Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Brief ministerie VW over UMTS-veiling

Datum nieuwsfeit: 04-09-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Tweede Kamer der Staten-Generaal
Zoek soortgelijke berichten
Tweede Kamer der Staten Generaal

br sts en min vw inzakeumts-veiling

Gemaakt: 5-9-2000 tijd: 15:

2

24095 Frequentiebeleid

Nr. 55 Brief van de staatssecretaris en de minister van Verkeer en Waterstaat

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2000

In vervolg op de brief van 22 augustus 2000, kenmerk DGTP/00/4169, doen wij u hierbij de «Procesbeschrijving en verantwoording UMTS» van de UMTS-frequentieuitgifte met bijlagen, alsmede de «Nabeschouwing» toekomen1).

In de «Procesbeschrijving en verantwoording UMTS» wordt een nauwkeurige beschrijving gegeven van het gehele proces van de vergunningverlening in Nederland. Daarbij wordt ook de internationale context gegeven.

In de «Nabeschouwing» wordt ingegaan op de eindresultaten van de UMTS-frequentieuitgifte in het licht van het kabinetsbeleid voor telecommunicatie, alsmede op enkele andere punten van overweging.

Hoogachtend,

DE STAATSSECRETARIS VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN, VERKEER EN WATERSTAAT,

J.M. de Vries G. Zalm


1) De bijlagen bij de `Procesbeschrijving en verantwoording UMTS' zijn ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie
* Procesbeschrijving en verantwoording UMTS
* 1. Inleiding

* 2. Algemeen frequentiebeleid


* 2.1 Frequentiebeleid en verdelingsmechanismen
* 2.2 Veiling als voorkeursinstrument

* 2.3 Veiling en UMTS

3. Veilen vanuit een algemeen-economisch perspectief
* 3.1 Economische aspecten van veilen


* 3.1.1 De veiling en de marktwaarde

* 3.1.2 Informatietekort en de efficiëntie van een veiling
* 3.1.3 Bedrijfsrisico's en marktwaarde

* 3.1.4 De opbrengsten

3.2 Afwegingen bij de keuzes ten aanzien van beleid en veilingopzet
* 3.2.1 Optimale opbrengst

* 3.2.2 Ongelijke aanbieders

* 3.2.3 Consumentenprijzen, veilingprijzen en marktmechanisme
4. De Nederlandse markt voor mobiele telecommunicatie.

5. De internationale context van het UMTS beleid
* 5.1 De Europese UMTS beschikking

* 5.2 Aanbevelingen UMTS Forum

6. Het Nederlandse UMTS-beleid

* 6.1 Inleiding

* 6.2 Het beleidsvoornemen UMTS van 25 maart 1999

* 6.2.1 Het aantal vergunningen en de frequentie per vergunning
* 6.2.2 Geen reservering vergunning voor nieuwkomers
* 6.2.3 Asymmetrie in de regelgeving: nationale roaming
* 6.2.4 Tijdpad

* 6.2.5 Vergunningduur

6.3 Advies- en overlegronde

* 6.3.1 Advies OPTA

* 6.3.2 Advies NMa

* 6.3.3 Bevindingen OPT

6.4 Definitieve beleidskeuzen

* 6.4.1 Aantal vergunningen

* 6.4.2 Beperking tot een vergunning per aanbieder
* 6.4.3 Geen vergunning reserveren voor nieuwkomers
* 6.4.4 Tijdpad en overige onderwerpen

6.5 Informatie Tweede Kamer

7. De voorbereiding van de veiling

* 7.1 Uitgangspunten en doelstelling UMTS-veiling
* 7.2 Advies en consultatie


* 7.2.1 Adviezen CREED (UvA)

* 7.2.2 Bevindingen OPT

* 7.2.3 UBS Warburg

7.3 De veilingopzet

8. De aanvraagprocedure

* 8.1 Beschrijving aanvraagproces

* 8.2 Aanvraagprocedure en beoordeling


* 8.2.1 Vraag- en antwoordprocedure

* 8.2.2 De aanvragen en de beoordeling

8.3 Periode tussen toelating tot de veiling en start van de veiling

8.4 Kon na 11 april 2000 de vergunningverleningprocedure worden gewijzigd dan wel gestopt?

9. De uitvoering van de veiling

* 9.1 Start en verloop tot 24 juli

* 9.2 Het slot van de veiling

* 9.3 De resultaten van de veiling


* 9.3.1 Vergunningverlening en opbrengst

* 9.3.2 Juridisch

10. Beschouwing: de veiling in internationaal perspectief
* 10.1 Een internationaal overzicht

* 10.2 Uitkomsten van de veiling in het VK en Duitsland

* 10.2.1 Uitkomsten veiling Verenigd Koninkrijk
* 10.2.2 Uitkomsten veiling Duitsland

* 10.2.3 De kapitaalmarkt na de Duitse veiling
Appendices

Voorgeschiedenis vergunningverlening, veiling als voorkeursinstrument;

Juridische basis;

Overzicht juridische procedures.

Separate bijlagen

Chronologisch overzicht van de voorbereidingen van de UMTS vergunningverlening;

Rapport nr. 5 van het UMTS Forum «Minimum spectrum demanded per public terrestrial UMTS operator in the initial phase» van 8 september 1998;

Rapport nr. 6 van het UMTS Forum «UMTS/IMT-2000 Spectrum» van december 1998;

Rapportage veiling radio-frequenties voor DCS 1800 en DCS 1800 gecombineerd met GSM van 11 januari 1999 (DGTP/98/2517);

Rapport nr. 7 van het UMTS Forum «Candidate Extension Bands for UMTS/IMT-2000» van maart 1999;

Brief aan OPT inzake toezending UMTS beleidsvoornemen van 25 maart 1999 (DGTP/99/939);

Adviesaanvraag aan OPTA van 2 april 1999 (DGTP/99/1019);

Verslag OPT van 14 april 1999, OPT 99/16;

Advies van de OPTA van 7 mei 1999 (OPTA/DIR/99/5553);

Brief aan OPT met aanvullende informatie inzake «Beleidsvoornemens UMTS» van 18 mei 1999 (DGTP/99/1435/FB);

Verslag OPT van 26 mei 1999, OPT 99/29;

Adviesaanvraag aan NMa van 17 juni 1999 (DGTP/99/1783);

Brief aan OPT met aanvullende informatie inzake «Additionele UMTS frequenties» van 24 juni 1999 (DGTP/99/1827/PA);

Verslag OPT van 8 juli 1999, OPT99/49;

Advies van de NMa van 3 september 1999, nr. 1391

Verslag OPT van 9 september 1999 , OPT 99/63;

Rapport van bevindingen van het OPT over het beleidsvoornemen van 1 november 1999, OPT 99/66;

Advies van CREED (UvA) inzake de veiling voor WLL van 20 december 1999;

Advies van CREED (UvA) inzake de veiling voor UMTS van 10 januari 2000;

Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over definitieve UMTS-beleid van 26 januari 2000 (DGTP/00/00045);

Verslag OPT van 27 januari 2000, OPT 2000/6;

Brief OPTA van 31 januari 2000, OPTA/EGM/2000/200141

Rapport van bevindingen van het OPT over de veilingopzet van 28 maart 2000, OPT 2000/19;

Werkdocument nr. 127 van het Centraal Planbureau «Auctions and precautions» van juni 2000;

Brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over het verloop van de veiling van 25 juli 2000 (kamerstuknr. TK 1999-2000, 24 095, nr. 50) en 26 juli 2000 (DGTP/00/3839);

Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer inzake openbaar gemaakt dossier van de laatste veilingdag van 28 juli 2000 (DGTP/00/03884); Inleiding De uitkomsten van het UMTS-veilingproces in Nederland hebben zowel in de Tweede Kamer als daarbuiten vele vragen opgeroepen. Belangrijkste aanleiding was de lage opbrengst in Nederland, vergeleken met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. In deze notitie worden de verschillende fasen van het gehele proces nauwkeurig beschreven: de beleidsvoorbereiding, de definitieve beleidskeuzes, en de voorbereiding en uitvoering van het eigenlijke veilingproces. De aspecten die hierbij aan de orde komen zijn de algemene doelstellingen van het frequentiebeleid, de beleidskeuzes voor UMTS, de aanloop tot het veilingproces, de inrichting van de veiling en tenslotte de veiling zelf en de resultaten daarvan. In de aparte nabeschouwing wordt ingegaan op de uitkomsten van het UMTS-veilingproces. Steeds is daarbij aangegeven wat initiële keuzes waren, welk overleg daarover is gevoerd, welke adviezen zijn verkregen en wanneer, hoe en waarom keuzes zijn bijgesteld. De notitie is als volgt opgebouwd. Eerst volgt een beknopte beschrijving van het frequentiebeleid (paragraaf 0) en de rol die het verdelingsmechanisme, veiling, daarbij speelt. In paragraaf 0 worden de algemeen-economische aspecten van veilen nader beschouwd. Vervolgens wordt in paragraaf 0 de Nederlandse markt van mobiele telecommunicatiediensten kort geschetst, ook in internationaal perspectief. In paragraaf 0 komt de internationale context aan de orde, en de randvoorwaarden die daaruit voortvloeien voor de verdeling van frequenties in Nederland. Die internationale context is voor de uitwerking van het UMTS-beleid van groot belang geweest. De nadere Nederlandse uitwerking en de beleidskeuzes worden in paragraaf 0 beschreven. In deze paragraaf wordt ook ingegaan op het gevoerde overleg en de adviezen, en de bijstellingen van het beleid. Een apart punt van aandacht in deze paragraaf is het moment van de vergunningverlening. In paragraaf 0 en volgende wordt ingegaan op de voorbereiding en uitvoering van het veilingproces zelf. In paragraaf 0 komt de veilingregeling aan de orde. Van belang daarbij is vooral de inrichting en de vorm van de veiling. Ook wordt hier ingegaan op het overleg met de markt en de adviezen die zijn verkregen. In paragraaf 0 wordt meer gedetailleerd ingegaan op de aanvraagprocedure en in paragraaf 0 komt het verloop van de veiling zelf aan de orde, inclusief de resultaten van de veiling. Paragraaf 0 tenslotte, geeft een beschouwing van de uitkomsten van de veiling in internationaal perspectief. Waar in deze notitie rapporten, adviezen en overige reacties worden behandeld, zijn deze veelal beknopt samengevat. Voor een volledige weergave wordt verwezen naar de separate bijlagen die bij deze notitie zijn gevoegd. Algemeen frequentiebeleid

Frequentiebeleid en verdelingsmechanismen

De beschikbaarheid van hoogwaardige infrastructuur, zowel vast als mobiel, de vroegtijdige beschikbaarheid van nieuwe technologieën en de bevordering van marktwerking vormen de pijlers van het telecommunicatiebeleid. Het tijdig beschikbaar stellen aan marktpartijen van frequentieruimte voor UMTS vloeit hier logisch uit voort. Conform het in wet- en regelgeving neergelegde verdelingsmechanisme voor frequentievergunningen is dat gebeurd via een veiling.

Veiling als voorkeursinstrument

In het algemeen verdient het veilinginstrument de voorkeur bij de verdeling van frequenties, omdat het economisch efficiënt is en een optimale opbrengst oplevert. Het verdelingsinstrument is transparant, omdat precies vast staat op welke gronden een vergunning wordt verstrekt (namelijk aan de hoogste bieder). De methode is non-discriminatoir omdat elke partij die aan vooraf geformuleerde minimumeisen voldoet tot de vergunningprocedure wordt toegelaten. Tenslotte, en zeker niet onbelangrijk, is veiling een economisch efficiënt verdelingsmechanisme. Voor partijen die de frequenties het meest efficiënt kunnen gebruiken, hebben frequenties de hoogste waarde. Zij kunnen op een veiling dan ook het meeste bieden.

Aan de keuze om bij schaarste bij voorkeur te veilen, is een uitgebreide discussie in en buiten het parlement voorafgegaan. In appendix 1 zal nader worden ingegaan op het beleid van vergunningverlening, en in het bijzonder op de achtergronden van de veiling als verdelingsmechanisme.

In 1998 werden in Nederland voor het eerst frequenties geveild. Het betrof de zogeheten DCS1800-frequenties voor mobiele telefonie. Bij die gelegenheid traden drie nieuwe partijen toe tot de Nederlandse markt van mobiele telefonie (naast KPN en Libertel), te weten Telfort, Dutchtone en Ben. Deze partijen investeren momenteel volop in hun netwerken in Nederland. Een rapportage over de DCS1800-veiling is op 11 januari 1999 aan de Tweede Kamer aangeboden Rapportage veiling radio-frequenties voor DCS1800 en DCS1800 gecombineerd met GSM, van 11 januari 1999 (DGTP/98/2517.. De belangrijkste conclusie was dat het gekozen veilingmodel adequaat bleek te zijn. Wel werden een aantal verbeterpunten gesignaleerd, die bij de organisatie van de UMTS-veiling ter harte zijn genomen. Hier wordt in paragraaf 0 nader op ingegaan. De evaluatie gaf de Kamer geen aanleiding tot een nadere bespreking.

Veiling en UMTS

Voor UMTS is, volledig in lijn met het politiek breed gedragen beleid en het wettelijk kader, gekozen voor veiling als verdelingsinstrument. Hierbij stond, ook volledig in lijn met de politieke en maatschappelijke opvattingen, een objectieve, transparante en non-discriminatoire verdeling van schaarse frequenties voorop. Bovendien werd daarbij overwogen dat (zoals in 0 is aangegeven), veiling een economisch efficiënt verdelingsmecha-nisme is. In de navolgende paragraaf wordt hier nog verder op ingegaan.

Veilen vanuit een algemeen-economisch perspectief Deze paragraaf geeft een overzicht van een aantal economische aspecten van een veiling in het algemeen en gaat in op een aantal afwegingen die ook een rol speelden bij de keuzen rond de UMTS-veiling.

Economische aspecten van veilen

De keuze om in geval van schaarste het instrument veilen te hanteren is in paragraaf 0 toegelicht. De belangrijkste overwegingen betreffen de voordelen die veiling heeft als verdeelmechanisme. Door partijen te laten bieden worden ze gedwongen hun daadwerkelijke waardering voor het schaarse recht kenbaar te maken. Daardoor kan de veiling, mits goed ingericht, ertoe leiden dat de rechten op het gebruik van de frequenties terecht komen bij die partijen die er het meest efficiënt gebruik van kunnen maken. Daarbij komt dat veilen leidt tot opbrengsten ten gunste van de overheidsbegroting, die ten bate van de samenleving kunnen worden ingezet. Het alternatief van administratieve toedeling (bijvoorbeeld via een vergelijkende toets) kent beide voordelen niet of in beperktere mate. De efficiëntie daarvan is niet gegarandeerd en de transparantie en non-discriminatie zijn vaak discutabel. Daarnaast leveren dergelijke verdeelmechanismen meestal geen of minder opbrengsten op. Een vergelijkende toets zal dan vaak leiden tot een vermogensoverdracht aan de marktpartijen.

De veiling en de marktwaarde

De marktwaarde van een schaarse frequentie wordt bepaald door verwachtingen van marktpartijen over de potentiële winsten. Deze winsten hangen direct af van de verwachten vraag van consumenten naar diensten (hier: UMTS diensten) en de mate van concurrentie op de markt. De consumentenvraag bepaalt de potentiële omvang van de markt. De markt zal verdeeld worden over de ondernemingen die beschikken over een UMTS- frequentie. Hoe meer ondernemingen, hoe kleiner de potentiële markt per aanbieder. Dit is van belang voor de partijen, omdat een grotere markt schaalvoordelen biedt. Daarnaast betekent meer concurrenten per (deelmarkt), dat er ook meer op prijs zal worden geconcurreerd. Hoe meer concurrenten, hoe minder mogelijkheden ondernemingen hebben om een hoge winstmarge op de marginale kosten te zetten. De uiteindelijke waarde van een vergunning hangt dus sterk samen met het aantal verwachte aanbieders, in relatie tot het aantal potentiële klanten Overigens zou op termijn het aantal aanbieders kunnen afnemen als er fusies of overnames plaatsvinden. Het toezicht op de mededingingseffecten van dit type concentratie ligt wettelijk bij de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa)..

Informatietekort en de efficiëntie van een veiling

De overheid heeft een informatieachterstand ten opzichte van de marktpartijen. De overheid weet daarom nooit met zekerheid wat de marktwaarde van de vergunningen zal zijn. De kostenstructuur en de productiemogelijkheden van ondernemingen vormen strategische informatie voor ondernemingen. Daarom zullen ondernemingen niet geneigd zijn de door hen geschatte waarde van de frequenties te openbaren. Door de partijen te laten bieden in een veiling worden zij gedwongen deze marktwaarde wel te openbaren. Doordat er een sterke relatie bestaat tussen wat ondernemingen ten hoogste bieden en de winst die zij verwachten, is in een goed ingerichte veiling de winnaar ook degene die het meest efficiënt gebruik kan maken van de vergunning.

Bedrijfsrisico's en marktwaarde

De marktwaarde die tijdens de veiling tot stand komt is een momentopname. Er zijn onzekerheden voor alle marktpartijen. Ook de overheid heeft - evenmin als de ondernemingen - volledig zicht op de waarde die zal worden toegekend aan de frequenties . De marktpartijen en hun vermogensverschaffers maken een inschatting van die onzekerheden en komen tot een oordeel over de bieding die zij kunnen verantwoorden. In het vereiste rendement door de vermogensverschaffers zit een schatting van het risico dat men loopt. Deze risico's vallen onder de normale bedrijfsrisico's die gelden voor alle investeringen. Deze inschatting is aan verandering onderhevig. Voor de veiling zullen nieuwe inzichten tot nieuwe inschattingen leiden. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat ondernemingen die aanvankelijk wilden meebieden toch besluiten niet mee te doen. Ook na de veiling kunnen weer nieuwe inschattingen worden gemaakt en zullen de vermogensverschaffers opnieuw bezien wat hun investering waard is. Dit kan ertoe leiden dat zij verlies moeten nemen of winst kunnen boeken. Zowel voor als na de veiling zullen dit soort veranderingen in de inschattingen van de ondernemingen tot uiting kunnen komen in de koers van hun aandelen.

De opbrengsten

Het radiospectrum is collectief eigendom. Als er sprake is van schaarste, komt de waarde van de schaarse frequenties in eerste instantie toe aan de samenleving. De veiling dient zodanig te worden vormgegeven dat deze opbrengsten ook daadwerkelijk worden gegenereerd. Een veiling roomt als het ware de winsten af die boven het door vermogensverschaffers verlangde rendement uitgaan.

Een eenmalig bod in een gesloten envelop komt daar dicht bij in de buurt en kan dus de maximale opbrengst opleveren. Zonder informatie over wat andere partijen bieden, zullen ondernemingen geneigd zijn hun maximaal mogelijke bod te doen. In een onzekere, nieuwe markt wordt over het algemeen niet voor deze vorm gekozen. Het risico is dan namelijk groot dat achteraf blijkt dat partijen te veel geboden hebben. De onzekerheid, gekoppeld aan de noodzaak het maximum te bieden leidt in dat geval tot de zogenaamde winners curse; ondernemingen verwerven een frequentie waar ze teveel voor betaald hebben. Bedrijven zullen hierop anticiperen, zodat de winners curse in de praktijk niet veel zal voorkomen. Dit anticiperende gedrag zal ertoe leiden dat er voorzichtiger geboden wordt, en dat de opbrengsten dus naar verwachting lager zullen uitvallen.

Een ander type veiling gaat uit van opbod in meerdere rondes. Tijdens de opvolgende rondes kunnen bieders leren van elkaars biedingen. Zo kan continu een afweging worden gemaakt tussen verder bieden of terugtrekken. Dit vermindert de kans op de winners curse en zal dus tot agressiever biedgedrag leiden. De uitkomst van een meerrondenveiling per opbod is, dat alle partijen ten minste de prijs zullen betalen die de laatst overgebleven afvallende partij wil opbrengen.

Een sequentiële veiling per afslag kan de opbrengst ook verhogen - in theorie ook tot het niveau waarin bieders allemaal hun maximale bieding zullen doen. Dit komt doordat de bieder die het meest kan betalen niet weet wat de andere bieders kunnen betalen, terwijl bij ieder lager bod de kans groter wordt dat anderen ook de prijs kunnen bieden. Nadeel van dit type veiling is echter (net als bij de bieding in gesloten envelop), dat de onzekerheden in de markt kunnen leiden tot de winners curse. Gegeven de grote onzekerheden in de nog niet gevormde UMTS markt, en het hoofddoel van de veiling als efficiënt verdeelmechanisme is, net als bij DCS1800, gekozen voor een meerrondenveiling per opbod.

Afwegingen bij de keuzes ten aanzien van beleid en veilingopzet

In deze paragraaf wordt een drietal afwegingen besproken die spelen bij de beleidskeuzen en de vormgeving van de veiling. Het betreft de optimaliteit van de opbrengsten, de ongelijke aanbieders op de veiling, en de verhouding tussen consumentenprijzen en de veilingprijzen.

Optimale opbrengst

Het aantal uit te geven vergunningen bepaalt in hoge mate de marktverhoudingen op de toekomstige UMTS markt Enerzijds zijn er grote vaste kosten gemoeid met het aanbod van de UMTS diensten. Aanbieders moeten minimaal een bepaalde marktomvang kunnen bedienen om een goede dienstverlening te kunnen ontwikkelen. Aan de andere kant bepaalt het aantal aanbieders op de markt de concurrentieverhoudingen en daarmee de consumentenprijs. Meer partijen leidt via meer mededinging tot lagere consumentenprijzen. Het aantal vergunningen beïnvloedt zo de verwachte winsten van de toekomstige marktpartijen. Er is dus een relatie tussen het aantal vergunningen, de potentiële winsten voor UMTS-aanbieders én de consumentenprijs. De keuze voor het aantal vergunningen is met name door overwegingen ten aanzien van de consumentenprijs bepaald. Dat wil zeggen dat gekozen is voor een zo groot mogelijk aantal vergunninghouders. Daarmee zijn de potentiële winsten voor UMTS aanbieders, en dus de potentiële opbrengsten van de veiling, ook in grote mate bepaald. De keuze voor 5 vergunningen is dan ook een keuze om geen kunstmatige schaarste te creëren, om optimale marktverhoudingen te stimuleren en dus om gunstige consumentenprijzen te bereiken.

Ongelijke aanbieders

In Nederland is gekozen voor 5 vergunningen, waarvan 2 grote en 3 kleinere. Daarmee waren er evenveel UMTS vergunningen uit te geven als gevestigde partijen op de mobiele markt. Een belangrijke vraag is of er tijdens de veiling een groot verschil is tussen de positie van deze zittende partijen en potentiële nieuwe toetreders op de UMTS markt. De verschillen tussen de zittende partijen en nieuwe toetreders worden veroorzaakt door de kostenvoordelen die zittende partijen kunnen hebben. Als deze verschillen groot zijn, zullen zij ertoe leiden dat zittende partijen meer kunnen bieden dan nieuwkomers. Er is dan sprake van een asymmetrische situatie, met als mogelijk gevolg dat nieuwkomers de veiling zullen mijden. Ze verwachten immers, dat de kans een vergunning te winnen klein is. Als dit probleem groot is, kan voor een andere opzet worden gekozen. Zo kan in principe asymmetrie in de systematiek worden ingebouwd, bijvoorbeeld door het toepassen van biedhandicaps, het reserveren van een vergunning voor een nieuwkomer of door nieuwkomers in de vergunning rechten te geven voor het gebruik van de netwerken van zittende partijen (roaming). Onder de vigerende wet- en regelgeving is dit laatste slechts beperkt mogelijk (zie overigens ook de paragrafen 6.2.3 en 6.3.1.3).Voor het reserveren van een vergunning voor een nieuwkomer wordt verwezen naar de appendix 2. Een ander probleem van asymmetrische veilingen is, dat de maatvoering van asymmetrie gekoppeld moet zijn aan inzicht in verschillen tussen aanbieders. Juist de informatie over deze verschillen is zeer onvolledig. Het is dan bijvoorbeeld de vraag of het reserveren van 1 vergunning voor een nieuwkomer beter is dan 2 of geen, of hoeveel handicap er dient te worden ingebouwd. Ook andere aanpassingen zijn overigens denkbaar, zoals een gesloten bod op het moment dat er, in een simultane meerrondenveiling, een vooraf bepaald aantal bieders over is gebleven. Deze veiling kent het leereffect van de meerronden veiling en kan wellicht aantrekkelijker zijn voor nieuwkomers. Met betrekking tot de nieuwe UMTS markt is overwogen dat de verschillen niet zo groot zijn dat de veiling een andere opzet zou moeten krijgen. Er is voor gekozen de symmetrie te handhaven en ook de meerronden-systematiek niet fundamenteel aan te passen.

Consumentenprijzen, veilingprijzen en marktmechanisme

Er is in een goed werkende markt geen relatie tussen de door marktpartijen gepleegde uitgaven en de hoogte van de consumentenprijzen. De investeringen zijn «verzonken kosten» en de prijzen komen tot stand door concurrentieverhoudingen. Dit impliceert dat vaste kosten niet zonder meer doorberekend kunnen worden aan de consument, behalve via onderlinge prijsafspraken (samenspanning). De UMTS markt wordt geacht met 5 aanbieders voldoende mededinging te kennen om dat te voorkomen. Daarnaast ondervinden de aanbieders van UMTS ook concurrentie van bijvoorbeeld internet via het vaste telefonienetwerk en de kabel De voorstellen van de Europese Commissie voor het nieuwe ONP-stelsel (Open Network Provision - ONP) adresseren deze problematiek ook. Daar waar consumenten geen alternatief hebben voor UMTS, zou dan sprake kunnen zijn van dominantie op de Nederlandse UMTS-markt. In de voorstellen van de Commissie zou de toezichthouder dan moeten beoordelen of bepaalde maatregelen nodig en gerechtvaardigd zijn. . Dat betekent, dat er alleen van doorberekening van veilingkosten sprake kan zijn wanneer de partijen allen overbieden of samenspannen Centraal Planbureau, Auctions and precautions, Werkdocument No. 127, juni 2000.. De toezichthouders (NMa en OPTA) zullen scherp toezicht moeten houden op de mededinging.

De uitkomsten van de Nederlandse veiling gaven op zich zelf geen aanleiding voor de zorg dat Nederlandse consumenten met hoge prijzen worden geconfronteerd. Na de hoge veilingprijzen in Duitsland heeft deze zorg weer de kop opgestoken. Er wordt gevreesd, dat de aanbieders daar teveel hebben geboden. Omdat de partijen op meerdere markten actief zijn, wordt gevreesd, dat de hoge prijzen daar zullen worden afgewenteld op de Nederlandse consumenten. De nationale markten voor UMTS diensten zijn echter grotendeels gescheiden deelmarkten. De prijsstelling op een nationale markt wordt dan ook vooral bepaald door de concurrentieverhoudingen op die markt en niet door gemaakte kosten elders. Ook ten aanzien van deze zorgen geldt dus, dat de consumentenprijzen in een goed werkende UMTS markt worden bepaald door de marktverhoudingen en niet door elders gepleegde investeringen. Met andere woorden: de mogelijkheden om in Nederland winst te maken met een UMTS vergunning worden niet groter als er in andere landen verliezen worden gemaakt.

De Nederlandse markt voor mobiele telecommunicatie. De introductie van GSM (tweede generatie mobiele telecommunicatie) vond in Nederland relatief laat plaats. Op 15 maart 1995 kregen Libertel en KPN een vergunning voor GSM. Door de snelle opbouw van de netten van deze twee operators waren er eind 1996 twee nagenoeg landelijk dekkende netten operationeel. Na de vergunningverlening voor de eerste twee GSM netten is besloten om zo snel mogelijk te starten met de vergunningverlening voor DCS1800, ook wel GSM1800 genoemd. Tevens werd door de ministers van Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Financiën in juli 1995 besloten dat deze vergunningverlening via een veiling zou plaatsvinden. Dat heeft in februari 1998 geleid tot de eerste veiling voor mobiele telefonie, die in Europa plaatsvond. Na deze inhaalmanoeuvre liep Nederland in de pas met de meeste Europese landen. Die hadden de vergunningen voor DCS1800 veelal verleend in de tweede helft van 1997 of in de eerste helft van 1998. Een belangrijk verschil tussen Nederland en de andere Europese landen is dat ten gevolge van de DCS1800 veiling in Nederland vijf landelijk opererende operators actief zijn. In de andere Europese landen zijn slechts drie of vier landelijke vergunningen verleend Bij de DCS-1800 veiling zijn, naast twee grote frequentieblokken voor landelijke vergunningen, een zestiental kleinere frequentieblokken geveild. De twee zittende GSM-aanbieders (KPN en Libertel) mochten alleen op kleinere frequentieblokken bieden. De twee landelijke vergunningen zijn naar de nieuwe aanbieders Telfort en Dutchtone gegaan. Twee partijen die ieder een aantal kleinere kavels hadden verworven, hebben deze overgedragen aan Ben. Met die gezamenlijke kavels kon ook een netwerk worden opgezet.. Zo hebben Duitsland en het Verenigd Koninkrijk ieder vier GSM operators. Als dit wordt vertaald naar het aantal operators per inwoner zijn deze verschillen nog groter. Dit heeft gevolgen voor de mate van concurrentie op de verschillende markten en voor de consumentenprijzen. Na de vergunningverlening voor DCS1800 heeft Nederland een grote inhaalslag gemaakt wat betreft de penetratie van het GSM-gebruik en de hoogte van de tarieven. Nederland laat recent een van de grootste stijgingen van de penetratie in de wereld zien en deze nadert die van de Scandinavische landen. Zoals uit tabel 1 van paragraaf 0 blijkt behoren de tarieven tot de laagste van Europa. De tarieven in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn beduidend hoger, afhankelijk van het abonnement en het gebruik tot soms tweemaal zo hoog. Dit geldt zowel voor de zakelijke veelbellers als voor de consument. Deze twee landen behoren met hun tarieven tot de gemiddelden van Europa. Verder zien we in deze markt dat vele operators besprekingen voeren over fusies, (internationale) samenwerkingsverbanden en overnames. Schaalgrootte is van groot belang in de mobiele markt, waar het gaat om zeer hoge investeringen. Als gevolg hiervan is dan ook de laatste jaren het beeld ontstaan van een beperkt aantal grote partijen, dat al dan niet via dochterondernemingen of joint ventures, actief is in de meeste landen, vaak aangevuld met de voormalige nationale PTT. De internationale context van het UMTS beleid In deze paragraaf komen achtereenvolgens aan de orde de Europese UMTS-beschikking en de aanbevelingen van het UMTS Forum. De UMTS-beschikking bevat verplichtingen voor de Lidstaten van de Europese Unie over de invoering van UMTS. Het UMTS-Forum geeft aanbevelingen, onder meer over de frequentieruimte waarover UMTS-aanbieders zouden moeten kunnen beschikken.

De Europese UMTS beschikking

De Europese Unie heeft een beschikking vastgesteld over `de gecoördineerde invoering van de derde generatie van mobiele draadloze communicatiesystemen (UMTS)' in de Gemeenschap Beschikking 128/1999/EG. Doel van de beschikking is het bevorderen van de spoedige en gecoördineerde invoering van UMTS-netwerken en UMTS-diensten in Europa. Op grond van deze beschikking moeten de lidstaten alle nodige maatregelen treffen om voor 1 januari 2002 de gecoördineerde en geleidelijke invoering van UMTS-diensten op hun grondgebied mogelijk te maken, overeenkomstig de Vergunningenrichtlijn Richtlijn 97/13/EG. Voorts moeten lidstaten uiterlijk op 1 januari 2000 een vergunningenstelsel voor UMTS invoeren. Voor het harmoniseren van het frequentiegebruik zijn door de Commissie mandaten verstrekt aan onder andere de CEPT/ERC Europese Radio Comité van de Conférence Europeénne des Administrations des Postes et Télécommunications. Een samenwerkingsverband van Europese overheden op het gebied van telecommunicatie en post. In dit kader worden nadere afspraken gemaakt over de bestemming van frequenties.. In dat kader is het besluit van het Europese Radio Committee (ERC) van 29 november 1999 (ERC/DEC/(99)25) relevant . Uit dit besluit volgt dat er in ieder land 10 MHz wordt gereserveerd voor vergunningvrij gebruik Deze frequentieruimte is gereserveerd voor bijv. DECT-toepassingen in de kantooromgeving of huiselijke toepassingen. en 145 MHz voor vergunningen. Nederland heeft zich, evenals de meeste andere EU-landen, aan dit ERC besluit gecommitteerd. Een klein aantal landen, waaronder Duitsland, hebben zich nog niet formeel gecommitteerd, maar Duitsland heeft tijdens de vergadering waar dit besluit werd genomen, aangegeven ermee in te kunnen stemmen. In de praktijk heeft Duitsland het besluit gevolgd.

Verder is in de UMTS-beschikking bepaald dat ten minste bepaalde UMTS-diensten (opgenomen in een bijlage bij de beschikking) moeten worden aangeboden. Het gaat daarbij in het bijzonder om (mobiele) multimediadiensten, `die verder gaan dan de mogelijkheden van systemen van de 2e generatie, zoals GSM'. Ook is in de beschikking bepaald dat volledige internationale roaming mogelijk moet zijn om het pan-Europese karakter van UMTS te waarborgen. Internationale roaming wil zeggen dat een UMTS-gebruiker ook in het buitenland van de UMTS-dienstverlening gebruik kan maken, zonder aparte voorzieningen (zoals nu ook met GSM het geval is).

Aanbevelingen UMTS Forum

Een belangrijk onderdeel van het beleidsvoornemen was de frequentieruimte die voor UMTS werd bestemd en het aantal uit te geven vergunningen. Daarbij hebben de aanbevelingen van het UMTS Forum een belangrijke rol gespeeld. Het UMTS Forum is een internationale, onafhankelijke organisatie die door het bereiken van een brede consensus tussen alle betrokken partijen de succesvolle ontwikkeling en invoering van de derde generatie mobiele systemen tracht te verwezenlijken. Het Forum is in 1996 opgericht als non-profit organisatie en heeft momenteel meer dan 200 leden, zowel operators, fabrikanten, overheden (waaronder Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk), de Europese Commissie, consultants en leden uit de ICT- en mediawereld. Het Forum werkt daarbij samen met een grote groep internationale organisaties zoals standaardisatie-organisaties, de ITU, het ERC, de GSM Association, de internetwereld en overheidsorganisaties. Het UMTS Forum wordt wereldwijd gezien als een zeer belangrijk en gezaghebbend orgaan voor UMTS aangelegenheden.

Het UMTS Forum stelt in `Rapport no.5' Report no. 5 from the UMTS Forum, Minimum spectrum demand per public terrestrial UMTS operator in the initial phase, september 1998 dat een aanbieder ten minste 2 15 + 5 = 35 MHz nodig heeft om volwaardige dienstverlening te kunnen bieden. Volwaardig betekent in dit verband dat de frequentieruimte toereikend moet zijn voor een breed aanbod mobiele multimediadiensten (zie ook paragraaf 0). Volgens het UMTS Forum is vanuit technisch oogpunt in elk geval minimaal per vergunning 2 10
+ 5 = 25 MHz nodig. Hierbij kunnen echter beperkingen ontstaan in het leveren van diensten.

Het UMTS Forum is bij bovenstaande aanbevelingen uitgegaan van de marktverwachtingen tot 2005. Afhankelijk van de marktomstandigheden per land zijn in de periode van 2005 tot 20*10 aanvullende frequenties vereist. Het bestemmen van aanvullende frequenties voor UMTS was een van de onderwerpen van de Wereld Radio Conferentie (WRC) 2000 van de International Telecommunications Union (ITU). Bij de voorbereiding van de WRC 2000 werd duidelijk dat aanvullende frequenties niet veel eerder dan 2010 beschikbaar zouden kunnen komen. Op basis hiervan heeft het UMTS Forum (in `Rapport no. 6' Report no. 6 from the UMTS Forum, UMTS/IMT-2000 Spectrum, december 1998) dan ook nog eens onderstreept dat voor een `volwaardige' vergunning minimaal 35 MHz frequentieruimte nodig is. In rapport nr. 7 Report no. 7 from the UMTS Forum, Candidate Extension Bands for UMTS/IMT-2000, maart 1999, geeft het UMTS Forum meer informatie over de toekomstige beschikbaarheid van potentiële additionele frequentiebanden voor UMTS.

Het Nederlandse UMTS-beleid

Inleiding

De voorbereiding van de vergunningverlening voor de frequenties voor UMTS is in 1998 gestart. Op 16 juli van dat jaar is door de Minister van Verkeer en Waterstaat een consultatiedocument gepubliceerd. In dat document zijn de bevindingen en uitgangspunten van de overheid voor de introductie van UMTS neergelegd. Doel van het document was om de visie van belanghebbenden te vernemen.

Van verschillende partijen zijn reacties ontvangen. Onderdeel van het consultatieproces was een workshop op 22 september 1998, waarin de belangrijkste bevindingen zijn besproken. Hieraan namen vele partijen deel, waaronder de bestaande GSM-operators, maar ook een aantal potentiële nieuwkomers, fabrikanten, telecomgebruikers, consultants en andere belangstellenden. Tevens konden tijdens deze workshop ideeën en standpunten worden uitgewisseld.

Op basis van de consultatie heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op 25 maart 1999 Brief aan OPT inzake beleidsvoornemen UMTS, DGTP/99/939 een beleidsvoornemen inzake de vergunningverlening voor UMTS gepubliceerd. Elementen uit het beleidsvoornemen waren o.a. de wijze van vergunningverlening (veiling), het tijdstip van vergunningverlening, de kavelgrootte (de frequentieruimte per vergunning), het aantal vergunningen, de eisen waaraan bieders zouden moeten voldoen en de roll out-verplichtingen (dat wil zeggen de snelheid waarmee vergunninghouders hun netwerken moeten aanleggen).

Het ministerie van Financiën is, vanwege de specifieke deskundigheid en het financieel-economisch belang, betrokken bij de voorbereiding van het UMTS beleid.

Over dit beleidsvoornemen is uitvoerig met de belanghebbenden overlegd in het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (zie paragraaf 0). Voorts is advies gevraagd aan de OPTA (zie paragraaf 0) en de NMa (zie paragraaf 0).

Mede op basis van dit overleg en de ingewonnen adviezen, en gelet op het advies van OPTA, zijn de definitieve beleidskeuzes vastgesteld (zie paragraaf 0). Deze definitieve beleidskeuzes zijn, tezamen met een uitvoerige brief, op 26 januari 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over het definitieve UMTS-beleid van 26 januari 2000, DGTP/00/00045 en besproken in een algemeen overleg van 28 maart 2000 Kamerstukken II, 1999/2000, 26800 XII, nr.62.

In het verloop van het proces van het opstellen van het beleidsvoornemen van 25 maart 1999, de daarop volgende advies- en overlegrondes, en de vaststelling de definitieve beleidskeuzes op 26 januari 2000, speelden de volgende onderwerpen een belangrijke rol in de discussie:

het aantal uit te geven vergunningen voor UMTS;

het al of niet reserveren van een vergunning voor een nieuwe partij (buiten de al aanwezige vijf mobiele operators);

asymmetrische regelgeving (nationale roaming);

het tijdpad.

Het beleidsvoornemen UMTS van 25 maart 1999

In de navolgende paragrafen zal, waar relevant, beschreven worden wat op deze punten de voorstellen van de overheid waren in het beleidsvoornemen van 25 maart 1999, wat de verschillende opvattingen waren in de advies- en overlegronde, en wat de uiteindelijke keuzes waren van de overheid in de vastgestelde beleidskeuzes van 26 januari 2000. Daarnaast zal worden ingegaan op andere onderwerpen die in de verschillende fasen aan de orde werden gesteld.

Het aantal vergunningen en de frequentie per vergunning

In het beleidsvoornemen van 25 maart 1999 is de kavelgrootte (dat wil zeggen de hoeveelheid frequentieruimte per vergunning) bepaald op grond van de volgende overwegingen. Het UMTS Forum (zie paragraaf 0) heeft ervoor gekozen om per UMTS-vergunning 35 MHz ter beschikking te stellen.

Uitgaande van 35 MHz voor elk van de vergunninghouders, kunnen bij een totale frequentieruimte van 145 MHz (zie paragraaf 0) vier vergunningen worden uitgegeven. Bij deze kavelgrootte kan elk van de vergunninghouders het volledige pakket aan UMTS-diensten bieden, ook aan buitenlandse gebruikers die Nederland bezoeken (internationale roaming). Overigens is dan nog 5 MHz beschikbaar, bijvoorbeeld voor vergunningvrij gebruik.

De keuze voor 35 MHz per vergunning was mede gebaseerd op overweging 13 uit de EU-UMTS-beschikking: «Overwegende dat de hoeveelheid spectrum die ter beschikking wordt gesteld, rechtstreeks van invloed zal zijn op de mate van concurrentie op de markt; dat de geschatte vraag derhalve in aanmerking dient te worden genomen bij de bepaling van de hoeveelheid toe te wijzen spectrum; dat voldoende spectrum moet worden toegewezen en voldoende vroeg moet worden vrijgemaakt om een breed, aan concurrentie onderworpen aanbod aan mobiele multimediadiensten te bevorderen». Hier wordt aan voldaan door elk van de UMTS-aanbieders de door het UMTS Forum aanbevolen frequentieruimte bieden.

Over een eventuele beperking van het aantal vergunningen per partij liet het beleidsvoornemen van 25 maart 1999 zich nog niet uit. Dit werd echter wel wenselijk geacht. Overweging daarbij was dat, vanuit het streven naar een goede marktwerking, een zo groot mogelijk aantal toetreders van de beschikbare frequenties gebruik moet kunnen maken. Enerzijds moet worden voorkomen dat één partij een zodanig groot beslag op de beschikbare frequentieruimte legt, dat deze partij bijna automatisch een dominante positie op de relevante markt verwerft, terwijl anderzijds de omvang van de vergunningen wel zodanig moet zijn dat een bedrijfseconomische exploitatie mogelijk is. Aan de NMa is op 17 juni 1999 advies gevraagd Adviesaanvraag aan NMa van 17 juni 1999, DGTP/99/1783 over het voornemen om het aantal vergunningen dat een aanvrager mag verwerven, te begrenzen tot één. De NMa heeft dit voornemen in haar advies van 3 september 1999 gesteund NMa advies van 3 september 1999, nr. 1391.

Geen reservering vergunning voor nieuwkomers

In het beleidsvoornemen UMTS van 25 maart 1999 was het voornemen om geen van de vijf al aanwezige mobiele operators uit te sluiten van het verkrijgen van een van vier UMTS-vergunningen, en dus ook niet om een van die vier vergunningen te reserveren voor een nieuwe partij. Belangrijkste reden was (en is) dat de overheid geen redelijke grond zag (en ziet) waarom op voorhand aan nieuwe (vaak kapitaalkrachtige) partijen gunstige condities zouden moeten worden gegeven voor toetreding tot de Nederlandse markt, ten koste van de al aanwezige mobiele operators. Te meer daar het vaak operators betreft die in Nederland pas relatief kort actief zijn op de mobiele markt en die met grote investeringen hun netwerken aan het opbouwen zijn.

In het beleidsvoornemen is hierover het volgende opgemerkt:

`UMTS is een nieuwe generatie van systemen voor mobiele telecommunicatie. Met UMTS kunnen innovatieve multimedia diensten worden aangeboden. De markt van UMTS is daarmee een andere markt dan die van GSM/DCS. Aangezien er nog geen partijen met UMTS actief op de markt zijn, betekent dit ook dat er nog geen partijen zijn die al een voorsprong in de markt hebben opgebouwd. Anders dan in het geval van DCS 1800 wordt daarom bij de vergunningverlening voor UMTS geen enkele partij op voorhand uitgesloten. Dit betekent dat ook alle bestaande vergunninghouders voor mobiele telecommunicatie een aanvraag voor UMTS kunnen indienen. Zij zullen op dezelfde manier behandeld worden als aanvragers die nog geen vergunning voor mobiele telecommunicatie in Nederland hebben.' Uit het advies van de NMa (zie paragraaf 6.3.2) bleek dat de NMa van oordeel was dat de UMTS-markt en de GSM-markt wel (grotendeels) als een zelfde markt kunnen worden beschouwd. Bij de definitieve beleidskeuzes (zie paragraaf 6.4.3) is de visie van de NMa gevolgd.

Asymmetrie in de regelgeving: nationale roaming

Nationale roaming houdt in dat Nederlandse aanbieders van mobiele telecommunicatiediensten gebruik maken van een netwerk van een (andere) Nederlandse operator. Via roaming kunnen nieuwe toetreders tot de Nederlandse markt al diensten aanbieden voordat zij zelf een eigen landelijk netwerk hebben aangelegd. Het gebruik van het (mobiele) netwerk van een andere partij in de vorm van roaming is in de Nederlandse wet- en regelgeving aan te merken als een vorm van bijzondere toegang. Op grond van de Telecommunicatiewet hebben sommige aanbieders van vaste of mobiele telefonienetwerken de plicht om aan alle redelijke verzoeken om bijzondere toegang voldoen. Die verplichting geldt voor aanbieders die op de relevante markt een aanmerkelijke marktmacht hebben (in het algemeen: een marktaandeel van 25% of meer). Onder meer omdat de Nederlandse wetgeving via het regime voor bijzondere toegang roaming nader regelt, was er in het beleidsvoornemen geen aanleiding roaming nader te regelen. Meer specifiek is hierover in het beleidsvoornemen het volgende gezegd:

`Ingeval een of meerdere UMTS vergunningen worden verleend aan een nieuwkomer op de Nederlandse markt van mobiele telefoniediensten, doet de vraag zich voor of deze het recht krijgt van nationale roaming op de bestaande GSM/DCS netwerken. Immers, een UMTS vergunninghouder zal -daar waar (nog) geen UMTS dekking aanwezig is- de abonnees de mogelijkheid willen bieden om `terug te vallen' op een GSM/DCS netwerk.

Op grond van onderstaande overwegingen wordt niet de noodzaak gezien om op het punt van nationale roaming voorstellen tot aanvullende regelgeving te doen:

Uit de consultatie van marktpartijen is gebleken dat geen van de partijen de noodzaak ziet van aanvullende specifieke regelgeving voor UMTS

Op basis van commerciële onderhandelingen bestaan voldoende mogelijkheden om desgewenst afspraken over nationale roaming te maken

De bepalingen in de Telecommunicatiewet met betrekking tot `bijzondere toegang' bieden de OPTA de mogelijkheid om redelijke verzoeken tot nationale roaming aan aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht, zoals bedoeld in artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet, af te dwingen'.

Tijdpad

In het beleidsvoornemen is het volgende tijdpad voor de vergunningverlening aangegeven.

29 december 1999: Publicatie benodigde ministeriële regelingen en overige documentatie voor de vergunningverleningsprocedure

15 januari 2000: Start van de vergunningverleningsprocedure. Mogelijkheid tot het stellen van vragen

15 maart 2000: Indienen aanvraag voor een vergunning. Toetsing op minimale eisen te stellen aan de aanvrager en vaststelling van schaarste

Eind april 2000: Veiling, gevolgd door vergunningverlening

Vergunningduur

Bij de vergunningverlening voor GSM in 1995 en voor DCS1800 in 1998 is ervoor gekozen om de vergunningduur op 15 jaar te stellen. De belangrijkste redenen daarvoor waren dat dit een reële termijn was om de gedane investeringen in het netwerk terug te kunnen verdienen, terwijl het ook ruimte bood om op termijn deze frequenties voor andere dienstverlening te gebruiken, zoals voor een volgende generatie mobiele diensten. Er waren op dat moment in internationaal verband al afspraken gemaakt over de frequenties die voor UMTS zouden worden bestemd.

Voor UMTS waren er geen bijzondere redenen om af te wijken van de reeds eerder gekozen vergunningtermijn. Uit tabel 2 in paragraaf 0 valt af te leiden dat behalve Nederland ook Frankrijk, Italië, Portugal, Zweden en Zwitserland voor een termijn van 15 jaar hebben gekozen. Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Finland hanteren een termijn van 20 jaar. Noorwegen heeft gekozen voor 12 jaar. Overigens moet worden opgemerkt dat in Nederland de vergunningsduur van 15 jaar geldt vanaf 1 januari 2002. Dit is de uiterste datum waarop volgens de Europese beschikking UMTS moet worden geïntroduceerd. De feitelijke vergunningsduur is dus langer dan 15 jaar.

Advies- en overlegronde

Het beleidsvoornemen is aan de Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit (OPTA)
bij brief DGTP/99/1019 van 2 april 1999, de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) bij brief DGTP/99/1783 van 17 juni 1999 (op mededingingsrechtelijke aspecten) en aan het Permanent overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT) voorgelegd bij brief DGTP/99/939 van 25 maart 1999 . De OPTA is advies gevraagd in het kader van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, en ook in verband met eventueel aan de vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen (artikel 3.5 van de Telecommunicatiewet). De NMa moet op grond van artikel 18.3 van de Telecommunicatiewet om advies worden gevraagd bij eventuele uitsluiting van partijen van vergunningverlening in verband met de mededinging, of bij het reserveren van een of meer vergunningen voor een nieuwkomer. Het OPT is het bij de Wet advies en overleg verkeer en waterstaat ingestelde overlegorgaan. Samenstelling OPT Telecommunicatie per 23 aug 2000:

deelnemers: Koninklijke KPN, KPN Security, NETELCOM, Lucent Technologies Nederland, Vereniging ICT Nederland, Unie van Elektronische Ondernemers (UNETO), Dutchtone, Nederlandse vereniging van bedrijfstelecommunicatiegrootgebruikers (BTG), Orde van Nederlandse Raadgevende Ingenieurs (ONRI), Nederlandse Vereniging van Informatiediensten-aanbieders (NVI), IBM/GEIS/EDS, Libertel, Telfort Holding, Consumentenbond, MKB-Nederland, Raad van de Centrale Ondernemersorganisaties (RCO), Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) ABVAKABO FNV, CNV Bedrijvenbond, Nederlandse Associatie voor Direct Marketing, Distance Selling en Sales Promotion (DMSA), vereniging van Exploitanten en Machtigingshouders van Centrale Antenne-inrichtingen (VECAI), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), ENERGIS, Nederlandse Vereniging van fabrikanten en importeurs van componenten voor antenne-inrichtingen (Vefica), Global Telesystems Europe (GTS), Nederlandse Vereniging van Internetproviders (NLIP), Ben Nederland, Global One, Versatel Telecom, MCI Worldcom, UPC Nederland, Stichting Telecomgebruikers Nederland

ministeries: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Financiën, Justitie en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Hieronder wordt op deze adviezen en dit overleg nader ingegaan.

Advies OPTA

Op 7 mei 1999 heeft de OPTA haar reactie uitgebracht Advies van de OPTA van 7 mei 1999, OPTA/DIR/99/5553.

Aantal vergunningen

De OPTA heeft, gelet op het belang van concurrentie, geadviseerd om meer dan vier vergunningen uit te geven. De beperking tot vier UMTS-vergunningen zou in dat verband resulteren in een meer oligopolistische markt dan het uitgeven van vijf vergunningen. OPTA erkende daarbij dat op grond van de aanbevelingen van het UMTS Forum, en gelet op de totaal beschikbare frequentieruimte eigenlijk niet meer dan vier vergunningen zouden kunnen worden verleend.

Vergunning reserveren voor nieuwkomers

De OPTA onderschreef het voornemen om niet een van de vergunningen specifiek voor een nieuwe aanbieder te reserveren. Ook steunde OPTA het voornemen om geen van de bestaande GSM-aanbieders uit te sluiten van de UMTS-vergunningverlening.

Asymmetrische regelgeving, nationale roaming

In verband met de positie van nieuwkomers heeft OPTA wel geadviseerd om nieuwkomers het recht te geven gebruik te maken van de bestaande GSM-netwerken (`nationale roaming'). Voor de overwegingen van OPTA wordt verwezen naar het advies van OPTA van 7 mei 1999.

Het standpunt hierover van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat was als volgt. Volgens de bestaande wetgeving moeten partijen met aanmerkelijke macht op de markt van vaste of mobiele telefonie redelijke verzoeken om bijzondere toegang tot hun netwerk honoreren. Roaming kan, als vorm van bijzondere toegang, onder deze verplichting vallen. De bevoegde instantie voor de handhaving van deze verplichtingen is OPTA. Als partijen geen aanmerkelijke marktmacht hebben is het aan de marktpartijen om in commerciële onderhandelingen al of niet roaming af te spreken. In de brief aan de Tweede Kamer (zie paragraaf 0) waarin het definitieve UMTS-beleid is verwoord, zijn de redenen voor het niet overnemen van die onderdelen van het advies uiteengezet.

Nadat de definitieve beleidskeuzes op 26 januari 2000 waren vastgesteld en aan de Tweede Kamer waren aangeboden, is OPTA in een brief van 31 januari nogmaals ingegaan op het roamingvraagstuk (en overigens ook op de dekkingsgraadeisen). Naar het oordeel van OPTA zal de dekkingsgraad van UMTS-netwerken veel lager zijn dan die van GSM/DCS-netwerken. Daar waar de UMTS-netwerken geen dekking bieden, zou naar het oordeel van OPTA teruggevallen moeten kunnen worden op de GSM/DCS-netwerken. Voor een volledige weergave van OPTA's standpunt wordt verwezen naar de brief van 31 januari 2000.

Deze brief van OPTA was voor de staatssecretaris geen reden om het eerder ingenomen standpunt te wijzigen.

Advies NMa

Over het beleidsvoornemen is op mededingingsrechtelijke aspecten advies gevraagd aan de NMa. Dit advies is op 3 september 1999 ontvangen (zie paragraaf 0).

De NMa gaf aan dat uitsluiting van bepaalde partijen (de bestaande GSM-aanbieders) van de veiling een bijzonder zwaar middel is. Zo'n uitsluiting kan alleen worden gerechtvaardigd als het zeer aannemelijk is dat een onderneming of aantal ondernemingen gezamenlijk door het verwerven van (een bepaalde hoeveelheid) UMTS-frequenties een economische machtspositie zal verkrijgen of versterken, waardoor de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. Op basis van onderzoek van de mobiele markt kwam de NMa tot de conclusie dat het aannemelijk is dat er begin 2002 (de datum waarop volgens de Europese UMTS-beschikking de introductie van UMTS een feit moet zijn) sprake is van daadwerkelijke mededinging op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten. Toetreding van een nieuwkomer kan tot meer concurrentie leiden, maar het lijkt niet noodzakelijk om daadwerkelijke concurrentie tot stand te brengen. Derhalve was er geen aanleiding om bestaande aanbieders van mobiele telecommunicatiediensten uit te sluiten van de veiling van de UMTS-frequenties.

Om dezelfde redenen was er naar het oordeel van de NMa onvoldoende aanleiding om een van de vergunningen te reserveren voor een nieuwe toetreder. Gezien het beperkte aantal beschikbare vergunningen, vond de NMa het wel gewenst dat een partij niet meer dan één vergunning verwerft. Daarbij moet bovendien voorkomen worden dat een partij door bijvoorbeeld deelneming in een consortium meer dan één vergunning kan verkrijgen.

Bevindingen OPT

Het beleidsvoornemen is op 25 maart 1999 aan het OPT verzonden en besproken in de OPT-vergaderingen van 14 april, 26 mei, 8 juli en 9 september 1999 verslagen van OPT van OPT 99/16, OPT 99/29, OPT 99/49en OPT 99/63. Naast de vaste deelnemers aan het OPT heeft ook een aantal partijen op ad hoc basis speciaal voor dit beleidsvoornemen aan het overleg deelgenomen. Dit om het overleg zo breed mogelijk te laten zijn. Op 18 mei en 24 juni 1999 zijn brieven verzonden met aanvullende informatie naar aanleiding van vragen van het OPT brieven van DGTP aan OPT, DGTP/99/1435/FB en DGTP/99/1827/PA. Op 8 oktober en op 27 oktober zijn er twee door de vereniging ICT Nederland georganiseerde workshops gehouden over het beleidsvoornemen verslagen Vereniging ICT Nederland, 1999-1040 en 1999-1130. De eindconclusies zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van het OPT van 1 november 1999, dat in december 1999 is ontvangen Rapport van bevindingen inzake beleidsvoornemens vergunningverlening UMTS, OPT99/66.

De belangrijkste onderwerpen in het overleg waren het aantal vergunningen, de toedeling van frequentieruimte voor satellietgebruik in relatie tot de beschikbare frequentieruimte voor diensten als GSM en UMTS (`aards gebruik'), het beschikbaar stellen van additionele frequentieruimte voor UMTS, nationale roaming en de roll-out verplichtingen.

Aantal vergunningen

Over het aantal te verlenen vergunningen liepen de meningen uiteen. Vrij algemeen kon men instemmen met de voorgestelde hoeveelheid spectrum per vergunning, maar ook werd de daarmee strijdige wens geuit om meer vergunningen (vijf of zes) te verlenen dan de vier die oorspronkelijk werden voorgesteld. Door diverse partijen is voorgesteld om meer dan vier vergunningen te verlenen, gekoppeld aan een reservering van in de toekomst vrij te geven frequenties. Omdat dit een zware claim op die toekomstige frequenties zou betekenen (dat zou dan zijn beslag krijgen meer dan 6 jaar na de eerste vergunningverlening), is deze wens uiteindelijk niet gehonoreerd. Het punt van het aantal te verlenen vergunningen werd door de overlegpartners in het OPT ook gekoppeld aan de eventuele mogelijkheden om voor satellietgebruik bestemde frequenties ook voor aards gebruik in te kunnen zetten. Dat laatste is voor UMTS niet mogelijk gebleken. Daarover zouden in internationaal verband afspraken moeten worden gemaakt, die als ze al mogelijk zouden zijn, veel tijd zouden vergen.

Asymmetrische regelgeving, nationale roaming

Over nationale roaming heeft het OPT uiteindelijk geen standpunt ingenomen. Door individuele deelnemers zijn zeer uiteenlopende wensen geuit. Van de zijde van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat is gewezen op de aanwezige mogelijkheid om daarover commerciële afspraken te maken. Voorts wordt hier verwezen naar paragraaf 0, waar aangegeven is dat partijen met aanmerkelijke marktmacht de verplichting hebben redelijke verzoeken tot bijzondere toegang te honoreren.

Tijdpad en overige onderwerpen

Ook ten aanzien van het tijdstip van vergunningverlening liepen de meningen in het OPT uiteen; er waren zowel stemmen om zo snel mogelijk tot vergunningverlening over te gaan, als voorstanders van het standpunt om tot na de WRC of nog langer te wachten. Zowel potentiële nieuwkomers verschilden hierover onderling van mening als de bestaande mobiele operators.

De opvattingen ten aanzien van de roll-out die het OPT had, zijn in het definitieve beleid gehonoreerd.

Ook heeft het OPT gepleit voor een vergunningduur van 20 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2000

Definitieve beleidskeuzen

Mede op basis van de adviezen van OPTA, NMa en het uitvoerig overleg met het OPT, heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op 26 januari de definitieve beleidskeuzes vastgesteld en aan de Tweede Kamer aangeboden.

Aantal vergunningen

Gelet op de diverse reacties is er voor gekozen om niet vier, maar vijf vergunningen te verlenen. Daarbij is de volgende verkaveling gekozen: twee vergunningen van 35 MHz (2 15 + 5 ) en 3 vergunningen van 25 MHz (2 10 + 5). Een en ander was gebaseerd op de resultaten van de uitvoerige consultaties, waarbij deze wens breed geuit werd, en op het advies van OPTA. Het gevolg daarvan is wel dat er nu 3 vergunningen met een minder dan optimale frequentieruimte worden verleend.

In het OPT is de vraag aan de orde gekomen of meer dan vijf vergunningen mogelijk zouden zijn. Allereerst kan daarover worden opgemerkt dat volgens het UMTS Forum 25 MHz het technische minimum is om UMTS-dienstverlening te kunnen aanbieden. Uitgaande van deze 25 MHz en de totale beschikbare frequentieruimte van 145 MHz, zijn net geen 6 vergunningen mogelijk. Dat betekent allereerst dat een partij niet over de volgens het UMTS Forum aanbevolen minimale frequentieruimte van 25 MHz zou kunnen beschikken. Bovendien zou geen enkele partij de beschikking krijgen over de 35 MHz, die minimaal nodig is voor volwaardige dienstverlening tegen economisch verantwoorde kosten, zoals het UMTS Forum stelt. Dat roept ook de vraag op of met 25 MHz wel tegen economisch verantwoorde kosten de volledige dienstverlening, waaronder volledig internationale roaming, kan worden geboden uit de bijlage van de UMTS-beschikking (zie paragraaf 0). Volledig betekent ook: met betrekking tot alle UMTS-diensten uit de bijlage bij de UMTS-beschikking.

De conclusie van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat was dat de uitgifte van 6 vergunningen op technische en economische gronden niet wenselijk is, gelet op de bevindingen van het UMTS Forum. Mogelijk zou die keuze zich ook niet verhouden met de verplichtingen die uit de UMTS-beschikking voortvloeien. De conclusie dat zes vergunningen niet wenselijk is, leidde er toe dat gekozen moest worden tussen vier of vijf vergunningen. Zoals aangegeven was de aanvankelijke keuze vier vergunningen.

In Duitsland heeft de veiling wel geleid tot de uitgifte van 6 vergunningen. Dat levert een verdeling op van 5 vergunningen van 25 MHz en 1 vergunning van 20 MHz. Geen enkele vergunning voldoet hiermee aan de aanbeveling van het UMTS Forum dat een vergunning ten minste 35 MHz dient te omvatten om volwaardige dienstverlening te kunnen bieden. Eén partij krijgt zelfs minder frequentieruimte ter beschikking dan minimaal nodig is volgens het UMTS Forum.

De uiteindelijke keuze van vijf vergunningen, twee `grote' en drie `kleinere' maakt een breed aanbod van UMTS-diensten in Nederland mogelijk. Voorts is in Nederland internationale roaming mogelijk, ook voor geavanceerde UMTS-dienstverlening. Wat het aantal uit te geven vergunningen betreft, blijkt uit tabel 2 in paragraaf 0 dat Nederland met dit aantal in de pas loopt bij vrijwel alle andere Europese landen. Immers ook België, Denemarken, Finland, Frankrijk, Italië, Noorwegen, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Zwitserland hebben niet voor 6, maar voor 4 of 5 vergunningen gekozen. Uit tabel 2 valt af te leiden dat Duitsland met het aantal van 6 vergunningen een uitzonderingspositie inneemt. In hoeverre in de toekomst in Duitsland frequentieschaarste optreedt, moet worden afgewacht.

Beperking tot een vergunning per aanbieder

Het feit dat vijf in plaats van vier vergunningen worden uitgegeven, was geen aanleiding om terug te komen op de keuze dat een partij slechts een vergunning kan verwerven. De overwegingen uit paragraaf 0 blijven ook bij de uitgifte van vijf vergunningen geldig.

Geen vergunning reserveren voor nieuwkomers

Evenmin was de beslissing om vijf in plaats van vier vergunningen uit te geven aanleiding om alsnog een vergunning te reserveren voor nieuwkomers. Het op die wijze bevorderen van de toetreding van een zesde aanbieder tot de Nederlandse markt voor mobiele diensten (zowel GSM als UMTS) was immers niet noodzakelijk om daadwerkelijke concurrentie tot stand te brengen. Deze conclusie is mede gebaseerd op het onderzoek en het advies van de NMa (zie paragraaf 0). Uit de analyse van de NMa moet worden geconcludeerd dat voor de totstandkoming van daadwerkelijke mededinging toetreding van een nieuwkomer niet onontbeerlijk is. Daarom is er geen voldoende rechtvaardiging om bestaande aanbieders van mobiele telecommunicatiediensten uit te sluiten van het verkrijgen van een UMTS-vergunning. Zoals ook in paragraaf 6.2.2 is opgemerkt, kan het uitsluiten bovendien onredelijk zijn, gelet op grote investeringen die zij al hebben gedaan. In het algemeen dient de overheid een stabiel beleid te voeren met betrekking tot investeerders, zowel voor bestaande als toekomstige.

De juridische onderbouwing van het besluit om het aantal vergunningen per partij te beperken tot één, komt in appendix 2 nader aan de orde. In deze appendix wordt ook nader ingegaan op de juridische mogelijkheden om een vergunning te reserveren voor een nieuwkomer.

Tijdpad en overige onderwerpen

Telecommunicatie wordt een steeds belangrijker onderdeel van de economie. Om die reden is het van groot belang om voorop te lopen bij de belangrijke ontwikkelingen op dit gebied. UMTS is zo'n ontwikkeling. Om ten volle te kunnen profiteren van deze voordelen, is het zaak om in een vroeg stadium deze vergunningen te verlenen. Om tot de eersten van Europa te behoren wat betreft het verlenen van UMTS vergunningen, is in eerste instantie gepland om de procedure voor de vergunningverlening eind 1999 te starten, zodat de veiling en daarop volgende vergunningverlening in het voorjaar van 2000 zou kunnen worden uitgevoerd. Na uitgebreide besprekingen in het OPT is op aandrang van de markt besloten om de start van de procedure uit te stellen. Reden daarvoor was dat tijdens de Wereld Radio Conferentie (WRC), die van 8 mei tot en met 2 juni 2000 in Istanbul plaatsvond, afspraken gemaakt zouden worden over het in de toekomst beschikbaar komen van additioneel spectrum voor UMTS. Het beschikbaar komen van additioneel spectrum en het tijdstip waarop dat spectrum beschikbaar komt, is van belang bij de besluitvorming al dan niet een aanvraag in te dienen voor het verkrijgen van thans al beschikbare UMTS frequenties.

Om bij de kopgroep van Europa te kunnen blijven behoren, is er voor gekozen het vergunningverleningproces zo in te richten dat verlening van de vergunningen zo snel mogelijk na afloop van de WRC zou kunnen plaatsvinden. De voorbereiding van de uitgifte van de UMTS vergunningen is een proces met een eigen dynamiek. Ieder land heeft daarvoor zijn eigen proces. Het is niet mogelijk om de vergunningverleningen in de diverse landen te coördineren. Zo is de veiling in het Verenigd Koninkrijk verschillende malen uitgesteld. Ook de oorspronkelijke planning van de Duitse veiling is bijgesteld. Beide landen hebben slechts zeer beperkt aangegeven wat de redenen voor uitstel waren.

Voor de overwegingen om geen nadere regeling te treffen voor nationale roaming wordt verwezen naar de paragrafen 0 en 0.

De vergunningduur is vastgesteld op 15 jaar vanaf 2002. In paragraaf 0 zijn hiervoor de overwegingen genoemd.

Informatie Tweede Kamer

Over de keuze om in geval van schaarste te veilen is in het verleden uitvoerig overleg gepleegd met de Tweede Kamer. Het beleid ten aanzien van UMTS is onder andere specifiek aan de orde geweest op 6 oktober 1999 bij een algemeen overleg over de Digitale Delta Kamerstukken II, 1999/2000, 26 643, nrs. 1 en 3. In dit overleg is de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat ingegaan op de wijze van vergunningverlening, de timing, het aantal van 4 of 5 vergunningen en het feit dat alle bestaande en nieuwe partijen hiervoor in aanmerking komen.

Bij brief van 26 januari 2000 is de Tweede Kamer vervolgens nader geïnformeerd over het UMTS-beleid. In deze brief is aangegeven op welke punten het eerder voorgenomen beleidsvoornemen is aangepast. Dit betreft het aantal te verlenen vergunningen, de dekkingsgraadeisen, de aan de vergunningen verbonden standaard en de timing van de vergunningverlening. Tevens werd in die brief ingegaan op de bevindingen van het OPT en werd aangegeven welke adviezen van de OPTA niet waren overgenomen en waarom dat niet was gedaan.

Op 28 maart 2000 is over de brief van 26 januari 2000 overleg gevoerd met de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport Kamerstukken II, 1999/ 2000, 26800 XII, nr. 62. In het overleg zijn naast bovengenoemde onderwerpen tevens de hoofdlijnen van de veilingopzet besproken. De meerderheid van de vaste commissies heeft in het overleg ingestemd met het beleid, de veilingopzet en het voorgestelde tijdschema.

Diverse kamerleden stelden in dit overleg, in lijn met de opvattingen van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het verdelingsmechanisme van de veiling voorop. Over de opbrengsten waren de meningen als volgt.

De heer Nicolai herhaalde in dit verband het standpunt van zijn fractie dat veilingen niet mogen worden gebruikt om de staatskas te spekken; het oogmerk van veilingen moet zijn dat dit de beste en eigenlijk de enige objectieve manier is om schaarste toe te delen.

Mevrouw Augusteijn-Esser was het ermee eens dat een opbrengst op zich geen doel van de veiling mag zijn.

De fractie van mevrouw Van Zuijlen koos ook voor veilen omdat dit toch de meest transparante manier is om schaarse middelen te verdelen en niet vanwege de eventuele opbrengst.

Voor andere kamerleden was de zorg voor (te) hoge opbrengsten van de veiling (mede) aanleiding ervoor te pleiten van de veiling af te zien dan wel de veiling uit te stellen.

De heer Eurlings stelde dat men wel kan zeggen dat het er niet om gaat om de staatskas te spekken, maar dat dit de facto natuurlijk wel gebeurt. De kosten die de providers moeten maken, zullen zij hoe dan ook terug willen verdienen en dat kan alleen maar via de burger. Hij bleef daarom pleiten voor een zogenaamde beauty contest.

De heer Van der Steenhoven pleitte mede uit zorg voor de mogelijkheid dat bedrijven, vanwege de hoge kosten, niet in staat zullen zijn de vergunning ook daadwerkelijk te gebruiken, voor uitstel. Een door GroenLinks ingediende motie Kamerstukken II, 1999/ 2000, 26800 XII, nr. 60 die beoogde de veiling uit te stellen werd op 20 april 2000 verworpen.

De voorbereiding van de veiling

Uitgangspunten en doelstelling UMTS-veiling

Bij het opstellen van de beleidsvoornemens ten aanzien van de veiling zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd. Deze uitgangspunten volgden uit de hiervoor beschreven beleidskeuzes (zie paragraaf 0) en het juridisch kader voor vergunningverlening.

Bij de voorbereiding van de UMTS veiling is vooral gekeken naar de verschillen en overeenkomsten tussen beide veilingen en de ervaringen die met de DCS1800 veiling zijn opgedaan. Zoals in paragraaf 2.2 is vermeld, zijn bij de evaluatie van de DCS1800 veiling een aantal verbeterpunten gesignaleerd. In het bijzonder gaat het om de volgende punten: het hanteren van een minimum biedbedrag en het afroepen van de laatste ronde. Deze onderwerpen komen ook in paragraaf 0 aan de orde.

Voor UMTS is een beperkt aantal kavels beschikbaar. Deze kavels zijn tot op zekere hoogte onderling uitwisselbaar. Daarnaast was van belang dat bij de
-potentiële- deelnemers aan de veiling geen duidelijkheid bestond over de waarde die andere gegadigden aan de kavels toekenden. Om die reden is gekozen voor een simultane meerrondenveiling. Zoals in paragraaf 0 is aangegeven, heeft deze veilingvorm als voordeel dat de deelnemers aan de veiling per ronde informatie krijgen over de waardering die andere bieders voor de aangeboden frequenties hebben. Dat draagt er aan bij dat de winnaar van de veiling niet een te hoge prijs betaalt. Een ander voordeel van de simultane meerrondenveiling is dat de deelnemers in principe per ronde kunnen bepalen op welk kavel zij willen bieden. Indien de waarde van een bepaalde kavel te hoog wordt, kan worden overgestapt naar een andere, goedkopere, kavel.

Op basis van de reacties uit de markt werd het aantal potentieel geïnteresseerde partijen op 10 à 15 ingeschat. Deze inschatting gold de uitgifte van vijf vergunningen en het feit dat er vijf zittende GSM-operators waren. Dit aantal is later door UBS Warburg nog eens bevestigd. De inschatting gaf geen aanleiding om op voorhand het veilingontwerp ter discussie te stellen. De vraag in hoeverre dit ontwerp nieuwe partijen vooraf zou doen besluiten niet aan de veiling deel te nemen, was mede in verband hiermee niet aan de orde. In paragraaf 3 is hier in algemene zin op ingegaan. Kritiek van recente datum, dat in een veiling waarin evenveel kavels worden vergeven als dat er huidige operators zijn, nieuwkomers geen kansen hebben, omdat zij te allen tijden zullen worden overboden, heeft in de besluitvorming dan ook geen rol gespeeld en is ook niet als aandachtspunt meegegeven aan CREED bij de advisering over het veilingontwerp.

Advies en consultatie

Bij de uitwerking van de veilingopzet is gebruik gemaakt van de ervaringen van de DCS 1800 veiling, de evaluatie daarvan, alsmede de kritiekpunten die op die veilingopzet zijn geuit. Zo is een minimumbedrag voor de eerste ronde ingevoerd, is het aantal herstelmogelijkheden aangepast en is besloten de laatste ronde tien ronden tevoren aan te kondigen. Tevens is gebruik gemaakt van een tweetal adviezen van CREED (Center for experimental economic policy decisionmaking, van de universiteit van Amsterdam). Daarnaast heeft UBS Warburg een zeer belangrijke rol gespeeld bij de voorbereiding en de feitelijke uitvoering van de veiling.

Adviezen CREED (UvA)

Aan CREED is advies gevraagd met betrekking tot de opzet van de veiling voor de frequenties voor wireless local loop (WLL). Dat advies is op 20 december 1999 uitgebracht Adviezen voor de WLL veiling van 20 december 1999. Hoewel het advies WLL betrof, waren bepaalde punten uit het advies ook relevant voor de UMTS veiling. Het betrof met name het kunnen voorkomen dat voor identieke goederen verschillende prijzen worden betaald, alsmede de overige punten van kritiek die in dat verband in een artikel in het ESB zijn genoemd, het al dan niet vaststellen van een minimumbod voor de eerste ronde, en het te hanteren biedincrement. Tevens zijn aan CREED de hoofdlijnen van de UMTS veiling voorgelegd, waarbij twee specifieke vragen zijn gesteld. Deze betroffen de voorgestelde mate van transparantie (het bekendmaken van de identiteit van de bieders, het bekendmaken van de deelnemer die het hoogste bod op een kavel heeft en het bekendmaken wie tussentijds de veiling heeft verlaten) en het stimuleren van het verstrekken van informatie door de bieders over de technische standaard (UMTS of andere standaard) die zij zullen gebruiken. In verband met mogelijke storing, is het voor de deelnemers aan de veiling van belang te weten welke standaard voor, met name de naastgelegen kavel wordt gebruikt. Het betreffende advies dateert van 10 januari 2000 Adviezen voor de IMT-200 veiling van 10 januari 2000.

De hoofdlijnen van genoemde adviezen waren:

Transparantie

Transparantie geeft bieders meer mogelijkheden om de waardering van het goed te bepalen. Het kan echter zijn dat transparantie tot samenspanning leidt. Per veiling moet bekeken worden wat de juiste mate van transparantie is. Voor UMTS werd aangegeven dat gezien het aantal verwachte bieders (15) en het feit dat iedere partij maar een vergunning kan verkrijgen, de kans op samenspanning gering lijkt. Het is echter aan de staatssecretaris om over de mate van transparantie te beslissen.


2. Verschillende prijzen voor identieke goederen
Verschillende prijzen voor identieke goederen hoeft niet perse in te houden dat de allocatie in economische termen inefficiënt is. Er zijn verschillende redenen voor prijsverschillen: exposure probleem (een combinatie van kavels is meer waard dan de som van de individuele kavels), en sprongbiedingen. Te grote sprongbiedingen kunnen worden voorkomen door het instellen van een maximumbod per ronde. Daarnaast kan de veilingmeester door middel van het biedincrement de prijzen zoveel mogelijk gelijk proberen te houden.


3. Minimumbod voor de eerste ronde

Het vaststellen van een minimumbod kan tot doel hebben het versnellen van de veiling dan wel de maximalisatie van de opbrengst. Het vaststellen van
-absolute- minimumbiedingen kan het risico met zich meebrengen dat het goed niet wordt verkocht, omdat de prijs te hoog is. Om dat te voorkomen kan gekozen worden voor een zogeheten zachte reserveprijs. Bieders hebben dan de mogelijkheid om de prijs naar beneden bij te stellen indien zij de prijs te hoog vinden. Om te voorkomen dat bieders die niet de reserveprijs bieden direct van de veiling worden uitgesloten (men moet immers steeds een geldig bod uitbrengen), krijgen bieders paskaarten. Indien (in de eerste ronde) niet op een kavel wordt geboden, wordt de reserveprijs verlaagd tot uiteindelijk nul gulden. Dit kan in een aantal stappen (ronden) gebeuren. Het aantal stappen waarin de reserveprijs tot nul wordt verlaagd, komt overeen met het aantal paskaarten. Indien de paskaart niet in de eerste ronde(n) wordt gebruikt, heeft de bieder de mogelijkheid om deze juist in een later stadium van de veiling te gebruiken. Het gebruik van paskaarten moet echter worden beperkt om te voorkomen dat in een latere fase de veiling te veel wordt opgehouden. Voorgesteld werd om de inzet niet meer toe te staan, in het geval het aantal deelnemers onder een bepaald minimum is gekomen.


4. Biedincrement

Het in een volgende ronde te bieden minimumbedrag voor een kavel bestaat uit het hoogst geboden bedrag voor die kavel in de vorige ronde vermeerderd met een vast bedrag of een percentage dan wel een combinatie daarvan. Ook het gehanteerde biedincrement heeft invloed op de snelheid van de veiling. Aangegeven werd dat het biedincrement uit een combinatie van een vast bedrag en een percentage zou kunnen bestaan. De veilingmeester zou daarbij de volledige vrijheid moeten hebben om het percentage vast te stellen.


5. Sluitingsregel ingeval de veilingmeester de laatste ronde afkondigt.
Indien de veilingmeester de laatste ronde afkondigt, verdient het de voorkeur om de veiling kavel per kavel te laten beëindigen

Hieronder wordt ingegaan op de verwerking van vorenbedoelde adviezen.

Ad 1 Transparantie

Mede naar aanleiding van de adviezen van CREED is er voor gekozen de identiteit van de deelnemers aan de veiling bekend te maken, alsmede de identiteit van degene die het hoogste bod heeft uitgebracht. Ook wordt bekend gemaakt wie tussentijds de veiling verlaat. De overige biedingen van de deelnemers werden niet bekend gemaakt. Door UBS Warburg is onderzoek gedaan naar de mate van transparantie die andere landen hanteren bij veiling van frequenties. Daaruit bleek dat na 1998 anoniem veilen eerder uitzondering dan regel is geworden. Ook dit aspect was relevant voor de te kiezen mate van transparantie. Bij de gekozen vorm van transparantie -voor de UMTS veiling- speelt tevens een rol dat ook indien voor anoniem veilen wordt gekozen, het onmogelijk is om te allen tijde te voorkomen dat deelnemers met elkaar in contact treden.

Ad 2 Verschillende prijzen voor identieke goederen

Het exposure probleem deed zich bij UMTS niet voor, aangezien iedere partij per ronde op één kavel mocht bieden. Het per ronde vaststellen van een maximumbod kan met zich meebrengen dat de veiling onnodig vertraagd wordt. Er is derhalve voor gekozen dat niet te doen.

Ad 3 Minimumbod eerste ronde en paskaarten

Kort voor de DCS 1800 veiling is door een partij aangegeven dat die veiling erg lang kon gaan duren, onder meer omdat er geen minimumbiedingen voor de eerste ronde waren vastgesteld. Afhankelijk van het biedgedrag van de deelnemers, kan een veiling inderdaad lang duren omdat er geen minimumbedrag voor de eerste ronde is vastgesteld. Om dit te voorkomen en om de veiling te bespoedigen, is ervoor gekozen om voor de eerste ronde een openingsbod te hanteren.

De Telecommunicatiewet biedt echter geen basis om een absoluut minimumbedrag voor het verlenen van een vergunning vast te stellen. Een absoluut minimumbedrag houdt in dat de frequenties niet worden uitgegeven indien geen enkele aanvrager voor de betreffende vergunning de gevraagde prijs wil betalen (zie appendix 2). Om die reden zijn, op basis van het advies van CREED, de paskaarten geïntroduceerd. Iedere deelnemer kreeg drie paskaarten. Paskaarten bieden de deelnemers aan de veiling flexibiliteit. Het doel van de paskaarten was tweeërlei. Indien deelnemers het openingsbod te hoog vonden, kon dat bod door het inleveren van een paskaart omlaag worden gebracht. Verlaging van het bod was alleen aan de orde als op een kavel geen enkel bod zou worden uitgebracht. Tevens hadden de deelnemers de mogelijkheid om een ronde over te slaan, zonder dat dit tot uitsluiting van de veiling zou leiden. Het vaststellen van een openingsbod voor de eerste ronde, had, zoals hiervoor is aangegeven, tot doel de veiling te versnellen. Om te voorkomen dat door het gebruik van de paskaarten de veiling aan het eind zou worden vertraagd, is, conform het advies, het gebruik van de paskaarten beperkt. Aangezien bij de start van de
vergunningverleningprocedure niet vaststaat hoeveel partijen daadwerkelijk een aanvraag indienen, is, in overleg met UBS Warburg, besloten het gebruik van de paskaarten te beperken tot de eerste dertig ronden van de veiling. Met dit aantal ronden kon een zekere mate van flexibiliteit aan de deelnemers worden geboden en zou tevens het gebruik van paskaarten niet tot (grote) vertraging van de veiling leiden.

Ad 4 Biedincrement

Het biedincrement bestond uit hetzij een vast bedrag, hetzij een percentage van maximaal 10%. Aangezien de regels met betrekking tot de veiling helder moeten zijn, is in de veilingregeling bepaald dat het door de veilingmeester toe te passen percentage maximaal 10% mag zijn.

Ad 5 Sluitingsregel ingeval veilingmeester de laatste ronde afkondigt

In de veilingopzet die aan het OPT is voorgelegd, is dit advies overgenomen en verwerkt.

Bevindingen OPT

De veilingopzet is vervolgens in de vergadering van het OPT van 27 januari 2000 besproken Verslag OPT Telecom, OPT 2000/6, alsmede op 11 februari 2000 in een apart georganiseerde workshop. Op 28 maart 2000 is het rapport van bevindingen uitgebracht Het rapport van bevindingen over de veilingopzet UMTS en WLL, OPT 2000/19. Tijdens de besprekingen is een groot aantal onderwerpen besproken. De belangrijkste punten met betrekking tot de veilingopzet betroffen de wijze van kavelindeling, de bekendmaking van de technische standaard die partijen zullen gebruiken, de wijze van veilen, het vaststellen of een aanvrager voldoende financiële armslag heeft om een netwerk te bouwen, de paskaarten, de mogelijkheid tot een andere wijze van betaling van het veilingbod dan het gehele bedrag ineens, het afkondigen van de laatste ronde en de herveiling. Daarnaast is het vastleggen van het recht op nationale roaming voor een nieuwkomer opnieuw aan de orde gesteld.

In het OPT is door een partij gepleit voor een variant van het Duitse systeem waarbij eerst vijf kleine vergunningen van ieder 2 10 + 5 MHz worden geveild en vervolgens aanvullend twee kavels waarmee de -kleinere- vergunning kan worden uitgebreid. Een partij die een kleine vergunning verwerft heeft echter geen enkele zekerheid dat die vergunning uitgebreid kan worden tot een grotere vergunning. Door potentiële nieuwkomers is zowel in het OPT als in bilaterale gesprekken aangegeven dat zij alleen geïnteresseerd zijn in een grotere vergunning.

In het overleg werd sterk aangedrongen op het verplicht bekendmaken van de technische standaard, omdat het gebruik van verschillende standaarden voor naastgelegen kavels storing kan opleveren. Overeenkomstig die wens is verplicht gesteld dat iedere aanvrager de voorgenomen standaard opgeeft.

Ten aanzien van de voorgestelde veilingvorm was het OPT van mening dat de simultane meerronden veiling voldoet aan het transparantievereiste. Er zijn geen eisen opgenomen om te verifiëren of een partij voldoende financiële middelen heeft om in het netwerk te kunnen investeren. Een partij die (op een veiling) een vergunning wil verwerven, zal immers alvorens een aanvraag in te dienen aan de financiers voldoende duidelijk moeten maken dat de investering uitzicht biedt op een zekere winstgevendheid en rendement. Een aantal leden heeft gevraagd waarom de paskaarten worden geïntroduceerd en waarom deze slechts beperkt gebruikt mochten worden. Voor de redenen wordt verwezen naar hetgeen daarover hierboven uiteen is gezet.

De mogelijkheid tot andere wijzen van betaling van het veilingbod is onderzocht door het ministerie Verkeer en Waterstaat, het ministerie van Financiën en UBS Warburg. Er zijn verschillende andere wijzen van betaling mogelijk, te noemen zijn `pay as you go' en gespreide betaling. Voor de Staat kwam alleen gespreide betaling in aanmerking, mits voor de Staat alle risico's afgedekt zouden kunnen worden. Dit zou impliceren dat de vergunninghouders gedurende de termijn waarin gespreide betaling zou plaatsvinden een bankgarantie dienden te stellen. Dit zou voor hen leiden tot aanzienlijke kosten. Derhalve is er in de definitieve opzet geen mogelijkheid geboden om het veilingbod gespreid te betalen.

Er was veel commentaar op de mogelijkheid dat de veilingmeester onder bepaalde omstandigheden een laatste ronde kon afkondigen en de dan voorgestelde sluitingsregeling van de veiling. Aangezien de vergunningen binnen een wettelijk voorgeschreven termijn moeten worden verleend, is de bevoegdheid van de veilingmeester om de laatste ronde af te kondigen wel gehandhaafd. Deze bevoegdheid is echter beperkt en tevens is gekozen voor een eenvoudigere sluitingsregel indien van die bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Terzijde kan worden opgemerkt dat de veilingmeester van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.

De grootste zorg van het OPT ten aanzien van de bepalingen rond een eventuele herveiling ingeval een partij zijn veilingbod niet zou betalen, was dat de te herveilen kavel een veel lagere prijs zou opleveren dan de overige kavels. De veilingregels met betrekking tot de herveiling zijn op dat punt aangescherpt.

Er is in dit overleg wederom gesproken over nationale roaming. Voor de redenen waarom deze voorstellen van het OPT niet zijn overgenomen, wordt verwezen naar paragraaf 0.

Tijdens het OPT werd gevraagd welke regels er golden voor het voorkomen van informatie-uitwisseling tussen deelnemers. Deze vraag betreft het -kunnen- voorkomen van samenspanning. Zoals hiervoor al is aangegeven (zie paragraaf 0 onder ad 1), is het niet mogelijk om zodanige regels te stellen dat te allen tijde wordt voorkomen dat partijen onderling contact hebben. Wel is in de veilingregeling (mede op basis van overleg met de Landsadvocaat op dit punt) opgenomen dat deelnemers aan de veiling zich voorafgaand en tijdens de veiling moeten onthouden van afspraken of gedragingen die afbreuk doen aan de in de veiling tot stand te brengen mededinging. Indien tijdens de veiling zou blijken dat deze bepaling is c.q. wordt overtreden dan kan dat tot uitsluiting van de veiling leiden. Indien na afloop van de veiling zou blijken dat bedoelde bepaling is overtreden en aan betreffende partij(en) een vergunning is verleend, dan biedt artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet de mogelijkheid die vergunning in te trekken.

UBS Warburg

De zakenbank UBS Warburg is sinds januari 2000 als adviseur en als uitvoerder van een aantal voorgenomen veilingen nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van de veilingregels, de voorbereiding en uitvoering van de UMTS-veiling.

UBS Warburg is destijds geselecteerd uit een drietal banken door wie offerte was uitgebracht voor een opdracht om op te treden als veilingmeester en adviseur bij een aantal voorgenomen veilingen van frequenties (waaronder UMTS). Deze selectie is verricht door het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Financiën. De offertes van de drie banken zijn beoordeeld op de meest gunstige verhouding tussen prijs en kwaliteit. De offerte van UBS Warburg kwam daar het beste uit, waarbij het feit dat UBS Warburg reeds ervaring had bij de feitelijke uitvoering van een veiling van frequenties (nl. DCS 1800), een belangrijke rol speelde.

De opdracht aan UBS Warburg omvatte: het optreden als veilingmeester voor de Staat en het adviseren van de staat daaromtrent, alsmede werkzaamheden die gebruikelijk zijn om door een financieel adviseur als veilingmeester te worden verricht. Daaronder worden begrepen: de feitelijke uitvoering van de veiling, het adviseren inzake het voorgestelde veilingmodel, het adviseren inzake de hoofdvragen omtrent de veiling, zoals de timing, de verkaveling van de te veilen vergunningen, het aantal vergunningen en de wenselijkheid om toetreding van nieuwe marktpartijen te stimuleren en de middelen daartoe, het adviseren met betrekking tot (het opstellen) en beoordelen van aanvragen en aanvraagdocumenten en overige relevante documenten, het identificeren van potentiële aanbieders en het in overleg met de staat maken van een schatting van de waarde van de te veilen vergunningen.

De veilingopzet

Mede op basis van de adviezen van CREED en UBS Warburg en de resultaten van het overleg met het OPT zijn de definitieve veilingregels opgesteld. Het ministerie van Financiën was vanwege de specifieke deskundigheid en het financieel-economisch belang nauw betrokken. De hoofdlijnen van de veilingopzet zijn:

een simultane meerronden veiling;

de veilingmeester leidt de veiling en draagt zorg voor een goed verloop van de veiling;

de notaris heeft een controlerende taak ten behoeve van het ordelijk verloop van de veiling;

per ronde kan een deelnemer slechts op één kavel tegelijk bieden;

de biedingen moeten schriftelijk bij de notaris worden ingeleverd;

de veilingmeester stelt vast wie het hoogste bod heeft uitgebracht, wat het minimumbod voor de volgende ronde is en wat de start en sluitingstijd is van de volgende ronde;

er zijn minimumbedragen voor de eerste ronde vastgesteld;

iedere deelnemer krijgt drie paskaarten;

gedurende de eerste 30 ronden van de veiling kunnen paskaarten worden ingezet;

op kavels waarop in de eerste ronden niet wordt geboden, worden de minimumbedragen successievelijk verlaagd tot uiteindelijk 0 gulden;

deelnemers moeten zich voorafgaand aan en tijdens de veiling onthouden van afspraken en gedragingen die afbreuk doen aan de tot stand te brengen mededinging in de veiling;

wie geen hoogste bod heeft staan en niet biedt, is niet langer gerechtigd te bieden;

de veiling eindigt na de ronde waarin op geen van de kavels een bod is uitgebracht;

indien de wettelijke termijn voor het verlenen van de vergunningen dreigt te worden overschreden, kan de veilingmeester de laatste ronde uitroepen: de laatste ronde is de 10e ronde na de afkondiging hiervan.

De veilingopzet is vastgelegd in de Regeling veiling gebruiksrecht radio-frequenties voor IMT-2000. Stcrt. 2000, nr. 71

De aanvraagprocedure

Beschrijving aanvraagproces

De verdelingsprocedure veiling omvat twee fasen: de aanvraagprocedure en de eigenlijke veiling. In de mededeling die op grond van artikel 3 Frequentiebesluit is gedaan (de Bekendmaking Frequentie-uitgifte derde generatie mobiele telecommunicatie in Nederland, van 3 april 2000, Stcrt. 2000, nr. 66), is vermeld dat de procedure voor UMTS op 12 april 2000 van start ging. Op die datum zijn de betreffende ministeriële regelingen (de Regeling aanvraag vergunning IMT-2000 en de Regeling veiling gebruiksrecht radio-frequenties voor IMT-2000) van kracht geworden. Vanaf genoemde datum kon het Aanvraagdocument IMT-2000 Vergunningen bij de notaris worden aangevraagd, waarin de vergunningen, de aanvraagprocedure en de veiling worden beschreven. Degenen die een aanvraagdocument hadden ontvangen, konden tot uiterlijk 10 mei 2000, om 14.00 uur aan de staatssecretaris vragen stellen met betrekking tot de vergunningverleningprocedure voor UMTS. Deze vragen moesten uiterlijk op 17 mei 2000 worden beantwoord. De aanvraag moest uiterlijk op 5 juni 2000, om 14.00 uur zijn ontvangen. Vervolgens moest uiterlijk 19 juni 2000 de beslissing zijn genomen dat de aanvraag in behandeling genomen kon worden. Daarvoor gold een aantal formele eisen (zoals bijv. het op tijd zijn ontvangen van de aanvraag en het betaald hebben van de bijdrage in de kosten van de aanvraagprocedure). Ten aanzien van enkele eisen gold de mogelijkheid tot verzuimherstel. Daarnaast golden voor de toelating enkele minimumeisen. De gestelde minimumeisen hadden tot doel te verzekeren dat zich voldoende serieuze partijen (dat wil zeggen partijen die in staat zouden zijn om een netwerk te bouwen en te exploiteren) zouden aanmelden voor een vergunning. Vervolgens moest uiterlijk 3 juli 2000 zijn vastgesteld of alle aanvragers aan de gestelde eisen voldeden en of er een veiling moest worden gehouden. Dit werd beoordeeld aan de hand van de opgegeven voorkeuren van de aanvragers (de aanvragers dienden in hun aanvraag aan te geven voor welke kavel zij de voorkeur hadden). Daarnaast zou worden onderzocht of de aanvragers voldoende onafhankelijk van elkaar waren.

Aanvraagprocedure en beoordeling

Vraag- en antwoordprocedure

Er zijn in totaal 28 sets vragen ingediend. In totaal zijn er meer dan 600 vragen gesteld.

De vragen kunnen worden ingedeeld in een aantal hoofdcategorieën:

de te volgen aanvraagprocedure;

de veilingprocedure;

de voorwaarden en andere bijkomende regels die aan de vergunning verbonden zijn;

vennootschapsrechtelijke en feitelijke zeggenschapsverhoudingen.

Voor vragen omtrent vennootschapsrechtelijke en feitelijke zeggenschap is uitgebreid overleg geweest met de Landsadvocaat.

De (geanonimiseerde) vragen met de bijbehorende antwoorden werden door de notaris aan eenieder aan wie een aanvraagdocument was toegezonden, verstuurd.

De aanvragen en de beoordeling

Op 5 juni 2000 is door tien partijen een aanvraag voor een vergunning voor UMTS ingediend. De tien aanvragers waren (zusterbedrijven van) de in Nederland actieve mobiele operators en vijf nog niet op de Nederlandse markt actieve operators. Alle aanvragen voldeden aan de gestelde formele eisen en konden in behandeling worden genomen. Vervolgens werd beoordeeld of de aanvragers aan de gestelde minimumeisen voldeden en is onderzocht of zij op grond van de mededingingsregels voor vergunningverlening in aanmerking konden komen. De beoordeling heeft plaatsgevonden door vertegenwoordigers van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Financiën en door Andersen Management International. Omtrent twee aanvragers is advies gevraagd bij de NMa, nl. Libertel en NTL Nederland. De vraag met betrekking tot Libertel betrof de gewijzigde eigendomsverhoudingen van het moederbedrijf Vodafone Airtouch in relatie tot France Télécom, in verband met de overname van Orange die op dat moment liep. In de brief van 28 juni 2000 van de NMa is aangegeven dat er geen aanleiding is om de ontstane positie van Vodafone Airtouch als aandeelhouder in France Télécom te onderzoeken.

Een van de (minderheids)aandeelhouders in NTL Nederland was France Télécom. Laatstgenoemd bedrijf is tevens meerderheidsaandeelhouder van Dutchtone. Er is onderzocht of NTL Nederland en France Télécom in voldoende mate onafhankelijk van elkaar waren. Daartoe zijn, in overleg met de NMa, aan NTL Nederland aanvullende vragen gesteld. De naar aanleiding van die vragen verstrekte informatie is ook aan de NMa voorgelegd. De NMa heeft bij brief van 28 juni 2000 aangegeven dat op basis van de ter beschikking staande gegevens er geen sprake is van feitelijke omstandigheden om aan te nemen dat NTL Nederland in onvoldoende mate onafhankelijk is van France Télécom. Zowel NTL Nederland als Dutchtone konden derhalve tot de veiling worden toegelaten.

Op 27 juni 2000 trok één van de aanvragers zijn aanvraag zonder nadere motivering in. Daarnaast zijn twee aanvragers, 3G-Blue (Ben) en T-Mobil, een samenwerking aangegaan. Derhalve heeft ook T-Mobil zijn aanvraag ingetrokken. Dit is bij brief van 27 juni 2000 aan de Staatssecretaris medegedeeld. Het voorgaande heeft er toe geleid dat uiteindelijk acht aanvragers tot de veiling zijn toegelaten.

Periode tussen toelating tot de veiling en start van de veiling

Op 3 juli 2000 stond in verschillende krantenberichten dat KPN en Hutchison overwogen om gezamenlijk een UMTS vergunning in onder meer Duitsland en België te verwerven. Dit heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aanleiding gegeven te onderzoeken of die samenwerking ook consequenties had voor de Nederlandse markt; met andere woorden: konden beide aanvragers als zelfstandige aanvragers worden beschouwd en konden beide aanvragers aan de veiling in Nederland deelnemen. Daartoe is nadere informatie bij de betreffende bedrijven opgevraagd. Bij dit onderzoek is de NMa ingeschakeld. Lopende het onderzoek, op woensdagavond 5 juli 2000, trok Hutchison trok zijn aanvraag zonder verdere opgaaf van redenen terug. De deelnemers aan de veiling zijn daarover op de eerste veilingdag, voor de start van de veiling, geïnformeerd. Zo'n twintig minuten voor de start van de eerste biedronde -op
6 juli 2000- heeft NTL Nederland de staatssecretaris per fax geïnformeerd dat het bedrijf zich uit de veiling terugtrok. De redenen daarvoor zijn niet aangegeven.

Dat zich minder partijen aangemeld hebben voor de veiling dan oorspronkelijk gedacht en dat vervolgens internationale spelers die nog niet op de Nederlandse markt actief waren, zich terugtrokken, was mogelijk een gevolg van de strategische heroriëntatie die volgde op de uitkomsten van de veiling in het Verenigd Koninkrijk.

Kon na 11 april 2000 de vergunningverleningprocedure worden gewijzigd dan wel gestopt?

Op 3 april 2000 is in de Staatscourant, in het Publicatieblad EG en in binnen- en buitenlandse dagbladen bekend gemaakt dat op 12 april 2000 de vergunningverlening voor UMTS in Nederland van start gaat. De vergunningverleningprocedure is geregeld in twee ministeriële regelingen (de Regeling aanvraag vergunningen voor IMT-2000 Stcrt. 2000, nr. 71 en de Regeling veiling gebruiksrecht radio-frequenties voor IMT-2000). Deze regelingen zijn op 10 april 2000 in de Staatscourant gepubliceerd en zijn op 12 april 2000 in werking getreden. De aanvraagregeling bevat o.m. de termijnen waarbinnen een aanvraag moet zijn ingediend en de termijn waarop de staatssecretaris moet beslissen of de aanvragers aan de eisen voldoen en of er een veiling moet worden gehouden. In alle communicatie is aangegeven dat de veiling uiterlijk een week na die beslissing van start zou gaan. De regelingen bevatten de spelregels voor de overheid enerzijds en de aanvragers anderzijds. Partijen die geïnteresseerd zijn in een -Nederlandse- UMTS-vergunning, konden - naast de principiële vraag of zij in Nederland een vergunning willen verwerven - mede op basis van die regels bepalen of zij een aanvraag zouden indienen. Een bestuursorgaan is gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit brengt onder meer met zich mee dat de regels niet zomaar tussentijds worden gewijzigd. Alleen indien zich zwaarwichtige redenen zouden aandienen, zou overwogen kunnen worden de vergunningverleningprocedure (tijdelijk) te stoppen. Daarbij moet een afweging worden gemaakt tussen het belang van de overheid en het belang van de aanvragers c.q. deelnemers. Een eventuele beslissing om de veiling op te schorten en de regels te veranderen omdat er -bijvoorbeeld- een beperkt aantal gegadigden aan de veiling deelneemt, moet in dat licht worden beoordeeld. Daarbij speelt tevens de vraag of dan niet de gehele procedure opnieuw moet worden gestart en doorlopen omdat de wijziging van de regels wellicht voor andere partijen aanleiding vormt alsnog een aanvraag in te dienen, terwijl het ook mogelijk is dat de gewijzigde regels er toe leiden dat partijen die al een aanvraag hadden ingediend dan wel al waren toegelaten alsnog van deelname afzien.

Overigens kan een beslissing om de veiling op te schorten en de regels te veranderen leiden tot aansprakelijkheid voor de overheid voor schade die hierdoor ontstaat.

De uitvoering van de veiling

Start en verloop tot 24 juli

De UMTS-veiling is gestart op donderdag 6 juli 2000 en is geëindigd op maandag 24 juli 2000. De veiling heeft 13 dagen geduurd. Er is in het totaal in 305 biedronden geboden. In ronde 306 heeft Versatel gemeld af te zien van het uitbrengen van een bod, waarmee de veiling tot een eind kwam.

De eigenlijke veiling is verricht door de veilingmeester (UBS Warburg) die voorafgaand aan de veiling door de staatssecretaris was aangewezen. De veilingmeester had de leiding over de veiling en droeg zorg voor een goed en efficiënt verloop van de veiling, op basis van de vastgestelde veilingregels, waarbij de veilingmeester handelde in overeenstemming met de staatssecretaris. Daarnaast was een notaris aangewezen. Deze had tijdens de veiling een controlerende en gegevens vastleggende taak. De notaris fungeerde tevens als intermediair tussen de veilingmeester en de deelnemers.

Zoals in paragraaf 8.3 is uiteengezet, hadden twee partijen zich vlak voor de start van de veiling teruggetrokken (Hutchison op 5 juli 2000 `s avonds en NTL op 6 juli 2000 `s ochtends). Omdat er nog steeds sprake was van schaarste (er waren immers nog zes aanvragers voor vijf vergunningen), diende er een veiling plaats te vinden. De terugtrekking van de twee genoemde partijen is aan de deelnemers van de veiling voor aanvang van de eerste biedronde gemeld en was tevens aanleiding om de tijd voor de eerste ronden te verlengen teneinde de deelnemers aan de veiling in staat te stellen deze nieuwe ontwikkeling in hun biedgedrag te verdisconteren. Ook de media zijn onmiddellijk op de hoogte gesteld van het terugtrekken van de twee partijen.

In de eerste ronde van de veiling bood een deelnemer het voor die kavel vastgestelde minimumbedrag (100 miljoen voor kavel B). De overige vijf deelnemers maakten in die ronde gebruik van hun paskaarten. Ook in de tweede en derde ronde werden door die deelnemers paskaarten gebruikt (de andere deelnemer had het hoogste bod op een kavel staan en mocht derhalve pas weer bieden nadat een andere deelnemer zijn bod had overboden). Dit had tot gevolg dat de kavels A, C, D en E op nul gulden kwamen te staan.

De vraag kan worden gesteld of er sprake was van samenspanning. Er zou dan bijvoorbeeld sprake moeten zijn het onderling afstemmen van het biedgedrag. Er is zeker gelet op indicaties die op samenspanning wijzen, maar zulke aanwijzingen waren er niet. Overigens moeten er, om op te kunnen treden, ook wel voldoende sterke indicaties zijn. Zo kan uit het feit dat in de eerste drie ronden veelvuldig is gebruik gemaakt van paskaarten, niet worden afgeleid dat er van samenspanning sprake is. Een dergelijke handelwijze kan zeer wel door rationeel biedgedrag zijn ingegeven. In dit verband zij er tevens op gewezen dat Libertel anders dan de overige deelnemers aan het begin van de veiling niet van paskaarten gebruik heeft gemaakt. Het biedproces is overigens na de eerste ronden op gang gekomen.

Het slot van de veiling
Omdat er op dit moment diverse procedures aanhangig zijn tegen (aspecten van) de laatste veilingdag, wordt hier volstaan met een feitelijke weergave van de gebeurtenissen op de laatste dag van de veiling.

Op maandag 24 juli 2000 heeft Versatel zich teruggetrokken uit de veiling. Daarmee kwam de veiling tot een einde. Versatel stelt dat haar terugtrekking een gevolg was van een brief die zij op vrijdagmiddag 21 juli 2000 van Telfort ontving. Deze brief werd door Versatel als bedreigend ervaren. Versatel heeft genoemde brief op zondag 23 juli 2000 `s avonds laat, vergezeld van haar eigen analyse van die brief, aan de Staatssecretaris gezonden met het verzoek Telfort van de veiling uit te sluiten wegens overtreding van artikel 7 lid 1 van de Regeling veiling gebruiksrecht radiofrequenties IMT-2000 (artikel 7 lid 1 bepaalt dat deelnemers zich moeten onthouden van gedragingen en afspraken die afbreuk doen aan de in de veiling tot stand te brengen mededinging). Daarbij verzocht Versatel de staatssecretaris de gehele inhoud van deze brief die Versatel aan de staatssecretaris had verzonden, alsmede van de brief van Telfort van 21 juli 2000 (die als bijlage bij de brief van Versatel was gevoegd), als bedrijfsvertrouwelijk te behandelen vanwege koersgevoeligheid. Het verzoek van Versatel is op maandagochtend 24 juli 2000 voor de aanvang van de eerste biedronde bekeken door de vertegenwoordigers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de veilingmeester. Bestudering van de aangereikte informatie, waar ook de Landsadvocaat bij betrokken was, leidde tot het oordeel dat er geen sprake was van een afspraak of gedraging zoals bedoeld in artikel 7 lid 1 van de Regeling veiling, omdat de brief van Telfort eenzijdig optreden van Telfort betrof dat de handelingsvrijheid van Versatel tijdens de veiling onverlet liet. Het verzoek van Versatel is dan ook afgewezen. Deze beslissing is om ca. 10.00 uur aan Versatel overgebracht. Daarbij is nog aan Versatel gemeld dat de staatssecretaris niet treedt in de mogelijke civielrechtelijke verhouding tussen Versatel en Telfort als gevolg van de brief van Telfort van 21 juli 2000 aan Versatel. Vervolgens is om plm. 10.45 uur telefonisch contact geweest met de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) om de mededingingsrechtelijke aspecten te toetsen. A prima vista leken er volgens de NMa geen indicaties te zijn van onderling afgestemd gedrag of andere mededingingsbeperkingen. Onderling afgestemd gedrag houdt in dat er afspraken zouden zijn gemaakt tussen twee of meer veilingdeelnemers. Later die ochtend heeft de NMa op basis van de inmiddels toegestuurde schriftelijke stukken haar primaire reactie nog eens mondeling bevestigd. Tegen de afwijzing van haar verzoek heeft Versatel bezwaar gemaakt. Tevens heeft Versatel daarbij verzocht de veiling op te schorten. Dit verzoek is afgewezen. Om plm. 14.00 uur heeft Versatel medegedeeld dat zij afzag van het uitbrengen van een bod in de volgende ronde. In die volgende ronde heeft Versatel inderdaad geen bod uitgebracht. De veilingmeester heeft vervolgens vastgesteld dat op elk kavel wel een geldig bod door een van de overige partijen was uitgebracht. Daarmee was de veiling beëindigd. Naast de afweging of er gronden waren om Telfort uit te sluiten op grond van artikel 7 lid 1 van de Regeling veiling is nagegaan of er sprake was van overtreding van artikel 7 lid 2 van de Regeling veiling, handelende over gedragingen die een ordelijk verloop van de veiling verstoren. Geconcludeerd is dat dit niet het geval was. Dat was ook de hoofdreden dat de veiling niet werd opgeschort. Om dezelfde reden werden de andere deelnemers (met uitzondering van Telfort) niet van de gebeurtenissen tot dat moment op de hoogte gesteld, waarbij ook nog heeft meegewogen het feit dat Versatel een beroep had gedaan op de bedrijfsvertrouwelijkheid van haar brief en van de brief van Telfort. Wel is een signaal uitgegaan naar Telfort met de strekking dat de veilingmeester kennis had genomen van de brief van Versatel en van de beslissing van de staatssecretaris naar aanleiding van deze brief, waarbij Telfort is gewezen op het bepaalde in artikel 7 lid 2 van de Regeling veiling. Dit signaal aan Telfort was overigens geen waarschuwing in de zin van artikel 7 lid 5 van de Regeling veiling.

Versatel heeft geen voorlopige voorziening aangevraagd op de laatste dag van de veiling, noch civielrechtelijk (bij de rechtbank te Den Haag). Wel heeft Versatel tegen (aspecten van) de laatste dag van de veiling bezwaarschriften ingediend (zie paragraaf 0).

De resultaten van de veiling

Vergunningverlening en opbrengst

De volgende partijen hebben op de veiling een vergunning verworven: KPN The Netherlands BV, Libertel NV, Dutchtone Multimedia BV, Telfort Holding NV en 3G-Blue BV, een consortium van Ben Nederland BV en T-Mobile. Dit resultaat betekent dat de voornaamste Europese spelers direct of via dochterondernemingen een UMTS vergunning hebben verworven. Het zijn Vodafone Airtouch, France Télécom (in het Verenigd Koninkrijk aanwezig na overname van Orange), British Telecom en Deutsche Telekom.

Voor de grotere vergunningen (kavels A en B) is 1.573.000.000, respectievelijk 1.567.000.000 gulden geboden. Voor de drie kleinere vergunningen (kavels C, D en E) is 960.000.000 respectievelijk 947.600.000 respectievelijk 870.400.000 gulden geboden. De totale opbrengst bedrag bedraagt 5.918.000.000 gulden.

Juridisch

De laatste dag van de veiling heeft tot veel commotie geleid. Deze commotie vond haar oorsprong in de brief van Telfort aan Versatel. Naar aanleiding van deze gebeurtenis heeft Versatel een viertal bezwaarschriften ingediend, welke op dit moment in procedure zijn, alsmede tot een aansprakelijkstelling van zowel de Staat als de veilingmeester. Voorts zijn vlak na de afloop van de veiling diverse verzoeken ingediend om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) alle correspondentie inzake de gebeurtenissen rond de terugtrekking van Versatel uit de veiling openbaar te maken. Het betrof verzoeken van diverse dagbladen en enkele marktpartijen. Beoordeeld is (in overleg met de Landsadvocaat) of de betreffende informatie op grond van de Wob, die een openbaarheidsvriendelijk karakter heeft, diende te worden verstrekt. Daartoe is gekeken naar artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob In artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, is bepaald dat een verzoek tot openbaarmaking kan worden geweigerd in het geval het publieke belang van informatieverstrekking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Bij die beoordeling waren de omstandigheden van na de veiling bepalend. Omdat meteen na de veiling in de media uitvoerig aandacht werd besteed aan de gebeurtenissen rond de terugtrekking van Versatel, werd geoordeeld dat de openbaarmaking van de betreffende informatie niet meer zou kunnen leiden tot onevenredige benadeling van Versatel. Aan Versatel en Telfort is overigens nog wel gevraagd of zij (nog steeds) bezwaren hadden tegen openbaarmaking. Dat was niet het geval. Op 28 juli 2000 is de betreffende correspondentie openbaar gemaakt Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, DGTP/00/03884. Daarnaast is de Tweede Kamer kort na de afloop van de veiling geïnformeerd over het verloop van de veiling, met name van de twee laatste veilingdagen (brief van 25 juli 2000 kamerstuknr. TK 1999-2000, 24 095, nr. 50, en brief van 26 juli 2000 brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, DGTP/00/3839) en zijn er diverse kamervragen ontvangen.

Voor de aanvang van de UMTS-veiling is ook reeds een bezwaarschrift door Versatel ingediend tegen de bekendmaking van de start van de UMTS-veiling van 3 april 2000 (Bekendmaking Frequentie-uitgifte IMT-2000, Staatscourant van 3 april 2000, nr. 66). Dit bezwaar is ingevolge de beslissing op bezwaar van de staatssecretaris van 15 juni 2000 niet ontvankelijk verklaard. Hiertegen is op 29 juni 2000 door Versatel beroep ingediend (met verzoek om voorlopige voorziening, dat laatste verzoek is op 3 juli 2000 door Versatel weer is ingetrokken). In deze procedure stelt Versatel onder meer de keuze voor het instrument veilen en de opzet van de veiling, onder meer het feit dat er geen kavel is gereserveerd voor nieuwkomers op de markt, ter discussie. Het beroep wordt in een versnelde procedure behandeld door de rechtbank te Rotterdam. De zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2000. De rechtbank zal op 13 oktober 2000 uitspraak doen.

Overigens zijn destijds tegen de DCS 1800-veiling ook diverse procedures aangespannen, waarvan er nog enkele lopen.

In appendix 3 wordt een overzicht gegeven van alle juridische procedures die tegen de UMTS-veiling zijn ingediend.

Beschouwing: de veiling in internationaal perspectief De veilingopbrengsten in Nederland zijn lager dan in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Dit heeft na afloop van de veiling geleid tot de vraag of er niet te weinig opbrengst is gerealiseerd. Voordat de Nederlandse veiling van start ging hebben de hoge opbrengsten van de veiling in het VK geleid tot zorgen over mogelijk te hoge opbrengsten in Nederland. Deze zorg wordt ook in Duitsland en het VK geuit. Internationale verschillen in de opbrengsten van de veiling worden bepaald door verschillen in de kernmerken van de markten voor telecommunicatie, het strategisch belang dat partijen aan een bepaalde markt toekennen, en de verschillende beleidskeuzes die ten aanzien van de veiling werden gemaakt. In deze paragraaf wordt aan de hand van een drietal tabellen een internationaal overzicht gegeven van de marktgegevens en de verdeling van GSM- en de UMTS-frequenties in Europa. Daarna wordt meer specifiek ingegaan op een aantal observaties naar aanleiding van de uitkomsten van de veilingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, waar erg hoge bedragen zijn betaald.

Een internationaal overzicht

In tabel 1 «de GSM-markt in een aantal Europese landen» worden gegevens gepresenteerd over de markt voor GSM aan de hand van een aantal kengetallen. In tabel 2 «de verdeling van UMTS-frequenties in Europa» wordt onder andere ingegaan op de verschillende wijzen van vergunningverlening. Van de vijf landen waar de UMTS frequenties reeds verdeeld zijn -in het Verenigd Koninkrijk, Nederland en Duitsland door middel van veilingen en in Spanje en Finland door middel van vergelijkende toetsen- worden de gegevens met betrekking tot de opbrengsten van de verdeling gepresenteerd. Tevens worden in deze tabel gegevens gepresenteerd met betrekking tot de verwachte opbrengsten van de verdelingen in Frankrijk (vergelijkende toets) en Italië (veiling). Tenslotte is in tabel 3 een overzicht gegeven van de UMTS-operators in verschillende Europese landen.

De kengetallen in de tabellen over de gemiddelde aantallen inwoners per vergunning en -in de eerste tabel- de aantallen mensen die reeds gebruik maken van mobiele telefonie (de zogenoemde penetratiegraad) geven een indicatie van de aard van de markt en het mogelijke strategisch belang van deze markten voor de operators. De gegevens over de gemiddelde tarieven op de GSM-markt kunnen een indicatie geven van de mate van succes van competitie op deze markt.

Bij de verdeling van de UMTS-frequenties dient opgemerkt te worden dat in een aantal landen pas vrij recentelijk gekozen is voor het instrument veilen. Deze keuze lijkt mede ingegeven door de veilingopbrengsten in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Een aantal maanden terug dachten de betreffende landen aan vergunningverlening door middel van vergelijkende toetsen. In dit verband zijn met name Italië en Denemarken te noemen. Hierbij kan ook worden verwezen naar Spanje, waar na vergunningverlening via een beauty contest discussies zijn ontbrand over dit verdeelmechanisme en de Staat recentelijk overweegt heffingen op te leggen aan de telecomondernemingen.

Tabel 1: De GSM- markt in een aantal Europese landen

(bij de vet gedrukte landen en gegevens zijn de UMTS-vergunningen reeds verleend; de overige niet)

Nederland

VK

Duitsland

Spanje

Finland

Frankrijk

Italië

Noor-

wegen

België

Dene-

marken

Oosten-

rijk

Zwitser-

land

Ierland

Portugal

Zweden

Aantal licenties op GSM-markt

5

4

4

3

3

3

4

3

3

4 - 6 afhankelijk van uitkomsten veiling additionele DCS frequenties

4

3

2

3

3

Gemidd. aantal inwoners / GSM- licentie (mln)

3,2

14,8

20,5

13,1


1,7

19,7

14,2


1,5

3,4

0,9 - 1,3 eveneens afhankelijk van uitkomsten veiling additionele DCS frequenties


2,0

2,4


1,8

3,3

3,0

% aantal inwoners dat gebruik maakt van GSM

58

62

55

52

73

49

71

73

43

62

65

51

46

59

68

GSM tarieven zakelijk gebruikmaart 2000, gemiddeld in euro per maand, op basis van vaste maandelijkse kosten en kosten 200 gespreksminuten, waarvan 70% piek- en 30% daltarief

30

48

53

62

51

46

26

46

n.b.n.b.: niet beschikbaar

43

35

66

65

62

69

GSM tarieven particulier gebruikmaart 2000, gemiddeld in euro per maand, op basis van vaste maandelijkse kosten en kosten 50 gespreksminuten, waarvan 30% piek- en 70% daltarief

14

27

21

21

12

23

11

20

n.b.44

16

20

22

34

21

19

Bron: UBS Warburg, augustus 200048

Tabel 2: De verdeling van UMTS-frequenties in Europa

(bij de vet gedrukte landen en gegevens zijn de UMTS-vergunningen reeds verleend; de overige niet)

Nederland

VK

Duitsland

Spanje

Finland

Frankrijk

Italië

Noor-

wegen

België

Dene-

marken

Oosten-

rijk

Zwitser-

land

Ierland

Portugal

Zweden

Type toedeling

veiling

veiling

veiling

beauty contest

beauty

contest

beauty contest

veiling

beauty contest

veiling

veiling

veiling

veiling

beauty

contest

beauty

contest

beauty

contest

Opbrengst (euro mld)


2,7

37,5

50,5

0,5

0,0

(19,8)o.b.v. bekend gemaakte prijs per vergunning van ca. 4,95 mld euro

(>10,0)o.b.v. van minimumprijs van ca. 2,0 mld euro per vergunning

0,0 400.000 kronen = 46.321 euro

Opbrengst per inwoner (euro)

170

635

615

13

0

(336)46

(> 176)47

Gemiddelde opbrengst per kavel (euro mld)

0,5

7,5

8,4

0,13

0,0

(4,95)46

(>2,0)47

Aantal licenties op UMTS-markt

5

5

6

4

4

4

5

4

4

4 - 5

n.t.b.n.t.b.: nog te bepalen

4 - 6

4

n.t.b.49

4

4

Gemidd. aantal inwoners / UMTS-licentie (mln)


3,2

11,8

13,7

9,8


1,3

14,7

11,3


1,1


2,5


1,0 - 1,3


1,4 - 2,0


1,8


2,5

2,2

Licentieduur UMTS (jaren)

15

20

20

20

20

15

15

12

n.t.b.49

n.t.b.49

n.t.b.49

15

n.t.b.49

15

15

Bron: UBS Warburg, augustus 2000

Tabel 3: Operators met UMTS-vergunningen (vetgedrukt de huidige GSM operators)

operator

gelieerd aan

Vodafone

France Telecom

British Telecom

Deutsche Telekom

KPN

Telefonica
Nederland

Libertel

Dutchtone

Telfort

Ben

KPN
VK

Vodafone

Orange

BT3G

One2One

TIW
Duitsland

Mannesmann

Mobilcom

VIAG

T-Mobile

E-plus

Group 3G

Spanje
Xfera Airtel Amena

Telefonica

Finland
HT Sonera Telia Finnet

Bron: USB Warburg, augustus 200050
Uit de tabellen kunnen de volgende conclusies worden getrokken: Nederland is een van de eerste landen waar de UMTS-vergunningen verleend zijn. In Finland en Spanje (die overigens de eerste landen waren die de vergunningen verleenden) gebeurde dat via vergelijkende toetsen. In het Verenigd Koninkrijk en Duitsland gebeurde dit, zoals bekend, via veilingen; In Europa wordt net in meerderheid voor het instrument veilen gekozen; De twee grote landen Frankrijk en Italië staan aan de vooravond van de UMTS-vergunningverlening. Frankrijk heeft gekozen voor een beauty contest, maar heeft aan de vergunningverwerving wel een prijs gehangen. Italië heeft voor veilen gekozen en hanteert daarbij een minimumprijs; De duur van de vergunningen verschilt. Zo zijn de UMTS-vergunningen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk voor 20 jaar verstrekt, terwijl in Nederland de vergunningduur 15 jaar is. De omvang van de markt, de mate van concurrentie, en de groeimogelijkheden zijn sterk verschillend. Dat geldt bijvoorbeeld voor het gemiddeld aantal inwoners per vergunning (als indicatie voor de potentiële markt). Er is echter geen eenduidige relatie te ontdekken tussen vergunninggrootte in termen van (potentieel) klantenbereik en aantallen uit te geven vergunningen; Hoewel in een aantal landen nog niet bekend is hoeveel vergunningen verleend zullen worden, lijken alle landen te kiezen voor een groter aantal UMTS-vergunningen dan GSM/DCS1800-vergunningen; De Nederlandse GSM markt is, afgemeten aan de tarieven, tamelijk uitzonderlijk. De tarieven zijn gemiddeld zeer laag en liggen zo'n 40% onder de Duitse en Britse tarieven. Alleen Italië heeft lagere tarieven; De absolute en relatieve opbrengsten in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, alsook de «voorgenomen prijs» in Frankrijk, geven wel enige indicatie van de strategische belangen die de telecommunicatieondernemingen stellen in deze grote markten; De grote Europese telecommunicatieondernemingen Vodafone, British Telecom, Deutsche Telekom, France Telecom en KPN hebben allen betrokkenheid bij de partijen die in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland de vergunningen hebben verworven. In Spanje en vooral Finland ligt dat anders.

Uitkomsten van de veiling in het VK en Duitsland

Uitkomsten veiling Verenigd Koninkrijk

De Engelse veiling van UMTS-frequenties nam een aanvang op 6 maart 2000. 13 partijen namen deel aan een veiling waarin vijf kavels werden verdeeld: 1 kavel van 2 15 + 5 = 35 MHz, bestemd voor een nieuwkomer, 1 kavel van 2 15 = 30 MHz en drie kavels van elk 2 10 + 5 = 25 MHz. Voor de betreffende vergunningen betaalden de volgende ondernemingen de volgende prijzen:

TIW 7,378 mld euro, voor de kavel van 35 MHz

Vodafone 10,035 mld euro, voor de kavel van 30 MHz

British Telecom 6,781 mld euro

One2One 6,737 mld euro

Orange 6,890 mld euro

De veiling is op 27 april 2000 geëindigd. Na de veiling ontbrandden discussies over de extreem hoge bedragen. Enerzijds hadden deze betrekking op de vraag of de telecommunicatiebedrijven dit soort bedragen ooit zouden kunnen terugverdienen. Anderzijds, minder prominent, werd de vraag gesteld of nog wel gesproken kon worden van rationeel biedgedrag. De uitkomst wijst in ieder geval uit dat de vier zittende GSM-operators (Vodafone, British Telecom, One2One en Orange) zich niet uit de markt lieten drukken.

Deelname van kapitaalkrachtige partijen als Telefonicá, France Telecom, One.Tel en Worldcom heeft er vervolgens toe geleid dat er tot op het oog erg hoge bedragen geboden is. De snelheid waarmee France Telecom na afloop van de veiling Orange overnam geeft ook wel een indicatie van de noodzakelijkheid van een UMTS-vergunning op de (kennelijk aantrekkelijke) Britse markt.

Uitkomsten veiling Duitsland

Op het eerste gezicht leken de Europese telecommunicatiebedrijven fors geschrokken van de uitkomsten uit de Engelse veiling. Dat uitte zich in twee bewegingen: ten eerste een beweging tot consolidatie en samenwerking en ten tweede de terugtrekking van spelers uit veilingen waar kapitaalkrachtige «incumbents» aanwezig zijn. Aan de vooravond van de Duitse UMTS-veiling, die op 31 juli 2000 begon, leidde dat tot een terugloop in het aantal deelnemende partijen van 11 naar 7. Deze zeven betroffen:

Mannesmann Mobilfunk (Vodafone)

T-Mobil (Deutsche Telekom)

E-Plus (KPN)

VIAG Interkom (British Telekom),

Mobilcom (France Telecom)

Group 3G (Telefonicá en Sonera)

Debitel (gesteund door Swisscom)

Van deze zeven partijen zijn de vier eerstgenoemden de huidige GSM-operators.

Het veilingontwerp week, zoals hiervoor gesteld, fundamenteel af van de veilingen in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De beslissing hoeveel partijen er uiteindelijk resulteerden werd aan de markt zelf gelaten:

vier partijen met elk 30 MHz = 120 MHz of

vijf partijen: twee partijen met elk 30 MHz en drie met elk 20 MHz = 120 MHz of

zes partijen met elk 20 MHz = 120 MHz

Debitel haakte als eerste af. Er resteerden op dat moment zes partijen, hetgeen toen reeds het eind van de veiling had kunnen betekenen. Met name de twee marktleiders op de Duitse markt voor (mobiele) telefonie, T-Mobil en Mannesmann boden door, teneinde meer frequentieruimte binnen te halen en daarmee het uiteindelijk aantal marktpartijen verder omlaag te brengen. Dit resulteerde erin dat na het vertrek van Debitel nog in totaal 18,5 mld euro extra geboden werd voordat partijen inzagen dat niemand zou afhaken, ook geen van de nieuwkomers. De zes partijen moesten na deze eerste fase van de veiling vervolgens in de slag om vijf extra frequentieblokjes van 5 MHz, waarmee de totale beschikbare frequentieruimte op 145 MHz kwam. Deze tweede fase van de veiling verliep zeer snel en leverde relatief lage extra bedragen op (vier van de vijf kavels leverden ca 120 mln euro, de vijfde ca 70 mln euro). De totaalbedragen kwamen daarmee op:

E-Plus 8,433 mld euro

Group 3G 8,472 mld euro

Mannesmann 8,485 mld euro

Mobilcom 8,432 mld euro

T-Mobil 8,540 mld euro

VIAG Interkom 8,445 mld euro

Naast de vier huidige operators, stelden France Telecom en Telefónica kennelijk veel belang in de Duitse markt, die zich kenmerkt door het relatief lage aantal mensen dat momenteel gebruik maakt van mobiele telefonie (grote markt met een relatief lage penetratiegraad van 55%). De Duitse veiling eindigde op 18 augustus 2000. Het eindresultaat van de veiling in Duitsland was als volgt:

De kapitaalmarkt na de Duitse veiling

Na het einde van de Duitse UMTS veiling kondigde Standard & Poor's, een belangrijk kredietwaarderingsbureau, aan de credit rating van de belangrijkste telecom ondernemingen te zullen heroverwegen. Dit was mede een gevolg van de prijzen die betaald waren in de Duitse veiling.

Wanneer de credit rating van een onderneming wordt verlaagd, zullen de financieringskosten toenemen doordat de onderneming aan beleggers een hogere risico-opslag of 'spread' bovenop de vergoeding op staatsobligaties dient te vergoeden. Sinds de Duitse veiling zijn spreads voor uitstaande obligatieleningen van internationale telecom-ondernemingen toegenomen met gemiddeld 5 tot 10 basispunten (een verhoging met 10 basispunten betekent een 0,1%-punt hogere rente). In een enkel geval was de toename nog groter: Spreads of lopende obligatieleningen van British Telecom liepen op met ca. 15 tot 20 basispunten. Dit effect wordt versterkt doordat beleggers anticiperen op een groot aanbod in de markt van nieuwe Telecom obligaties op hogere spreads en derhalve bestaande leningen van de hand doen.

Het is de verwachting dat de financieringskosten van telecomondernemingen verder zullen oplopen, mede gezien de verwachte toegenomen financieringsbehoefte in de nabije toekomst. Door een aantal (telecom)ondernemingen zijn obligatieleningen uitgeschreven, waarbij de coupon (de te vergoeden rente) afhankelijk is gesteld van de «rating». Dit is om obligatiebeleggers een automatische vergoeding voor een eventuele verlaagde rating te bieden.

Het prijsniveau in de recente UMTS-veilingen in het VK en in Duitsland, alsmede de hieruit voortvloeiende mogelijke verlaging van de credit ratings heeft een negatief effect gehad op de aandelenkoersen van de belangrijkste Europese telecommunicatieondernemingen.

Dit is mede een gevolg van de te verwachten aandelenemissies die staan gepland voor het resterende jaar en de eerste helft van 2001. De daling van de koersen is tevens een gevolg van de mogelijke neerwaartse bijstelling van credit ratings. De FTSE-Telecom services aandelen index daalde vanaf de start van de UMTS veiling in het VK met 36% en vanaf de start van de Duitse UMTS veiling met 8% (gebruikte einddatum: 25 augustus 2000).

Na de Duitse veiling heeft een aantal ondernemingen hun UMTS strategie heroverwogen. Zo trok Hutchison zich terug uit het consortium dat geboden heeft op de Duitse licenties en heeft KPN aangekondigd zich nu voornamelijk te gaan concentreren op Nederland, België en Duitsland.

Appendix 1

Voorgeschiedenis vergunningverlening, veiling als voorkeursinstrument

Inleiding

In de memorie van toelichting bij de Telecommunicatiewet is de hoofddoelstelling van het Nederlandse frequentiebeleid als volgt verwoord: `het bevorderen van een zodanig gebruik van het frequentiespectrum dat een adequate bijdrage wordt geleverd aan maatschappelijke, economische en culturele belangen in Nederland onder waarborging van de veiligheid van de staat, met inachtneming van de internationale verplichtingen die Nederland heeft'. Een belangrijk aspect hiervan is vanzelfsprekend het verlenen van het recht om bepaalde frequenties ook daadwerkelijk te gebruiken: de eigenlijke vergunningverlening. Het beleid is er daarbij op gericht om `de verschillende gebruikers zo goed mogelijk te faciliteren' Nationaal frequentieplan, blz. 13, juni 1999. De hoofdregel is dan ook dat gebruikers die frequenties nodig hebben, waar mogelijk frequenties ook krijgen toegedeeld, maar dat kan lang niet in alle gevallen. Als de vraag naar frequenties groter is dan de beschikbaarheid is er sprake van schaarste. Dan zullen de verdelingsmechanismen moeten worden gehanteerd die in de Telecommunicatiewet voor toepassingen voor zakelijk gebruik zijn neergelegd: vergelijkende toets of veiling.

Volledigheidshalve kan nog worden vermeld dat voor bepaalde publieke taken (vitale overheidstaken en publieke omroep) een voorkeursrecht op frequenties bestaat.

Veiling als voorkeursinstrument

Bij de GSM-vergunningverlening in 1994/1995 en de vergunningverlening voor ERMES (1995/96) is nog gekozen voor een vergelijkende toets. Maar in de in1995 verschenen Nota Frequentiebeleid wordt uitdrukkelijk ook veiling genoemd als verdeelmechanisme, overigens naast vergelijkende toets (toen nog openbare aanbesteding genoemd) en schaarsteheffing. Op de Nota Frequentiebeleid is gevolgd het onderzoek van Coopers & Lybrand (juli 1995), waarin een zeer duidelijke voorkeur voor het veilingmechanisme wordt uitgesproken. In een brief aan de Tweede Kamer van 13 december 1995 geeft de Minister Van Verkeer en Waterstaat aan bij schaarste frequenties te willen verdelen via vergelijkende toets of veiling Kamerstukken II, 1995/96, 24 095, nr. 4. Ook spreekt de minister een sterke voorkeur uit voor veiling boven vergelijkende toets. In de brief wordt voorts aangekondigd dat het nieuwe beleid wettelijk zal worden verankerd in de herziene nieuwe telecommunicatiewetgeving (de Telecommunicatiewet), en vooruitlopend daarop zal worden toegepast bij vergunningverlening voor DCS1800. Daar was een wetswijziging voor nodig.

Veiling is vervolgens voor het eerst toegepast in februari 1998 bij de uitgifte van DCS-1800 frequenties In het wetsvoorstel daartoe motiveert de regering veiling als een `zeer transparant' toewijzingsinstrument. Wel erkent de regering dat aan veiling het mogelijke bezwaar kleeft dat de betaalde veilingprijs doorwerkt in de consumententarieven. Dit mogelijke bezwaar wordt in het Groenboek mobiele communicatie genoemd. De regering stelt hier tegenover dat de tariefstelling bepaald wordt door marktvraag en concurrentieverhoudingen, en niet zozeer door de vaste kosten die een exploitant maakt. De opbrengst van de veilingprijs zal daarom `in beginsel ten koste gaan van de winst'. De recente beursontwikkelingen lijken die uitspraak te bevestigen.

Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel DCS1800 krijgt veiling brede steun in het parlement als objectief en transparant verdelingsinstrument. Wel bestaat bij veel partijen, zowel in Tweede als Eerste Kamer, de vrees dat veiling tot hoge lasten voor de vergunninghouders leidt, die ten koste kunnen gaan van hun (internationale) concurrentiepositie dan wel ten koste kunnen gaan van nieuwe investeringen en onderzoek, of kunnen worden doorberekend in consumententarieven. In de opvatting van vrijwel alle partijen behoort de opbrengst voor de staat niet voorop te staan.

Dat is ook de opvatting van de regering die, naar aanleiding van de vraag of het wetsontwerp tot doel heeft het bevorderen van concurrentie of het genereren van opbrengsten voor het rijk, antwoordt dat het gaat om het creëren van een sterk concurrerende mobiele telecommunicatiemarkt Kamerstukken II, 1996/97, 25 171, nr. 5, blz. 16. Dat wordt ook nog geïllustreerd door de keuze van het type veiling (de simultane meerrondenveiling) waarbij onder meer het risico op te hoge biedingen is verkleind. In de Nota naar aanleiding van het verslag Kamerstukken II, 1996/97, 25 171, nr. 5, blz. 13 wordt dit als volgt toegelicht: `Het voordeel van deze veiling is dat bieders kunnen «leren» van de waardering die andere bieders hebben voor het goed. Bij goederen waarvan de waarde moeilijk op voorhand is te schatten, zoals kunst, antiek maar ook frequenties, wordt het risico dat bieders de waarde van het goed te hoog inschatten, hierdoor verkleind. Bovendien hoeft de bieder met de hoogste waardering slechts een fractie meer te bieden dan de bieder met de op één na hoogste waardering'. En: `De meerrondensystematiek zorgt ervoor dat bieders dusdanig veel informatie krijgen dat het risico dat zij teveel voor de kavel bieden, klein is.´ Kamerstukken II, 1996/97, 25 171, nr. 5, blz. 14 Hiermee is overigens niet gezegd dat opbrengsten van geen belang zouden zijn. In dit verband is van belang dat de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat al eerder heeft aangegeven dat `Het instrument veilen moet in eerste instantie gezien worden als een transparant verdelingsinstrument .waarmee op een objectieve en niet-discriminerende wijze schaarse frequenties aan zakelijke gebruikers kunnen worden toegewezen. Indien frequenties geveild worden, zal dit op een professionele wijze gebeuren waarbij getracht wordt om binnen de gestelde en opgelegde randvoorwaarden de opbrengsten te optimaliseren' Brief van 13 maart 1996 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 1995/96, 24 095, nr. 5.

Zoals al in de brief van december 1995 was aangekondigd, werd de bij DCS1800 ingezette weg ook in het ontwerp voor de nieuwe Telecommunicatiewet verankerd. Dezelfde overwegingen die ook in de DCS-1800 discussie aan de orde waren, passeerden ook bij de behandeling van de Telecommunicatiewet de revue. Ook nu was er brede steun voor veiling als voorkeurs-verdelingsmechanisme bij schaarste. Maar ook nu was er bezorgdheid dat de veilingprijzen te hoog zouden oplopen.

Over de DCS1800-veiling is overigens een rapportage uitgebracht die bij brief 11 januari 1999 aan de Tweede Kamer is aangeboden. De conclusie van deze evaluatie was dat het gekozen veilingmodel adequaat bleek te zijn. Wel zijn een aantal verbeterpunten gesignaleerd, die bij de organisatie van de UMTS-veiling ter harte zijn genomen. De nota gaf de Kamer geen aanleiding tot een bespreking ervan

Appendix 2

Juridische basis

Het wettelijk kader voor het verlenen van vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte wordt gevormd door de Vergunningenrichtlijn (richtlijn 97/13/EG), de Telecommunicatiewet, het Frequentiebesluit, alsmede het Besluit vergoedingen Telecommunicatiewet. Voor de vergunningverlening van de frequenties voor UMTS wordt het kader verder gevormd door Beschikking nr. 128/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 december 1998 betreffende de gecoördineerde invoering van de derde generatie van mobiele draadloze communicatiesystemen (UMTS) in de Gemeenschap (PbEG L 17) en het ERC besluit van 29 november 1999 (ERC/DEC/(99)25).

In de Telecommunicatiewet (Tw) wordt de veiling genoemd als een van de verdelingsprocedures voor het verlenen van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte. De diverse verdelingsprocedures worden in het Frequentiebesluit (Fb) nader uitgewerkt. In het Fb wordt ten aanzien van het gebruik van frequentieruimte een onderscheid gemaakt tussen verschillende (hoofd)categorieën van gebruik. Voor elke categorie van gebruik gelden een of meer verdelingsprocedures. Voor de categorie zakelijk gebruik, waar UMTS onder valt, is dat de procedure veiling of vergelijkende toets, omdat met betrekking tot die categorie van gebruik naar verwachting steeds sprake zal zijn van schaarste. Uitgangspunt daarbij is dat geveild wordt. Alleen onder bepaalde omstandigheden mag tot een vergelijkende toets worden overgegaan. Het Fb bevat in paragraaf 2 (artikelen 3 tot en met 10) allerlei bepalingen omtrent de verdelingsprocedures veiling en vergelijkende toets. Het betreft onder meer regels omtrent de eisen die voorafgaande aan de procedure aan de aanvrager worden gesteld om in aanmerking te komen voor een vergunning en regels met betrekking tot de uitvoering van de procedure.

Over de verdeling van de beschikbare frequentieruimte over het aantal vergunningen laat de Tw, noch het Fb zich uit. Wel geldt als algemeen uitgangspunt het vereiste van efficiënt spectrumgebruik, op grond waarvan er zuinig moet worden omgegaan met de beschikbare frequentieruimte. Ten aanzien van het aantal vergunningen dat voor UMTS werd uitgegeven, bestond derhalve keuzevrijheid, waarbij moet worden opgemerkt dat deze niet ongelimiteerd was. Op grond van de UMTS Beschikking diende bij het vaststellen van het aantal te verlenen vergunningen immers een hoeveelheid frequentieruimte per vergunning beschikbaar te zijn, waarmee enerzijds concurrerende diensten zouden kunnen worden aangeboden, en waarmee anderzijds het aantal vergunningen niet onnodig zou worden beperkt.

De Vergunningenrichtlijn, die is geïmplementeerd in de Tw, bepaalt in welke gevallen de lidstaten individuele vergunningen kunnen verlenen. Het aantal vergunningen mag alleen worden beperkt indien dit vereist is om het efficiënte gebruik van radiofrequenties te waarborgen. Vergunningen moeten worden verleend door middel van open, niet-discriminerende en transparante procedures. De selectiecriteria moeten objectief, gedetailleerd, transparant, proportioneel en niet-discriminerend zijn. Daarbij moet aandacht worden geschonken aan de noodzaak om de ontwikkeling van concurrentie te bevorderen. Bij UMTS heeft een beperking plaatsgevonden van één vergunning per partij. Deze beperking was in hoofdzaak gebaseerd op artikel 3.6, tweede lid, onder d, Tw, waarin is bepaald dat een vergunning kan worden geweigerd indien daardoor de daadwerkelijke mededinging in aanzienlijke mate zou worden beperkt, met dien verstande dat naar redelijkheid rekening wordt gehouden met gerechtvaardigde belangen bij het gebruik van nieuwe technologie. Omdat het bij UMTS ging om een beperkt aantal te verlenen vergunningen, werd het verwerven van meer dan één vergunning door eenzelfde marktpartij als een beperking in aanzienlijke mate van de daadwerkelijke mededinging beschouwd Over deze beperking is de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) om advies gevraagd (zie advies van 3 september 1999).. Naast artikel 3.6, tweede lid, onder d, Tw speelde (in mindere mate) artikel 3.6, eerste lid, onder b, Tw, een rol bij de beperking tot één vergunning per partij. In dit artikel is bepaald dat een vergunning moet worden geweigerd indien een doelmatig gebruik van frequentieruimte dit vordert. Ook een zuinige omgang met de beschikbare frequentieruimte bracht met zich dat per partij slechts één vergunning kon worden verkregen.

De bepalingen van de Tw zijn tevens van belang voor de beantwoording van de vraag of een vergunning kan worden gereserveerd voor een nieuwkomer op de markt. De Tw bevat geen bepaling op grond waarvan partijen op voorhand van een vergunning kunnen worden uitgesloten. Evenmin is er een basis om bij vergunningverlening asymmetrische maatregelen te nemen; asymmetrische maatregelen zijn overigens slechts aan de orde in geval van een monopoloïde of duopoloïde markt. Met vijf mobiele aanbieders op de markt is daarvan geen sprake. Het reserveren van een vergunning voor een nieuwkomer betekent de facto dat aan de partijen die niet voor die vergunning in aanmerking komen, en dus tijdens een veiling daar niet op mogen bieden, op grond van artikel 3.6 van de Tw geweigerd wordt die gereserveerde vergunning te verlenen, waarmee die partijen in feite bij voorbaat worden uitgesloten van de gereserveerde vergunning. De enige grond waarop die weigering kan worden gebaseerd, is artikel 3.6, tweede lid, onder d, Tw, namelijk indien door het verlenen van de vergunning aan de betreffende aanvrager de daadwerkelijke mededinging op de relevante markt in aanzienlijke mate wordt beperkt. Daarbij wordt naar redelijkheid rekening gehouden met gerechtvaardigde belangen bij het gebruik van nieuwe technologie. Genoemde bepaling houdt in dat beoordeeld moet worden of verlening van die specifieke - gereserveerde - vergunning aan één van de vijf reeds op de Nederlandse markt gevestigde operators tot gevolg zou hebben dat de daadwerkelijke mededinging op de relevante markt in aanzienlijke mate wordt beperkt. Een marktanalyse zou moeten aantonen dat het uitsluiten van de vijf zittende operators van de gereserveerde vergunning noodzakelijk is voor het bereiken van daadwerkelijke mededinging. Dit is niet snel aan de orde en was in casu ook niet het geval (zie de paragrafen 0, 0 en 0). Voor reservering van een UMTS-vergunning voor een nieuwkomer op de markt biedt de Tw derhalve geen grondslag.

De vergoeding die voor het verlenen van een vergunning mag worden gevraagd, mag op grond van artikel 16.1 Tw uitsluitend strekken tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de controle van en het toezicht op de naleving van de betreffende vergunning (zgn. toelatings- en handhavingskosten). De Tw biedt derhalve geen basis om een absoluut minimumbedrag voor het verlenen van een vergunning vast te stellen.

Appendix 3

Overzicht juridische procedures

De volgende procedures zijn tot nog toe voorafgaand aan, tijdens en na de UMTS-veiling ingediend:

voorafgaand aan de veiling

beroep Versatel (van 29 juni 2000) tegen beslissing op bezwaar van de staatssecretaris van 15 juni 2000 inzake de Bekendmaking Frequentie-uitgifte IMT-2000 in de Staatscourant van 3 april 2000, nr. 66 (bezwaar is niet ontvankelijk verklaard); de rechtbank heeft het beroepschrift tijdens de zitting van 1 september 2000 behandeld. Er wordt op 13 oktober 2000 uitspraak gedaan

klacht Versatel bij de Europese Commissie tegen de inrichting van de veiling (de Commissie heeft deze klacht mondeling bevestigd)

verzoek Versatel (van 4 juli 2000) om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) inzage te verkrijgen in de aanvragen van NTL en Dutchtone (het besluit, waarin het verzoek van Versatel gedeeltelijk wordt geweigerd omdat de gevraagde documenten bedrijfsvertrouwelijke informatie bevatten, is op 9 augustus 2000 verzonden)

tijdens de veiling

bezwaar Versatel (van 24 juli 2000) tegen de weigering van de veilingmeester om een voordracht als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Regeling veiling te doen

bezwaar Versatel (van 24 juli 2000) tegen de weigering om Telfort o.g.v. artikel 7, eerste lid, van de Regeling veiling uit te sluiten

na de veiling

bezwaar Versatel (van 24 juli 2000) tegen geldigverklaring van de veilingmeester van het laatste bod van Telfort, waarmee Versatel werd overboden

bezwaar Versatel (van 9 augustus 2000) tegen beslissing van de staatssecretaris tot geldigverklaring van het laatste bod van Telfort en tegen het besluit o.g.v. artikel 25 van de Regeling Veiling

bezwaar Versatel (28 augustus 2000) tegen de vergunningverlening aan KPN, Libertel, Dutchtone, Telfort en 3G Blue (Ben)

WOB-verzoeken Dutchtone, KPN, NRC, AD, Telegraaf en Volkskrant om alle correspondentie inzake de brief van Telfort aan Versatel (op 28 juli 2000 is de betreffende correspondentie openbaar gemaakt)

Versatel (brief van 1 augustus 2000) heeft zowel de Staat als de veilingmeester aansprakelijk gesteld voor alle schadelijke gevolgen die uit het, volgens Versatel, tekortschietend toezicht van de veilingmeester mochten voortvloeien

schriftelijk verzoek Europese Commissie (31 juli 2000) om algemene informatie over de UMTS-veiling. Mondelinge navraag wijst erop dat dit verzoek los staat van het verloop van de Nederlandse veiling. De gevraagde informatie is bij brief van 28 augustus 2000 verstrekt.

NabeschouwingNabeschouwing

Op 24 juli 2000 eindigde in Nederland de veiling van de vergunningen voor de UMTS-frequenties. Daarvoor was de veiling in het Verenigd Koninkrijk al afgerond met een totaalopbrengst van ongeveer 85 miljard gulden. Na 24 juli is de veiling van dezelfde UMTS-frequenties in Duitsland gehouden, die op 24 augustus zo'n 110 miljard opbracht. De resultaten van de veilingen hebben - juist ook in relatie ten opzichte van elkaar - vele vragen opgeroepen over zowel de eindresultaten van de Nederlandse UMTS-veiling als over het procesverloop. Het waren vragen van economische, technische en juridische aard en ook vragen die betrekking hebben op de vergelijking met de resultaten en de gang van zaken in andere landen. Wij hebben daarvan kennis genomen en hebben er begrip voor dat zoveel vragen gerezen zijn vanwege de grote verschillen in opbrengst.

Het eindresultaat voldoet aan de doelstellingen van het kabinetsbeleid voor de telecommunicatie. Daarbij staan eersteklas telecommunicatievoorzieningen voor Nederland centraal, ter bevordering van economische groei en ter versterking van de concurrentiekracht van ons land. Het beleid is gericht op een goede marktwerking en op snelle invoering van nieuwe technologieën en diensten. Deze doelstellingen zijn vooraf in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de nieuwe telecommunicatiewet, die in 1998 van kracht werd, gegeven. Ook zijn de doelstellingen expliciet geformuleerd in het beleidsvoornemen UMTS van 25 maart 1999. Over deze uitgangspunten bleek tijdens diverse overlegsituaties met de Tweede Kamer brede politieke consensus te bestaan.

Terugkijkend op het resultaat zijn er in Nederland vijf vergunningen uitgegeven aan vijf krachtige marktpartijen. Bij een van die partijen is sprake van een nieuwe combinatie. Ook zijn de vergunningen in Nederland al in een vroeg stadium uitgegeven, in vergelijking met andere EU-landen, conform de voornemens. De Nederlandse markt voor mobiele communicatie is nu reeds een van de meest concurrerende ter wereld. Met de resultaten van de UMTS-vergunningverlening zijn de voorwaarden gecreeerd om dat in de toekomst voort te zetten.

Gegeven dit totaalbeeld, wordt hieronder nog op drie zaken ingegaan.

Sterk wisselende context

De vergunningverlening voor UMTS in Nederland speelde zich af in een internationale omgeving in de telecommunicatiesector die dynamisch is. Nog begin dit jaar werd de waarde van de Nederlandse vergunningen geschat op hooguit enkele miljarden guldens. Toen waren dit soort vergunningen nog nergens geveild. Integendeel, in enkele landen van de EU (Spanje en Finland) waren deze vergunningen al zonder betaling van de marktwaarde, uitgegeven door de overheid. Vervolgens bleek dat voor de UMTS-vergunningen in Engeland in april een aanzienlijk bedrag betaald werd, dat toen door velen, ondanks de grootte van de Britse markt, als buitensporig beschouwd werd. Het feit dat in juli de Nederlandse veiling een totaalbedrag van bijna 6 miljard opbracht werd toen door deskundigen geacht een teken te zijn dat de opbrengst in Engeland inderdaad buitensporig was geweest. Toen vervolgens bij de veiling in Duitsland bleek dat daar enorme bedragen betaald werden, ontstond het beeld dat die buitensporigheid in Nederland zou liggen. Gezien het snel wisselende decor en de grote verschillen tussen landen is het prematuur om het oordeel over de vergunningverlening in Nederland alleen af te meten aan vergelijking van opbrengst met onze beide grote buurlanden. Er zal dit en volgend jaar nog in het merendeel van de EU-landen vergunningverlening voor UMTS moeten plaatsvinden. Een eindoordeel lijkt overigens pas mogelijk wanneer een meer compleet beeld bestaat van de gang van zaken en de resultaten in die andere EU-landen.

Zodra in alle relevante EU-landen vergunningen voor UMTS verleend zijn, zulllen wij opdracht geven tot het samenstellen van een overzicht. Hierover zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd.

Meer bewegingsruimte

Zoals uit het feitelijke procesverloop van de Nederlandse vergunningverlening voor UMTS blijkt, is het hele proces ingericht vanuit de visie dat de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft om zorgvuldig en uitvoerig overleg te voeren met alle belanghebbenden alvorens besluiten te nemen, en om in de uitvoering volledig transparant en voorspelbaar te zijn. Soms ontneemt dit aan de overheid in zekere mate de mogelijkheid om flexibel in te spelen op veranderende omstandigheden. De noodzaak van meer bewegingsruimte voor de overheid is geen pleidooi voor meer willekeur en onvoorspelbaarheid in het bestuurlijk handelen. Meer flexibiliteit kan nodig zijn, nog geheel los van de vraag of en hoe die gebruikt zal worden.

De juridische mogelijkheden om voor de toekomst de flexibiliteit voor de overheid in het vergunningverleningproces te vergroten zullen worden onderzocht.

De opbrengsten

De discussie over de inzet van `het instrument' veilen om als overheid schaarse frequenties te verdelen, is in de afgelopen jaren intensief gevoerd, zowel met het parlement als met de overlegpartners in de sector telecommunicatie. Daarbij is steeds helder geweest dat het kabinet er niet op uit was om haar beleid alleen maar vorm te geven vanuit het eenzijdige doel om de opbrengsten voor de staat te maximaliseren. Ook op dit punt bestond een gemeenschappelijke opvatting tussen een meerderheid van de Kamer en het kabinet.

Beseft moet worden dat het verschil in waarde van vergunningen in verschillende landen bepaald wordt door verschillen in marktomvang en marktstructuur. In de procesbeschrijving is daarvan een aantal elementen gegeven. Het gaat bijvoorbeeld om verschillen in omvang, verschillen in groeimogelijkheden, verschillen in de mate van al bestaande en voor de toekomst verwachte concurrentieverhoudingen en verschillen in vergunningsduur. Een sterk concurrerende markt leidt tot een gunstige prijs-kwaliteitverhouding voor de afnemers doch tot een lage opbrengst van te veilen vergunningen. De relatief lage GSM tarieven in Nederland zijn daarbij wellicht ook indicatief geweest voor de verwachte UMTS tarieven.

Daarnaast is er een verschil in strategisch belang dat mondiale spelers hechten aan de aanwezigheid in bepaalde landen. In die zin wordt de aanwezigheid in landen als het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland als strategisch onmisbaar gezien. Voor de aanwezigheid in kleinere landen geldt dit wellicht minder. Ook dit aspect speelt een rol, hetgeen wel blijkt uit de minder grote belangstelling van mondiale spelers in kleinere landen zoals Noorwegen.

Ten slotte kan het veilingontwerp zelf ook een rol spelen in het verschil in opbrengsten. Bij het veilingontwerp in Nederland is (naar analogie met de veiling van vergunningen voor mobiele telefonie in 1998) gekozen voor een symmetrische veiling en maximale transparantie. Daarbij is het mogelijk dat de markt het verschil tussen nieuwe en al aanwezige partijen in Nederland zwaarder heeft gewogen dan de overheid in de fase van het ontwerp heeft gedaan. Andere keuzes hebben ook weer hun voor- en nadelen voor de markt en voor de consument.

Tweede Kamer der Staten Generaal

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie