kan plaatsvinden, met zich mee kan brengen dat een uitzondering gerechtvaardigd is met het oog op de verhoudingen binnen de gemeenschap. Dat zal evenwel van plaats tot plaats kunnen verschillen zodat een algemene uitzondering niet is aangewezen maar de eventuele vaststelling van deze uitzondering een zaak van de lokale autonomie behoort te zijn.

Ik zie zie niet in in welke zin de rechtspositie als zodanig verzwakt zou worden door de daarop betrekking hebbende regelingen referendabel te verklaren. Niet valt in te zien waarom referendabiliteit van een dergelijke algemene regeling een potentiële politieke ambtsdrager zou doen afzien van het politieke ambt.

De leden van de fractie van D66 vragen waarom de uitzondering voor de rechtspositieregelingen van ambtsdragers niet beperkt kan worden tot de kleine gemeenten. Ik ben daar geen voorstander van omdat in dat geval de wetgever een scheidslijn zou moeten vaststellen, waarbij niet op voorhand duidelijk is welke criteria de keuze voor welke omvang van de gemeente moeten bepalen. Het verdient de voorkeur dat het lokaal bestuur deze afweging - gelet op de specifieke lokale omstandigheden - in beginsel zelf kan maken. Overigens zij er nog op gewezen dat een eventueel gewenste uitzondering op grond van artikel 8, vierde lid, bij verordening moet worden vastgesteld. Deze verordening is zelf referendabel.

Grenscorrecties en herindelingen

De leden van de CDA-fractie vroegen om meer duidelijkheid over het referendabel zijn van grenscorrecties en herindelingen. Alleen op centraal niveau als de desbetreffende wet is vastgesteld lijkt een referendum mogelijk, zo stelden deze leden. Dat lijkt in strijd met het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Deze leden verzochten om een toelichting.

Grenscorrecties die bij gelijkluidend besluit van gemeenteraden worden vastgesteld zijn uit hoofde van dit voorstel referendabel. Overige grenscorrecties die door de provincie worden vastgesteld zijn niet referendabel op gemeentelijk niveau. Voorts zijn herindelingswetten op centraal niveau referendabel. Besluiten in de voorfasen die leiden tot een herindelingswet zijn niet uit hoofde van dit voorstel referendabel, onder meer omdat de uiteindelijke besluiten niet op dat niveau worden genomen, maar toekomen aan een hogere bestuurslaag.

Met betrekking tot het Europees Handvest inzake lokale autonomie zij erop gewezen dat artikel 5 bepaalt dat wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum. Uit de woorden 'zo mogelijk' bliikt dat het Handvest het houden van een referendum niet voorschrijft. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Handvest blijkt onder meer dat het 'horen' in de zin van artikel 5 rechtstreeks of indirect kan geschieden. Nederland voldoet aan dit vereiste doordat het horen van plaatselijke gemeenschappen bij herindeling indirect plaatsvindt door de inschakeling van de gemeenteraden. Op deze materie is nader ingegaan in de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 februari 1999 (kamerstukken II 199-1999 26 156, nr. 9) naar aanleiding van de plenaire behandeling van het grondwetswijzigingsvoorstel met betrekking tot het correctief referendum in tweede lezing.

Waterschapsbesluiten

De leden van de CDA-fractie vroegen waarom besluiten van waterschappen niet worden meegenomen in dit wetsvoorstel.

Toevoeging van besluiten van waterschappen zou de reikwijdte van de Tijdelijke referendumwet verruimen ten opzichte van het grondwetsvoorstel dat maatgevend is voor de opzet van dit voorstel.

De regering is van mening dat de reikwijdte van het referendum in dit voorstel, overeenkomstig het advies van de commissie-Biesheuvel, zich niet verder behoeft uit te strekken dan de besluiten van de wetgever en van algemeen vertegenwoordigende organen met een open huishouding waarvoor het algemeen kiesrecht op vergelijkbare wijze is geregeld.

Rijkswetten

De leden van de fractie van D66 stellen vast dat ten aanzien van de rijkswetten een op zichzelf heldere regeling is gekozen waarbij alleen die rijkswetten referendabel zijn die strekken tot goedkeuring van verdragen die alleen voor Nederland gelden. Zij stemmen daarmee in maar vragen of het niet de voorkeur zou verdienen dat de Nederlandse Antillen en Aruba gebonden worden aan een termijn waarbinnen zij om gelding voor hun grondgebied kunnen vragen.

Met genoegen stel ik vast dat de leden van de D66-fractie instemmen met de voorgestelde regeling ten aanzien van rijkswetten. Met de genoemde leden ben ik van oordeel dat het wenselijk is dat de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba tijdig te kennen geven of zij medegelding voor hun grondgebied wensen indien het verdrag de medegelding toelaat. In het kader van dit voorstel van wet is het evenwel niet mogelijk een dergelijke binding aan een termijn tot stand te brengen. De regering zal zich er wel voor inzetten zo spoedig mogelijk duidelijkheid van de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba te verkrijgen over de vraag of zij medegelding voor hun grondgebied wensen.

De leden van de D66-fractie hebben de indruk gekregen dat een aantal rijkswetten buiten de mogelijkheid van een referendum komt te vallen. Zij vroegen waarom rijkswetten in het algemeen - niet strekkende tot goedkeuring van een verdrag - niet referendabel worden geacht.

Referendabiliteit van rijkswetten is niet aangewezen omdat de invoering van het referendum in Nederland over rijkswetten die mede of vooral van betekenis zijn voor de Nederlandse Antillen en/of Aruba, het gewicht van het land Nederland binnen de verhoudingen in het Koninkrijk te zeer zou verzwaren. Bovendien draagt een referendum over een rijkswet door het gemengde karakter daarvan per definitie een onzuiver element in zich omdat het daarbij in de campagne en bij de stemming zowel kan gaan over het onderwerp dat wordt geregeld als om de verhoudingen in het Koninkrijk.

De genoemde leden meenden dat zich ook situaties kunnen voordoen waarin de werking van de wet beperkt is tot Nederland. Voorts wezen zij erop dat in theorie, het Statuut staat daaraan niet in de weg, vrijwel elk terrein bij rijkswet geregeld kan worden hetgeen zou betekenen dat door de vorm van een rijkswet te kiezen het houden van een referendum onmogelijk kan worden gemaakt. Zij meenden dat dat toch niet de bedoeling kan zijn en vroegen hoe dat effect nu te voorkomen.

Volgens het Statuut (art. 14) kunnen rijkswetten uitsluitend betrekking hebben op aangelegenheden van het Koninkrijk. Verder kan het gaan om een onderwerp waarbij sprake is van onderlinge bijstand, overleg en samenwerking (art. 38). Het Statuut staat dus niet toe dat elk terrein bij rijkswet geregeld wordt. Ik wijs er voorts op dat de bepalingen van het Statuut, met name de procedure van rijkswetgeving, de betrokkenheid van de andere landen van het Koninkrijk daarbij alsmede het vetorecht van deze landen bij rijkswetgeving op grond van artikel 38 van het Statuut, voldoende waarborgen bevatten om, binnen de aangegeven kaders, mogelijk misbruik te voorkomen.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn niet overtuigd door de argumenten met betrekking tot het uitsluiten van rijkswetten en rijkswetten ter goedkeuring van verdragen. Zij meenden dat het daarbij niet gaat om het gewicht van Nederland t.o.v. de andere partners maar om de interne afstemming binnen een van de betrokken zelfstandige machten.

Wat betreft het uitsluiten van rijkswetten ter goedkeuring van verdragen, merk ik op dat de rijkswetten ter goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden, niet zijn uitgesloten van het raadgevend referendum. De overige rijkswetten tot goedkeuring van verdragen alsmede de andere rijkswetten zijn uitgesloten omdat een referendum in Nederland daarover het land Nederland, dat reeds over een zwaar gewicht beschikt in de procedure van rijkswetgeving, een extra mogelijkheid biedt om rijkswetten te verwerpen terwijl het veelal zal gaan om onderwerpen die de belangen van de andere landen in betekenende mate raken. Bovendien is de genoemde rijkswetgeving uitgezonderd van het referendum omdat tijdens de campagne en de stemming een onzuivere en onwenselijke vermenging kan ontstaan tussen het onderwerp dat wordt geregeld en de verhoudingen binnen het Koninkrijk.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of bij het maken van uitzonderingen inhoudelijke overwegingen niet zwaarder moeten wegen dan formele overwegingen als het erom gaat burgers een meer rechtstreekse invloed te geven op het overheidsbeleid. Zij noemden hierbij het voorbeeld van rijkswetten die al dan niet strekken tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden.

Ik meen dat de gemaakte uitzonderingen zijn gemotiveerd met inhoudelijke overwegingen en niet door overwegingen van formele aard. Dat geldt ook voor de rijkswetgeving. Op de inhoudelijke argumenten voor deze uitzondering alsmede de andere uitzonderingen, is hierboven reeds ingegaan.

Belasting- en legesverordeningen

De leden van de D66-fractie zijn er voorshands nog niet van overtuigd dat het gewenst is dat gemeenten kunnen kiezen of zij belasting- en legesverordeningen al dan niet referendabel willen doen zijn. Zij zien graag een nadere argumentatie omdat het op het eerste gezicht haaks staat op het streven alle burgers in iedere gemeente eenzelfde recht te geven.

Op gemeentelijk en provinciaal niveau wordt een breed scala aan verordeningen vastgesteld. Wat de verordeningen betreft wordt op decentraal niveau alleen de mogelijkheid geboden om twee soorten daarvan van het referendum uit te zonderen, te weten de rechtspositieregelingen en de belasting- en legesverordeningen. Dit leidt zeker niet tot een uitholling van de referendummogelijkheid. In de Hoofdlijnennotitie (kamerstukken I
1998-1999, 26 156, nr. 221a) is uiteengezet waarom het voor het nationale niveau niet nodig is geoordeeld om op het terrein van belastingen een uitzondering op te nemen. Gedachte was dat de kiezer in staat moet worden geacht de samenhang van belastingmaatregelen met andere voorstellen te onderkennen en een integrale afweging te maken. Daarnaast werd als bezwaar tegen een uitzondering voor belasting- en sociale-zekerheidswetgeving aangevoerd dat deze wetgeving ongeveer de helft van de in een jaar tot stand gebrachte wetgeving bestreek, waardoor een groot deel van de mogelijkheid van een referendum zou zijn uitgezonderd.

Op decentraal niveau is de ruimte voor belastingen en heffingen van een andere orde in vergelijking met het centrale niveau. De gemeentelijke inkomsten uit belastingen en heffingen bedragen zo'n 17% van de totale inkomsten. Voorts liggen op decentraal niveau de drempels in absolute zin lager liggen zodat referenda daar praktisch vaker zullen voorkomen. Mede gelet op de kleinere sociale afstanden in lokale gemeenschappen ben ik van oordeel dat de geboden mogelijkheid van uitzonderingen voor rechtspositie- en belastingverordeningen een juiste is. Het lokaal bestuur kan zelf bepalen of zij van oordeel is dat uitzonderingen aangewezen zijn.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben zich, verwijzend naar het onderscheid ten aanzien van nationale en gemeentelijke belastingen, verbaasd over het argument dat op gemeentelijk niveau sprake is van een specifieke omstandigheid dat referenda daar vaker zullen voorkomen. Zij vroegen of dit betekent dat burgers wel de mogelijkheid van een referendum kunnen krijgen mits zij er maar niet te vaak gebruik van maken en of dit niet de erkenning inhoudt dat een referendum eigenlijk niet past bij ons vertegenwoordigend stelsel.

Voor het genoemde onderscheid wordt verwezen naar de beantwoording hierboven. Aan het gebezigde argument verbind ik niet de verstrekkende conclusies die de genoemde leden daaraan hebben verbonden.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of het niet beter en logischer is alle belastingregelingen uit te zonderen van referendabiliteit omdat belastingen instrumenten voor de overheid zijn die niet los gezien kunnen worden van de bestedingen.

Er bestaat een zeker maar geen dwingend, rechtevenredig of exclusief verband tussen belastingen en bestedingen van de overheid. Voorstellen inzake belastingen kunnen zowel een verhoging als een verlaging van de belastingen inhouden. Het voorstel zondert op nationaal niveau noch de belastingen noch concrete bestedingen uit van een referendum. De regering ziet derhalve, mede vanuit een oogpunt van de openbare financiën, geen intrinsieke redenen om een integrale uitzondering voor belastingen te maken bij een instrument dat de burgers meer directe invloed geeft op het beleid.

Jaarmarkten

De leden van de D66-fractie is het niet duidelijk waarom de besluitvorming met betrekking tot gewone markten en jaarmarkten wordt uitgezonderd.

Van een uitzondering is geen sprake. Immers, hoofdregel is dat besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften referendabel zijn. De marktverordening is daarom zonder meer referendabel. De vraag is onder ogen gezien of concrete marktbesluiten - veelal zullen dat uitvoeringsbesluiten van de marktverordening zijn - onder de aanvullingen moeten worden gebracht. Daartoe is geen aanleiding gezien.

Koningschap en koninklijk huis

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen waarom wetten inzake het koninklijk huis en het koningschap niet per referendum aan toetsing ter legitimatie door de bevolking onderhevig kunnen zijn. Zij wezen op hun bezwaren tegen de bestaande erfelijke troonopvolging maar vroegen waarom de burgers niet mogen meebeslissen over de troonsopvolging van het staatshoofd, bijvoorbeeld indien er meerdere geschikte kandidaten in de koninklijke familie zouden zijn.

De uitzondering voor het koningschap en het koninklijk huis is opgenomen omdat daaraan door een referendum, ongeacht de uitkomst daarvan, ernstige schade wordt toegebracht. Ik zie geen grond om die mogelijkheid te openen. Hetzelfde geldt voor een referendum over de volgorde van de erfopvolging. Verder verwijs ik naar de beantwoording van deze vraag bij het voorstel van wet tot grondwetsherziening inzake het correctief referendum dat maatgevend is voor dit voorstel.

Grondwetswijzigingen

De leden van de GroenLinks-fractie menen dat een raadgevend referendum over grondwetswijzigingen in principe mogelijk moeten zijn. Zij vroegen welke bezwaren er bestaan tegen een referendum tijdens de behandeling van een voorstel tot grondwetsherziening door de Kamer in tweede lezing.

Uitgangspunt voor het raadgevend referendum op nationaal niveau is dat dit betrekking heeft op voorstellen van wet die zijn aangenomen door beide kamers van de Staten-Generaal en bekrachtigd door de regering. Dat is niet het geval bij een voorstel van wet tot grondwetsherziening in tweede lezing dat nog niet door de Kamer is aangenomen.

Vastleggen mogelijke soorten referenda

De leden van de fracties GPV en RPF hebben grote moeite met de «lappendeken» aan referenda die mogelijk lijken te worden of mogelijk blijven. Zij vragen zich af of de voorgestelde wettelijke regeling niet meteen moet worden aangegrepen om hierin een duidelijke- keuze te maken welke referenda mogelijk zijn.

Deze keuze is in het onderhavige voorstel gemaakt. Ingevolge het van toepassing zijnde artikel 122 van de Gemeentewet (voor wat betreft de gemeentelijke referenda) vervallen referendumverordeningen die in het onderwerp van de Tijdelijke referendumwet voorzien van rechtswege. Voorts is toegelicht welke autonome verordeningen mogelijk blijven. De bestaande «lappendeken» wordt dus in ieder geval minder geschakeerd voor zover de Tijdelijke referendumwet van toepassing is. Het door de aan het woord zijnde leden genoemde zogeheten burgemeestersreferendum is in het kader van wetsvoorstel 25 444 aan de orde.

Gevolgen van het referendum voor bekendmaking en inwerkingtreding (5)

De leden van de CDA-fractie vroegen op welke wijze wordt voorzien in eventuele schadeclaims indien gebruik is gemaakt van de spoedprocedure en een wet reeds in werking getreden wet zou worden ingetrokken.

De leden van de SGP-fractie vroegen of appellanten met succes een schadeclaim bij het bestuursorgaan kunnen indienen indien het bestuursorgaan in de uitslag van het referendum aanleiding ziet om tot intrekking van het referendabele besluit of wetgeving over te gaan.

Wat aan het referendum onderworpen formele wetten betreft, voorziet artikel
15 erin dat na een raadgevende uitspraak tot afwijzing zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet. Gaat het om een spoedshalve reeds in werking getreden wet, dan moet ingevolge artikel 16, tweede lid, de regering een beslissing nemen of er een wetsvoorstel tot intrekking wordt ingediend. In beide gevallen zal de eventuele intrekking van de wet derhalve via de weg van de formele wetsprocedure moeten geschieden met betrokkenheid van het parlement als mede-wetgever. Ter gelegenheid van intrekking van een in werking getreden wet moet worden bezien of er aanleiding is om eventuele schade van burgers te vergoeden.

Het voorgaande geldt ook indien een referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing van een besluit van provinciale staten of van de gemeenteraad, moeten provinciale staten, onderscheidenlijk de gemeenteraad een beslissing nemen omtrent intrekking of inwerkingtreding van het besluit (vgl. art. 23, tweede lid, en 24, vijfde lid). Bij bestemmingsplannen moet de gemeenteraad dan een besluit nemen omtrent voortgang van de behandeling ter goedkeuring (art. 29, vierde lid). Gaat het om een spoedshalve reeds in werking getreden besluit, dan moeten provinciale staten, onderscheidenlijk de gemeenteraad een beslissing nemen omtrent intrekking van het besluit (vgl. art. 25, tweede lid). Bij het intrekken van de hier bedoelde besluiten (in de meeste gevallen algemeen verbindende voorschriften) dan wel het niet voortzetten van de goedkeuringsprocedure bij een bestemmingsplan zal het bestuursorgaan acht slaan op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die deels hun neerslag hebben gevonden in afdeling 3.2 Awb.

Tot slot wijzen wij erop dat krachtens internationaal recht niemand het recht op toegang tot de rechter kan worden ontzegd. Of een beroep op de rechter succesvol kan zijn is afhankelijk van de vraag of er sprake is van onrechtmatig handelen, waardoor de burger schade heeft geleden, die redelijkerwijs zou moeten worden vergoed.

Vaststelling van de referendabiliteit van wetten en besluiten (7)

Met genoegen constateer ik dat de leden van de fractie van GroenLinks het een prima voorstel achten dat spoedeisendheid geen reden is voor een uitzondering op de referendabiliteit.

Het uitgangspunt is inderdaad dat een wet of een besluit referendabel is, tenzij de Referendumwet een uitzondering(smogelijkheid) biedt. Het omkeren van dit uitgangspunt strookt niet met de gedachte van algemene referendabiliteit, zoals ook neergelegd in het grondwetswijzigingsvoorstel, zo antwoord ik de leden van de SGP-fractie.

Deze leden waren van mening dat het niet referendabel verklaren van elementen van landelijk beleid in een bestemmingsplan verwarrend werkt omdat de overige elementen wel referendabel zijn. Zij voorzagen problemen rondom de afbakening van gemeentelijk en bovengemeentelijk beleid.

Wanneer een pkb doorwerkt in een bestemmingsplan wordt bij het besluit van burgemeester en wethouders over de referendabiliteit van het vastgestelde plan aangegeven hoever die doorwerking gaat en in hoeverre mitsdien dat plan niet referendabel is. Dit is anders dan deze leden veronderstellen voor de gemeente geen ongebruikelijke afbakeningstaak. De gemeente moet immers op grond van artikel 24 van de WRO een soortgelijke afbakening maken bij de doorwerking van concrete beleidsbeslissingen die bij het bestemmingsplan in acht moeten worden genomen en die in het kader van de planprocedure niet verder ter discussie staan. Tegen dergelijke elementen in het ontwerp-bestemmingsplan kunnen geen zienswijzen kenbaar worden gemaakt noch zijn daartegen bedenkingen mogelijk na de vaststelling van het bestemmingsplan. Ook dan is er dus sprake van afbakening tussen bovengemeentelijk ruimtelijk beleid in een bestemmingsplan en eigen ruimtelijk beleid van de gemeente.

De vraag van deze leden over de afbakening van gemeentelijk en bovengemeentelijk beleid is in het voorgaande reeds beantwoord.

Voor het verloop van de referendumprocedure verantwoordelijke organen (8)

De leden van de SGP-fractie vroegen de regering of het mogelijk en zinvol is een onafhankelijke instelling met de beoordeling van de referendabiliteit te belasten. Een dergelijke instantie kan, aldus deze leden, expertise opbouwen en relatief objectief tot een afgewogen oordeel komen. Ook de leden van de GroenLinks-fractie wezen op de mogelijke rol van een onafhankelijke referendumkamer.

Zoals in de memorie van toelichting werd vermeld, is overwogen de toetsing van de referendabiliteit van wetten en besluiten op te dragen aan een onafhankelijke instantie als een referendumkamer. Om de volgende redenen is er echter de voorkeur aan gegeven die toetsing niet onder te brengen bij een onafhankelijk orgaan maar - onder rechtelijke controle - bij de betrokken bestuursorganen. De referendumprocedure wordt door inschakeling van een referendumkamer of een ander zelfstandig orgaan voor deze taak gecompliceerder en langduriger. Na de vaststelling van een wet of besluit door het wetgevende orgaan zal dat orgaan zich een oordeel moeten vormen over de vatbaarheid van wet of besluit voor een referendum. Dat zal vertragend werken. Een bezwaar van deze constructie is ook dat er naast de Referendumkamer voor nationale referenda in elke provincie en gemeente een dergelijk orgaan moet komen. Het is de vraag of op deze wijze het voordeel van het opbouwen van expertise wel valt te realiseren.

Inderdaad is bij een onafhankelijke instantie een objectieve oordeelsvorming in principe beter gewaarborgd dan bij een bestuursorgaan. In de praktijk zal het verschil tussen beide opties op dit punt echter niet groot zijn. In de meeste gevallen behoeft men voor het theoretisch bestaande gevaar van bestuurlijke beïnvloeding van de oordeelsvorming niet beducht te zijn. Dat gevaar zal zich alleen voordoen in situaties dat er redelijkerwijs twijfel mogelijk is over de referendabiliteit, er tevens een gerede kans is dat een referendumverzoek zou slagen en bovendien het bestuursorgaan er veel aan gelegen is om een referendum te vermijden. Die combinatie van factoren zal zich slechts sporadisch voordoen. In dat geval is het in het wetsvoorstel voorziene rechterlijk toezicht, dat rechtstreeks door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt uitgeoefend en voor elk van de drie bestuurslagen geldt, een effectief middel om onjuiste beslissingen te voorkomen.

Het bestuursorgaan dat alle kennis over de wet of het besluit in huis heeft, kan op zeer korte termijn over de referendabiliteit een beslissing nemen. In het wetsvoorstel is dan ook voorgeschreven dat onverwijld nadat een wetsvoorstel is bekrachtigd, besloten wordt of daarover een referendum kan worden gehouden (art. 10, eerste lid) en dat binnen een week na de bekrachtiging daarvan mededeling wordt gedaan in de Staatscourant (art. 11). De termijnstelling waarom de leden van de fractie van GroenLinks op dit punt vroegen, is dus al in het wetsvoorstel opgenomen.

De leden van deze fractie, die konden instemmen met de bekendmaking van de referendabiliteit door de betrokken minister, zagen daarbij toch nog een rol voor een onafhankelijke Referendumkamer. Zoals uit het voorgaande blijkt, meen ik dat in de voorgestelde constructie voor een dergelijk orgaan geen plaats is.

De leden van de fractie van GroenLinks gingen tevens in op mogelijke taken voor een Referendumkamer buiten de toetsing van referendabiliteit in het kader van dit wetsvoorstel. Nu het wetsvoorstel zich beperkt tot het correctieve referendum, acht ik het niet zinvol om in te gaan op de eventuele rol van een Referendumkamer, indien de wet mede betrekking zou hebben op raadplegende referenda en raadgevende initiatieven.

Voorts bepleitte de fractie van GroenLinks, onder verwijzing naar de referendumverordening van de gemeente Amsterdam, dat een onafhankelijke Referendumkamer tot taak krijgt toezicht te houden op de te volgen procedures, de onafhankelijkheid van de informatievoorziening van de overheid, het functioneren van de instellingen waar men kan ondertekenen en de behandeling van eventuele klachten en geschillen aangaande die procedures of de uitslag. De fractie gaat er daarbij van uit dat de centrale stembureaus ten aanzien van deze punten geen rol spelen.

Inderdaad hebben de (voorzitters van de) centrale stembureaus in de voorfasen van het referendum een beperkte taak. Deze concentreert zich op de juistheid van de vaststelling van de aantallen geldige en ongeldige verzoeken door de plaatselijke stembureaus en de hoofdstembureaus. Daarbij onderzoekt en beslecht het centrale stembureau ook de eventuele geschillen die ten aanzien van die vaststelling zijn gerezen. Een bredere taak, het toezien op het goede verloop van de gang van zaken bij de procedures inzake het inleidend en definitieve verzoek, zou het centraal stembureau in de hem toegemeten beperkte tijd ook niet kunnen verrichten. Zoals dat ook bij verkiezingen het geval is, zijn het de algemene politieke organen die het tot hun verantwoordelijkheid zullen rekenen om op eventuele hun ter ore komende onregelmatigheden te reageren: de Tweede Kamer, provinciale staten, de gemeenteraden en niet in de laatste plaats de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als de minister die speciaal verantwoordelijk is voor een goede werking van het referenduminstrument. Ook de Nationale ombudsman kan hierbij een rol spelen. Vooralsnog houd ik het ervoor dat bij referenda niet meer vrees behoeft te bestaan voor onrechtmatig of onbehoorlijk overheidshandelen dan bij verkiezingen en dat aan een specifiek wettelijk voorgeschreven orgaan om hierop toezicht te houden geen behoefte bestaat. Overigens sluit het wetsvoorstel niet uit dat het gemeentebestuur zich bij de uitoefening van taken in het kader van de Tijdelijke referendumwet desgewenst voorziet van een adviescommissie als bedoeld in de Amsterdamse referendumverordening, die tevens als klachtencommissie kan fungeren.

De voorfasen van het referendum (9)

De leden van de fractie van de VVD juichten het toe dat de intentie bestaat om ook nieuwe media en nieuwe vormen van datacommunicatie waar mogelijk te benutten. Zij waren echter van mening dat het betrouwbaarheids- en veiligheidsaspect bij referenda van gelijk belang is als bij verkiezingen. Dat dit uitgangspunt wordt onderschreven, blijkt uit het feit dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de geldende procedures uit de Kieswetgeving. Zeker bij de stemming is procedureel sprake van een nagenoeg volledige parallellie met de procedures bij verkiezingen. Vanwege deze parallellie zullen moderne vormen van datacommunicatie bij referenda kunnen worden voorgeschreven, wanneer deze ook geschikt zijn gebleken voor verkiezingen.

De leden van de fracties van D66 en GroenLinks vroegen op welke termijn te verwachten is dat gebruik zal kunnen worden gemaakt van nieuwe vormen van datacommunicatie.

Momenteel wordt in het kader van het project Kiezen op Afstand (KOA) onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om verkiezingen eenvoudiger en toegankelijker te maken door toepassing van moderne informatie- en communicatietechnologie, met inachtneming van de eisen van betrouwbaarheid en het beginsel van geheime verkiezingen.

Eén van de voornaamste doelstellingen van het project Kiezen Op Afstand is gelegen in de wens het stemproces van kiezers te vergemakkelijken door het stemproces te moderniseren.

Achterliggend idee is het stemmen minder plaatsgebonden te laten plaatsvinden. Met de toenemende mogelijkheden op het gebied van ICT zou de dienstverlening aan de burger kunnen worden vergroot door het kiesproces minder plaatsafhankelijk te maken. In dit verband wordt nagegaan welke mogelijkheden er zijn om in 2003 een grootschalig 'life' experiment te houden rond het project Kiezen Op Afstand bij verkiezingen die onder vigeur van de Kieswet vallen.

Op 18 november 1999 hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid hierover een brief aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 1999/2000, 26800 VII, nr. 18).

Op 18 februari 2000 is de Tweede Kamer door de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid op de hoogte gesteld van de voortgang van het proces (Kamerstukken II 1999/2000, 26 387, nr. 12).

Wanneer plaatsonafhankelijk gestemd wordt, moet vanuit elke stemlokatie in Nederland kunnen worden vastgesteld of een persoon kiesgerechtigd is. Daarom is een nieuw soort kiezersregister nodig dat van afstand raadpleegbaar is. Dit register moet tevens garanderen dat een persoon niet meerdere keren zijn stem kan uitbrengen. Daarnaast moet een voorziening worden getroffen waarbij (op afstand) de kiezer de juiste kandidatenlijsten voor zich krijgt en de uitgebrachte stem anoniem wordt geregistreerd.

Eind vorig jaar is door Het Expertise Centrum een haalbaarheidsonderzoek verricht naar een op te zetten Landelijk Raadpleegbaar Kiezersregister (LKR). Het onderzoek heeft zich geconcentreerd op de mogelijke architecturen van een systeem van kiezersregisters, dat landelijk raadpleegbaar is langs elektronische weg. De hoofdconclusie van de onderzoekers luidt dat een systeem rond een landelijk raadpleegbaar kiezersregister technisch haalbaar is.

Het feit dat een LKR technisch haalbaar is, betekent volgens Het Expertise Centrum echter geenszins dat daarmee het project Kiezen Op Afstand daadwerkelijk haalbaar is.

Om die reden is in februari van dit jaar in samenspraak met de Kiesraad opdracht verleend om een studie te verrichten naar het project KOA in al zijn facetten, waarbij de nadruk ligt op de mogelijkheden rond de realisatie van een grootschalig 'life' experiment met Kiezen Op Afstand bij een verkiezing in 2003 die onder vigeur van de Kieswet valt.

Aan deze studie, eveneens uitgevoerd door Het Expertise Centrum, wordt momenteel de laatste hand gelegd. De resultaten hiervan zullen in de tweede helft van het jaar 2000 zoals toegezegd in de vorm van een voortgangsrapportage aan de Kamer worden gemeld.

Ook vindt in 2000 de verdere ontwikkeling en toepassing van een elektronisch identiteitsbewijs (eID) plaats. Voor identificatie op afstand lijkt een elektronisch identiteitsbewijs (eID) het meest geschikt. Onderzoek hiernaar vindt plaats binnen het bestaande project Nieuwe Generatie Reisdocumenten. Momenteel vindt een haalbaarheidsstudie naar elektronische identificatie plaats in het kader van het project Nieuwe Generatie Reisdocumenten. Het houden van pilots maakt onderdeel uit van deze studie. Op dit moment worden er gesprekken gevoerd met een tweetal gemeenten om pilots met een elektronische identiteitskaart te houden met behulp waarvan burgers door de gemeente geconsulteerd kunnen worden. Medio juli zal de beslissing genomen worden over de pilots en de opzet van de pilots. Bij een positieve beslissing zullen de pilots naar verwachting begin
2001 van start gaan.

Naast deze pilots zullen naar alle waarschijnlijkheid nog nader in te vullen experimenten rond het gehele proces Kiezen Op Afstand plaats gaan vinden, waarbij één of meer facetten van het project beproefd zullen worden. Daarbij valt te denken aan experimenten rond het LKR en het virtuele stemlokaal, bijvoorbeeld in de vorm van schaduwverkiezingen. Input voor die experimenten is het onderzoek dat momenteel uitgevoerd wordt door Het Expertise Centrum.

Mede door deze pilots zal bekeken kunnen worden of de doelstelling van een grootschalig 'life' experiment in 2003 bij een verkiezing onder vigeur van de Kieswet, daadwerkelijk valt te realiseren.

Uit het voorgaande volgt dat de nodige activiteiten worden ontplooid om verkiezingen eenvoudiger en toegankelijker te maken. Vanwege de parallellie in de procedures bij de stemming tussen verkiezingen en referenda zullen deze activiteiten ook voor de in te voeren mogelijkheid van referenda direct nut en effect hebben. Hoewel de regering meent dat als het gaat om informatie - en communicatietechnologie vooruitstrevendheid zeker is geboden, moet echter ook voldoende gewaarborgd zijn dat aan de vereisten van toezicht en betrouwbaarheid kan worden voldaan. Geconstateerd moet echter nog worden dat er nog een aantal niet onbelangrijke kwetsbaarheden zijn. Gewezen kan worden op de gevolgen van bijvoorbeeld het «I love you-virus» en de risico's van het gedurende kortere of langere tijd lamleggen van internetverkeer. In ieder geval zal tot 2003 nog niet in den brede gebruik kunnen worden gemaakt van andere vormen van datacommunicatie bij referenda. Wel zullen uiteraard de mogelijkheden worden onderzocht en zo mogelijk benut om afhankelijk van de ontwikkelingen op een eerder moment door middel van experimenten moderne vormen van datacommunicatie te beproeven in de voorfasen van het referendum.

De artikelen 52 en 86 van het wetsvoorstel bieden de mogelijkheid om indien de ontwikkelingen zover zijn dat gebruik kan worden gemaakt van moderne datacommunicatie bij verkiezingen, terwijl aanpassing van Kieswet en daarop gebaseerde regelgeving in voorbereiding is, maar formeel nog niet is gerealiseerd, op een formeel minder omslachtige wijze en derhalve snellere manier dit gebruik mogelijk te maken in de inleidende fase van referenda door een regeling te treffen bij algemene maatregel van bestuur. Snelheid is in casu een niet onbelangrijke factor gegeven de tijdelijkheid van dit wetsvoorstel. In de betreffende amvb zal zoveel mogelijk in overeenstemming met en zo nodig in afwijking van de bepalingen met betrekking tot het inleidend verzoek en de ondersteuningsverklaringen in hoofdstuk 6 respectievelijk 7 van de wet, kunnen worden bepaald op welke wijze de verzoeken kunnen worden ingediend en moeten worden gecontroleerd. De leden van de fractie van de VVD stellen voor om de woorden «zoveel mogelijk» en «in afwijking van'' in het derde lid van de artikelen 52 en 86 te schrappen. Ik wijs erop dat het zonder de ruimte geboden door deze woorden, bijzonder moeilijk zo niet onmogelijk wordt gemaakt om bij amvb een regeling te treffen die kan voorzien in gebruikmaking van moderne datacommunicatie. Immers de thans voorgeschreven administratieve procedure is nagenoeg volledig gebaseerd op de huidige praktijk van traditioneel stemmen. Verwezen zij naar de bepalingen die zien op het tellen van schriftelijke verzoeken en ondersteuningsverklaringen, op het overbrengen en totaliseren van de verzamelde verzoeken en het verzegelen van de verzamelde pakketten.

De vrees van deze leden voor een overhaast invoeren van het gebruik van moderne datacommunicatie bij referenda deel ik niet. In de wet is immers de garantie neergelegd dat een dergelijke amvb deze mogelijkheid slechts dan kan bieden, wanneer ook verzekerd is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de vereisten van toezicht en betrouwbaarheid. De algemene maatregel van bestuur zal zoals gebruikelijk om advies worden voorgelegd aan eerst de Kiesraad en vervolgens de Raad van State, die uiteraard zullen nagaan of aan deze vereisten in de wet is voldaan. Op deze wijze is genoegzaam gewaarborgd dat niet hals over kop, maar slechts op een weloverwogen wijze en op basis van deskundige adviezen kan worden besloten. Aan de wens van deze leden om de betreffende amvb door middel van een voorhangprocedure voor te leggen aan de Staten-Generaal is tegemoet gekomen bij de hier gevoegde nota van wijziging.

De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de grote reserves die de regering aan de dag legt ten aanzien van het gebruik van moderne communicatie-apparatuur bij de uitoefening van het kiesrecht door Nederlanders in het buitenland nu niet meer zouden bestaan. Zoals uit het voorgaande blijkt is sprake van een vooruitstrevende maar reële en kritische houding. De leden van VVD-fractie hebben in het verleden regelmatig vragen gesteld over de procedure met betrekking tot het kiesrecht van Nederlanders in het buitenland, waarbij de meeste vragen hierop neerkwamen of het niet mogelijk was deze procedure te vereenvoudigen en gemakkelijker te maken. De regering heeft op dit gebied in de loop der jaren de nodige acties ondernomen, zoals onder andere de invoering van het semi-permanent bestand ten behoeve van het automatisch toezenden van registratieformulieren. Van dit bestand zal ook in het kader van het referendum gebruik gemaakt worden. Ter gelegenheid van het Algemeen Overleg op 24 november 1999 door de VVD-fractie, evenals door de meeste andere fracties, geïnformeerd naar de mogelijkheid om de Nederlanders in het buitenland virtueel te laten stemmen. De minister voor GSI heeft bij die gelegenheid de stand van zaken in het onderzoek naar de mogelijkheid om de stem langs digitale weg uit te brengen uiteengezet. Hij heeft verder gezegd dat het virtuele stemlokaal zeer veel mogelijkheden biedt om de mensen te informeren en te faciliteren bij het uitbrengen van hun stem. Tevens, zo vervolgde de minister, kan men daarmee mogelijk de Nederlanders in het buitenland veel beter bedienen. Ten aanzien van de mogelijkheid de Nederlanders in het buitenland in de gelegenheid te stellen langs digitale weg hun stem uit te brengen maakt de regering geen onderscheid tussen deze categorie van kiezers en alle overige kiezers. Dat wil zeggen dat die mogelijkheid geopend zal worden zodra aan de aan het stemproces te stellen eisen van betrouwbaarheid en waarborging van het stemgeheim voldaan kan worden.

De leden van de CDA-fractie stelden in relatie tot het inleidend verzoek vragen met betrekking tot de bekendmaking van het referendabele besluit in het provinciaal blad of het gemeenteblad. Ook vroegen zij wie uiteindelijk de tekst van het te voeren referendum vaststelt en of deze vaststelling vervolgens ook weer wordt aangemerkt als referendabel besluit.

Het tweede lid van artikel 45 van het onderhavige voorstel bepaalt dat binnen drie weken na een bekendmaking als bedoeld in hoofdstuk 3 dat over een besluit een referendum kan worden gehouden, iedere kiesgerechtigde een inleidend verzoek kan indienen. Artikel 22, tweede lid, bepaalt niet meer dan dat dit besluit, tezamen met het besluit dat het betreft, wordt bekendgemaakt.

Ingevolge artikel 139 van de Gemeentewet worden besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften bekendgemaakt in het gemeenteblad, of bij gebreke daarvan, in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave. Voor zover het referendabele besluit een verordening betreft ligt het voor de hand dat de bekendmaking van zowel dat besluit als het besluit dat van een referendabel besluit sprake is op deze wijze geschiedt.

Artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht regelt in algemene zin de bekndmaking van besluiten die niet specifiek tot een of meer belanghebbenden zijn gericht. Deze bekendmaking geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag- ,nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. De Tijdelijke referendumwet volgt dan ook de bestaande regelgeving terzake in de Awb.

Over de vraag wie uiteindelijk de tekst van het te voeren referendum vaststelt merken wij op dat het subject van het referendum vastligt. Dat is het concrete besluit. In het kader van het referendum kan slechts de mogelijkheid worden geboden om zich voor of tegen dat besluit uit te spreken. Besluiten omtrent de vormgeving daarvan zijn niet referendabel. Het ligt voor de hand om de praktische uitvoering van het referendum op gemeentelijk niveau in handen van burgemeester en wethouders te leggen. Er zij op gewezen dat het besluit of over een besluit een referendum kan worden gehouden wordt genomen door burgemeester en wethouders.

De leden van de CDA-fractie achtten niet geheel duidelijk waarom de Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing dient te zijn op verzoeken tot het houden van een referendum en op ondersteuningsverklaringen. Zij merkten op dat het de duidelijkheid ten goede komt als openbaar is uit welke belangengroepen de tegenstand tegen de wet of het besluit komt.

In de memorie van toelichting is uiteengezet op grond van welke motieven de regering heeft gemeend dat de referendumverzoeken en ondersteuningsverklaringen van individuele kiezers niet onder het algemene openbaarheidsregiem van de WOB dienen te vallen. De onderhavige handelingen zijn tot op zekere hoogte te vergelijken met het uitbrengen van een stem. De privacy van betrokkenen brengt mee dat zij desgewenst steun kunnen verlenen aan het uitschrijven van een referendum zonder dat hun identiteit openbaar wordt. Een individuele verzoeker of ondersteuner moet er in beginsel van kunnen uitgaan dat hij zonder met naam en toenaam bekend te worden aan de toelating van een inleidend of definitief verzoek kan meewerken. Het moet niet mogelijk zijn dat iemand hiervan wordt weerhouden uit vrees dat dit aan anderen bekend wordt. Overigens staat het uiteraard aan iedereen vrij om zich wèl naar buiten toe als voorstander van het houden van een referendum te afficheren.

Ongetwijfeld is het voor degenen die in een bepaald geval geen behoefte hebben aan een referendum, van belang om te weten uit welke hoek de verzoeken komen. Daarvoor is echter niet nodig dat de verzoeken en ondersteuningsverklaringen openbare documenten zijn. Om een referendum van de grond te krijgen zullen er altijd personen en organisaties moeten zijn die in alle openbaarheid het initiatief daartoe nemen en een campagne voeren om in de voorfasen de vereiste drempels te overschrijden. Tegenstanders van het referendum zullen dus zeker niet in het ongewisse blijven uit welke hoek de wind waait. Er is dus geen reden om op grond van dit belang afbreuk te doen aan het belang van de kiezer om desgewenst anoniem steun te verlenen aan een referenduminitiatief.

De vergelijking die de aan het woord zijnde leden trekken met de bonnetjes van bewindslieden gaat niet op, omdat het daarbij gaat om de normale financiële verantwoording van publieke functionarissen en de hierboven genoemde, met het stemgeheim verwante motieven geen enkele rol spelen.

De leden van de D66-fractie en de leden van de fractie van GroenLinks uitten kritiek op de wijze waarop in het wetsvoorstel vorm is gegeven aan de fase van het inleidend verzoek tot het houden van een referendum en aan de fase van het definitieve verzoek. Beide fracties waren van mening dat het voor de burgers gemakkelijker zou moeten worden gemaakt om een verzoek tot het houden van een referendum in te dienen of te ondersteunen. Ook de daarbij door de gemeenten te verrichten controle zou op een eenvoudiger wijze dienen plaats te vinden. In dit verband werden enkele mogelijkheden die hiertoe zouden kunnen bijdragen, ter sprake gebracht.

Alvorens op de concrete suggesties in te gaan wil ik in het algemeen aangeven vanuit welke optiek de regering dit onderwerp benadert.

Uitgangspunt is ook bij de vormgeving van dit onderdeel van het wetsvoorstel geweest dat de tijdelijke invoering van een raadgevend correctief referendum in het perspectief zou moeten staan van een grondwettelijk te funderen beslissend referendum. Dit betekent dat de omstandigheid dat het in dit wetsvoorstel om een raadgevend referendum gaat, bij de vaststelling aan welke eisen van betrouwbaarheid en controle in de voorfasen moet worden voldaan, geen rol speelt. Op de vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of het, nu het referendum toch duidelijk adviserend en niet beslissend is, op het punt van de voorwaarden van legitimatie en ondertekening niet wat minder kan, is het antwoord dus: nee. De regering staat een volwaardige, serieuze referendumregeling voor en voelt niet voor een regeling waarbij vanwege het adviserend karakter van het referendum op het punt van betrouwbaarheid en controle water bij de wijn wordt gedaan.

Zoals ook door de leden van de D66-fractie wordt opgemerkt, zijn de voorfasen van het referendum noodzakelijk om na te gaan of er voldoende draagvlak voor het houden van een referendum bestaat. De aanwezigheid van dat draagvlak komt aan het licht door in twee achtereenvolgende rondes vast te stellen of de gedachte om een correctief referendum te houden onder de bevolking voldoende steun vindt. Daartoe worden in de wet drempelgetallen vastgelegd die overschreden moeten worden om tot de volgende fase van het referendum over te gaan. De beraadslagingen over het verworpen grondwetswijzigingsvoorstel hebben aangetoond dat de hoogte van die drempels een zeer belangrijk gegeven is. Dat geldt evenzeer voor de drempels in het onderhavige wetsvoorstel.

Het belang van de drempels brengt mee dat op een serieuze wijze moet worden vastgesteld of de drempels in een gegeven geval worden gehaald. De beslissing om de gehele kiesgerechtigde bevolking op te roepen voor de stemming voor een referendum is ingrijpend. Wordt hiertoe overgegaan, dan dient ook onomstotelijk vast te staan dat aan de daarvoor geldende wettelijke voorwaarden is voldaan. In de afspraken die vorig jaar met betrekking tot dit wetsvoorstel zijn gemaakt, is dit uitgangspunt weergegeven met de vaststelling dat geen afbreuk mag worden gedaan aan de vereisten van toezicht en betrouwbaarheid.

Tegelijk is afgesproken dat het, met inachtneming van dit uitgangspunt, de burgers zo gemakkelijk mogelijk zou worden gemaakt in de verschillende fasen aan het referendum deel te nemen. Wat de voorfasen van het referendum betreft, betekent dit dat er geen regels gesteld dienen te worden die het de burgers onnodig moeilijk maken om een verzoek tot het houden van een referendum in te dienen of te ondersteunen. Vanuit deze instelling zijn de op dit punt in het wetsvoorstel neergelegde regelingen tot stand gekomen.

Zijn deze voor de burgers te belastend of zelfs, zoals de leden van de GroenLinks-fractie het uitdrukken - een uitholling van het recht van de bevolking om een uitspraak over een wet of besluit uit te lokken? Ik meen van niet. In de eerste fase is de getalsmatige drempel zeer laag. Zien degenen die het initiatief nemen tot een referendum geen kans om bij een nationaal referendum over het gehele land 40.000 kiezers te bewegen binnen een periode van drie weken ter gemeentesecretarie de eenvoudige handeling van het ondertekenen van een referendumverzoek te verrichten, dan kan toch moeilijk worden gesproken van een situatie die uitzicht biedt op een door een aanmerkelijk deel van de kiezers wenselijk geacht referendum. In de fase van het definitieve verzoek ligt het aantal benodigde handtekeningen aanmerkelijk hoger. Maar dan is er een periode van zes weken beschikbaar, is het aantal plaatsen waar men voor steunverlening terecht kan aanzienlijk groter en is door het bereiken van de eerste drempel en de door de initiatiefnemers gevoerde rerefendumcampagne de bevolking in veel sterker mate geattendeerd op en geïnformeerd over de mogelijkheid om over het onderwerp in kwestie een referendum te bewerkstelligen. Bij een onderwerp dat werkelijk de gemoederen in beweging houdt en waarbij in brede kring de overtuiging bestaat dat een door de volksvertegenwoordiging genomen beslissing moet worden gecorrigeerd, zal het ongetwijfeld mogelijk zijn de drempel van 5% van de kiesgerechtigden te overschrijden. Is aan deze voorwaarden niet voldaan, dan zal het niet lukken. Maar dan is er ook onvoldoende reden om tot een zo uitzonderlijke stap als een raadpleging van alle kiezers in ons vertegenwoordigend stelsel nu eenmaal is, over te gaan.

Het te kiezen systeem voor de wijze waarop de burgers zich in de beide voorfasen kunnen uitspreken voor het houden van een referendum, dient naar het oordeel van de regering in ieder geval aan de volgende voorwaarden te voldoen. Verzekerd moet zijn dat men zijn handtekening plaatst, wetend waarom het gaat en zonder onder druk te worden gezet. Degene die tekent moet op een deugdelijke wijze kunnen worden geïdentificeerd. Gewaarborgd moet zijn dat dezelfde persoon per referendum niet meer dan één maal een verzoek kan doen of een ondersteuningsverklaring kan afleggen. Het in het wetsvoorstel neegelegde stelsel voldoet aan deze voorwaarden. Van de in het verslag genoemde alternatieven kan dit niet worden gezegd.

Aan het per brief indienen of ondersteunen van een referendumverzoek kleven dezelfde bezwaren als bij verkiezingen bestaan tegen het stemmen per brief binnen Nederland en tegen het ongelimiteerd verzamelen van volmachten bestaan. Het risico dat op georganiseerde wijze handtekeningen op formulieren worden geronseld, waarbij ook van misleiding of ongewenste beïnvloeding sprake kan zijn, is hierbij te groot. Ook is een afdoende wijze van identificatie van de ondertekenaars niet goed mogelijk. Deze bezwaren gelden in nog sterkere mate tegen het verzamelen van handtekeningen in openbare gelegenheden, op straat of langs de deuren.

De door de leden van de GroenLinks-fractie getrokken vergelijking met verkiezingen, waarbij het ronselen van stemmen en volmachten op grote schaal zou plaats vinden zonder dat de wetgever dit verhindert, lijkt mij op een misvatting te berusten. Het stemmen bij volmacht is aan strikte beperkingen onderworpen. Het ronselen van volmachten is bovendien in 1989 strafbaar gesteld en in verscheidene gemeenten heeft dit sindsdien ook tot veroordelingen geleid.

Ook de door de leden van de D66-fractie getrokken vergelijking met verkiezingen, waarbij men slechts eenmaal naar het stembureau behoeft te gaan, terwijl men voor een referendum driemaal op pad moet, is wat al te suggestief. Om de eerste fase van een referendum te doen slagen behoeft slechts een zeer beperkt aantal kiezers te worden gemobiliseerd. Het aantal personen dat tweemaal de deur uit moet is inderdaad een stuk groter, maar de te verrichten inspanning moet niet worden overdreven. De overgrote meerderheid van de kiezers kan, net als bij verkiezingen, volstaan met een enkele gang naar het stembureau.

De door de fractie van GroenLinks aangevoerde parallel met het aantal mensen bij de stille tocht na de ramp in Enschede en het aantal mensen dat bereid zou zijn een condoleanceregister bij een dergelijke ramp te tekenen, acht ik niet van betekenis, omdat het hierbij om volstrekt onvergelijkbare situaties gaat. Ik acht het bepaald niet uitgesloten dat bij een ook in het kader van het referendum aansprekend onderwerp en een effectieve campagne, onder de in het wetsvoorstel gestelde voorwaarden, de drempel van 600.000 kiesgerechtigden of bij provinciale en gemeentelijke referenda het daarvoor geldende percentage wordt gehaald. Ongetwijfeld zal een dergelijke situatie zich slechts bij zeer belangwekkende gevallen voordoen, maar alleen voor zulke gevallen is het referendum ook bedoeld. Het referendum is bedoeld als correctiemechanisme ten beboeve van de burger in die uitzonderlijke omstandigheden, dat een democratisch genomen besluit niet breed wordt gedeeld. Het is geen instrument om regulier ieder democratisch genomen besluit af te wijzen bij wijze van normale gang van zaken.

De leden van de fractie van GroenLinks zetten vervolgens vraagtekens bij de toegankelijkheid en bereidwilligheid van de instanties waarbij referendumverzoeken moeten worden ingediend en ondersteuningsverklaringen afgelegd. Gevreesd werd voor obstakels als sluiting wegens lunchtijd en filevorming bij het loket. Ik heb alle vertrouwen in de gemeentelijke instanties die met de organisatie van de voorfasen van het referendum zijn belast dat zij er alles aan zullen doen om de referendumprocedures naar behoren en zonder stagnaties te laten verlopen. Ontstaat er op bepaalde tijden of plaatsen een onverwacht grote toeloop van kiesgerechtigden, dan zal de organisatie zo soepel moeten zijn ingericht dat tijdig aanvullende maatregelen kunnen worden genomen.

De veronderstelling dat het onderhavige deel van het wetsvoorstel wegens discriminatie van minder- en niet-mobiele personen strijdig zou blijken met het EVRM acht ik voorshands ongegrond. Verschillende gemeenten hebben voorzieningen getroffen voor de toegankelijkheid van het stadhuis. Dat bepaalde personen wegens hun fysieke omstandigheden niet altijd even gemakkelijk aan de voorfasen van het referendum kunnen deelnemen, is nog geen absoluut beletsel. Bovendien sluit het hen niet uit van deelneming aan de eigenlijke stemming voor het referendum.

Bij de controle van de referendumverzoeken en de ondersteuningsverklaringen aan de hand van de GBA worden geen gegevens in de GBA vastgelegd. Registratie van referendumverzoeken en ondersteuningsverklaringen ten behoeve van de telling zijn per definitie eenmalig. Er kunnen daarin dus, zoals de leden van de GroenLinks-fractie veronderstelden, geen gegevens achterblijven. Alleen de ingevulde formulieren, waarop naam, adres e.d. van de betreffende kiezers voorkomen, zijn als privacy-gevoelig te beschouwen. Deze formulieren worden na controle door de daartoe aangewezen gemeenteambtenaren overgebracht naar het plaatselijk stembureau en na behandeling in verzegelde pakken ter bewaring overgegeven aan de burgemeester. Alleen het centraal stembureau is daarna bevoegd deze pakken, indien dat voor het onderzoek naar de juistheid van de vaststelling van de aantallen geldige en ongeldige verzoeken of verklaringen nodig is, te openen. Nadat de referendumprocedures zijn afgewikkeld, worden de verzegelde pakken vernietigd. De ambtenaren die met de verwerking van de formulieren zijn belast, mogen op grond van hun algemene ambtelijke geheimhoudingsplicht aan derden geen mededelingen doen over de inhoud van de formulieren. De privacy van de burgers die een verzoek of een ondersteuningsverklaring indienden, is dus verzekerd.

De leden van de fractie van D66 en van de fractie van GroenLinks waren onder verwijzing naar het advies van de Kiesraad van mening dat de controle van de referendumverzoeken en ondersteuningsverklaringen ook steekproefsgewijs zou kunnen worden uitgevoerd, zoals in het verleden ook bij referenda in Amsterdam is gebeurd.

In de memorie van toelichting gaf de regering al aan dat een dergelijke controlemethode niet ondenkbaar is en ook in het buitenland wel wordt toegepast, maar naar haar mening niet goed past binnen de Nederlandse bestuurlijke tradities. Aan dit algemene argument kan nog worden toegevoegd dat een steekproefsgewijze controle, die naar zijn aard niet als een sluitend systeem ter voorkoming van onregelmatigheden kan worden beschouwd, zich ook niet goed verdraagt met het gewicht dat in de voorafgaande discussies over het referendum is gehecht aan de hoogte van de drempels in de twee voorfasen van het referendum. Het vastleggen van drempelgetallen in de wet impliceert welhaast dat nauwkeurig wordt nagegaan of deze aantallen op basis van rechtmatig ingediende verzoeken zijn gehaald. Het is ook onwenselijk dat indien de wettelijke drempel net niet wordt gehaald, op grond van de gevolgde controlemethode twijfel zou kunnen worden gezaaid over de juistheid van de vastgestelde aantallen. Die vaststelling moet buiten discussie staan. Het verkrijgen van dit resultaat maakt de extra arbeid die daartoe in vergelijking met een steekproefsgewijs onderzoek moet worden verricht, de moeite waard.

De leden van de fractie van GroenLinks betwijfelden of in de memorie van toelichting terecht werd aangenomen dat het centraal stembureau in staat zou zijn binnen de in het wetsvoorstel daarvoor bepaalde korte termijn een beslissing te nemen inzake het inleidend en het definitieve verzoek. Het standpunt van de Kiesraad, waarnaar deze leden verwezen, is genuanceerder dan in de opmerking in het verslag naar voren komt. De Kiesraad acht de opgenomen termijnen voor beslissingen van het centraal stembureau haalbaar, tenzij zich de omstandigheid voordoet dat het centraal stembureau besluit tot een hernieuwde beoordeling van verzoeken of ondersteuningsverklaringen. In het laatste geval zal het, aldus de Kiesraad, wellicht niet mogelijk zijn op de tweede dag na de ontvangst van de processen-verbaal van het hoofdstembureau te beslissen over de geldigheid van het inleidend of definitieve verzoek. De Kiesraad voegt daaraan toe dat zo'n geval zich slechts bij hoge uitzondering zal voordoen en doet dan ook geen voorstel tot verlenging van de termijn. De regering sluit zich in de memorie van toelichting bij de zienswijze van de Kiesraad aan en wijst er bovendien op dat een hernieuwde beoordeling, indien al aan de orde, in de praktijk geen betrekking zal hebben op alle verrzoeken of ondersteuningsverklaringen, maar slechts op een beperkt aantal. De herbeoordeling zal dan binnen de gestelde tijd kunnen worden afgewikkeld. De situatie dat de termijn overschreden moet worden is dus in hoge mate theoretisch en geeft geen aanleiding in de wet een langere termijn op te nemen. Hierover bestaat tussen de regering en de Kiesraad geen verschil van mening.

Op de mogelijkheden om bij het inleidend en het definitieve verzoek gebruik te maken van nieuwe vormen van datacommunicatie is hiervoor reeds ingegaan.

De door de leden van de fractie van D66 geuite wenselijkheid de procedures in de voorfasen op een ook voor de overheid minder belastende wijze te doen verlopen biedt een aanknopingspunt om hier melding te maken van een wijziging van het wetsvoorstel dat dezelfde strekking heeft.

Bij nadere overweging is de regering namelijk tot de conclusie gekomen dat voor de afwikkeling van de fase van het inleidend verzoek een wat lichtere procedure dan in het wetsvoorstel is neergelegd, de voorkeur verdient.

In het wetsvoorstel, zoals het nu luidt, is ervoor gekozen de procedures voor het inleidend verzoek en voor het definitieve verzoek identiek te laten verlopen. Bij een nationaal referendum verloopt de procedure als volgt. Nadat de kiesgerechtigden ter gemeentesecretarie of op een andere daartoe aangewezen plaats hun handtekening hebben gezet voor het inleidend resp. definitieve verzoek, worden de betreffende formulieren overgebracht naar het plaatselijk stembureau. Dit stelt vervolgens in een openbare zitting het aantal geldige en ongeldige verzoeken, resp. ondersteuningsverklaringen vast. De processen-verbaal van de plaatselijke stembureaus in een provincie gaan vervolgens naar het hoofdstembureau in de provinciehoofdstad, waar eveneens in een openbare zitting het aantal geldige en ongeldige verzoeken, resp. ondersteuningsverklaringen voor de gehele provincie wordt vastgesteld. Tenslotte vindt na overbrenging van de processen-verbaal van de hoofdstembureaus naar Den Haag dezelfde procedure nogmaals plaats bij het centraal stembureau (de Kiesraad). Voor provinciale en gemeentelijke referenda is de gang van zaken dezelfde, met dien verstande dat de vaststelling van de aantallen niet op drie niveaus plaatsvindt, maar op twee niveaus, resp. één niveau.

De voor het referendum ontworpen procedures zijn voor een belangrijk deel ontleend aan de gebruikelijke procedures bij verkiezingen. Dit geldt met name voor de fase van de stemming en de vaststelling van de uitslag van het referendum. Voor de twee voorfasen van het referendum kent de Kieswet geen equivalent. Het lag echter voor de hand om daarvoor een vergelijkbare structuur te kiezen van besluitvormende organen met overeenkomstige waarborgen voor onafhankelijkheid, openbaarheid en controleerbaarheid. In beginsel was er daarbij geen aanleiding om onderscheid te maken tussen de voorfasen en de fase van de stemming en ook niet tussen de eerste voorfase (het inleidend verzoek) en de tweede (het definitieve verzoek).

Ten aanzien van de fase van het inleidend verzoek rijst er evenwel een potentieel praktisch probleem, dat voor een nationaal referendum als volgt kan worden aangeduid. (Voor een decentraal referendum geldt mutatis mutandis hetzelfde.)

De fase van het inleidend verzoek heeft als beginpunt de bekrachtiging van een door beide Kamers aanvaard wetsvoorstel. Nadat vervolgens in de Staatscourant mededeling is gedaan van de bekrachtiging en de (eventuele) referendabiliteit van de tot stand gekomen wet, kan iedere kiesgerechtigde door het plaatsen van een handtekening ter gemeentesecretarie (of op een andere daartoe aangewezen plaats) een verzoek doen tot het houden van een referendum over de wet. Dat elke individuele kiesgerechtigde deze mogelijkheid heeft, is essentieel. Het heeft echter de consequentie dat één of enkele individuele kiezers de gehele hierboven weergegeven procedure, uitmondend in de vaststelling door het centraal stembureau of de drempel van het inleidend verzoek is gehaald, in werking kan stellen. Het is niet ondenkbaar dat er personen zullen zijn die zonder serieus een referendum na te streven deze mogelijkheid bij herhaling benutten. Dit zou op centraal en decentraal niveau leiden tot vele zinloze openbare zittingen van plaatselijke stembureaus, hoofdstembureaus en centrale stembureaus. Dat zich dit zal voordoen, is niet waarschijnlijk. Niettemin heb ik overwogen dat met deze mogelijkheid rekening zou moeten worden gehouden.

Het gesignaleerde bezwaar kan worden ondervangen door in het algemeen in de procedure van het inleidend verzoek een vereenvoudiging aan te brengen die de gesignaleerde bezwaren ondervangt.

De meest praktische oplossing is om voor de inleidende fase een opzet te kiezen waarbij het niveau van de procedurele waarborgen enigszins wordt verlaagd en deze fase in feite administratief kan worden afgewikkeld. Wel dient daarbij vastgehouden te worden aan het uitgangspunt dat onafhankelijke organen belast blijven met en verantwoordelijk zijn voor de behandeling van inleidende verzoeken. Dit kan door middel van de volgende wijziging van de voorgestelde wettelijke regeling worden gerealiseerd.

a. In de fase van het inleidend verzoek worden de werkzaamheden die in het wetsvoorstel zijn opgedragen aan de plaatselijke stembureaus, hoofdstembureaus en centrale stembureaus overgebracht van de colleges als zodanig naar de voorzitters van de colleges.

b. Tevens vervalt hiermee dat de formele beslissingen worden genomen in openbare vergaderingen van de colleges.

c. Gehandhaafd blijft dat de beslissingen op de verschillende niveaus worden vastgelegd in processen-verbaal die ter openbare kennis worden gebracht.

Bij een aldus gewijzigde gang van zaken blijven de werkzaamheden bij een niet serieus bedoeld referendumverzoek tot het uiterste beperkt. Op de verschillende niveaus kan ambtelijk een voorbedrukt proces-verbaal worden ingevuld dat door de voorzitter wordt ondertekend en wordt doorgezonden naar het hogere niveau. Het geheel wordt afgesloten door een simpele mededeling in de Staatscourant dat het inleidend verzoek niet is toegelaten.

Hoewel het ten principale juist en verdedigbaar is dat de procedurele waarborgen in de beide voorfasen van gelijk niveau zijn, is het naar mijn mening gerechtvaardigd om een zeker onderscheid te maken tussen de inleidende fase, waarin bij wijze van spreken het kaf van het koren wordt gescheiden, en de definitieve fase, waarin het vertrekpunt is een reeds door een substantieel aantal kiesgerechtigden gesteund referendumverzoek.

Over het voornemen om deze wijziging in het wetsvoorstel aan te brengen heb ik de Kiesraad geraadpleegd. De Kiesraad heeft een positief advies uitgebracht. Het advies is bij deze nota naar aanleiding van het verslag gevoegd. *)

De leden van de fracties van D66 en GroenLinks bepleitten de opneming van een verplichting tot het melden van tussenstanden in de fasen van het inleidend en het definitieve verzoek, waardoor initiatiefnemers tot een referendum bij het bereiken van de vereiste aantallen hun inspanningen en financiën kunnen reserveren voor de volgende ronde. De leden van de fractie van GroenLinks achtten het bij de voorgestelde wijze van registratie van verzoeken en ondersteuningsverklaringen via de gemeenten noodzakelijk dat op verzoek van de aanvragers van een referendum door de overheid informatie over tussenstanden wordt verstrekt.

Naar mijn mening ligt het niet op de weg van de met de organisatie van een referendum belaste overheidsorganen om in de loop van de termijn waarbinnen verzoeken kunnen worden gedaan, respectievelijk ondersteuningsverklaringen kunnen worden afgelegd, officiële mededelingen te doen over tussentijds bereikte aantallen. Het geven van officiële tussenstanden beïnvloedt het proces van steunverwerving. De overheid dient ten aanzien van dat proces geen actieve rol te vervullen. Deze afzijdigheid behoeft overigens niet zo ver te gaan dat de gemeentelijke instanties uit een oogpunt van voorlichting desgevraagd geen indicaties zouden mogen geven over de mate van participatie in de fase van het inleidende of het definitieve verzoek.

Bovendien is het openbaar maken van tussenstanden om praktische redenen niet wenselijk. De vaststelling van een officiële tussenstand zou met dezelfde procedurele waarborgen moeten worden omgeven als de vaststelling van de eindstand. Het op bepaalde tijdstippen dan wel op verzoek publiceren van tussenstanden zou dan ook, met name bij nationale en provinciale referenda, een aanzienlijke extra belasting opleveren voor de uitvoeringsinstanties. Een wettelijke verplichting tot het geven van tussenstanden is dan ook niet wenselijk.

Hierbij valt tevens in aanmerking te nemen dat ongetwijfeld door de media en door initiatiefnemers tot het referendum op informele wijze zal worden gepeild hoe de deelname aan het inleidend verzoek of het definitieve verzoek verloopt. Blijkt daaruit dat de vereiste aantallen verre zullen worden overtroffen, dan kan daarmee bij het voeren van een referendumcampagne rekening worden gehouden. Valt uit een informele tussenstand niet af te leiden of de drempel zal worden overschreden, dan zou dit bij een officiële tussenstand waarschijnlijk niet anders zijn, zodat de initiatiefnemers toch genoodzaakt zullen zijn hun inspanningen te continueren.

Om bovenstaande principiële en praktische redenen voel ik er niet voor de referendumprocedure nog verder te compliceren door de introductie van officiële tussenstanden.

De leden van de SGP-fractie vragen zich af, welke percentages dienen te worden aangehouden bij gemeenten die ten tijde van de werking van dit wetsvoorstel worden heringedeeld. Voordat de herindeling een feit is zijn de percentages van voor de herindeling van toepassing. De vraag is natuurlijk wat er gebeurt wanneer lopende de referendumprocedure een herindeling waar deze gemeente bij betrokken is, feitelijk geëffectueerd wordt. Een dergelijke gang van zaken valt niet geheel uit te sluiten.

De wet Arhi bevat onder meer in artikel 28 een algemene regeling met betrekking tot de geldigheid van gemeentelijke voorschriften . Deze behouden hun geldigheid tot twee jaar na de datum van herindeling, voor zover het bevoegde gezag van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart. De wet Arhi bevat echter geen regeling voor voorschriften die nog niet in werking zijn getreden. Dergelijke voorschriften, die in het kader van een lopend referendum aan de orde zijn, gaan dus niet 'over' op de nieuwe gemeente. Dat betekent dat het object van een eventueel lopend referendum als het ware vervalt. Een lopende referendumprocedure kan dan ook niet door de nieuwe gemeente overgenomen worden. Wel kan de nieuwe gemeente uiteraard een nieuw (referendabel) besluit nemen, waarbij de drempels worden gerelateerd aan de omvang van de nieuwe gemeente.

Stemming en vaststelling van de uitslag (10)

De leden van de fractie van VVD hadden nog geen afgerond oordeel over de (on-)wenselijkheid van een combinatie van referenda met verkiezingen. Zij wierpen in dit verband verschillende vragen op. Zo vroegen zij of één enkel referendum-onderwerp niet een overheersende rol ten opzichte van een complex van onderwerpen en personen kan gaan spelen. In het verlengde hiervan vragen zij of niet het gevaar bestaat dat algemene politiek en algemene verkiezingen en algemene beoordeling en waardering daarvan door de kiezer wordt verdrongen door incidentalisme van referenda over één onderwerp cq. één wettelijke regeling. Op deze vragen kan niet in algemene zin of met zekerheid een antwoord worden gegeven, met name niet nu het referendum, afgezien van enkele referenda op gemeentelijk niveau, in Nederland een nieuw verschijnsel is. Het antwoord zal er in de eerste plaats van afhangen of de wet of het besluit waarover het referendum wordt gehouden een onderwerp betreft dat een grote belangstelling geniet bij het overgrote deel van de bevolking, waardoor mogelijk de aandacht voor de verkiezing enigszins wordt overschaduwd. Anderzijds is echter relevant of er belangrijke verkiezingsitems spelen die mogelijk juist de aandacht van het referendum afleiden. Een andere - mijns inziens cruciale - factor is de opstelling van de politieke partijen bij hun campagnes voor de verkiezing en het referendum: waar wordt door hen vooral op gefocust, oftewel: over welke onderwerpen voeren zij met name campagne? Het is immers de taak van de politieke partijen om hun standpunten over de verschillende relevante onderwerpen aan de kiezers te presenteren. Hierbij acht ik het geen bezwaar als de campagnes van de politieke partijen bij een referendum en een verkiezing (op hetzelfde niveau) niet toegespitst worden op de specifieke onderwerpen van het referendum respectievelijk de verkiezingen, maar gelijktijdig en naast elkaar plaatsvinden. Daarnaast ligt er mijns inziens een taak voor de voor- en tegenstanders van de wet of het besluit waarover het referendum wordt gehouden om hun standpunt duidelijk met de kiezers te communiceren.

Een andere factor waarop de overheid evenmin greep heeft, wordt gevormd door de media. Deze zullen zich echter toch ook laten leiden door de campagne-activiteiten van de politieke partijen en andere instanties die stelling nemen in een referendumdebat. Vooral als een referendum voor het eerst of voor de tweede keer plaatsvindt, ligt het overigens voor de hand dat de media hieraan relatief veel aandacht zullen schenken. Een laatste punt dat ik wil noemen en waarop de overheid wel greep heeft, is de neutrale voorlichting die door de overheid aan de kiezers wordt verstrekt over de verkiezing en het referendum. Bij de afgelopen verkiezingen is het gebruikelijk geworden dat de overheid een publiekscampagne organiseert om de verkiezingen en bijvoorbeeld informatie over het stemmen bij volmacht of met behulp van een kiezerspas onder de aandacht van de kiezers te brengen. Uiteraard heeft deze campagne geen betrekking op politieke items. In geval van een combinatie van een verkiezing met een referendum zal ook hierover neutrale voorlichting worden verstrekt onder meer in de vorm van de samenvatting. Zo zal de overheid in haar voorlichting dus op beide stemmingen de aandacht vestigen.

Gelet op het voorgaande is het dus niet uit te sluiten dat bij het samenvallen van een verkiezing en een referendum, ofwel de verkiezing, ofwel het referendum wordt overschaduwd door de andere stemming.

Het is echter de vraag of dit wordt voorkomen als een verkiezing en een referendum niet op dezelfde dag worden gehouden, maar elkaar in korte tijd opvolgen. Aangezien zowel de verkiezing ingevolge de Kieswet, als het referendum aan termijnen is gebonden, kan bij het laten vervallen van de verplichting om een verkiezing en een referendum op dezelfde dag te houden, in bepaalde gevallen niet belet worden dat een verkiezing en een referendum zich snel in tijd zullen opvolgen. De campagnes van de politieke partijen voor bijvoorbeeld de Tweede-Kamerverkiezingen starten vaak al enkele maanden voor de dag van de stemming. Indien een referendum plaats zal vinden, ligt het in de lijn van de verwachting dat campagnes hiervoor eveneens ruim van tevoren zullen aanvangen. Ook bij het dicht in tijd plaatsvinden van een verkiezing en een referendum, bestaat derhalve de mogelijkheid dat de campagne voor de ene stemming die voor de andere stemming overschaduwt. Bovendien kan echter ten zeerste betwijfeld worden of de kiezers zich bij het uitbrengen van hun stem voor het referendum respectievelijk de verkiezing zullen laten beïnvloeden door de andere stemming. Door een combinatie van campagne van de politieke partijen en overige instanties, de aandacht van de media en de neutrale overheidsvoorlichting, zal de kiezer naar mijn mening goed in staat zijn om zowel voor het referendum als voor de verkiezing zijn keuze te maken.

De leden van de fractie van de VVD vroegen voorts of één of enkele gevoelige onderwerpen in wetten en verordeningen niet zodanig geregisseerd kunnen worden dat een referendum daarover wel bijna onvermijdelijk zal (moeten gaan) samenvallen met reguliere verkiezingen of dat juist het omgekeerde effect wordt «geregisseerd». Nauw hiermee samenhangend wezen de leden van de fractie van GroenLinks er -kortgezegd- op dat in geval van een samenval van verkiezingen en een referendum de benodigde aantallen tegenstemmers eerder gehaald kunnen worden dan in het geval van ongelijktijdigheid. De meerderheidsvereisten introduceren, aldus de aan het woord zijnde leden, een ongelijkheid van kansen op het behalen van een overwinning afhankelijk van de periode waarin een inleidend verzoek wordt ingediend en van de dag waarop het referendum wordt gehouden. Zij menen dat de mogelijkheid wordt geschapen hier politiek gebruik van te maken, bijvoorbeeld doordat wetgeving of de ondertekening ervan kan worden opgehouden om een referendum minder kans van slagen te geven. Anderzijds kan volgens hen juist rond een Tweede-Kamerverkiezing een opeenhoping van referendumaanvragen plaatsvinden. In reactie op het voorgaande, merk ik op dat ik de kans niet reëel acht dat de wetgever bewust een wetgevingstraject zal versnellen of vertragen om een combinatie van een eventueel referendum over de desbetreffende wetgeving met bijvoorbeeld een Tweede-Kamerverkiezing uit te sluiten of juist te bewerkstelligen. Van belang hierbij is in de eerste plaats dat er verschillende instanties betrokken zijn bij het wetgevingsproces en dat de duur van een wetgevingstraject op voorhand zeker niet vaststaat. Bovendien staan er voor het kabinet uiteraard andere belangen op het spel dan het «regisseren» van een referendum, zoals de spoedige inwerkingtreding van een wet of het feit dat een wet nog in een bepaalde kabinetsperiode het Staatsblad haalt. Het voorgaande geldt mutatis mutandis voor een besluit op gemeentelijk of provinciaal niveau. Evenmin is aannemelijk dat de aanloop naar een Tweede-Kamerverkiezing tot een opeenhoping van referendumverzoeken zal leiden. Er bestaat immers gedurende een in tijd beperkte periode de gelegenheid om een referendumverzoek in te dienen. Op dit punt bestaan derhalve maar weinig mogelijkheden tot 'regie'.

De leden van de fractie van de VVD vroegen welke criteria de regering hanteert bij het al dan niet laten samenvallen van verkiezingen en meerdere referenda. In dit verband vragen zij zich af of de regering van oordeel is dat één verkiezing en een referendum op één dag nog wel kan, maar één verkiezing met twee referenda niet meer. Vooropgesteld dient nogmaals te worden dat, alhoewel er op gemeentelijk niveau enige ervaring bestaat met het houden van gemeentelijke referenda, het houden van een referendum een nieuw fenomeen in Nederland is. De regering hanteert geen criteria bij het al dan niet samenvallen van verkiezingen en referenda. De voorgestelde regeling in de artikelen
114 en 115 van het wetsvoorstel laat immers de mogelijkheid open dat een verkiezing met één referendum wordt gecombineerd, maar ook bijvoorbeeld met vier of vijf referenda. Indien binnen de termijn waarin ingevolgde het voorgestelde artikel 113, tweede lid, van het wetsvoorstel een referendum moet worden gehouden een verkiezing voor de Tweede Kamer, provinciale staten, gemeenteraden of het Europees Parlement plaatsvindt, volgt uit genoemde artikelen namelijk dwingend dat het referendum tegelijk met deze verkiezing wordt gehouden. Is er dus voor verschillende referenda sprake van een overlapping van de termijn bedoeld in artikel 113, tweede lid, van het wetsvoorstel en vindt er «binnen deze overlapping» een verkiezing plaats, dan zullen al deze referenda én de verkiezing op dezelfde dag gehouden moeten worden. Het lijkt mij vooralsnog echter zeer hypothetisch dat een verkiezing met meerdere referenda tegelijk zal samenvallen. In theorie is een combinatie van meerder referenda dus wel mogelijk. Wel is het gelet op de vereiste drempels in de inleidende fase en andere factoren die de opkomst voor een referendum kunnen bepalen, niet erg aannemelijk dat een dergelijke samenval zich gauw zal kunnen voordoen.
De leden van de fractie van de SGP vroegen wat de verschillen zijn tussen de bezwaren tegen een combinatie van verkiezingen en een combinatie van een verkiezing met een referendum of een combinatie van verschillende referenda. In het kabinetsstandpunt op het rapport van de Staatscommissie-Elzinga heeft het kabinet een combinatie van raads- en statenverkiezingen afgewezen (Kamerstukken II 1999-2000, 26 800 VII, nr. 42). Het kabinet acht de kans te groot dat een combinatie ertoe leidt dat tijdens de verkiezingen landelijke thema's de overhand krijgen ten koste van de belangstelling voor de lokale en provinciale belangen die centraal zouden moeten staan bij deze verkiezingen. Naar de mening van het kabinet weegt dit bezwaar niet op tegen de voordelen van een combinatie. Een combinatie van twee verkiezingen voor vertegenwoordigende organen op twee verschillende bestuurslagen, is naar mijn mening echter van een andere orde dan een combinatie van één verkiezing voor een vertegenwoordigend orgaan met een referendum. Bij een verkiezing voor een vertegenwoordigend orgaan gaat het om een complex van onderwerpen en betreft het bovendien een stemming over personen. Bij een referendum gaat het slechts om een stemming over één item. Zoals ik hiervoor al aangaf, sluit ik niet uit dat bij een combinatie van een verkiezing en een referendum de ene stemming gedeeltelijk door de andere stemming wordt overschaduwd. Ik acht dat geen onoverkomelijk bezwaar, mede niet nu een dergelijke situatie zich ook kan voordoen indien een verkiezing en een referendum elkaar snel in tijd opvolgen. Een laatste punt is dat bij een combinatie van een verkiezing met een referendum niet het gevaar bestaat van verwarring bij de kiezers.

Al met al blijf ik dan ook van oordeel dat de voordelen van een combinatie van verkiezingen met referenda, te weten de verhoging van de opkomst, het tegengaan van «verkiezingsmoeheid» bij de kiezer en de besparing van kosten en tijd bij vooral de gemeenten die de verkiezingen organiseren, van dien aard zijn, dat deze zonder meer opwegen tegen het mogelijke risico dat de ene stemming (gedeeltelijk) door de andere stemming wordt overschaduwd.

De leden van de CDA-fractie vroegen een nadere toelichting op de rol van de burgemeester in relatie tot de taak van de stembureaus. Dit naar aanleiding van de passage op blz. 58 van de memorie van toelichting, waar wordt uiteengezet waarom de regering het juister acht de stembureaus te belasten met de vaststelling van het aantal kiesgerechtigden en niet, zoals de Kiesraad adviseerde, de burgemeester.

Zoals in paragraaf 8 van de memorie van toelichting is uiteengezet, is in het wetsvoorstel bij de toedeling van taken aan organen aangesloten bij het stelsel van de Kieswet. In dit stelsel berust de verantwoordelijkheid voor het verloop van de stemming en de vaststelling van de uitslag bij onafhankelijke zelfstandige bestuursorganen: stembureaus, hoofdstembureaus en centrale stembureaus. Daarnaast zijn aan de gemeentebesturen en met name ook aan de burgemeester taken toebedeeld die te maken hebben met de organisatie van de stemming, de inrichting van stemlokalen e.d. De burgemeester verricht deze taken als gemeentelijk bestuursorgaan en is daarvoor verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. In die zin is zijn positie anders dan die van de stembureaus, die formeel geen onderdeel zijn van de gemeentelijke bestuursorganisatie. Alleen indien de burgemeester als voorzitter van een stembureau (dan wel hoofdstembureau of centraal stembureau) bevoegdheden uitoefent, deelt hij in de onafhankelijke positie van dat orgaan.

Op blz. 58 van de memorie van toelichting gaat het nu om de vraag of de formele vaststelling van het aantal kiesgerechtigden in de gemeente systematisch beter thuishoort bij de stembureaus dan wel bij de burgemeester. Het betreft een taak die bij verkiezingen niet voorkomt, maar wel bij het referendum, omdat het totale aantal kiesgerechtigden en factor is die mede bepalend is voor de vaststelling van de uitslag van het referendum. Om die reden is ervoor gekozen de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van het aantal kiesgerechtigden te leggen bij de stembureaus en niet bij de burgemeester. De Kiesraad kiest voor de burgemeester, niet zozeer omdat hij de gevolgde systematiek onjuist acht, maar op grond van het praktische argument dat de kans op fouten kleiner is, indien de burgemeester met de vaststelling van het aantal kiesgerechtigden wordt belast. Dit argument is niet sterk. De gegevens inzake aantallen kiesgerechtigden zijn, welke werkwijze ook wordt gevolgd, uit het gemeentelijk apparaat afkomstig. Elk stembureau beschikt over een uittreksel uit de gemeentelijke administratie waarop het voor het stemdistrict geldende aantal kiesgerechtigden is vermeld. Door opneming van dit aantal in het proces-verbaal van de stemming wordt dit aantal door het stembureau geautoriseerd. Vervolgens worden de aantallen kiesgerechtigden evenals de aantallen uitgebrachte stemmen op gemeentelijk niveau getotaliseerd door de burgemeester (art. 128). Deze gang van zaken is procedureel als de meest zuivere te beschouwen.

De leden van de fractie van D66 vroegen waarom over stemmen per telefoon zo terughoudend wordt gedaan, terwijl bij de waterschapsverkiezingen daar al ervaring mee is opgedaan.

Opgemerkt zij dat de uitvoering van de waterschapsverkiezingen in die zin verschilt van gewone verkiezingen dat niet de gemeenten, maar de waterschappen zelf zorgdragen voor de uitvoering van de verkiezingen. De Waterschapswet schrijft niet voor op welke wijze de verkiezingen moeten plaatsvinden, maar draagt regeling daarvan op aan de provincies bij reglement. Stemmingen bij waterschapsverkiezingen vinden over een periode van 15 dagen plaats, terwijl bij landelijke verkiezingen het stemmen op één bepaalde dag gebeurt. De Kieswet is op waterschapsverkiezingen niet van toepassing, hetgeen betekent dat de gebruikelijke methoden waarop stemmen worden uitgebracht bij landelijke verkiezingen niet worden benut. Telefonisch stemmen bij waterschapsverkiezingen bevindt zich nog in een experimenteel stadium. De ervaringen met telefonisch stemmen bij deze verkiezingen zijn wisselend. Zo is gebleken van technische problemen, wanneer gebruik werd gemaakt van telefoontoestellen die niet geschikt waren voor belcomputers of wanneer te snel getoetst werd, waardoor de computer het niet kon bijhouden. Ook bleken ouderen moeite te hebben met de sprekende computer. Tenslotte bleek telefonisch stemmen niet tot nauwelijks een opkomstverhogend effect te hebben.

Bij het eerder genoemde onderzoek in verband met het Kiezen Op Afstand zal ook aandacht worden besteed aan telefonisch stemmen, zoals dat gebruikt wordt bij waterschapsverkiezingen.

Voor wat betreft het referendum zij erop gewezen dat in de inleidende fase van de telefoon geen gebruik kan worden gemaakt, omdat in die fase het initiatief bij de burger ligt en er geen oproepingskaarten worden verzonden, hetgeen bijzondere problemen geeft als het gaat om identificatie van de kiezer en verificatie van zijn persoonsgegevens.

De leden van de fractie van de SGP menen dat er een aantal praktische problemen rondom het gebruik van stemmachines zijn te signaleren. Zij vragen zich af of de regering deze problemen ook heeft onderkend en wat voor oplossingen zij daarvoor denkt aan te dragen. In de eerste plaats merk ik in reactie hierop op dat een groot deel van de huidige stemmachines met stempaneel respectievelijk stemcomputers waarbij gefaseerd wordt gestemd, in de Kieswet en de Tijdelijke referendumwet gezamenlijk aangeduid als «stemmachines», op grond van het in 1997 in werking getreden artikel J 14a van het Kiesbesluit reeds zijn goedgekeurd voor gebruik bij twee stemmingen tegelijkertijd. Bij de inwerkingtreding van de Tijdelijke referendumwet, zullen deze stemmachines ook bij een combinatie van een verkiezing op grond van de Kieswet met een referendum of bij een combinatie van twee referenda gehanteerd kunnen worden (op grond van de voorgestelde artikelen 114 respectievelijk 116 van de Tijdelijke referendumwet jo. artikel J 6 van de Kieswet en de artikelen J 9, J 12a en J 14a van het Kiesbesluit). Technisch gezien kan eveneens het andere nog bestaande type stemmachine met een kleine ingreep geschikt worden gemaakt voor twee stemmingen tegelijkertijd of zelfs meer. Bij de ontwikkeling van deze machine is namelijk al met deze optie rekening gehouden. De aanpassing van deze stemmachine moet nog wel worden goedgekeurd. Op grond van artikel J 14a van het Kiesbesluit kan de stemmachine die is goedgekeurd voor twee stemmingen tegelijkertijd, momenteel alleen worden gehanteerd voor een combinatie van een stemming die ingevolge de Kieswet plaatsvindt met een door de gemeenteraad uitgeschreven stemming. Het gaat hier dus bijvoorbeeld om een combinatie van een Tweede-Kamer- of gemeenteraadsverkiezingen, met een dorpsraadverkiezing of een gemeentelijk referendum. Tot op heden zijn ervaringen met dubbel stemmen op één stemmachine opgedaan bij een combinatie van een gemeenteraadsverkiezing met een lokaal referendum. Daarnaast zijn er ervaringen hiermee opgedaan bij de éénmalig gecombineerde raads- en statenverkiezing op 3 maart 1999 in een groot aantal Brabantse gemeenten als gevolg van een gemeentelijke herindeling per 1 januari 1997. In de desbetreffende herindelingswet was hiervoor een aparte voorziening getroffen.

Aangezien de stemmachines op grond van artikel J 14 a van het Kiesbesluit alleen zijn goedgekeurd voor gebruik bij twee stemmingen tegelijkertijd, zal de stemmachine bij een combinatie van een verkiezing op grond van de Kieswet met twee of meer referenda of bij een combinatie van meerdere referenda, op grond van de huidige regeling in het Kiesbesluit slechts voor twee stemmingen gehanteerd kunnen worden. In verband hiermee zal in het Tijdelijke referendumbesluit een aparte voorziening worden getroffen die ertoe strekt dat een stemmachine ook voor het gebruik voor meer dan twee stemmingen tegelijkertijd kan worden goedgekeurd. Zoals hiervoor aangegeven kunnen de huidige stemmachines in technisch opzicht voor meer dan twee stemmingen worden gebruikt. Zij zullen dan nog wel hierop aangepast moeten worden en vervolgens worden goedgekeurd.

Ten aanzien van de door de SGP-fractie aan de orde gestelde problematiek van de capaciteit van de stemmachine merk ik op dat dit in ieder geval niet speelt ten aanzien van de stemcomputers waarbij gefaseerd wordt gestemd. Bij deze techniek wordt gebruik gemaakt van een personal computer met touch-screen, waarbij zonder meer een onbeperkt aantal stemmingen kan worden gehouden, ongeacht het aantal kandidatenlijsten en de lengte hiervan voor de verkiezing ingevolge de Kieswet. Ook het stemmen voor twee referenda of meer op deze stemcomputer is zonder meer mogelijk.

Gemeten naar het aantal ingeleverde kandidatenlijsten en de lengte hiervan bij de in 1998 en 1999 gehouden verkiezingen van de Tweede Kamer, provinciale staten, gemeenteraden en Europees Parlement, moet het echter ook zonder meer mogelijk worden geacht om ook bij een combinatie van deze verkiezingen met een referendum, beide stemmingen op een stemmachine met stempaneel te laten plaatsvinden. Zo werden bij de Tweede-Kamerverkiezing van 1998 bij een deelname van 22 partijen slechts 29 van de 36 kolommen (van elk 30 kandidaten) op het stempaneel gebruikt voor de kandidatenlijsten. Dit betekent dat er voldoende ruimte, te weten een vak waarop 7 kandidatenlijsten met elk
30 kandidaten vermeld hadden kunnen worden, op het stempaneel over zou zijn geweest voor het houden van een referendum. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het aantal partijen dat deelneemt aan de Tweede-Kamerverkiezingen in de toekomst zal toenemen, zodat de verwachting is dat dit ook bij een volgende Tweede-Kamerverkiezing mogelijk zal zijn. Mocht niettegenstaande deze verwachting bij een Tweede-Kamerverkiezing alle 36 kolommen op het stempaneel in gebruik genomen worden door kandidatenlijsten, dan bestaat altijd nog de mogelijkheid om voor het referendum stembiljetten te hanteren. Bij de andere verkiezingen ingevolge de Kieswet worden doorgaans minder kandidatenlijsten ingeleverd dan bij de Tweede-Kamerverkiezingen, die gewoonlijk ook veel korter zijn. Zoals hiervoor gesteld, moet er dan ook van worden uitgegaan dat een combinatie van deze verkiezingen met een referendum zonder meer mogelijk is. Conclusie: ook op het punt van de capaciteit van de stemmachines zijn geen problemen te verwachten.
Een laatste punt dat door de leden van de SGP-fractie in dit kader naar voren is gebracht is het feit dat de kiesgerechtigden voor een reguliere verkiezing niet dezelfde behoeven te zijn als voor een referendum. Hierover merk ik op dat met het oog op een mogelijk verschil in kiesgerechtigden voor twee stemmingen in de Regeling voorwaarden en goedkeuring stemmachines 1997 voor de goedkeuring van stemmachines voor twee stemmingen tegelijkertijd, uitdrukkelijk als voorwaarde is opgenomen dat de stemmachine voor de kiezer zowel voor één als voor twee stemmingen kan worden vrijgegeven. Afhankelijk van het feit of een kiezer voor beide stemmingen dan wel voor één stemming kiesgerechtigd is, kunnen de stembureauleden de stemmachine derhalve voor één dan wel voor twee stemmingen vrijgeven. Ook voor de kiezer die voor beide stemmingen kiesgerechtigd is, maar slechts aan één stemming wenst deel te nemen, bestaat de mogelijkheid dat de stemmachine slechts voor één stemming wordt vrijgegeven. In dit verband wijs ik er nog op dat bij de gecombineerde raads- en statenverkiezingen in een aantal Brabantse gemeenten op 3 maart 1999, waarbij eveneens de groep kiesgerechtigden niet gelijk was, geen enkel probleem is ontstaan op dit punt. Overigens zijn er bij deze dubbele stemmingen in het geheel geen problemen geweest met het functioneren van de stemmachines. In Duitsland zijn ook zeer goede ervaringen opgedaan met de stemmachines met stempaneel waarbij zes verschillende verkiezingen op één stemmachine werden afgewikkeld, terwijl de kiesgerechtigden voor deze verkiezingen niet gelijk waren. Gelet op het voorgaande voorzie ik hier derhalve evenmin problemen.

De leden van de SGP willen weten of het probleem van de te laat ontvangen stembiljetten van Nederlanders in het buitenland bij verkiezingen van Tweede Kamer en Europees Parlement voldoende uit de weg geruimd is. Hierover kan het volgende opgemerkt worden. Ingevolge artikel 35, derde lid, dient een verzoek tot registratie uiterlijk 6 weken voor de dag van stemming te zijn ontvangen door het orgaan waarbij het moet worden ingediend. Indien rekening gehouden wordt met een week voor de administratieve verwerking van de laatst ontvangen registratieverzoeken, resteert een termijn van 5 weken voor het verzenden en terugontvangen van het stembiljet. Deze termijn is een week langer dan de termijn welke de facto - rekening houdend met de beroepstermijn voor beroepen tegen de vaststelling van de kandidatenlijst - beschikbaar is voor de verkiezing van de Tweede Kamer en het Europees Parlement. Mede gelet op de ervaring van de gemeente Den Haag dat de stembiljetten die te laat ontvangen worden, kort na de sluitingstijd binnenkomen, variërend van 1 tot 3 dagen, is de termijn van 5 weken in beginsel voldoende. Zoals de regering ook bij andere gelegenheden heeft opgemerkt, moet een deel van de overschrijdingen aan onzorgvuldigheden in het logistieke proces geweten worden. Deze komen helaas voor, maar staan los van de termijn welke in het wettelijk systeem beschikbaar is voor de verzending en het terug ontvangen van het stembiljet.

Voorlichting van de kiezers (12)

De leden van de VVD-fractie voelden wel sympathie voor het voorstel van de Kiesraad om een samenvatting van een aan een referendum onderworpen wettelijke regeling democratisch te laten vaststellen door het betrokken vertegenwoordigend orgaan, terwijl de leden van de fractie van GroenLinks een betrokkenheid van het parlement bij het vaststellen van de samenvatting juist afwijzen omdat het parlement eveneens partij zou zijn in een correctief referendum. In het verlengde hiervan vroegen de leden van de fracties van SGP en RPF in hoeverre van de overheid verlangd kan worden neutrale informatie te verstrekken over hetgeen zij eerder zelf tot stand heeft gebracht. Zoals in de memorie van toelichting uiteengezet, is de regering van mening dat het voorstel van de Kiesraad om de samenvatting democratisch te laten vaststellen door het betrokken vertegenwoordigend orgaan een te zware procedure behelst. Een ander punt dat in de memorie van toelichting wordt genoemd is dat ook bij de vaststelling van de samenvatting door het vertegenwoordigend orgaan verschil van mening kan ontstaan over de tekst van de samenvatting. Ik zie het niet gauw gebeuren dat de verantwoordelijke organen een samenvatting zullen opstellen die geen neutraal karakter heeft. Hierover kunnen zij zo nodig ter verantwoording worden geroepen door het desbetreffende vertegenwoordigend orgaan.

Naar het oordeel van de leden van de fractie van GroenLinks zou een onafhankelijke Referendumkamer kunnen toezien op de inhoud van de informatievoorziening aan de kiezers, waarbij zij wellicht ook een rol zien weggelegd voor de Kiesraad. Elders in deze nota naar aanleiding van het verslag heb ik, eveneens naar aanleiding van een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie, aangegeven waarom niet gekozen is voor instelling van een onafhankelijke referendumkamer die toezicht houdt op onder meer de te volgen procedures en de neutraliteitvan de informatievoorziening van de overheid. Voor de beantwoording van de onderhavige vraag, verwijs ik dan ook naar deze passage in deze nota.

In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie met betrekking tot het tegen werkelijke kostprijs verkrijgbaar stellen van de wettekst, merk ik op dat ik niet zie dat burgers en organisaties op grote schaal misbruik zullen maken van de mogelijkheid om kosteloos de wet of het besluit toegezonden te krijgen. Ik verwacht echter überhaupt niet dat veel personen gebruik zullen maken van deze mogelijkheid. In de eerste plaats niet, omdat voor het overgrote merendeel van de bevolking een neutrale en begrijpelijke samenvatting van de wet, waarin de vindplaats zal kunnen worden vermeld, zal volstaan. Daarnaast echter niet, omdat aangenomen mag worden dat het meest betrokken bestuursorgaan de wet of het besluit ook op internet zal plaatsen. Er kan van uit worden gegaan dat van de personen die daadwerkelijk de wet of het besluit zelf willen inzien, veelal rechtstreeks de tekst van internet zullen halen in plaats van eerst het gemeentehuis te bellen. Het gaat hier overigens alleen om de toezending van de tekst van de wet of het besluit, en niet om toezending van de toelichting en eventuele bijlagen hierbij.

Zowel de leden van de fractie van het CDA als die van GroenLinks stelden het subsidiëren van de initiatiefnemers aan de orde. Eerstgenoemde leden delen het standpunt van de regering inzake het subsidiëren van de initiatiefnemers, maar vroegen of het opportuun is om naast het subsidiëren van politieke partijen ook individuele initiatiefnemers voor een referendum te subsidiëren. De leden van de fractie van GroenLinks stelden zich daarentegen op het standpunt dat een initiatiefnemer recht op zendtijd dient te hebben. Laatstgenoemde leden miskennen hierbij dat de groep van 600.000 kiezers die een inleidend verzoek tot het houden van een referendum ondersteunen niet per definitie wordt gevormd door een homogene groep van personen die op grond van dezelfde argumenten of op grond van dezelfde strategie tegenstander van een bepaalde wet of een bepaald besluit zijn. Bij bepaalde regelgeving ligt het tegendeel zelfs meer voor de hand. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een bepaalde groep personen tegenstander van een wet is uit milieu-oogpunt, terwijl voor andere tegenstanders andere motieven de doorslag geven. Anderzijds is denkbaar dat een bepaalde groep tegenstanders van oordeel is dat een bepaalde wet niet ver genoeg gaat, terwijl een andere groep tegenstanders juist van oordeel is dat deze wet te ver gaat. Een ander punt is dat de kans reëel is dat voorstanders van de betreffende wet of het betreffende besluit zich in de campagnes zullen mengen en ook zendtijd zullen claimen indien initiatiefnemers hier recht op hebben. Verwacht mag bovendien worden dat zowel de voor- als de nadelen van een aan een referendum onderworpen wet of besluit ook zonder een specifiek instrument als een recht op zendtijd voldoende door de media onder de aandacht van de kiezers zal worden gebracht. De zendtijd voor politieke partijen is van geheel andere orde, aangezien deze zendtijd wordt toegekend aan een bepaalde rechtspersoon. Gelet op het voorgaande blijf ik bij mijn standpunt dat een wettelijke verplichting tot het verlenen van faciliteiten onwenselijk is.

De leden van de CDA-fractie zijn het ermee eens dat geen regeling is getroffen voor het subsidiëren van initiatiefnemers van een referendum, maar vroegen of het opportuun is om naast het subsidiëren van politieke partijen ook individuele initiatiefnemers voor een referendum te subsidiëren. Deze vraag kan niet in zijn algemeenheid worden beantwoord. Vooropgesteld dient te worden dat onderhavig wetsvoorstel de mogelijkheid openlaat dat individuele initiatiefnemers worden gesubsidieerd. Aangezien er in onderhavig wetsvoorstel uitdrukkelijk niet voor gekozen is om een algemene regeling op dit punt op te stellen, zal mogelijk de lijn van de betrokken bestuursorganen zijn dat er doorgaans geen individuele subsidies op dit punt worden verstrekt. Ook hier speelt overigens de problematiek zoals hiervoor weergegeven dat de initiatiefnemer geen homogene groep van personen of organisaties zal betreffen. Uitgangspunt zal dan ook zijn dat de individuele initiatiefnemers evenals de mogelijke voorstanders van de wet of het besluit hun eventuele campagnes volledig zelf betalen. Hierbij mag er van uit worden gegaan dat zij veel 'free publicity' zullen ontvangen van de media.

De leden van de fracties van GPV en RPF stelden de vraag of het onderscheid tussen informatie over de feitelijke inhoud van de regeling en aanvullende informatie niet tot gekunstelde situaties zal leiden. In reactie op deze vraag merk ik op dat het wetsvoorstel alleen voorziet in de verplichting voor de overheid om een neutrale samenvatting vast te stellen die huis-aan-huis onder de kiezers wordt verspreid. Uit deze informatie zal uitdrukkelijk naar voren moeten komen dat het een samenvatting betreft. Zoals in de memorie van toelichting aangegeven, staat het de overheid vrij om de burgers te voorzien van aanvullende informatie. Deze aanvullende informatie kan neutrale voorlichting over de aan het referendum onderworpen wet of het besluit betreffen of informatie over de procedures en de gang van zaken. Daarnaast kan er bij de overheid echter behoefte bestaan om aanvullende informatie te geven over haar eigen standpunt. Het ligt voor de hand dat in laatstbedoeld geval in deze informatie uitdrukkelijk wordt vermeld dat het informatie van de overheid betreft waarin haar standpunt wordt toegelicht. Voor de kiezer zal het met andere woorden zonder meer duidelijk moeten zijn dat dergelijke aanvullende informatie van de overheid geen feitelijke samenvatting van de wet of het besluit betreft.

Straf- en overgangsbepalingen (14)

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de werking van artikel
177 voor wetten en besluiten die op 1 januari 2005 reeds verder gevorderd zijn. Ingevolge de overgangsbepaling in artikel 177 zal de Tijdelijke referendumwet van toepassing blijven op wetten en besluiten ten aanzien waarvan de termijn voor het indienen van een inleidend verzoek is ingegaan voor 1 januari 2005. Dat geldt a fortiori voor wetten en besluiten waarvan de referendumprocedure al in een verder gevorderd stadium verkeert. De vragen van deze leden over de gevolgen van vertraging bij totstandkoming van het correctief referendum ingevolge het grondwetswijzigingsvoorstel zijn reeds in het inleidende hoofdstuk van deze nota beantwoord.

Financiële gevolgen (16)

De leden van de fracties van PvdA, VVD, D66, CDA en SGP hadden verschillende vragen over de financiële aspecten van dit wetsvoorstel.

De leden van de VVD-fractie stelden de prealabele vraag of het wel redelijk is om de referendumkosten te beschouwen als algemene bestuurskosten die reeds worden vergoed via het gemeentefonds of provinciefonds. Aangezien het de bedoeling is dat gemeenten en provincies voor de kosten van nationale referenda gecompenseerd zullen worden, ga ik er vanuit dat de vraag van deze leden ziet op de kosten van decentrale referenda. Het uitgangspunt is dat iedere bestuurslaag de kosten van de eigen referenda draagt. Daarbij is er vanuit gegaan dat deze (nieuwe) kosten niet zijn te beschouwen als kosten van medebewind, maar als aanvullende algemene bestuurskosten. Daarvoor geldt ingevolge de Financiële verhoudingswet dat deze kosten in beeld moeten worden gebracht en dat aangegeven moet worden hoe deze kosten moeten worden opgevangen. Ik ben van mening dat deze kosten door provincies en gemeenten zelf dienen te worden opgevangen volgens de gebruikelijke mogelijkheden die daartoe beschikbaar zijn om decentraal financiële ruimte te creëren, zoals gemeenten die nu reeds referenda kennen, hebben gedaan. Er is geen reden voor compensatie van rijkswege.

De financiële aspecten van invoering van het referendum zijn in kaart gebracht door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van VNG, IPO en de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Blijkens het rapport van de werkgroep, dat als bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag is gevoegd *), heeft de werkgroep als indicatie voor de uitvoeringskosten die gemeenten maken bij een nationaal referendum, een bedrag van f. 3,- per kiesgerechtigde gehanteerd. De leden van de CDA-fractie vroegen welke elementen in de berekening van de uitvoeringskosten zijn meegenomen.

De werkgroep heeft een onderscheid gemaakt tussen uitvoeringskosten en voorlichtingskosten. Tot de uitvoeringskosten heeft de werkgroep gerekend de kosten van organisatie van een referendum, de kosten die gemaakt worden om ervoor te zorgen dat de kiezer op de juiste plaats is uitgenodigd en in staat is zijn of haar verzoek, ondersteuningsverklaring dan wel stem uit te brengen. De werkgroep heeft daartoe de verschillende benodigde activiteiten die gemeenten daartoe moet verrichten in kaart gebracht. De werkgroep heeft geen gemiddelden kunnen uitrekenen van de kosten per activiteit, omdat dat pas aan de hand van ervaringen in de praktijk zou kunnen. Wel heeft de werkgroep als bijlage bij het rapport een kostenoverzicht verstrekt van de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Rotterdam, hetgeen een indicatie geeft van kosten gemoeid met de inrichting van stembureau's, stemmachines, drukwerk van oproepingskaarten en (personeels)kosten van toezicht en controle.

De verplichting in het wetsvoorstel voor de overheid om een samenvatting van de inhoud van de wet of het besluit tijdig voor de stemming aan het adres van de kiezer te verstrekken (de actieve informatieplicht), is door de werkgroep gerekend tot de (bij nationale en provinciale referenda te compenseren) uitvoeringskosten. Voorlichtingskosten die gepaard gaan met het toelichten van het eigen standpunt van de overheid zijn gerekend tot de eigen voorlichtingskosten, omdat die gebaseerd zijn op eigen beleidskeuzen. Het is niet mogelijk om een indicatie te geven van de kosten gemoeid met eigen voorlichting omdat die gebaseerd zullen zijn op eigen beleidsbeslissingen die kunnen variëren van een sobere voorlichting in huis aan huis bladen en andere landelijke bladen tot een meer uitgebreide voorlichting met gebruik van reclamebureau's en andere media zoals radio en televisie.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie waarop het bedrag van f. 3,-- is gebaseerd, zij erop gewezen dat de ambtelijke werkgroep dit bedrag heeft gebaseerd op de (schaarse) beschikbare informatie over de kosten die een aantal gemeenten tot nu toe gemiddeld hebben gemaakt bij gemeentelijke referenda op basis van gemeentelijke referenda (par. 2.2 van het rapport). De werkgroep acht dit bedrag als globale indicatie toepasbaar. Het is de bedoeling de aan gemeenten te verstrekken compensatie door het rijk op incidentele basis te bezien in relatie met praktijkervaringsgegevens. De reden hiervoor is dat er nog geen ervaring is met het nieuwe instrument van het nationaal referendum zoals in dit wetsvoorstel geregeld en er nog geen schatting kan worden gemaakt van hoe vaak het instrument zal worden gehanteerd. Alleen op grond van ervaringsgegevens kan meer zicht ontstaan op de daadwerkelijke kosten.

De leden van de SGP-fractie wezen erop dat het zonder financiële compensatie voor gemeenten en wellicht provincies een zware last zal zijn om de kosten van de eigen referenda te dragen. Zij wezen met name op de situatie waarin in een bepaalde gemeente als gevolg van diverse omstandigheden relatief vaak een inleidend en definitief verzoek tot het instellen van een referendum zou kunnen worden ingediend. Ik zeg deze leden graag toe dat bij het volgen van de kostenontwikkeling in de praktijk ook aandacht zal worden besteed aan het aspect van de frequentie waarmee referenda worden aangevraagd.

Ik hoop met het voorgaande de door de leden van de fractie van D66 gevraagde beschouwing van de financiële aspecten te hebben gegeven. Inderdaad zal door combinatie van referenda met verkiezingen of met andere referenda een aanmerkelijke kostenbesparing kunnen worden bereikt, zodat de stelling van deze leden dat het aanbeveling verdient om tot combinatie over te gaan waar dat maar enigszins mogelijk is, kan worden onderschreven.

Aanpassing van het logisch ontwerp van de GBA is thans niet aan de orde, zo kan aan de leden van de CDA-fractie worden geantwoord in verband met hun vraag naar de kosten van een dergelijke aanpassing. In het voorgaande is reeds aan de orde gekomen dat de stemmachines in het algemeen reeds geschikt zijn voor (combinatie van) referenda.

De leden van de PvdA-fractie vroegen of de kosten door rijk en provincie op declaratiebasis aan gemeenten zullen worden vergoed zolang nog niet voldoende ervaringen zijn om een regeling te treffen. Het ligt inderdaad voor de hand om de kosten van de eerste nationale referenda op ad hoc basis eventueel na declaratie aan gemeenten te vergoeden.

Overige

De vraag van de leden van de PvdA-fractie hoe de regering wil toezien op zorgvuldige vraagstelling bij centrale en decentrale referenda is in het voorgaande onder het kopje «Voorfasen van het referendum» reeds beantwoord. Hetzelfde geldt voor de vraag van de leden van de CDA-fractie wie uiteindelijk de tekst van het uit te schrijven referendum vaststelt en of deze vaststelling weer aangemerkt wordt als een referendabel besluit. Ter aanvulling zij opgemerkt dat aangezien het om correctieve referenda gaat, de enige vraag die daarbij aan de orde is, is of de kiezer 'voor' of 'tegen' een bepaalde wet of besluit is. Op het stembiljet wordt de benaming vermeld van de wet of het besluit waarover het referendum gaat, alsmede de opties 'voor' of 'tegen' (art. 118). Voor een speciale vorm van toezicht hierop is geen reden. Mochten deze leden het oog hebben op de bij de kiezers te bezorgen samenvatting van de wet of het besluit, dan wijs ik op de in artikel 117 getroffen regeling die mijns inziens voldoende verzekert dat de samenvatting feitelijk en objectief geformuleerd zal zijn. Vooralsnog acht ik ook in dit opzicht geen nadere richtlijnen nodig.

De leden van de PvdA-fractie merkten op dat alle geledingen van het openbaar bestuur die te maken krijgen met een referendum, dienen te waken voor de geloofwaardigheid van het referendum. Zij vroegen of de minister hun oordeel deelt dat het beste middel hiertoe is het advies dat de uitslag van het referendum inhoudt, zeer zwaar te laten wegen.

Ik ben het met deze leden eens dat in verband met de geloofwaardigheid van zowel het referendum als de politiek van belang is om het advies zeer zwaar te laten wegen. Ook ga ik er vanuit dat de wetgever, raden en staten deze opvatting zijn toegedaan.

Deze leden vroegen of de minister voornemens is te blijven uitdragen dat de uitslag van een raadgevend referendum een «zeer zwaarwegend» advies is, dat in principe opgevolgd dient te worden.

Ik ben gaarne bereid uit te dragen dat een raadgevende uitspraak tot afwijzing zoals geregeld in dit voorstel inderdaad een «zeer zwaarwegend» advies is dat in beginsel gevolgd dient te worden. Het gewicht van een raadgevende uitspraak voor de heroverweging wordt natuurlijk in hoofdzaak bepaald door het feit dat de gestelde drempels zijn behaald en overschreden hetgeen inhoudt dat een substantieel gedeelte van het electoraat zich achter de raadgevende uitspraak heeft geschaard.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of bij een uitslag waarbij bijna eenderde van het electoraat zich heeft uitgesproken terwijl er vrijwel geen voorstemmen waren, naast de mogelijkheid tot verplichte heroverweging ook nog de mogelijkheid van een facultatieve heroverweging bestaat waartoe de regering of de Kamer op basis van de uitslag zelf besluit. Zij vroegen voorts of en hoe een facultatieve heroverweging in de wet kan worden vormgegeven.

Het is niet geheel duidelijk op welke situatie of situaties de leden doelen. Ik ga er vanuit dat het gaat om het nationaal referendum over voorstellen van wet. Indien bij de uitslag een meerderheid van de opgekomen kiezers tegen heeft gestemd en deze meerderheid tenminste dertig procent van het gehele electoraat omvat, is sprake van een raadgevende uitspraak tot afwijzing die verplicht tot heroverweging. Voor het geval de leden doelen op deze situatie met dien verstande dat een meerderheid tegen heeft gestemd maar deze meerderheid net onder de genoemde dertig procent is gebleven, is ingevolge het wetsvoorstel geen sprake van een geldige raadgevende uitspraak tot afwijzing. Er is derhalve geen verplichte heroverweging. Een andere vraag is of een facultatieve heroverweging mogelijk is indien politiek niettemin daartoe de bereidheid zou bestaan. Het is in de politieke praktijk niet uitgesloten dat in een dergelijk geval die bereidheid zou bestaan en dat de regering of de Tweede Kamer met een voorstel daartoe zou kunnen komen. Hetzelfde geldt voor alle andere gevallen waarin de drempel van dertig procent niet is gehaald. Regeling van een facultatieve heroverweging is dan ook niet noodzakelijk omdat die mogelijkheid er in politieke zin altijd is. Met een eventuele, facultatieve heroverweging kan rekening worden gehouden bij de besluitvorming over de datum van inwerkingtreding.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen in hoeverre artikel 16, tweede lid, de minister verplicht om binnen een bepaalde termijn de Kamer te informeren over het al dan niet indienen van een wet ter intrekking van het wetsvoorstel of de reeds in werking zijnde wet of een verdrag waarover een referendum is gehouden.

Artikel 16, tweede lid, heeft uitsluitend betrekking op een reeds in werking getreden wet die niet de goedkeuring van een verdrag inhoudt. Daarvoor bevat artikel 16, derde lid, een regeling. Over de indiening van een voorstel van wet als bedoeld in artikel 16, tweede lid, informeert de minister de Kamer zo spoedig mogelijk.

Voorts wilden deze leden in dit verband weten wat er gebeurt indien de regering noch de Kamer een intrekkingswet wil indienen, wat er gebeurt als regering en Kamer het daarover niet eens zijn of zouden kunnen worden of indien de stemmen staken bij de behandeling. Daarbij stelden zij tevens de vraag of er dan een termijn is waarbinnen de wet toch middels contraseign zal worden getekend en van kracht wordt.

Volgens artikel 15 van het voorstel wordt zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel tot intrekking of inwerkingtreding ingediend. Indien regering en Kamer na de indiening geen overeenstemming bereiken over een voorstel van wet tot intrekking van een wet die niet reeds spoedshalve in werking is getreden, wordt een voorstel van wet tot inwerkingtreding ingediend.

In het geval van gebrek aan overeenstemming tussen regering en Kamer over een voorstel van wet tot intrekking van een spoedshalve reeds in werking getreden wet, blijft de spoedshalve in werking getreden wet die reeds van een contraseign is voorzien en van kracht is geworden, van kracht.

De vragen van de leden van de SGP-fractie over eventuele schadeclaims bij intrekking van een wet of besluit na een geldige raadgevende uitspraak, zijn in het voorgaande onder het kopje «Gevolgen voor de bekendmaking en inwerkingtreding» reeds beantwoord.

Uit het inleidend hoofdstuk van deze nota kan worden opgemaakt dat ik het met de leden van de SGP-fractie eens ben dat het wenselijk is om deze regeling te evalueren mede in het licht van de beoogde invoering van het correctief referendum.

Rechtsvergelijkend overzicht

De leden van de fractie van GroenLinks hebben diverse vragen gesteld over onderdelen van de regeling van het referendum buiten Nederland. Daarvoor is gebruik gemaakt van het overzicht in het rapport van de commissie-Biesheuvel en onderzoek verricht naar de actuele stand van zaken in de lidstaten van de Europese Unie. Voor een doelmatige beantwoording van de gestelde vragen, wordt een overzicht van het referendum gegeven in deze landen. Daarbij wordt per land ingegaan op de onderdelen van het referendum waarover vragen zijn gesteld (aanvragen en ondersteuning, meerderheidsvereiste, mogelijkheid van combinatie, verschaffing van informatie, begeleiding en monitoring) voor zover die onderdelen ook deel uitmaken van de regeling van de betreffende nationale referenda en daarover gegevens bekend en beschikbaar zijn.

België

België kent geen regeling van het referendum op nationaal niveau. In 1950 is eenmalig een raadplegend referendum gehouden, geregeld door een speciale wet. Wel is in maart 1999 een bepaling in de Grondwet opgenomen over het raadplegend referendum op decentraal niveau.

Denemarken

Denemarken kent zowel obligatoire als facultatieve wetgevingsreferenda op nationaal niveau. In beide gevallen is het referendum beslissend.

Obligatoir zijn volgens de Grondwet referenda over voorstellen tot wijziging van de kiesgerechtigde leeftijd en voorstellen tot grondwetsherziening. Voorts kan er sprake zijn van een obligatoir referendum over wetsvoorstellen tot goedkeuring van verdragen waarbij belangrijke nationale bevoegdheden worden overgedragen aan internationale organen. Indien in dat geval niet de gekwalificeerde meerderheid van vijf zesde van het aantal leden van het parlement (Folketing) bestaat maar wel de gewone meerderheid die vereist is voor het aannemen van wetten tot goedkeuring van verdragen, wordt een bindend referendum gehouden.

Facultatief zijn de referenda over wetten die plaatsvinden op verzoek van tenminste een derde van het aantal leden van de Folketing. Het verzoek moet worden gericht aan de voorzitter van de Folketing binnen drie dagen na het aannemen van de wet. Een dergelijk verzoek mag niet betreffen wetsvoostellen van fiscale of financiële aard. Ook voorzieningen betreffende het koninklijk huis zijn niet referendabel. Het verzoek heeft opschortende werking voor de inwerkingtreding van de wet. De meerderheid van de Folketing kan het referendum voorkomen door binnen vijf dagen na aanneming van het wetsvoorstel te beslissen dat deze wordt ingetrokken. In alle andere gevallen wordt het referendum gehouden binnen achttien dagen na de aanneming van het wetsvoorstel door de Folketing. Om het wetsvoorstel in een referendum te kunnen verwerpen, is vereist dat een meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen is uitgebracht tegen het voorstel terwijl die meerderheid tevens ten minste dertig procent van het gehele electoraat omvat. In het geval van een obligatoir referendum over voorstellen tot grondwetsherziening ligt de laatstgenoemde drempel bij veertig procent van het gehele electoraat.

De wettelijke regeling maakt de combinatie van referenda met verkiezingen en/of andere referenda mogelijk. Er vonden in 1963 op dezelfde dag vier referenda plaats. In totaal vonden sedert de grondwetsherziening van 1953 twaalf referenda plaats.

Duitsland

In Duitsland voorziet de Grondwet op nationaal niveau uitsluitend in (obligatoire) wetgevingsreferenda over herindeling van de deelstaten of de vorming van een nieuwe deelstaat. Herindeling geschiedt bij wet, gevolgd door een obligatoir referendum. Teneinde een nieuwe deelstaat te creëren kan door tien procent van het aantal voor de Bondsdag kiesgerechtigden door «Volksbegehren» worden afgedwongen dat een wetsvoorstel aanhangig gemaakt wordt. Het wetsvoorstel voorziet in het houden van een Volksbefragung (raadgevend referendum) of in de vorming van een nieuwe deelstaat, waarover vervolgens een obligatoir referendum wordt gehouden.

Een dergelijk referendum heeft eenmaal plaatsgevonden over het voorstel tot samenvoeging van Berlijn en Brandenburg.

Finland

De Finse Grondwet kent op nationaal niveau een raadplegend referenda. Volgens de wetgeving berust het initiatief bij het parlement. Sedert de grondwetsherziening van 1987 vond een referendum plaats (1994: toetreding tot de Europese Unie).

Frankrijk

In Frankrijk worden beslissende wetgevingsreferenda uitgeschreven door de president op voordracht van de regering gedurende een zitting van het parlement of na een gezamenlijke motie van de beide kamers. De motie wordt gepubliceerd in het Officiële Journaal (vgl. Staatsblad). De meerderheid van de opgekomen kiezers bepaalt de uitslag. Dezelfde procedure kan worden toegepast bij wetsvoorstellen tot grondwetsherziening. De Conseil Constitutionnel oefent toezicht uit op het referendum door advies over de organisatie en formulering van de vraag en door rechtsbescherming.

Sedert de grondwetsherziening van 1958 zijn zeven nationale referenda gehouden.

Griekenland.

Een raadplegend wetgevingsreferendum kan worden uitgeschreven door de president op voordracht van het kabinet. Wetten die belangrijke sociale zaken (uitgezonderd fiscale wetgeving) regelen, worden aan een referendum onderworpen indien daartoe is besloten door het parlement in een verzwaarde procedure. Een daartoe strekkende motie moet worden ingediend door ten minste twee vijfden van het aantal leden van het parlement. De motie moet vervolgens door ten minste drie vijfden van het aantal leden van het parlement worden ondersteund.

Sedert de grondwetsherziening van 1975 heeft geen referendum plaatsgevonden.

Ierland

Een beslissend wetgevingsreferendum kan plaatsvinden op gezamenlijk initiatief van een minderheid van de Dáil (te vergelijken met de Tweede Kamer) en een meerderheid in de Senaat. Een gezamenlijke petitie kan de President verzoeken een door het parlement aangenomen wetsontwerp niet te ondertekenen en de inwerkingtreding ervan uit te stellen met het oog op een referendum. De president kan besluiten tot het uitschrijven van het referendum of nieuwe verkiezingen voor de Dáil. Het referendum leidt tot verwerping van het wetsvoorstel indien de meerderheid van de opgekomen kiezers tegen het voorstel stemt en die meerderheid tenminste 33,3 % van het gehele electoraat omvat.

Wijziging van de Grondwet is alleen mogelijk na een beslissend, obligatoir referendum waarbij de meerderheid van de opgekomen kiezers beslist. De minister heeft expliciet de bevoegdheid te besluiten dat de datum van dit referendum samenvalt met de datum van de parlementsverkiezingen.

Rechtsbescherming wordt geboden door het High Court. Als informatie heeft een ieder recht op een gratis kopie van de wet of het besluit. Tevens ontvangen de kiezers een kopie van een toelichting op het onderwerp die het parlement kan opstellen. Tot slot heeft een nationale referendumcommissie sinds 1998 tot taak uitleg te geven over het referendum en het publieke debat te bevorderen.

Sedert de grondwetsherziening van 1970 vonden elf wetgevingsreferenda plaats. Een constitutioneel referendum heeft niet plaatsgevonden.

Italië

In Italië kan een bindend referendum worden gehouden over de intrekking van een geldende wet indien ten minste vijf regionale raden of 500.000 kiezers daarom verzoeken ('abrogativo'). Hetzelfde geldt, onder bepaalde procedurele voorwaarden, voor een voorstel van een zogenaamde constitutionele wet (grondwetsherziening of onderwerp dat in de Grondwet als constitutioneel is aangeduid) met dien verstande dat in dat geval ook een vijfde deel van een van beide Kamers van het parlement het initiatief kan nemen. In bepaalde gevallen kent de Grondwet het recht van initiatief toe aan 50.000 kiezers.

In het eerste geval («abrogativo») beslist de meerderheid van de opgekomen kiezers over de intrekking van een geldende wet. Sedert de grondwetsherziening van 1974 vonden 45 van dergelijke referenda plaats. In het tweede geval kan het voorstel inzake een constitutionele wet alleen worden verworpen door een meerderheid van de opgekomen kiezers die tevens tenminste de helft van het gehele electoraat omvat. Een dergelijk constitutioneel referendum is nooit gehouden.

De wettelijke regeling van het referendum stelt door diverse bepalingen over termijnen vast dat een referendum eenmaal per jaar binnen een bepaalde periode van het jaar moeten worden gehouden. Dit voorschrift houdt in dat verschillende referenda gecombineerd plaatsvinden op dezelfde dag.

Luxemburg.

De Grondwet van het groothertogdom Luxemburg bepaalt dat een raadplegend referendum kan plaatsvinden waarbij de wetgever beslist of het referendum plaatsvindt. Na 1945 hebben geen referenda meer plaatsgevonden.

Oostenrijk

Oostenrijk kent het referendum en het volksinitiatief.

Voorstellen van wet worden in Oostenrijk aanhangig gemaakt bij de Nationalrat (te vergelijken met de Tweede Kamer) door leden van de Nationalrat, door de Bondsraad of door de Bondsregering. Daarnaast komt aan de kiezers het recht van initiatief toe. In de fase van het inleidend verzoek die drie weken duurt, moeten tenminste 10.000 personen het verzoek ondersteunen. Wanneer vervolgens ten minste honderdduizend kiezers, of een zesde van het totaal aantal kiesgerechtigden van drie deelstaten een voorstel van wet ondersteunen, wordt het voorstel aanhangig gemaakt bij de Nationalrat die overigens niet verplicht is dit in behandeling te nemen. Dit initiatiefrecht van kiesgerechtigden wordt aangeduid als een Volksbegehren.

Een raadplegend referendum over aangelegenheden van fundamenteel en nationaal belang kan worden gehouden op initiatief van de Nationalrat of van de Bondsregering. De president kondigt deze Volksbefragung af. De meerderheid van het aantal geldig uitgebrachte stemmen bepaalt de uitslag van de Volksbefragung.

Daarnaast bestaat de Volksabstimmung. Volksabstimmungen zijn beslissende referenda over voorstellen van wet die door de Nationalrat en de Bondsraad zijn aangenomen. In het geval van een gewoon voorstel van wet, ligt het initiatief bij de Nationalrat. Wanneer echter sprake is van een voorgenomen «Gesamtänderung» van de grondwettelijke bepalingen, is de Volksabstimmung verplicht. Het gaat dan om een obligatoir referendum. Als de voorgestelde grondwetswijziging slechts een gedeelte van de grondwettelijke bepalingen betreft (een zogenaamde «Teiländerung»), is de Volksabstimmung niet obligatoir maar facultatief. Het initiatief tot het houden van een Volksabstimmung bij een Teiländerung ligt bij een derde van het aantal leden van de Nationalrat of de Bondsraad. In alle gevallen bepaalt meerderheid van de opgekomen kiezers de uitslag van de Volksabstimmung.

Na 1945 vonden twee nationale referenda plaats, inclusief het obligatoire referendum over de toetreding tot de Europese Unie in
1994.

Portugal

In Portugal kan een beslissend referendum worden gehouden over onderwerpen van nationaal belang, indien het parlement of de regering tot de regeling van die onderwerpen bevoegd is door middel van wetgeving dan wel door middel van de goedkeuring van internationale verdragen. Het initiatief tot het houden van een referendum kan worden genomen door individuele parlementsleden en parlementsfracties, door de regering en (voor zover het onderwerp van het te houden referendum de autonome regio's betreft) de regionale parlementen. De president besluit evenwel of het initiatief wordt gehonoreerd. Sedert 1933 heeft geen referendum plaatsgevonden.

Spanje

Spanje kent drie soorten nationale referenda.

Op initiatief van tenminste 500.000 personen kan een wetsvoorstel bij het parlement worden ingediend. Indien het parlement dit wetsvoorstel aanneemt, wordt daarover een beslissend referendum gehouden.

Politieke beslissingen van bijzonder belang kunnen in een raadplegend referendum aan de kiezers ter beoordeling worden voorgelegd. De minister-president doet, na daarvoor goedkeuring te hebben verkregen van het Congres van Afgevaardigden, een voordracht aan de koning, die vervolgens het referendum uitschrijft.

Daarnaast bestaat de mogelijkheid van een referendum over een voorstel tot grondwetsherziening. Indien ten minste tien procent van het aantal leden van het Congres van Afgevaardigden of van de Senaat hierom verzoekt binnen vijftien dagen na het aannemen van een voorstel tot wijziging van de Grondwet, zal een referendum worden gehouden. Een constitutioneel referendum is echter obligatoir, indien het een algehele herziening van de Grondwet of enkele specifieke bepalingen betreft, zoals de grondrechten en de bepalingen over de monarchie. Zowel het obligatoire als het facultatieve constitutionele referendum is bindend.

Sedert de grondwetsherziening van 1978 vond eenmaal een referendum plaats (1986: toetreding NAVO).

Verenigd Koninkrijk.

Het Verenigd Koninkrijk kent geen algemene wettelijke regeling voor nationale referenda. Er zijn op initiatief van de wetgever enkele raadplegende referenda op nationaal en regionaal niveau gehouden waarvoor per geval een wettelijke regeling is vastgesteld. In het referendum over decentralisatie in Schotland (1979) was een vereiste van een gekwalificeerde meerderheid van 40% van het electoraat van toepassing. Bij het recente referendum over het Schotse parlement gold dit vereiste niet en was een enkelvoudige meerderheid van de opgekomen kiezers voldoende. Dat was ook het geval bij de recente decentrale referenda over het parlement van Wales en over de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester van Londen.

Zweden.

In Zweden kan op nationaal niveau een raadplegend referendum worden gehouden op initiatief van het parlement (de Riksdag). De wetgeving bevat geen voorschriften over de combinatie van dit type referendum met verkiezingen of andere referenda.

Voor een raadplegend referendum over wijziging van een constitutionele wet geldt een bijzondere procedure. Hiertoe dient een motie te worden ingediend door ten minste tien procent van het aantal leden van de Riksdag. De motie moet worden ondersteund door ten minste een derde van het totaal aantal leden van de Riksdag. Het referendum vindt plaats na de eerste lezing, gelijktijdig met de verkiezing van een nieuwe Riksdag. Het voorstel is verworpen indien de meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen tegen is, én het totaal aantal uitgebrachte stemmen in het referendum ten minste de helft bedraagt van het totaal aantal uitgebrachte stemmen voor de gelijktijdig gehouden verkiezingen. In alle andere gevallen neemt de Riksdag het voorstel in de tweede lezing in finale overweging. Een constitutioneel referendum heeft nooit plaatsgevonden. Wel vonden sedert 1922 vijf gewone referenda plaats.

Korte analyse rechtsvergelijkend overzicht

Uit het voorgaande overzicht blijkt dat de typen referenda en de regeling daarvan in de lidstaten van de EU sterk uiteenlopen. Er zijn geen lidstaten van de EU die een raadgevend of beslissend referendum kennen over een door het parlement aangenomen wetsvoorstel, waarbij een inleidend verzoek en een definitief verzoek van kiezers onderdeel uitmaakt van de procedure. Oostenrijk kent wel een recht van initiatief toe aan kiezers om een voorstel van wet in te dienen bij het parlement met een procedure die een inleidend verzoek omvat. In Italië kunnen tenminste 500.000 kiezers een verzoek indienen voor een beslissend referendum over een aangenomen en in werking getreden wet. Op onderdelen vertonen deze regelingen voor het verzoek van kiezers overeenkomsten met hetgeen is voorgesteld ten aanzien van het raadgevend referendum en het correctief referendum, al verschillen het onderwerp en het rechtsgevolg van deze regelingen van de genoemde buitenlandse regelingen.

Wat het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid betreft die vereist is voor een uitspraak tot afwijzing (een meerderheid van de opgekomen kiezers die tenminste dertig procent van het gehele electoraat omvat), springt in het oog dat een vergelijkbare drempel geldt in Denemarken terwijl die drempel in andere gevallen nog hoger ligt. Dit is het geval bij een gewoon referendum in Ierland en bij een constitutioneel referendum in Denemarken, Italië en Zweden. Nederland neemt derhalve op dit punt geen uitzonderingspositie in.

Voor constitutionele referenda, een begrip dat ik heb opgevat als een referendum over voorstellen tot grondwetsherziening of voorstellen tot wijziging van constitutionele wetgeving, bestaan sterk uiteenlopende regelingen die in het overzicht hierboven zijn opgenomen.

Wat betreft het gebruik van het referendum als plebisciet in de zin van een referendum aan de uitslag waarvan politici hun lot verbinden, kan in formele zin weinig of niets worden vastgesteld. Het is, zo blijkt ook uit het rapport van de commissie-Biesheuvel in het hoofdstuk met een vergelijkend overzicht, een kwestie van beoordeling van de politieke cultuur of er in verband met de keuze van het onderwerp of in de campagne sprake is van meer of minder plebiscitaire elementen.

Met betrekking tot de combinatie van referenda met verkiezingen en/of andere referenda, blijkt dat deze mogelijkheid meestal bestaat, in sommige gevallen nadrukkelijk is voorzien bij constitutionele referenda in combinatie met parlementsverkiezingen (o.a. Zweden) terwijl het ook voorkomt dat meerdere referenda op dezelfde dag gehouden moeten worden (Italië).

Ten aanzien van de informatievoorziening kent Ierland een nadere regeling die verzekert dat gratis afschriften worden verstrekt terwijl ook anderszins informatie kan worden verschaft door het parlement en door een referendumcommissie. De Finse Grondwet verzekert dat de overheid informatie verschaft.

Wat betreft de begeleiding en monitoring, kan worden vastgesteld dat er in enkele landen sprake is van een bijzondere vorm van rechtsbescherming door een hoog rechtscollege. In Frankrijk vervult dat college (Conseil Constitutionnel) bovendien nog adviserende taken ten aanzien van het referendum. Verder berust in de meeste landen het toezicht op het verloop van de stemming en de vaststelling van de uitslag bij een zelfstandig centraal of decentraal orgaan.

Artikelsgewijze opmerkingen

Artikelen 2, 3 en 4

De vragen van de leden van de SGP-fractie zijn reeds beantwoord in het hoofdstuk over de getalsmatige vereisten voor geldigheid van een referendumverzoek en van de uitslag van een referendum.

Artikel 7

De leden van de SGP-fractie vroegen om spoedeisende wetten of besluiten toe te voegen aan de uitzonderingen in artikel 7.

De regering meent dat hiervoor onvoldoende grond bestaat, mede gelet op de vaagheid van het genoemde criterium dat ertoe zou kunnen leiden dat daaraan een te ruime uitleg gegeven zou worden door het betrokken orgaan. Besluiten vallen buiten de reikwijdte van artikel 7. Tot slot wordt verwezen naar hetgeen hierover elders in deze nota is opgemerkt ten aanzien van het decentraal referendum. Die beantwoording is mutatis mutandis ook van toepassing op het centrale referendum.

Artikel 8

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom deelname in stichtingen e.d. referendabel moet worden gemaakt.

Het kan hier gaan om besluiten waarbij grote provinciale of gemeentelijke belangen gemoeid zijn, zoals de privatisering van een provinciaal of gemeentelijk nutsbedrijf. Niet zelden zal het daarbij gaan om de vraag of het (uitvoering van) een (overheids)taak betreft die de overheid aan zich zou moeten houden. Artikel 8, vierde lid, onderdeel b, geeft het decentrale bestuur (in de lijn van de adviezen van VNG en IPO) de bevoegdheid om deze besluiten zelf van de referendabiliteit uit te zonderen. Er hoeft dus geen sprake te zijn van referendabiliteit over de gehele linie als het gaat om besluiten tot oprichten van of deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen. In voorkomende gevallen kan het bestuur beslissen of hier zodanige belangen mee zijn gemoeid dat een referendum zinvol is.

De opmerking van de leden van de VVD-fractie over artikel 8, eerste lid, onderdeel b, berust kennelijk op een misverstand. Er wordt daar niet verwezen naar artikel 156 van de Provinciewet. Genoemd worden de artikelen 151 van de Provinciewet en 155 van de Gemeentewet. Deze artikelen hebben betrekking op de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke rechtsvormen. In onderdeel c wordt verwezen naar artikel 156 van de Provinciewet en naar artikel 158 van de Gemeentewet. Deze artikelen hebben betrekking op het wijzigen van de provincie- c.q. gemeentenaam.

De leden van de SGP-fractie vinden het in artikel 8, eerste lid, onder a, van het onderhavige wetsvoorstel genoemde verordeningsbegrip niet eenduidig. Deze leden stellen voor om het verordeningsbegrip in zijn geheel uit te sluiten, of om het verordeningsbegrip meer helder te definiëren, of een limitatieve opsomming te geven van de besluiten die naar de mening van de regering onder het verordeningsbegrip moeten vallen. In artikel 8 eerste lid onder a wordt het verordeningsbegrip niet gedefinieerd, doch wordt referendabel gesteld een besluit van provinciale staten of de gemeenteraad inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of de intrekking van dit algemeen verbindend voorschrift. In de memorie van toelichting (blz. 19) is het begrip algemeen verbindend voorschrift omschreven als een krachtens wetgevende bevoegdheid naar buiten werkende algemene regel. Ik zie geen reden voor een nadere definitie in de wet. Een limitatieve opsomming is alleen al niet wenselijk omdat dat vaak tot wetswijziging zal leiden, namelijk steeds wanneer aanvulling wenselijk wordt geoordeeld.

Artikel 23

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom niet is gekozen voor een systeem waarbij de wettelijke regeling automatisch x-dagen na de referendumdatum in werking treedt indien er geen raadgevende uitspraak tot afwijzing tot stand is gekomen of op een andere datum die reeds in de aangenomen wet is opgenomen.

Een systeem zoals de genoemde leden voorstellen doet tekort aan de vereiste flexibiliteit bij de bepaling van de datum van inwerkingtreding en de mogelijke noodzaak die datum aan te passen aan de laatste ontwikkelingen. Die kunnen met zich brengen dat een vaste datum van inwerkingtreding tot problemen leidt, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende tijd is voor de invoering van nieuwe uitvoeringsmethoden of omdat door het tijdsverloop bepaalde vaste data (bijvoorbeeld 1 januari) zijn gepasseerd waarop de administratie van grote gegevensbestanden is gebaseerd. Het kan dan nodig zijn nader te bezien welke datum van inwerkingtreding de voorkeur verdient. Een vaste datum doet daaraan geen recht.

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom een vertegenwoordigend orgaan opnieuw moet voorzien in de inwerkingtreding na een raadgevende uitspraak tot afwijzing.

De heroverweging door een vertegenwoordigend orgaan (op centraal niveau door de wetgever die mede bestaat uit de volksvertegenwoordiging) vormt in constitutioneel opzicht een essentieel onderdeel van het voorgestelde raadgevend referendum. Het orgaan dat de regeling heeft vastgesteld, oordeelt tevens over een raadgevende uitspraak tot afwijzing van die regeling. Daarmee doet het voorstel recht aan het uitgangspunt dat het primaat van het vertegenwoordigend stelsel blijft gehandhaafd omdat het vertegenwoordigend orgaan dat het besluit mede heeft vastgesteld, tevens mede bepaalt welke gevolgen aan de raadgevende uitspraak worden verbonden.

Artikelen 46 en 80

De leden van de fractie van het CDA vroegen waarom niet in de wet wordt vastgelegd welke gegevens ingevuld moeten worden op het inleidend verzoek en de verklaring van ondersteuning. In het verlengde hiervan vragen zij of een aantal door hen opgesomde gegevens op de desbetreffende formulieren ingevuld moet worden. Uit het vierde lid van de voorgestelde artikelen 46 respectievelijk 80 volgt dat de persoonlijke gegevens die bij het inleidend verzoek respectievelijk de ondersteuningsverklaring ingevuld moeten worden, worden vastgelegd in een bij ministeriële regeling vast te stellen model. Aangezien het hier slechts om een uitwerking van een detail gaat, is er niet voor gekozen om de persoonlijke gegevens die op de desbetreffende formulieren vermeld moeten worden in de wet op te nemen. Voor de verklaring van ondersteuning voor de inlevering van een kandidatenlijst bij verkiezingen geldt eveneens dat de gegevens die ingevuld moeten worden, worden vastgelegd in een bij ministeriële regeling vast te stellen model (zie artikel H 4, zevende lid, van de Kieswet). De regeling in de voorgestelde artikelen 46 en 80 is dus in overeenstemming met de regeling in de Kieswet voor ondersteuningsverklaringen en overigens met het gehele systeem van de Kieswet en onderhavig wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat op de op grond van het vierde lid van de voorgestelde artikelen 46 en 80 vast te stellen modellen voor het inleidend verzoek respectievelijk de verklaring ter ondersteuning van het inleidend verzoek dezelfde gegevens van de betrokken persoon ingevuld moeten worden als bij het op grond van artikel H 4 van de Kieswet vastgestelde model voor een ondersteuningsverklaring. Het gaat hier onder meer om de naam, geboortedatum, de geboorteplaats, en het adres van de betrokken persoon. Het is niet nodig om tevens de nationaliteit en het aantal jaren dat men in Nederland verblijft op de formulieren te vermelden. Aan de hand van de naam en het adres van de betrokken persoon, kunnen deze gegevens immers uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens afgeleid worden. Met behulp hiervan zal de betrokken ambtenaar op grond van de voorgestelde artikelen 49 respectievelijk 53 zo spoedig mogelijk na de ondertekening van het inleidend verzoek respectievelijk de ondersteuningsverklaring moeten nagaan of de ondertekenaar als kiesgerechtigde in de gemeente is geregistreerd. Deze maakt hiervan een aantekening op het formulier.

Artikel 47, tweede lid en artikel 81, tweede lid

De leden van de VVD-fractie vroegen zich af waarom een door een kiezer ingediend verzoek tot het houden van een referendum of een door hem afgelegde ondersteuningsverklaring niet meer kan worden ingetrokken (art. 47, tweede lid, en art. 81, tweede lid). Het zou noch in het belang van de aanvrager, noch van het openbaar bestuur zijn om de hele rompslomp te laten doorgaan, terwijl de oorspronkelijke indiener het verzoek niet meer relevant acht.

Het uitsluiten van de mogelijkheid een verzoek of verklaring in te trekken dient ertoe de voorfasen van het referendum vlot en zonder complicaties te laten verlopen. Zou intrekking mogelijk zijn, dan zou dit een extra belasting betekenen voor de gemeentelijke uitvoeringsinstanties. Zij zijn dan verplicht een dergelijk verzoek op zijn geldigheid te controleren (is het wel afkomstig van de betreffende kiesgerechtigde?) en de betrokkene weer uit het bestand van ingekomen verzoeken/verklaringen te verwijderen. Dit belemmert de in een beperkt tijdsbestek af te wikkelen procedures.

Het is ook onnodig deze mogelijkheid te bieden. Wanneer een kiezer zich in persoon naar de gemeentesecretarie begeeft om een verzoek in te dienen of een ondersteuningsverklaring af te leggen, dan is toch aannemelijk dat betrokkene dit niet zodanig in een opwelling of onder directe beïnvloeding van een ander persoon doet, dat hij daarvan binnen drie, resp. zes weken weer spijt krijgt. Is dat bij uitzondering wel het geval, dan moet het beperkte belang dat de kiezer bij rectificatie heeft, wijken voor het bovengenoemde belang van een vlotte afwikkeling van de procedure. De veronderstelling dat door intrekking mogelijk te maken «de hele rompslomp» niet doorgaat, is trouwens onjuist. Het is niet te verwachten dat kiezers in groten getale tot intrekking zullen overgaan. Normaliter zal een intrekking dan ook geen enkel effect hebben op het behalen van de drempel voor het inleidend of definitieve verzoek en dus op de voortgang van de referendumprocedure.

Er kan tenslotte nog op worden gewezen dat uitsluiting van de mogelijkheid van intrekking bij vergelijkbare verkiezingsprocedures een gebruikelijke voorziening is. Zie artikel H 4, zesde lid, Kieswet, voor wat betreft ondersteuning van kandidatenlijsten, en artikel H 9, tweede lid, Kieswet voor verklaringen van instemming met kandidaatstelling.

Artikel 51 en artikel 84

De leden van de SGP-fractie vroegen of de huidige stand van electronische datacommunicatie wel voldoende bescherming biedt tegen misbruik of vormen van fraude. Zo nee, is dan te verwachten dat dat wel zo zal zijn binnen de werkingsduur van de wet, vroegen zij. Elders in deze nota (De voorfasen van het referendum) is uitvoerig ingegaan op de ontwikkelingen en stand van zaken van activiteiten op het terrein van ICT en verkiezingen. Daar is aangegeven dat in ieder geval tot 2003 nog niet in den brede gebruik zal kunnen worden gemaakt van andere vormen van datacommunicatie bij referenda. Wel zullen uiteraard de mogelijkheden worden onderzocht en zo mogelijk benut om afhankelijk van de ontwikkelingen op een eerder moment door middel van experimenten moderne vormen van datacommunicatie te beproeven in de inleidende fase van het referendum.

Artikel 114 en artikel 115

De leden van de VVD-fractie worden verwezen naar de beantwoording van hun eerdere opmerkingen (onder het kopje Stemmingen en vaststelling van de uitslag).

Artikel 117, eerste lid

De leden van de VVD-fractie worden verwezen naar de beantwoording van hun eerdere opmerkingen onder het kopje 'Voorlichting van de kiezers'.

Artikel 117, tweede lid

Naar aanleiding van de suggestie van de leden van de SGP-fractie om degene die de samenvatting moet vaststellen te verplichten er voor zorg te dragen dat deze samenvatting ten minste vijf weken voor de stemming bij de gemeenten is ontvangen, merk ik op dat het vermenigvuldigen van de samenvatting een verantwoordelijkheid van de burgemeester is. Bij een nationaal of provinciaal referendum, zal de betrokken vakminister of Commissaris van de Koningin dus niet de samenvattingen onder de gemeenten verspreiden. Wel zullen zij uiteraard de burgemeesters tijdig in kennis moeten stellen van de tekst van de samenvatting, zodat zij voldoende tijd hebben om deze tekst te laten vermenigvuldigen alvorens deze ten minste 14 dagen voor de dag van stemming huis-aan-huis te verspreiden. De regering acht het niet nodig dat wordt voorgeschreven dat en de wijze waarop de burgemeester in kennis wordt gesteld van de tekst van de samenvatting. Zo kan ervoor worden gekozen om de samenvatting bij circulaire te verspreiden of bekend te maken in de Staatscourant. Een andere mogelijkheid is om de tekst elektronisch te verzenden, dan wel op de web-site van het desbetreffende ministerie of de desbetreffende provincie te plaatsen. In dit verband merk ik nog op dat bij verkiezingen door gemeenten gewoonlijk gebruik gemaakt wordt van slechts een klein aantal bedrijven dat voor deze gemeenten op grote schaal verkiezingsmateriaal vervaardigt. Ik ga er van uit dat ook deze bedrijven desgevraagd de tekst van de samenvatting elektronisch kunnen ontvangen, dan wel van internet kunnen binnenhalen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

K.G. de Vries

Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie