Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Verkenning van de schuldproblematiek op lange termijn

Datum nieuwsfeit: 07-09-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Een verkenning van de schuldproblematiek op lange termijn



EEN VERKENNING VAN DE SCHULDPOLITIEK OP LANGE TERMIJN

Juli 2000

s-Gravenhage, 6 juli 2000

Voorwoord

Op 3 maart 2000 heeft het kabinet een ambtelijke werkgroep, samengesteld uit de leden van de Studiegroep Begrotingsruimte, verzocht een analyse te maken ten aanzien van het budgettaire perspectief op lange termijn. Daarbij zouden de budgettaire implicaties van trendmatige ontwikkelingen voor een aantal beleidsterreinen geïnventariseerd moeten worden inclusief beleidsopties die zouden kunnen worden benut voor politieke afwegingen gericht op een schuldpolitiek die ook op lange termijn houdbaar is. Het voorliggende rapport beoogt invulling te geven aan deze opdracht.

De Thesaurier-Generaal,

C. van Dijkhuizen

INHOUDSOPGAVE


1. Samenvatting en conclusies 5


1. Aanleiding 5

2. Trends en beleidsuitdagingen 6

3. Beleidsrichtingen voor de komende 10 jaar 8
Schuldpolitiek op lange termijn: trends en overwegingen 13
1. Inleiding 13

2. Ontwikkelingen en trends 14

3. Van trends naar het budgettaire perspectief op lange termijn: enkele overwegingen 19

4. Conclusies 21

Budgettaire gevolgen van de demografische ontwikkelingen 23
1. Inleiding 23

2. De budgettaire gevolgen van demografische ontwikkelingen 23
3. Extrapolatie van overheidsuitgaven en -inkomsten 26
4. Verloop overheidsfinanciën op lange termijn 27
5. Nuancering 31

6. Conclusies 32

Bijlage Belangrijkste veronderstellingen generatierekeningen CPB 34

4. Ontwikkeling van de overheidsinkomsten 37


1. Inleiding 37

2. Trends en beleidsuitdagingen op fiscaal gebied 37
3. Samenstelling van de lastendruk 39

4. Conclusies 41

Ontwikkeling van de collectieve uitgaven 43
1. Inleiding 43

2. Ontwikkeling van de collectieve uitgaven in de afgelopen 30 jaar 43

3. Mogelijkheden tot beperking toekomstige collectieve uitgaven 45
4. De AOW-uitgaven 47

5. De zorguitgaven 50

6. Conclusies 53

Arbeidsparticipatie 55

1. Inleiding 55

2. Ontwikkeling arbeidsparticipatie 55
3. Ouderen 57

4. Arbeidsongeschiktheid 59

5. Overige deelgroepen 60

6. Varianten participatie 62

7. Conclusies 64

Bijlage 1 Taakopdracht 67

Bijlage 2 Samenstelling van de ambtelijke werkgroep 69

HOOFDSTUK 1

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

1.1 Aanleiding

De afgelopen 10 jaar zijn belangrijke vorderingen gemaakt bij het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Het realiseren van een begrotingsoverschot is op zichzelf een natuurlijk moment voor een bezinning ten aanzien van schuldpolitiek op lange termijn, mede in het licht van de vergrijzingsproblematiek. De behoefte aan een dergelijke bezinning blijkt ook uit de beraadslagingen in het kader van de algemene politieke en financiële beschouwingen vorig najaar.

In dit rapport worden de budgettaire consequenties van een aantal trendmatige ontwikkelingen voor een aantal beleidsterreinen geïnventariseerd en worden beleidsopties in kaart gebracht gericht op een schuldpolitiek die ook op lange termijn houdbaar is. Trends die in deze verkenning nader beschouwd zullen worden zijn (i) demografische ontwikkelingen, (ii) internationalisering en Europese integratie, (iii) technologische ontwikkelingen (iv) welvaartsgroei en individualisering.

Parallel aan de budgettaire toekomstverkenning is aan de planbureaus gevraagd om een bredere beleidsmatige langetermijnverkenning.

1.2 Trends en beleidsuitdagingen

1. De eerste, en in budgettair opzicht meest dominante, trend betreft de vergrijzing van de Nederlandse bevolking. Figuur 1.1 laat zien dat in de periode 2000 tot 2040 de grijze druk1 bijna zal verdubbelen van 22% naar 43% en vervolgens op een structureel hoog niveau zal blijven van rond de 40%.

Figuur 1.1 Ontwikkeling grijze druk 1960-2060

Bron: CBS

Uitgaande van de huidige arrangementen, leidt de vergrijzing tot een zeer forse toename van de uitgaven voor de AOW en de zorg , namelijk van bijna 12% BBP in 2000 naar bijna 20% BBP in 2040. Daarnaast zal de relatieve toename van de ouderen (55-plussers) in de beroepsbevolking bij ongewijzigd beleid een opwaartse druk uitoefenen op het aantal WAOers: ramingen van het CPB wijzen uit dat het aantal arbeidsongeschikten bij ongewijzigd beleid zal stijgen van 930 dzd personen in 2000 (12¾% van de beroepsbevolking) naar 1,25 mln personen in 2020 (15½% van de beroepsbevolking).
Na 2040 blijven de vergrijzings-gerelateerde uitgaven op een structureel hoog peil. Tegelijkertijd gaat de vergrijzing bij ongewijzigde belastingtarieven gepaard met hogere overheidsinkomsten als aandeel van het BBP vanwege de omkeerregel voor pensioenpremies en uitkeringen. Berekeningen van het CPB laten evenwel zien dat indien de collectieve uitgaven in reële termen zouden meegroeien met de welvaart en de demografie -- deze hogere inkomsten onvoldoende zijn om de vergrijzingslast op te vangen. De overheidsfinanciën zullen in dat geval zonder aanvullende maatregelen op termijn niet houdbaar zijn vanwege een combinatie van voortdurend stijgende overheidstekorten, rentelasten en schuldquote.

2. Een tweede trend betreft de internationalisering en liberalisering van de wereldeconomie en de voortschrijdende Europese integratie. De toename van grensoverschrijdend verkeer van goederen, diensten, kapitaal en, in mindere mate, arbeid zal gepaard gaan met een grotere mobiliteit van economische activiteiten en belastinggrondslagen. Dalende kosten van transport en communicatie spelen hierbij een belangrijke rol. Nederland kan als open, naar buiten gerichte, markteconomie profiteren van de verder internationaliserende wereldeconomie. Tegelijkertijd leidt de grotere blootstelling aan internationale concurrentie ertoe dat de beleidsvrijheid van landen zal afnemen en dat de maatschappelijke kosten van ondoelmatigheden in de collectieve sector sterker en sneller voelbaar worden. Dit vraagt om een optimale vormgeving van collectieve en institutionele arrangementen op het gebied van de hoogte en samenstelling van collectieve inkomsten (fiscaliteit) èn uitgaven, alsmede van wet- en regelgeving, mededingingsbeleid en de afbakening tussen publieke en private verantwoordelijkheden. Van belang hierbij is dat in de ons omringende landen een trend waarneembaar is naar een kleinere omvang van de collectieve sector (gemeten aan de collectieve uitgaven als percentage van het BBP) om zodoende ruimte te creëren voor lagere lasten en schuldreductie. De vraag in hoeverre de trend naar een relatief kleinere collectieve sector op lange termijn voortgezet zal worden, zal -- gegeven dat ook andere landen worden geconfronteerd met een opwaartse druk op de collectieve uitgaven als gevolg van de vergrijzing -- mede afhangen van de gekozen oplossing om deze opwaartse druk op de vangen.

3. Technologische ontwikkelingen, onder meer op het gebied van de informatie- en communicatietechnologie (ICT), leiden ertoe dat de rol van kennis steeds dominanter zal worden. Ook zal de technologische vooruitgang de hierboven beschreven internationalisering en liberalisering van de wereldeconomie versterken. De overgang naar een kenniseconomie creëert kansen maar leidt ook tot potentiële bedreigingen. Mensen zonder toegang tot adequate kennis en vaardigheden zullen snel de aansluiting met de arbeidsmarkt verliezen. Kennis en vaardigheden verouderen sneller, hetgeen de kwetsbaarheid van groepen als ouderen, laag-geschoolden en allochtonen vergroot.

4. Als gevolg van individualisering en welvaartsgroei worden burgers veeleisender en gedifferentieerder in hun vraag naar collectieve goederen en voorzieningen. Ook zijn grote groepen burgers steeds beter in staat zelf in deze behoefte te voorzien. De toenemende welvaart heeft zeker ook betrekking op de categorie ouderen van wie de bestedingsruimte de komende jaren aanzienlijk zal toenemen als gevolg van het verder volgroeien van de pensioenregelingen in de tweede pijler. De combinatie van individualisering en welvaartsgroei heeft onder andere consequenties voor de afweging ten aanzien van het pakket goederen en voorzieningen waarvoor de overheid verantwoordelijkheid moet of wil dragen.

De beleidsmatige uitdaging in het kader van de schuldpolitiek op lange termijn heeft allereerst betrekking op de budgettaire lasten van de vergrijzing. Uitgangspunt bij het schuldbeleid op lange termijn is te streven naar een stelsel van collectieve voorzieningen dat in principe op lange termijn budgettair houdbaar is -- i.e. op lange termijn voortgezet kan (maar niet moet) worden -- rekening houdend met een evenwichtige verdeling van lusten en lasten van overheidsbeleid over generaties. Voorts is van belang dat schuldbeleid en, meer in het algemeen, de inrichting van de collectieve sector bijdragen aan een bredere economische houdbaarheid, dat wil zeggen aan een gezonde groei van welvaart, participatie en productiviteit. De hieruit voortvloeiende tweede beleidsuitdaging betreft de noodzaak om het innovatievermogen en de concurrentiekracht van de Nederlandse economie verder te versterken, rekening houdend met de consequenties van de hierboven geschetste trendmatige ontwikkelingen. Deels is hiervoor een structuurversterkend financieel-economisch beleid nodig, zowel aan de uitgavenkant (bijvoorbeeld op het gebied van de fysieke en kennisinfrastructuur) als op fiscaal gebied. Voor een ander deel zijn institutionele hervormingen aangewezen om het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie te versterken. Hierbij zal steeds moeten worden overwogen hoever de taak en verantwoordelijkheid van de overheid reikt, zowel wat betreft het aanbieden van (collectieve) goederen als wat betreft de financiering ervan (gebruiker / vervuiler betaalt).

Omdat de exacte budgettaire en beleidsmatige consequenties van bovengenoemde trends zeker voor de langere termijn met onzekerheden zijn omgeven, zal de beleidsstrategie gericht moeten zijn op beleidsstappen die robuust zijn. Dit zijn beleidsstappen die ook bij een andere toekomstontwikkeling dan thans voorzien, onverkort van nut blijven (no regret). Het zwaartepunt in deze analyse ligt daarom bij een verkenning van beleidsrichtingen en -opties voor de komende 10 jaar, vanuit het perspectief een zekere budgettaire en institutionele beleidsruimte te creëren (of te behouden) om in de verdere toekomst adequaat en flexibel te kunnen inspelen op trendmatige ontwikkelingen en toekomstige veranderingen van maatschappelijke voorkeuren. Op basis van bovenstaande worden hieronder de verschillende overwegingen voor de te voeren schuldpolitiek op lange termijn geformuleerd.

1.3 Beleidsrichtingen voor de komende 10 jaar

Op basis van bovenstaande trends en de hieruit voortvloeiende beleidsuitdagingen kunnen een viertal robuuste beleidsrichtingen voor de komende 10 jaar worden geformuleerd:

1. vrijspelen van rente-uitgaven: reductie overheidsschuld ;
2. lastenverlichting ;

3. vergroting van de arbeidsparticipatie ;
4. structurele hervorming van collectieve regelingen en uitgaven, waaronder institutionele arrangementen.


1. Vrijspelen van rente-uitgaven: reductie overheidsschuld Reductie van de overheidsschuld kan een belangrijke bijdrage leveren aan het vrijspelen van budgettaire ruimte om de budgettaire last van de vergrijzing op te vangen, dan wel om structuurversterkende lastenverlichting of beleidsintensiveringen te financieren. Analyses van het CPB en de WRR laten zien dat bij een volledige afbouw van de schuld in de komende 25 jaar, de toenemende vergrijzingsuitgaven kunnen worden opgevangen zonder dat te zijner tijd een budgettaire noodzaak ontstaat om lasten te verhogen of collectieve aanspraken te beperken. Gevoeligheidsanalyses geven aan dat deze conclusie ten aanzien van de benodigde schuldafbouw redelijk robuust is voor diverse alternatieve veronderstellingen. Omdat de naoorlogse baby-boom generatie vanaf 2010 de pensioengerechtigde leeftijd bereikt waardoor de grijze druk na 2010 in versneld tempo oploopt, zou vooral de komende 10 jaar een flinke stap gezet moeten (en kunnen) worden op het gebied van schuldreductie.
Bezien vanuit de schuldpolitiek op lange termijn zou daarom de komende 10 jaar gestreefd moeten worden naar begrotingsoverschotten van 1 à 2% BBP. Ten opzichte van een budgettair basispad waarin alle collectieve uitgaven en inkomsten in reële termen meegroeien met de welvaart en demografie, betekent dit een eenmalige maar permanente budgettaire aanpassing van 0,6% BBP.2 (Zie ook punt 3 hierna.) Het is denkbaar deze overschotten vorm te geven via stortingen in het AOW-spaarfonds. Momenteel bedragen de jaarlijkse stortingen in het AOW-spaarfonds circa 0,6% BBP. Deze stortingen zullen op basis van de huidige afspraken op termijn oplopen tot 1% BBP als gevolg van rentebijschrijvingen op het fondsvermogen. Voordeel van het gebruik van het AOW-spaarfonds is dat beter zichtbaar wordt dat de met de schuldreductie optredende rentevrijval ook daadwerkelijk wordt gereserveerd, alvorens deze wordt ingezet voor het opvangen van de toekomstige vergrijzingslast.
Lastenverlichting
Voortzetting van een beleid van lastenverlichting voor de komende 10 jaar wordt om een aantal redenen wenselijk geacht. In het algemeen dient structuurversterkende lastenverlichting te worden gericht op een verbetering van de werking van markten en op ondersteuning van structurele en institutionele hervormingen op diverse beleidsterreinen. In het bijzonder is lastenverlichting gewenst om via een daling van de gemiddelde wig de arbeidsparticipatie te bevorderen, en werk financieel aantrekkelijker te maken (verlaging armoedeval en marginale wig). Voorts leert de praktijk dat een verschuiving van publieke naar private arrangementen vaak makkelijker realiseerbaar is indien deze wordt ondersteund door lastenverlichting. Een derde reden voor lastenverlichting is dat de maatschappelijke kosten van belastingen stijgen vanwege de toenemende grensoverschrijdende mobiliteit van belastinggrondslagen, zeker nu in verschillende landen in de EU voornemens bestaan om belastingen te verlagen (zie hiervoor de Stabiliteits- en Convergentieprogrammas). De ervaringen in de jaren 70 en beginjaren 80 hebben duidelijk gemaakt dat een relatieve verslechtering van de concurrentiepositie zeer schadelijk uitpakt voor groei en werkgelegenheid. De tweede helft van de jaren 80 en de jaren 90 hebben vervolgens laten zien dat lastenverlichting -- in combinatie met een gematigde ontwikkeling van de loonkosten, structurele hervormingen op het gebied van marktwerking en een meer activerende sociale zekerheid -- een veel betere groei- en werkgelegenheidsprestatie kan opleveren. De budgettaire uitdaging die hieruit voortvloeit is om ook de komende 10 jaar te koersen op een geleidelijke, evenwichtig vormgegeven verlaging van de lastendruk en tegelijkertijd te voorkomen dat de toenemende budgettaire uitgaven uit hoofde van de vergrijzing na deze 10 jaar een lastenstijging vereisen.
Vergroting arbeidsparticipatie
Verbreding van het draagvlak voor de collectieve sector via een toename van de participatie is een uiterst effectieve wijze om de budgettaire lasten van de vergrijzing op te vangen dan wel structuurversterkende lastenverlichting te financieren. Bij een toenemende participatie stijgen immers niet alleen de inkomsten van de overheid, maar kunnen tegelijkertijd de collectieve uitgaven dalen voor zover de hogere arbeidsdeelname (mede) wordt gevoed door een uitstroom uit collectief gefinancierde inactiviteitsregelingen. Van belang is dat de schuldreductie die nodig is in een duurzaam scenario voor de overheidsfinanciën slechts in beperkte mate wordt beïnvloed door de (hogere) arbeidsparticipatie: een hogere participatie betekent vooral dat de noodzakelijk geachte schuldreductie gemakkelijker gerealiseerd kan worden zodat alternatieve, vaak pijnlijker, budgettaire maatregelen minder urgent zijn. Dit betekent dat de eerder genoemde budgettaire aanpassing van 0,6% BBP lager zal uitpakken of mogelijk zelfs achterwege kan blijven.

Nederland heeft op de recente Top in Lissabon steun uitgesproken voor de doelstelling om de participatie in de EU met 10% te verhogen. Het potentieel voor een stijging van de participatiegraad is in ons land verhoudingsgewijs nog groot. Nederland kent ook na de sterke groei van de werkgelegenheid van de laatste jaren nog steeds een relatief lage netto participatiegraad gemeten in voltijdsequivalenten (53%). Dit is iets lager dan in Duitsland (54%), maar veel lager dan in landen als Zweden (62%), Denemarken en het VK (67%) en de VS (80%) (zie figuur 1.2).

Figuur 1.2 Netto participatiegraden in voltijdsequivalenten (in % van 15-64 jarigen), 1998

Bron: OESO, Employment Outlook 1999, eigen berekeningen, volledig werkjaar is 1800 uren.

In het bijzonder doen zich knelpunten voor bij laaggeschoolden en 55-plussers en, hoewel in mindere mate, vrouwen. De participatiegraad van personen (mannen en vrouwen) boven de 55 bedraagt minder dan 35% in personen (in voltijdsequivalenten is dit nog lager) en is daarmee internationaal bezien uitzonderlijk laag. Dit is vooral ook zorgwekkend omdat het relatieve aandeel van 55-plussers de komende decennia sterk zal stijgen. Dit vergt nadrukkelijk aanvullende maatregelen om te bereiken dat de stijging van de gemiddelde participatiegraad van de afgelopen jaren zich ook de komende jaren blijft voortzetten.

De lage participatie bij bepaalde groepen valt onder meer te verklaren uit de hoge marginale en impliciete belastingdruk, die voor laaggeschoolden resp. 55-plussers (VUT, WAO) kan oplopen tot boven de 100% (armoedeval), mede als gevolg van een scala aan inkomensafhankelijke regelingen op Rijks- en gemeentelijk niveau. De instroom in de WAO (ruim 100.000 in 99) en de VUT (32.000 in 98) blijft onverminderd hoog. Dit leidt tot zeer hoge maatschappelijke kosten, onder andere tot uitdrukking komend in structurele onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt, waar een groot onbenut arbeidspotentieel samengaat met een toenemend aantal vacatures op alle niveaus. Terugdringing van de wigproblematiek in de vorm van een substantiële afbouw van de armoedeval heeft in dit verband prioriteit. Ten slotte zal, vanwege de overgang naar de kenniseconomie, het belang van adequate scholing, zowel voorafgaand als tijdens het werkzame leven, verder toenemen. Adequate scholing versterkt het economisch draagvlak niet alleen via een hogere participatie, maar ook via een hogere productiviteit van werknemers.

2. Structuurversterkende hervormingen van collectieve regelingen en uitgaven
De gewenste beleidsrichting voor structuurversterkende hervormingen van collectieve regelingen en uitgaven volgt voor een deel uit de hierboven aangegeven beleidsrichtingen en voor een ander deel uit de in paragraaf 1.2 geschetste trendmatige ontwikkelingen. Van belang hierbij is dat, naarmate via structuurversterkend beleid het draagvlak van de collectieve sector wordt versterkt, minder noodzaak bestaat om aanpassingen op andere terreinen te verrichten. Hervormingen van collectieve regelingen en uitgaven kunnen tegen deze achtergrond langs vier sporen worden vormgegeven:


* Zoals hierboven aangegeven dient prioriteit te worden gegeven aan de afbouw van renteuitgaven en het reduceren van de overdrachtsuitgaven als aandeel van het BBP.
* Door de economische groei zal jaarlijks budgettaire ruimte ontstaan. Zelfs indien rekening wordt gehouden met koppelingsmechanismen aan de uitgavenkant (salarissen, uitkeringen) en met de achterblijvende ontwikkeling van de productiviteit in delen van de collectieve sector (zorg, onderwijs) komt jaarlijks een aanzienlijke budgettaire ruimte vrij, die kan worden benut voor schuldreductie, lastenverlichting en nieuwe uitgaven.

* Daarnaast kan met bestaande uitgaven meer value (of volume) for money worden gegenereerd. Doelmatigheid en productiviteit in de collectieve sector kunnen worden verbeterd via introductie van elementen van marktwerking en vraagsturing. Mede tegen de achtergrond van een aantal trendmatige ontwikkelingen lijken institutionele hervormingen in de zorgsector gericht op een versterking van de doelmatigheid onvermijdelijk. Een bredere toepassing van het principe van de gebruiker / vervuiler betaalt wordt mede mogelijk gemaakt door technologische ontwikkelingen.
* Tenslotte is van belang dat de toenemende welvaart en individualisering de reikwijdte van de publieke taak zal wijzigen: daarom moet voortdurend worden afgewogen wat collectief moet worden aangeboden en/of gefinancierd en in hoeverre een grotere rol van de private sector het realiseren van publieke doelen kan verbeteren.

In het bovenstaande zijn mede in het licht van de geschetste trendmatige ontwikkelingen, voor de komende 10 jaar een viertal robuuste beleidslijnen geschetst. Voor de middellange termijn, zeg een kabinetsperiode, zullen, rekening houdend met de budgettaire situatie in het startjaar en het economisch beeld, bovenstaande beleidsrichtingen op een evenwichtige wijze in het beleid tot uitdrukking moeten worden gebracht.

HOOFDSTUK 2

SCHULDPOLITIEK OP LANGE TERMIJN: TRENDS EN OVERWEGINGEN

2.1 Inleiding

Het vraagstuk van het te voeren schuldbeleid op lange termijn vereist dat uitgaven, inkomsten en de schuldontwikkeling in onderlinge samenhang worden bezien. Het nut van collectieve uitgaven dient daarbij afgewogen te worden tegen de maatschappelijke kosten van belastingen en premies. Ook moet in een toekomstverkenning worden meegewogen dat het huidige overheidsoptreden van invloed is op de toekomstige economische ontwikkeling en daarmee op het financiële draagvlak op lange termijn. Een hoge effectieve belasting- en premiedruk en relatief hoge inkomensoverdrachten kunnen ten koste gaan van economische groei en werkgelegenheid. Productieve overheidsuitgaven kunnen daarentegen positieve gevolgen hebben voor het toekomstige financiële draagvlak, via een hogere arbeidsparticipatie of een hogere arbeidsproductiviteit. Bovenstaande geeft aan dat de overwegingen die bij een rol spelen bij een budgettaire langetermijnverkenning in principe dezelfde zijn als de overwegingen bij de (vier)jaarlijkse budgettaire besluitvorming.

Wel bestaan enkele accentverschillen ten opzichte van de (vier)jaarlijks budgettaire besluitvorming. Een eerste verschil is dat bij de schuldpolitiek op lange termijn ook de verdeling van lusten en lasten over huidige en toekomstige generaties moet worden meegewogen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met een aantal trendmatige ontwikkelingen en de hieruit voortvloeiende beleidsmatige uitdagingen voor de lange termijn. Ook zal bekeken moeten worden of instituties adequaat zijn toegesneden op de eisen van huidige en toekomstige ontwikkelingen, waarbij uiteraard rekening gehouden moet worden met de onzekerheden die inherent zijn verbonden aan een langetermijnverkenning. Dat betekent dat gezocht moet worden naar beleidsstappen die robuust zijn, dat wil zeggen, beleidsstappen die ook bij een andere toekomstontwikkeling dan thans voorzien onverkort van nut blijven (no regret).

2.2 Ontwikkelingen en trends

2.2.1 Demografische ontwikkeling

De Nederlandse bevolking zal de komende decennia sterk verouderen. Dit is in belangrijke mate het gevolg van het doorschuiven van de naoorlogse geboortegolf. In onderstaande figuur 2.1 zijn drie momentopnamen dat proces weergeven: 1960, 2000 en 2040. De laatste opname is gebaseerd op de meest recente demografische prognose van het CBS (middenscenario).

Grafiek 2.1 Veranderende leeftijdsopbouw Nederlandse bevolking (aantallen x 1000).

Van de ontwikkeling in de komende veertig jaar springen drie aspecten in het oog: het aantal ouderen (65+) zal sterk gaan toenemen, zowel absoluut als relatief; de omvang van de potentiële beroepsbevolking (20-64 jaar) neemt iets af; van ontgroening zal de komende decennia nauwelijks of geen sprake zijn; de relatieve omvang van de groep 0-19-jarigen blijft min of meer gelijk.

De eerste twee aspecten worden ook wel samengevat als de grijze druk. Dit is de verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal 20-64-jarigen. Zoals ook is weergegeven in grafiek 2.1 uit hoofdstuk 1 zal de grijze druk bijna verdubbelen van 22% in 2000 naar 43% in 2040. Ter illustratie: de afgelopen 40 jaar (1960-2000) is de grijze druk beperkt gestegen van 17% naar 22%. Vanaf 2010, als de eerste baby-boomers de 65-jarige leeftijd zullen bereiken komt de stijgende tendens in de grijze druk in een versnelling. Na 2040 neemt de grijze druk weliswaar iets af, maar ze blijft structureel op een aanmerkelijk hoger niveau dan in 2000. Voorts dient bij het stijgende aandeel van 55-plussers in de beroepsbevolking rekening gehouden te worden met mogelijke verschillen in verdiencapaciteit (productiviteit) ten opzichte van de categorie 30-54-jarigen.

Box 1 Vergrijzing vanuit internationaal perspectief

De vergrijzing beperkt zich niet tot Nederland maar is een mondiaal verschijnsel. De mate waarin en het tijdstip waarop de vergrijzing op zal treden kan sterk verschillen tussen de landen. In de westerse landen zal de vergrijzing in de komende vijftig jaar aanzienlijk forser zijn dan in de niet-westerse landen. Binnen de EU neemt Nederland voor de verwachte oploop van de grijze druk tussen 2000 en 2050 een middenpositie in (zie grafiek 2.2). Voor Italië ligt de voorziene oploop in de grijze druk het hoogste en de vergrijzing in landen als Duitsland, Frankrijk, Portugal en België ligt dicht in de buurt bij die van Nederland. In de Scandinavische landen is de vergrijzing al eerder ingezet, waardoor de verdere stijging van de grijze druk tussen 2000 en 2050 relatief laag is t.o.v. de andere EU-landen.

Grafiek 2.2 Toename van de grijze druk tussen 2000 en 2050

Aantal 65+-ers als percentage van aantal 20-64-jarigen.

bron: Eurostat (het Nederlandse cijfer wijkt iets af van de meest recente CBS-projectie

uit grafiek 1 omdat Eurostat gebruik heeft gemaakt van een oudere bevolkingsraming)

Uit een internationale studie3 blijkt dat de intergenerationele onevenwichtigheden (indicatief voor de vereiste budgettaire aanpassing om het stelsel van collectieve regelingen houdbaar te maken; zie hoofdstuk 3) in Duitsland en Italië aanmerkelijk hoger zijn dan de overige landen uit bovenstaande grafiek. Dit komt behalve door de relatief forse vergrijzing ook doordat Duitsland en Italië relatief genereuze en grotendeels collectief gefinancierde regelingen voor (vervroegd) pensioen en zorg hebben. In de studie komt de intergenerationele onevenwichtigheid van Nederland en Frankrijk aanzienlijk lager uit dan die van Duitsland en Italië maar hoger dan België, Denemarken, Portugal en Zweden. In de studie is echter geabstraheerd van ontwikkelingen in de arbeidsparticipatie en van de toename in de belastingopbrengsten over pensioenen (omkeerregel). De budgettaire relevantie van de omkeerregel is voor Nederland aanzienlijk vanwege de omvangrijke pensioenbesparingen op basis van kapitaaldekking in de tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. Hier heeft Nederland een uitstekende positie opgebouwd. Indien hiermee wel rekening zou worden gehouden dan neemt Nederland binnen de genoemde landen naar verwachting een gunstiger positie in bij de toetsing van de houdbaarheid van het stelsel van collectieve regelingen. Momenteel wordt in OESO en EU-verband gewerkt aan een project om de budgettaire effecten van vergrijzing in de verschillende landen beter vergelijkbaar te maken, door met deze en andere factoren rekening te houden.

De vergrijzing van de bevolking wordt veroorzaakt door een verdere stijging van de levensverwachting, de relatief grote omvang van de eerste naoorlogse cohorten (de babyboom) en de verwachtingen dat de lage fertiliteit (aantal kinderen per vrouw) van de laatste 20 jaar zal aanhouden. De veronderstelde blijvende instroom van, veelal jongere migranten, heeft een remmend effect op de vergrijzing.

De stijging van de grijze druk (65-plussers) zal leiden tot een toenemend beroep op de collectieve voorzieningen als de AOW en de zorg, terwijl het potentiële draagvlak (de categorie 20-64-jarigen) relatief zal afnemen. Zoals in hoofdstuk 3 nader wordt uitgewerkt, zullen de uitgaven voor AOW en zorg structureel met zon 6% BBP toenemen, uitgaande van de huidige (welvaartsvaste) collectieve regelingen. De zeer lage participatiegraad onder 55-plussers zal het economische draagvlak op korte termijn onder druk zetten: de baby-boomgeneratie bereikt deze leeftijd immers al vanaf dit jaar. Deze lage participatiegraad hangt nauw samen met de WAO en de VUT (zie verder hoofdstuk 6). Voorts dient bij het stijgende aandeel van 55-plussers in de beroepsbevolking rekening gehouden te worden met mogelijk lagere verdiencapaciteit (productiviteit) van deze leeftijdscategorie ten opzichte van de categorie 30-54-jarigen.

2.2.2 Internationalisering en Europese integratie

De open Nederlandse economie staat in toenemende mate onder invloed van internationale ontwikkelingen. Deze internationalisering wordt gedreven door de Europese integratie (interne markt, muntunie), handelsliberalisering op mondiaal niveau en technologische ontwikkelingen die onder meer leiden tot afnemende transport- en communicatiekosten. Dit alles heeft onder andere geleid tot een sterke toename van de handel in goederen en diensten. Dit wordt geïllustreerd in onderstaande grafiek 2.3 waarin het gemiddelde van de invoer en uitvoer van goederen en diensten in Nederland wordt weergegeven als aandeel van het BBP.

Grafiek 2.3 Gemiddelde van invoer en uitvoer van goederen en diensten als aandeel van het BBP; Nederland

Bron: OESO, Economic Outlook, 66.

Elk van deze trends zal zich naar verwachting voortzetten in de komende decennia. De uitbreiding van de Europese Unie en een toename van deelnemers aan de muntunie zorgt voor een nog grotere gemeenschappelijke markt binnen Europa. Ook is de Europese Commissie hard bezig op tal van terreinen de interne markt te vervolmaken, zoals op het gebied van de mededinging, concurrentie-verstorende wet- en regelgeving, fiscaliteit en staatssteun. Ten slotte zal de trend van afnemende transport- en communicatiekosten zich in de toekomst versterkt voortzetten.

Naarmate de grenzen in economisch opzicht vervagen en de mobiliteit van productiefactoren toeneemt, zal internationale beleidsconcurrentie de vrijheidsgraden de nationale beleidsruimte beperken, zowel formeel als materieel. Formeel, omdat landen op steeds meer terreinen (handelsbeleid, fiscaliteit, arbeidsomstandigheden, milieu) onderworpen zijn aan regels en afspraken die worden gemaakt in het kader van de EU, WTO, ILO, enz. Materieel, omdat de grotere mobiliteit van economische activiteiten en grondslagen landen zal dwingen een concurrerend arrangement van collectieve regelingen aan te bieden op straffe van verlies aan groei en werkgelegenheid. Ook op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid vindt in EU-verband beleidscoördinatie plaats, hoewel daarbij (vooralsnog) sprake is van niet-bindende coördinatieprocedures. Beleidsconcurrentie tussen de landen zal zich vooral manifesteren op beleidsterreinen die medebepalend zijn voor de concurrentiekracht, zoals de fiscaliteit en de fysieke en kennisinfrastructuur. Meer in het algemeen zal een toenemende druk ontstaan om de doelmatigheid en doeltreffendheid van collectieve arrangementen en instituties te verbeteren.

Nederlandse kan, als sterk naar buiten gerichte economie, bij uitstek profiteren van de verdergaande internationalisering. Wel stelt de internationalisering hoge eisen aan de dynamiek en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de noodzaak blijvend concurrerend, en zo mogelijk initiërend, te zijn op het gebied van hoogwaardige, kennisintensieve productie. Daarnaast zijn kwalitatief hoogstaande onderwijs- en opleidingsmogelijkheden van belang, zowel voorafgaand als gedurende het werkzame leven.

2.2.3 Technologische ontwikkeling

Op de lange termijn is technologische ontwikkeling en de hieruit voortvloeiende groei van de (arbeids)productiviteit de belangrijkste bron van welvaartsgroei. Op dit punt blijft Nederland achter bij ontwikkelingen in de VS en Europa. Deze lage groei van de arbeidsproductiviteit in Nederland is mede ingegeven door een daling van het aantal mensuren die zich de afgelopen 20 jaar in Nederland heeft voorgedaan: kijken we naar het niveau van de arbeidsproductiviteit per manuur, dan zit Nederland vrijwel op het niveau van de VS.4

Mede onder invloed van ontwikkelingen op het gebied van de ICT, is in de VS de laatste jaren een versnelling gaande van de groei van de arbeidsproductiviteit. Volgens sommigen is zelfs sprake van een nieuwe economie, waarbij de groei van de arbeidsproductiviteit zich op middellange termijn blijvend op een hoger niveau zal kunnen begeven. De gedachte hierbij is dat ICT kenmerken heeft van een doorbraaktechnologie die kan bijdragen aan een versnelling van de groei in verschillende sectoren van de economie. De versnelling in de groei van de productiviteit die in de VS vanaf 1998 wordt waargenomen kan hiervan een indicatie zijn. Hoewel de groeipotentie van ICT-ontwikkelingen dus niet mag worden onderschat, moet vooralsnog worden geconstateerd dat landen buiten de VS het potentieel van de stijging van de arbeidsproductiviteit nog onvoldoende hebben benut. Opvallend is dat de OESO voor de jaren 99-01 hierin geen kentering constateert (zie tabel 2.1), noch voor de EU noch voor Nederland. Hiermee wijkt de OESO trouwens af van het CPB, dat wel een duidelijk hogere groei van de arbeidsproductiviteit constateert voor de jaren 99-01. Wel geldt dat in deze ramingen zeker ook sprake is van een sterk positief effect van de conjunctuur op de (gemeten) arbeidsproductiviteit (extra overuren e.d.). Al met al waagt het CPB zich in zijn recente beschouwing over de vernieuwende economie niet aan een uitspraak of en in welke mate de ICT in Nederland kan bijdragen aan een hogere groei van de arbeidsproductiviteit (zie CEP 2000, pag. 171-172).

De snelheid waarmee technologische veranderingen de economie beïnvloeden, creëert kansen maar leidt ook tot potentiële bedreigingen. Kennis en vaardigheden verouderen sneller, hetgeen bepaalde groepen werknemers, zoals ouderen, laagopgeleiden en allochtonen kwetsbaar maakt. Van belang hierbij is dat het aandeel van ouderen en allochtonen in de beroepsbevolking de komende jaren sterk zal toenemen. Daarnaast zullen tussen economische bedrijfstakken en beroepsgroepen grote verschillen kunnen optreden: sommige sectoren en beroepsgroepen zullen sterk profiteren van de technologische ontwikkelingen, terwijl voor andere sectoren en beroepsgroepen de technologische vooruitgang vooral bedreigend zal zijn. Ook zal de internationale concurrentie toenemen als gevolg van grotere markttransparantie en lagere transactiekosten.

Dit onderstreept het belang van goed functionerende markten om voldoende aanpassingsvermogen te creëren. Om voorop te kunnen blijven lopen bij zowel de ontwikkeling als de toepassing van nieuwe technologieën, zullen steeds hogere, maar vooral ook steeds veranderende, eisen worden gesteld aan de kennis en vaardigheden van werknemers. Wie op een bepaald moment niet beschikt over adequate kennis en vaardigheden, zal niet meer kunnen concurreren op arbeids- en productmarkten. Hoewel moeilijk te voorzien is of deze eisen in gelijke mate veranderen voor hoger en lager opgeleid personeel is nu al wel het begin zichtbaar van een verschuiving van investeringen in fysieke kapitaalgoederen naar investeringen in human capital. Door de snelheid en versnelling van de technologische vernieuwingen zal het traditionele patroon van geconcentreerd onderwijs in de vroege levensfase meer en meer gaan plaatsmaken voor meer gespreide scholing gedurende het leven.

2.2.4 Welvaartstoename en individualisering

De toenemende welvaart van de bevolking zal in combinatie met een voortschrijdende individualisering de preferenties van de burger doen veranderen ook ten aanzien van de consumptie van traditionele collectieve goederen. Individualisering leidt ertoe dat burgers veeleisender en heterogener worden in hun vraag. Dit geldt ook ten aanzien van goederen en voorzieningen die momenteel (grotendeels) collectief worden aangeboden. Een treffend voorbeeld hiervan is de vraag naar zorg. Zeker voor ouderen geldt dat de enorme toename in de bestedingsmogelijkheden over de jaren heen leidt tot een grotere behoefte aan zorg op maat, alsmede tot de mogelijkheid hier in sterkere mate zelf in te voorzien. Er zal derhalve op deze en andere gebieden meer maatwerk worden gevraagd, niet alleen ten aanzien van de hoeveelheid maar (vooral ook) ten aanzien van kwaliteit en differentiatie.

Een hieraan gerelateerd punt is dat de toenemende welvaart in combinatie met de individualisering gevolgen heeft voor de afweging ten aanzien van het pakket goederen en voorzieningen waarvoor de overheid verantwoordelijkheid moet of wil dragen. Een toename van de koopkracht stelt mensen in sterkere mate in staat te voorzien in individuele behoeften, terwijl tegelijkertijd de verantwoordelijkheid van de overheid op het gebied van sociale cohesie en solidariteit adequaat gewaarborgd dient te worden. Bij de afweging tussen collectief en privaat is ook van belang dat technologische ontwikkelingen mogelijkheden creëert om op relatief eenvoudige en goedkope wijze een prijs in rekening te brengen aan de individuele gebruiker van (collectieve) goederen. Sommige goederen die voorheen een collectief karakter hadden omdat het redelijkerwijs niet mogelijk was om het individuele gebruik in rekening te brengen, zijn dat nu in minder mate (bijvoorbeeld wegen).

Een ander gevolg van de welvaartstoename en individualisering is een toenemende behoefte aan vrije tijd en zelfontplooiing, waaronder een evenwichtige verdeling tussen arbeid en zorg. De behoefte aan meer vrije tijd -- bijvoorbeeld voor een herverdeling van zorgtaken tussen partners (mantelzorg) al dan niet gestimuleerd door vormen van betaald (zorg)verlof kan de toenemende participatiegraad die, uitgedrukt in uren, onder vrouwen wordt verwacht, deels teniet doen. Anderzijds zal uitbesteding naar professionele zorg, onder meer via een uitbreiding van kinderopvang en thuiszorg, de participatie van vrouwen juist verder stimuleren.

2.3 Van trends naar het budgettaire perspectief op lange termijn: enkele overwegingen

Bovenstaande schets van een aantal trendmatige ontwikkelingen geven aan dat een potentiële spanning kan optreden tussen de wensen en uitdagingen op verschillende beleidsterreinen en een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Daarnaast bestaan, los van deze trends, thans maatschappelijke wensen en beleidsmatige knelpunten in de samenleving (zorg, onderwijs, congestie, milieu, enz). Dit vereist dat verschillende beleidsopties in onderlinge samenhang worden bekeken. De overwegingen die een rol spelen vanuit het budgettaire perspectief op lange termijn worden hieronder nader toegelicht.

2.3.1 Het Stabiliteits- en Groeipact

Het Stabiliteits- en Groeipact vereist dat het EMU-saldo op middellangetermijn nabij evenwicht is of een overschot vertoont. De Ecofin heeft hieraan toegevoegd dat bij de vaststelling van de budgettaire doelstelling op middellange termijn rekening moet worden gehouden met de gevolgen van een aantal ontwikkelingen op lange termijn, waaronder de vergrijzing. Door beleidsmatig te anticiperen op budgettaire belastende trends als de vergrijzing, kunnen pijnlijke, schoksgewijze budgettaire ingrepen in de toekomst worden vermeden. Indien naast de benodigde budgettaire ruimte voor het opvangen van cyclische schommelingen ook rekening wordt gehouden met bovengenoemde trends, dan is een ambitieuzere budgettaire doelstelling dan nabij evenwicht vereist (zie hoofdstuk 3). De eventuele verstoringen (welvaartsverliezen) van overheidsbeleid kunnen in dat geval worden beperkt: grote schommelingen in (micro)lastendruk gaan immers gepaard met grotere welvaartsverliezen dan een meer stabiele ontwikkeling van lasten (tax smoothing).

2.3.2 Houdbare overheidsfinanciën en een evenwichtige verdeling van lusten en lasten over generaties

Een tweede, hieraan gerelateerde, overweging betreft een evenwichtige verdeling van lusten en lasten over generaties in de tijd. Evenwichtig betekent dat huidige en toekomstige generaties in principe moeten kunnen beschikken over een vergelijkbaar pakket van collectieve voorzieningen en arrangementen, inclusief de hierbij behorende lasten- en premiedruk. Daarbij zal een evenwichtige verdeling van lusten en lasten ook in relatieve termen moet worden beoordeeld: dit betekent dat collectieve regelingen in zekere mate welvaartsvast zijn. Ook vanuit het oogpunt van budgettaire houdbaarheid lijkt het uitgangspunt dat huidige en toekomstige generaties in principe kunnen beschikken over een vergelijkbaar (welvaartsvast) stelsel van collectieve regelingen een praktisch vertrekpunt voor een budgettaire langetermijnanalyse.

Hiermee zijn houdbaarheid en een evenwichtige verdeling van lusten en lasten in zekere zin twee zijden van dezelfde medaille: een collectief stelsel waarbij de rekening wordt doorgeschoven naar volgende generaties is houdbaar noch rechtvaardig. Deze lijn wordt ook gevolgd in het rapport van de WRR, waarin een meer beleidsmatige invulling wordt gegeven van het begrip houdbaarheid:

Houdbaarheid toetst slechts of een bestaand samenstel van regelingen in de toekomst ongewijzigd kan worden voortgezet. Dit impliceert niet dat deze regelingen ook moeten worden voortgezet., (WRR, 2000, pag. 89)

2.3.3 Brede economische houdbaarheid

Economische houdbaarheid betekent dat schuldbeleid en -- meer in het algemeen -- de inrichting van de collectieve sector bijdragen aan de groei van welvaart, participatie en productiviteit en daarmee aan een robuust economisch en financieel draagvlak op lange termijn. Een doelmatig, generatiebewust budgettair beleid impliceert immers niet alleen een evenwichtige en houdbare verdeling van welvaart tussen oud en jong, maar tevens dat aan toekomstige generaties een gezonde, welvarende economie met adequaat functionerende instituties wordt doorgegeven. Dit vereist dat de allocatieve verstoringen (welvaartsverliezen) van overheidsbeleid zo beperkt mogelijk worden gehouden. Deze overweging van doelmatigheid heeft, naast het budgettaire beleid, ook betrekking op overig beleid dat, via het wegwerken van ondoelmatigheden in huidige collectieve arrangementen of het effectief inspelen op kansen en uitdagingen, kan bijdragen aan de welvaart van huidige en toekomstige generaties. Prioritair hierbij zijn een hoge graad van arbeidsparticipatie, met name ook onder diegenen die in het verleden minder vanzelfsprekend een plek vonden op de arbeidsmarkt, en een gezonde productiviteitsontwikkeling. Dit laatste vereist onder andere dat de juiste randvoorwaarden worden gecreëerd voor een kennisintensieve en innovatiegerichte economie, waarbij adequaat wordt ingespeeld op kansen en uitdagingen op het gebied van de ICT en de kenniseconomie.

2.4 Conclusies

Het vraagstuk van het te voeren schuldbeleid op lange termijn vereist dat uitgaven, inkomsten en de schuldontwikkeling in onderlinge samenhang worden bezien, rekening houdend met de consequenties van een aantal trendmatige ontwikkelingen en de wens van een evenwichtige verdeling van lusten en lasten van overheidsbeleid over generaties. Een belangrijk uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan bovenstaande overwegingen is dat voldoende budgettaire en institutionele beleidsruimte wordt gecreëerd om in de toekomst flexibel te kunnen inspelen op trendmatige ontwikkelingen en veranderingen van maatschappelijke wensen en voorkeuren. Een houdbaar schuldbeleid kan hierbij worden omschreven als een no-regret-beleid dat volgende generaties in staat stelt het collectieve regelingen aan te passen aan de dan geldende maatschappelijke wensen en voorkeuren, zonder een budgettaire erfenis die het handelingsvermogen en flexibiliteit van de overheid beperkt.

De schets van een aantal trendmatige ontwikkelingen geven aan dat een aantal beleidsmatige uitdagingen niet zozeer budgettair, maar institutioneel van aard zijn. Kernvragen hierbij zijn in hoeverre het huidige beleid, c.q. de huidige collectieve regelingen en instituties, (i) adequate randvoorwaarden creëren voor een gezonde werking van arbeids- en productmarkten, (ii) bijdragen aan een concurrerend vestigingsklimaat en (iii) zijn toegesneden zijn om de beleidsmatige uitdagingen die voortvloeien uit een aantal trendmatige ontwikkelingen adequaat te adresseren. Evenals bij de schuldpolitiek, geldt dat voorkomen moet worden dat toekomstige generaties worden belast met een erfenis van sub-optimale regelingen en instituties, zoals de hoogte van de lastendruk en wet- en regelgeving die ten koste gaan van de economische dynamiek. Relevante deelvragen hierbij zijn in hoeverre het aanbieden en/of financieren van bepaalde goederen of voorzieningen een overheidstaak is (discussie publiek/privaat) en of het verrichten van uitgaven het meest geëigende instrument is om de overheidsdoelstellingen te realiseren (zie ook de essays van de planbureaus). Naarmate erin wordt geslaagd via institutionele hervormingen op terreinen als onderwijs, zorg en de arbeidsmarkt (armoedeval) welvaartswinst te realiseren door bijvoorbeeld de arbeidsparticipatie te verhogen of de productiviteitsgroei te stimuleren, zal de budgettaire problematiek op lange termijn worden ontlast. Conform het verzoek van het Kabinet zal in het vervolg van deze analyse vooral een budgettaire invalshoek worden gehanteerd vanuit het te voeren schuldbeleid op lange termijn maar zullen in voorkomende gevallen ook meer institutionele vraagstukken worden aangeroerd.

HOOFDSTUK 3

BUDGETTAIRE GEVOLGEN VAN DE DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN

3.1 Inleiding

De demografische ontwikkelingen zullen de komende decennia ingrijpende gevolgen hebben voor de collectieve financiën. De vergrijzing zal hogere uitgaven voor met name de AOW en de zorg, maar ook voor de WAO, met zich meebrengen. Deels staan hier eveneens met demografische ontwikkelingen samenhangende hogere belasting- en premie-inkomsten tegenover. Dit betreft de effecten op de collectieve inkomsten van de toename in de pensioenuitkeringen en de stijgende arbeidsparticipatie. Per saldo zullen, bij ongewijzigd beleid, de uitgaven echter harder stijgen dan de inkomsten. In het Tiende Rapport van de Studiegroep is in dit kader al gewezen op de noodzaak tot het terugdringen van de rentelasten via schuldreductie. De vergrijzingskosten kunnen dan mede opgevangen worden uit de vrijvallende rentelasten.

3.2 De budgettaire gevolgen van demografische ontwikkelingen

Een budgettaire langetermijnverkenning vereist een zekere becijfering van het verloop van de overheidsfinanciën. Een illustratieve kwantificering van het verloop van de overheidsfinanciën over een dergelijke langere termijn zal plaats moeten vinden aan de hand van een aantal vuistregels en veronderstellingen en zal noodgedwongen met beperkingen en onzekerheden omgeven zijn.

Voor het toekomstig verloop van de overheidsfinanciën (bij ongewijzigd beleid) speelt de demografie een centrale rol. Het CPB hanteert in dit verband de zogenaamde methodiek van de generatierekeningen. De budgettaire gevolgen van de demografie worden in deze methodiek voornamelijk bepaald door twee factoren, namelijk (1) het leeftijdprofiel van het (gemiddelde) saldo van overheidsuitgaven en
-inkomsten per leeftijdscategorie (het netto-profijt of netto-last) en (2) de ontwikkeling van de samenstelling van de bevolking naar leeftijdscategorie. Als derde element dienen een aantal vuistregels of veronderstellingen gehanteerd te worden ten aanzien van het veronderstelde (ongewijzigde) beleid, de ontwikkeling van arbeidsproductiviteit en arbeidsparticipatie, de verwachte reële rentevoet, enz. Op basis van deze drie elementen kunnen vervolgens illustratieve projecties worden gegeven omtrent het toekomstige verloop van de overheidsfinanciën, inclusief het verloop van het EMU-saldo en de EMU-schuld.

3.2.1 Leeftijdsprofiel

In figuur 3.1 wordt het leeftijdsprofiel weergegeven van het netto-profijt. Gemiddeld genomen wordt het netto-profijt voor de ouderen (65+) en voor de jongeren (25-) gefinancierd door de netto-last van 25-64 jarigen. In het begin van de levensfase is alleen sprake van toegerekende baten (o.a. onderwijs) en wordt nagenoeg geen belasting betaald. Vanaf ongeveer 15-jarige leeftijd neemt het netto-profijt af doordat voor het eerst door enkelen van dit cohort belastingen en premies betaald wordt. Zo rond het 25-ste levensjaar als de meeste personen de studie afgerond hebben en zich op de arbeidsmarkt begeven, slaat het teken van het netto-profijt om en wordt per saldo meer aan belastingen en premies betaald dan aan baten wordt toegerekend (netto-last). Aanvankelijk neemt de netto-last, door hogere lonen, met de leeftijd verder toe. Na het 45-ste leeftijdsjaar beginnen de daling van de arbeidsparticipatie (zowel hogere baten uit hoofde van WAO-uitkering e.d. als lagere betaalde belastingen) en hogere uitgaven voor zorg e.d. te spelen waardoor de netto-last weer gaat dalen. Op 65-jarige leeftijd slaat de netto-last weer om in netto-profijt. Dit is het gevolg van de AOW-uitkering die dan ingaat maar ook van de vrijstelling van een aantal sociale premies voor ouderen. Op oudere leeftijd is sprake van een scherpe oploop van het netto-profijt door een oplopend beroep op zorgvoorzieningen.

Figuur 3.1 Leeftijdsprofiel van netto profijt 2000 (in guldens)

Bron: CPB-report 99/3, pagina 19.

3.2.2 Demografie

Wordt het netto-profijtprofiel gecombineerd met de ontwikkeling van de bevolking dan wordt zichtbaar hoe de leeftijdsstructuur de collectieve uitgaven en ontvangsten beïnvloedt (zie figuur 3.2.) Zoals de linker linker bevolkingspyramide laat zien, kent Nederland momenteel vanuit budgettair oogpunt een zeer gunstige leeftijdsstructuur. De categorie 25- tot 54-jarigen is relatief oververtegenwoordigd, en dat is precies de categorie die per saldo het meest bijdraagt aan de overheidsfinanciën. Door de vergrijzing van deze generaties, zal de relatieve oververtegenwoordiging zich sterker gaan voordoen in hogere leeftijdscategorieën (zie het rechter deel van de figuur die de situatie 2040 weergeeft). De relatieve toename van het aantal 65-plussers die volgt uit de demografische projecties uit hoofdstuk 2 veroorzaakt zodoende een stijging in het deel van de bevolking dat per saldo meer ontvangt van de overheid dan eraan afdraagt. Op langere termijn zet dit de overheidsfinanciën onder druk en leidt dit zonder nader beleid tot een verslechtering van het begrotingssaldo en de schuld.

Figuur 3.2. Confrontatie leeftijdprofiel netto-profijt - bevolkingsopbouw.

3.2.3 Overige vuistregels en veronderstellingen

Als startpunt van de budgettaire projectie wordt ongewijzigd beleid verondersteld, dat wil zeggen een constante belasting- en premiestructuur en handhaving van het huidige niveau van collectieve voorzieningen. Hierbij is verondersteld dat tariefschijven grosso modo meegroeien met de nominale groei (zowel inflatie- als welvaartscorrectie). Voor korte termijnanalyses wordt alleen de inflatiecorrectie gehanteerd, voor lange termijnanalyses wordt deze methodiek uitgebreid met de welvaartscorrectie. Dit om bijvoorbeeld te voorkomen dat op lange termijn alle Nederlanders onder het toptarief vallen.

De veronderstelde gemiddelde economische groei tot 2020 bedraagt iets meer dan 2% per jaar. Afgezet tegen de groeicijfers van de afgelopen jaren lijkt dit erg bescheiden. Voor een goede beoordeling is het evenwel van belang naar de onderliggende factoren te kijken die de groei bepalen, te weten de arbeidsproductiviteit en de ontwikkeling van de werkzame beroepsbevolking (zowel in personen als in FTE). Voor de arbeidsproductiviteit wordt een gemiddelde groei van 1,75% verondersteld. Dit is iets hoger dan het niveau in de jaren 80 en 90. De groei van de werkzame beroepsbevolking zal de komende decennia (bij ongewijzigd beleid) vanwege een aantal redenen beperkt zijn. Ten eerste zal de gemiddelde participatiestijging bij ongewijzigd beleid onder druk komen te staan (ondanks een stijging van de participatiegraad per leeftijdscategorie) als gevolg van de veroudering van de potentiële beroepsbevolking (aandeel 55-64 jarigen). Bij ongewijzigd beleid wordt in de periode 2000-2020 een toename van de gemiddelde participatiegraad verwacht met 6%-punt in personen en met ruim 2%-punt in FTEs (zie verder hoofdstuk 6). Daarnaast zal de omvang van de potentiële beroepsbevolking, die de laatste decennia met gemiddeld ruim 1% per jaar is gegroeid, de komende twintig jaar stagneren of zelfs iets krimpen (zie ook grafiek 3.2). Een derde element waardoor de veronderstelde gemiddelde groei de komende jaren in beperkte mate zal worden gedrukt, is dat het CPB er rekening mee houdt dat de economie zich nu in een fase van hoogconjunctuur bevindt. In de berekeningen wordt de conjuncturele component in 10 jaar geleidelijk afgebouwd, zodat vanaf 2010 het tijdpad conjunctuur vrij is. Bijlage 1 geeft een nader overzicht van de gehanteerde veronderstellingen.

3.3 Extrapolatie van overheidsuitgaven en -inkomsten

3.3.1 Extrapolatie collectieve uitgaven

Voor de projectie van de collectieve uitgaven over een langere termijn is een onderscheid gemaakt tussen uitgavencategorieën die wel en die niet gevoelig zijn voor demografische ontwikkelingen. De uitgavenclusters zorg, sociale zekerheid (o.a. AOW, WAO) en onderwijs zijn wel gevoelig voor de demografie. De demografisch gevoelige uitgaven zijn gekoppeld aan de loonontwikkeling (welke gelijk gesteld is aan de productiviteitsstijging5) en aan de demografie. Hierbij is van belang dat wordt gerekend met een incidentele looncomponent van 0%. Indien sprake is van een positieve incidentele component, zoals de afgelopen jaren het geval is geweest, dan zullen bij de huidige koppelingssystematiek de uitgaven voor bijvoorbeeld de AOW en de WAO op den duur licht achterblijven bij de ontwikkeling in de basisprojectie. Voor de lange termijn verwacht het CPB evenwel dat de component incidenteel nul zal zijn, of mogelijk zelfs negatief, mede vanwege de vergrijzing van de beroepsbevolking. Voor de korte termijn kan de incidentele component nog wel positief zijn. Voor de overige uitgavenclusters (defensie, openbaar bestuur, infrastructuur, subsidies en overdrachten buitenland) is verondersteld dat deze niet beïnvloed worden door de demografie. Deze groeien mee met het BBP. Bovenstaande betekent dat de groei van de collectieve uitgaven niet beleidsarm is in de zin dat de uitgavengroei een aanzienlijke reële component bevat.6

De ontwikkeling van de rente-uitgaven wordt berekend aan de hand van de schuldontwikkeling zoals die resulteert uit de projecties van uitgaven en inkomsten.

3.3.2 Extrapolatie collectieve inkomsten

De belasting- en premie-inkomsten groeien bij gelijkblijvende tariefstructuur, afgezien van de demografie, grosso modo mee met de welvaart. Toch zal de collectieve lastendruk toenemen. Dit is het gevolg van de toename van het aantal ouderen in combinatie met de omkeerregel die van toepassing is op pensioenpremies (pensioenpremies zijn aftrekbaar, pensioenuitkeringen worden belast). In feite betekent de omkeerregel dat nu belastingopbrengsten worden gederfd ten gunste van toekomstige belastingopbrengsten. Hierbij zij bedacht dat zowel de gemiddelde pensioenuitkering (waaronder de individuele pensioenuitkeringen) als het aandeel van de ouderen met een aanvullend pensioen de komende decennia zal toenemen.

Tenslotte wordt op de lange termijn rekening gehouden met afnemende gasopbrengsten uit hoofde van uitputting van de voorraden.

3.3.3 Begrotingssaldo en schuld en budgettaire houdbaarheid

Met behulp van de verkregen extrapolaties van de collectieve uitgaven en inkomsten kan een illustratieve projectie worden gemaakt voor het verloop van de overheidsfinanciën, waaronder het EMU-saldo en de EMU-schuld. Vanuit oogpunt van schuldpolitiek op lange termijn is daarbij vooral interessant of op termijn voldoende overheidsinkomsten worden gegenereerd voor een continuering van het huidige arrangement van collectieve regelingen, zonder dat begrotingssaldo en overheidsschuld op termijn ontsporen.

Indien de overheidsfinanciën in de projectie dreigen te ontsporen wordt bepaald in welke mate de overheidsinkomsten zouden moeten worden verhoogd (dan wel de collectieve uitgaven verlaagd) om deze ontsporing te voorkomen. Deze budgettaire aanpassing geeft een indicatie van de mate waarin de kosten van de huidige collectieve regelingen worden doorgeschoven naar de toekomst. Het verloop van de overheidsfinanciën dat resulteert na de budgettaire aanpassing wordt het houdbare pad genoemd. Een beperking van deze analyse is dat de budgettaire gevolgen van andere dan demografische ontwikkelingen grotendeels buiten beschouwing worden gelaten (zie verder paragraaf 3.5).

3.4 Verloop overheidsfinanciën op lange termijn

Zoals aangeven wordt het verloop van de overheidsfinanciën in een projectie voor de lange termijn gedomineerd door de invloed van de demografische ontwikkelingen. De trends in uitgaven en ontvangsten die los van de demografie staan blijken elkaar in de projectie op lange termijn grosso modo te compenseren.

Een eerste indicatie van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing wordt daarom verkregen door de gevolgen van de demografie voor de AOW-uitgaven en de zorg in beeld te brengen. De vergrijzing veroorzaakt een stijging van de AOW- en zorguitgaven tussen 2000 en 2040 met 9%-punt BBP (waarvan 8%-punt structureel). De AOW-uitgaven stijgen van 4,8% in 2000 naar 9,2% in 2040, terwijl de zorguitgaven toenemen van 6,9% in 2000 naar 10,5% in 2040. Daarboven nemen de WAO-uitgaven door de demografische ontwikkelingen ook nog met circa
1%-punt BBP toe. De demografische ontwikkelingen leiden anderzijds via een toename in de pensioeninkomsten tot hogere inkomsten.

Figuur 3.3 AOW- en zorguitgaven 2000-2060 (basispad, in % BBP)

Indien niet alleen de AOW en de zorg maar alle collectieve uitgaven en inkomsten worden geëxtrapoleerd op de wijze zoals in 3.3.1 en 3.3.2 is uiteengezet, dan kan een indicatief basispad van het beloop van de overheidsfinanciën op lange termijn worden berekend. Op basis van dit basispad wordt een beeld verkregen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. Een ontwikkeling van de overheidsfinanciën waarbij het EMU-tekort, de collectieve rentelasten als aandeel van het BBP en de schuldquote voortdurend stijgen, is op den duur niet houdbaar.

Als blijkt dat de ontwikkeling van de overheidsfinanciën in het basispad niet houdbaar is, dan kan worden berekend welke budgettaire aanpassing nodig is om een houdbaar pad te bereiken, i.e. een budgettaire ontwikkeling waarin het EMU-saldo en de schuldquote op den duur wèl een stabiele ontwikkeling laten zien. Deze budgettaire aanpassing wordt door het CPB bij wijze van illustratie vormgegeven door een eenmalige, permanente aanpassing van de indirecte belastingen of de uitgaven in het basisjaar (2001).

De figuren 3.4 en 3.5 geven de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld tussen 2000 en 2060 weer zoals dat resulteert uit de CPB-berekeningen voor het basispad en voor het budgettair houdbare pad.. De doorgetrokken lijnen geven het basispad weer, de gestippelde lijnen het budgettair houdbare pad.

Figuur 3.4 EMU-saldo 2000-2060 (+ is overschot, in % BBP)

Figuur 3.5 EMU-schuld 2000-2060 (in % BBP)

3.4.1 Emu-saldo

In tegenstelling tot de latere decennia wordt in de projectie de periode tot 2010 gekenmerkt door een relatief lage demografische druk op de overheidsfinanciën. De lichte verslechtering van het EMU-saldo tot 2010 in het basisscenario hangt samen met de veronderstelde afloop van de conjuncturele component. In deze periode worden de kosten van de nog beperkte toename van de grijze druk gecompenseerd door een forse stijging van de vrouwenparticipatie. De gedurende deze periode door schuldreductie vrijvallende rente-uitgaven kunnen een belangrijk deel van de vergrijzingskosten die later op zullen treden opvangen. Na 2010 zullen de eerste babyboom-cohorten de 65-jarige leeftijd bereiken en gaan de AOW- en zorguitgaven in hoog tempo oplopen. Vanaf 2010 is het tijdpad conjunctuurvrij en verslechtert het EMU-saldo door de vergrijzing. De gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën worden nog gedempt door hogere belasting- en premie-inkomsten uit hoofde van een lichte stijging van de arbeidsparticipatie.

In het basispad slaat het overschot rond 2020 om in een tekort en gaat het EMU-saldo zich ongunstiger ontwikkelen. Vanaf 2020 zal het aanpassingsproces van de arbeidsparticipatie zijn voltooid terwijl de vergrijzing van de bevolking in hoog tempo doorgaat. Pas na 2040 loopt de grijze druk en de hiermee samenhangende ontwikkeling in de AOW- en zorguitgaven iets terug, maar zullen op een aanmerkelijk hoger structureel niveau uitkomen. De neergaande lijn in het EMU-saldo wordt hierdoor vanaf 2040 iets afgeremd, maar als gevolg van doorwerking naar de rente-uitgaven zullen het begrotingssaldo en de schuld op lange termijn ontsporen.

Om te zorgen dat op lange termijn de overheidsfinanciën niet ontsporen (i.e. om een op den duur permanent stijgende schuldquote te vermijden) is een budgettaire aanpassing in het basisjaar vereist van circa 0,6% structureel (d.w.z. in alle jaren van de projectieperiode) lagere uitgaven of hogere belasting. Het na deze aanpassing resulterende tijdpad van overheidsfinanciën is budgettair houdbaar in de zin dat de schuldquote op lange termijn een stabiele ontwikkeling te zien zal geven. In het houdbare pad komt het EMU-saldo door de budgettaire aanpassing 0,6% BBP gunstiger uit ten opzichte van het basispad. In 2001 resulteert dan een overschot van bijna 1½% (zie tabel 3.1). Door rente- op rente-effecten neemt het verschil in EMU-saldo (en schuld) tussen het houdbare pad en het basispad in de loop van de tijd toe. In het houdbare pad is de komende 25 jaar sprake van een overschot van 1 à 2% BBP.

Bij de te leveren inspanning van 0,6% moet worden aangetekend dat deze door het CPB is berekend op basis van het CEP-2000 beeld voor 2001. Het EMU-saldo in CEP-2000 bedraagt ¾% BBP (zie tabel 3.1). Hierbij is wel rekening gehouden met de belastingherziening, maar niet met de uitgavenintensiveringen waartoe het kabinet dit voorjaar bij Kaderbrief heeft besloten. Voorts is in de CPB-berekeningen ook geen rekening gehouden met lastenverlichting in 2002. Volledigheidshalve zijn in tabel 3.1 ook de recente KMEV-cijfers opgenomen. Daarin zijn ook de uitgavenintensiveringen uit hoofde van de Kaderbriefbesluitvorming van dit voorjaar verwerkt.

Afwijkingen van de uiteindelijke budgettaire uitkomsten voor 2001 en 2002 ten opzichte van de hier veronderstelde EMU-saldi in het basispad, leiden in principe tot een even grote verandering van de vereiste budgettaire aanpassing. Indien de realisatie van het EMU-overschot in 2001 bijvoorbeeld ¼% BBP hoger of lager zal zijn dan in het basispad (¾% BBP), dan is de vereiste budgettaire aanpassing om op het houdbare pad uit te komen resp. ¼% lager of hoger dan de 0,6% BBP in het basispad. Het verloop van het houdbare pad voor het EMU-saldo zal echter vrijwel identiek zijn, evenals de uitkomst dat in het budgettair houdbare pad gedurende de komende 25 jaar sprake is van overschotten van 1 à 2% BBP.

Tabel 3.1 EMU-saldo 2000-2010 in basispad en in houdbaar pad

(in % BBP, + = overschot)

2000

2001

2001

2005

2010

Basispad

houdbaar pad

EMU-saldo

(KMEV)


1,1%
(1,1%)

0,8%

(0,9%)


1,4%

1,8%

1,3%
3.4.2 EMU-Schuld

Twee decennia van overschotten leidt in het basispad aanvankelijk tot een forse daling in de EMU-schuld tot net onder de 20% BBP in 2025. De schuldreductie in het basispad is echter onvoldoende om de vergrijzingslasten op te kunnen vangen. Iets na 2050 is de schuld weer terug op het huidige niveau. Daarna loopt de schuld verder op door een cumulatie van rente-op-rente-effecten in combinatie met een blijvend hoger niveau van de grijze druk.

In de houdbare variant is de schuld rond 2025 geheel afgelost. De vrijvallende rente-uitgaven worden in dit beeld volledig ingezet voor de financiering van de vergrijzingsuitgaven (AOW en zorg). Tijdig ingezette budgettaire inspanningen kunnen een grote bijdrage leveren aan de financiering van de vergrijzing. In het houdbare pad is sprake van een lange periode van begrotingsoverschotten en een volledige reductie van de schuld. Hierdoor kunnen de collectieve voorzieningen ook op langere termijn gefinancierd blijven uit de collectieve inkomsten (bij constante microlasten, zoals eerder omschreven). Gezien de recente overschotten ligt de beleidsinspanning niet zo zeer meer in het creëren van begrotingsoverschotten, maar in het over een langere periode in stand houden ervan. Belangrijk daarbij is dat de periode tot 2010 t.o.v. de latere decennia meer kansen biedt voor schuldreductie, omdat in het eerste decennium van de 21e eeuw de vergrijzing nog relatief beperkt zal zijn terwijl de arbeidsparticipatie naar verwachting nog verder zal stijgen.

3.5 Nuancering

Bovenstaande projecties moeten niet gezien worden als een precieze raming van een tijdpad voor de overheidsfinanciën in de komende decennia. De berekeningen zijn meer indicatief voor het verloop van de overheidsfinanciën over een langere periode uit hoofde van demografische ontwikkelingen, bij ongewijzigd beleid en ongewijzigde overige omstandigheden. De generatieberekeningen vormen een rekenkundige exercitie waarbij de demografische effecten op de langetermijnontwikkeling van de overheidsfinanciën centraal staan. Overige trendmatige ontwikkelingen en de hieruit voortvloeiende beleidsuitdagingen worden grotendeels buiten beschouwing gelaten. Verder wordt in de projecties geen rekening gehouden met gedragseffecten.

Dit laat onverlet dat de conclusies van de CPB-berekeningen ten aanzien van de houdbare ontwikkeling van het EMU-saldo robuust zijn voor de (budgettaire) uitgangspositie en voor diverse alternatieve veronderstellingen (arbeidsparticipatie, economische groei e.d.)7. Dat wil zeggen dat deze veronderstellingen wel van invloed zijn op de inspanning voor, maar niet op de noodzaak van schuldreductie voor de financiering van de vergrijzingslasten.

3.6 Conclusies

De komende decennia zullen demografische ontwikkelingen een zware druk op de collectieve financiën leggen. De toename in de AOW, zorg en WAO-uitgaven kan slechts ten dele gefinancierd worden uit de hogere collectieve inkomsten door hogere pensioenen (omkeerregel) en uit de voorziene stijging van de arbeidsparticipatie bij ongewijzigd beleid. Tentatieve berekeningen geven aan dat voortzetting van het huidige collectieve arrangement (d.w.z. aan de welvaart geïndexeerde uitgaven en constante belasting- en premietarieven) de overheidsfinanciën op lange termijn doen ontsporen.

Een eerste gedachtenrichting zou kunnen zijn om de belastingentarieven te verhogen om zodoende de extra uitgaven te financieren. Hogere lasten zullen echter een rem op de economische groei veroorzaken. Om de Nederlandse concurrentiepositie niet te laten verslechteren zal eerder een verlaging van de belastingtarieven voor de hand liggen (zie verder hoofdstuk 4). Resterende beleidsopties voor het opvangen van de budgettaire gevolgen van de demografische ontwikkelingen betreffen het beperken van de stijging in de collectieve uitgaven, versterking van het draagvlak (arbeidsparticipatie) en schuldreductie.

Het beperken van de stijging van de collectieve uitgaven zou op onderdelen kunnen door, in afwijking van de gemaakte veronderstelling in het basispad, het niveau van collectieve voorzieningen niet volledig mee te laten groeien met de welvaart, waardoor ten opzichte van de basisprojectie budgettaire ruimte kan worden verkregen. Bij een hogere welvaartsgroei is het makkelijker om dit te bereiken (zie verder hoofdstuk 5).

Verhoging van de arbeidsparticipatie heeft zeer gunstige effecten op de overheidsfinanciën. Dit middel is extra krachtig als de hogere participatie optreedt bij gelijktijdige verlaging van het aantal uitkeringsgerechtigden (zie hoofdstuk 6).

Door schuldreductie kunnen rente-uitgaven worden vrijgespeeld ter financiering van de vergrijzing. Het uitstellen van beleidsmaatregelen tot het moment waarop de vergrijzing in volle gang is, verdient geen aanbeveling. Het beperken van de groei van de collectieve uitgaven en het versterken van het economische draagvlak vermindert niet zozeer de noodzaak tot schuldreductie, maar leidt ertoe dat schuld gemakkelijker gereduceerd kan worden. De komende jaren, waarin de vergrijzing nog beperkt is en de arbeidsparticipatie nog stijgt, bieden hier ook kansen voor. De rentevrijval bij schuldreductie leidt er toe dat hoe eerder het economische en financiële draagvlak versterkt wordt des te kleiner de totale vereiste beleidsinspanning zal zijn. Tentatieve CPB-berekeningen geven aan dat bij een volledige afbouw van de schuld in de komende 25 jaar de vergrijzingslasten kunnen worden opgevangen. Hiertoe zouden in de komende 10 jaar overschotten van 1 à 2% BBP moeten worden gerealiseerd.

Bijlage: Belangrijkste veronderstellingen generatieberekeningen CPB

Onderstaand worden de belangrijkste aannames zoals gehanteerd bij de generatierekeningen kort aangestipt.
Productiviteitsgroei: De veronderstelde productiviteitsgroei bedraagt 1¾% per jaar. Ter vergelijking: in de periode 1980-1999 bedroeg de gemiddelde stijging van de arbeidsproductiviteit ook zon 1¾% per jaar.

* Arbeidsparticipatie: De verwachte stijging van de arbeidsparticipatie tot 2020 is gebaseerd op het middenscenario (European Coordination) van een CBS/CPB-studie. De participatiegraden uit de CBS/CPB-studie zijn neerwaarts gecorrigeerd om het scenario beleidsarm te maken. De gemiddelde participatiegraad stijgt tussen 2000 en 2020 in personen bij ongewijzigd beleid met 6%-punt (ruim 2%-punt in voltijdequivalenten). Verondersteld wordt dat na 2020 de participatiegraden naar leeftijd constant blijven. Door veranderingen in de bevolkingssamenstelling stabiliseert de gemiddelde participatie tussen 2020 en 2060 (+½%-punt in personen).

* Economische groei: De economische groei bestaat uit drie factoren:
1) productiviteitsgroei, 2) ontwikkeling arbeidsparticipatie en 3) ontwikkeling potentiële beroepsbevolking. In het basispad bedraagt de gemiddelde economische groei voor de periode 2000-2020 iets boven de 2% per jaar. Als gevolg van een afname van de potentiële beroepsbevolking (zie grafiek 3.2) is de veronderstelde gemiddelde economische groei na 2020 iets minder dan de groei van de arbeidsproductiviteit (1¾%).

* Loonontwikkeling: De gemiddelde reële loon- en uitkeringsontwikkeling is gelijk gesteld aan de productiviteitsgroei van gemiddeld 1¾%. Hierbij wordt verondersteld dat de gemiddelde incidentele looncomponent nul is. Dit is weliswaar lager dan de afgelopen 10 jaar, maar het CPB veronderstelt dat, mede als gevolg van de ouder wordende beroepsbevolking, de incidentele looncomponent zal dalen en op termijn zelfs negatief kan worden.

* Rente: Verondersteld is een rente van 6% bij een inflatie van 2%. De reële rente bedraagt dus 4%.
Uitgangspositie: Het CEP2000-beeld voor 2001 van de collectieve uitgaven (niveau van de collectieve voorzieningen) en van de collectieve inkomsten (belasting- en premietarieven) zijn als uitgangspositie gehanteerd. Dit beeld wijkt overigens niet of nauwelijks af van de meer recente budgettaire inzichten zoals die in de KMEV zijn verwerkt (zie tabel 3.1). Er wordt rekening mee gehouden dat de economie zich in het basisjaar 2001 in een fase van hoogconjunctuur bevindt. Dit betekent dat het onderliggende structurele budgettaire beeld ongunstiger is dan het feitelijke beeld (circa 1% BBP a.g.v. lagere belasting- en premie-opbrengsten en hogere werkloosheidsuitkeringen). In deze berekeningen wordt verondersteld dat de conjuncturele component in 10 jaar geleidelijk wordt afgebouwd naar 0, dat willen zeggen 0,1% BBP per jaar. Vanaf 2010 is het pad conjunctuur vrij.
* Extrapolatie uitgaven: In de CPB-berekeningen wordt verondersteld dat op lange termijn de uitgaven voor collectieve voorzieningen, afgezien van demografische effecten, mee zal lopen met de productiviteitsgroei (zorg, onderwijs en inkomensoverdrachten) dan wel met de economische groei (clusters defensie, openbaar bestuur, infrastructuur, subsidies en overdrachten buitenland). In de berekeningen worden de uitgaven voor zorg, onderwijs en inkomensoverdrachten beïnvloed door de demografie. Aan de hand van bekende leeftijdsprofielen van deze collectieve uitgaven worden de doorwerkingen van de demografische ontwikkelingen op deze uitgaven berekend.

* Extrapolatie inkomsten: Er wordt uitgegaan van een constante belasting- en premiestructuur (na invoering van de belastingherziening 2001) waarbij tariefschijven grosso modo meegroeien met de nominale groei (zowel inflatie- als welvaartscorrectie). Voor kortetermijnanalyses wordt alleen de inflatiecorrectie gehanteerd, voor langetermijnanalyses wordt deze methodiek uitgebreid met de welvaartscorrectie. Dit om bijvoorbeeld te voorkomen dat op lange termijn alle Nederlanders onder het toptarief vallen. Het CPB leidt de toekomstige belasting- en premie-inkomsten af uit het leeftijdsprofiel van de betaalde belastingen en premies in het verleden. Rekening wordt gehouden met de rijping van het pensioenstelsel, waardoor zowel de gemiddelde pensioenuitkering als de fractie van het aantal ouderen met een aanvullend pensioen zal stijgen. Hier tegenover staan drie factoren waardoor de overheidsinkomsten lager uitkomen. Ten eerste worden voor de toekomst hogere aftrekbare pensioenpremies verwacht
i.v.m. lagere beleggingsopbrengsten voor pensioenfondsen t.o.v. het afgelopen decennium. Ten tweede zal naar verwachting het leeftijdsprofiel van de lonen vlakker worden (sterkere band tussen productiviteit en beloning). Door de verwachte vergrijzing van het werknemersbestand heeft dit een dempend effect op de belastinginkomsten. Ten derde wordt rekening gehouden met afnemende gasopbrengsten uit hoofde van uitputting van de voorraden.

HOOFDSTUK 4

ONTWIKKELING VAN DE OVERHEIDSINKOMSTEN

4.1 Inleiding

Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven brengen trends op het gebied van de internationalisering en de technologie, naast de demografie, een aantal beleidsmatige uitdagingen met zich mee. In dit hoofdstuk zal vooral aandacht worden besteed aan de gevolgen van deze trends voor de inkomsten van de overheid op lange termijn. Paragraaf 4.2 beschrijft een aantal trends en uitdagingen op het gebied van de fiscaliteit. Hierin wordt ook kort aandacht besteed aan de relatie tussen fiscaliteit en het economisch draagvlak. In paragraaf 4.3 wordt vervolgens ingegaan op de samenstelling van de lastendruk, vooral vanuit Europees/internationaal perspectief. Paragraaf 4.4 bespreekt de beleidsimplicaties, waarbij ook aandacht wordt besteed aan belastingcoördinatie in Europees verband.

4.2 Trends en beleidsuitdagingen op fiscaal gebied

4.2.1 Economische duurzaamheid vanuit nationaal perspectief

Het fiscaal regime is van groot belang voor het gedrag van actoren in de economie en daarmee voor de economische duurzaamheid en het financiële draagvlak van de collectieve sector op lange termijn. Hoge marginale en effectieve tarieven belemmeren de werking van markten in verschillende opzichten: het ontmoedigt mensen hun diensten aan te bieden op de arbeidsmarkt en drukt besparingen en investeringen. Ook zullen mensen minder geneigd zijn te investeren in scholing (human capital) indien een relatief groot deel van de financiële opbrengsten van scholing wordt wegbelast. Een ander aspect is dat Nederland in internationaal perspectief nog steeds een lage participatiegraad kent, mede als gevolg van een cumulatie van inkomensafhankelijke regelingen aan de onderkant van het loongebouw (armoedeval) en de hoge impliciete lastendruk voor oudere werknemers.8

Meer in het algemeen geldt dat lastenverlichting nodig zal zijn ter ondersteuning van gewenste structurele en institutionele hervormingen op diverse beleidsterreinen. Zo leert de ervaring dat een verschuiving van publieke naar particuliere arrangementen vanwege de grotere eigen financiële verantwoordelijkheid van de burger generieke lastenverlichting zal vergen. Ook zullen aanpassingen in de bekostigingsstructuur van (bijv.) de zorgsector gegeven zekere inkomenspolitieke randvoorwaarden makkelijker realiseerbaar zijn indien deze worden ondersteund door een zekere mate van lastenverlichting om eventuele negatieve inkomenseffecten zoveel mogelijk te beperken.

4.2.2 Internationalisering

Als gevolg van de internationalisering vervagen economische grenzen en worden economische activiteiten en belastinggrondslagen mobieler, niet alleen Europees maar ook mondiaal. Hiermee wordt de noodzaak tot efficiënt beleid versterkt omdat dit mobiele grondslagen zal aantrekken terwijl, omgekeerd, overheidsfalen door mobiele productiefactoren sneller zal worden afgestraft. Dit betekent dat de maatschappelijke kosten van belastingen stijgen, zeker nu in verschillende landen in de EU voornemens bestaan om belastingen te verlagen. De fiscale beleidsruimte om internationaal mobiele activiteiten en grondslagen substantieel hoger te belasten dan in andere landen, wordt hiermee kleiner.

Op basis van de beleidsvoornemens die de landen het afgelopen jaar in de Stabiliteits- en Convergentieprogrammas hebben neergelegd, kan worden afgeleid dat een groot aantal landen de trend in de richting van een kleinere collectieve sector zal voortzetten. In de tweede helft van de jaren 90 is deze daling grotendeels aangewend voor tekort- en schuldreductie, mede met het oog op de budgettaire toetredingscriteria voor de EMU. Gemiddeld genomen hebben de landen in de EU de afgelopen jaren weinig tot geen lastenverlichting doorgevoerd. Nu steeds meer landen hun begrotingssaldo nabij evenwicht hebben gebracht of zelfs een begrotingsoverschot laten zien, kan op basis van de Stabiliteits- en Convergentieprogrammas worden geconcludeerd dat de vrijvallende ruimte als gevolg van een lagere uitgavenquote ook deels zal worden aangewend voor lastenverlichting, naast een verder daling van de schuldquote. Met dit laatste creëren landen ruimte voor toekomstige lastenverlichting en/of voor het opvangen van toekomstige uitgaven in het kader van de vergrijzing. Gelet op het feit dat ook andere landen worden geconfronteerd met oplopende kosten van vergrijzing, kan wel de vraag worden gesteld in hoeverre landen op (middel)lange termijn werkelijk ruimte hebben voor een substantiële (relatieve) daling van collectieve uitgaven en lasten. Het antwoord op deze vraag zal mede afhangen van de bereidheid van landen om uitgaven die niet aan de demografie gerelateerd zijn achter te laten lopen bij de welvaartsontwikkeling, de huidige vormgeving van oudedagsvoorzieningen en de eventuele bereidheid om hierin aanpassingen door te voeren, de budgettaire uitgangspositie, waaronder de schuldquote en het (primaire) EMU-saldo, enz. Vooralsnog kan worden geconstateerd dat in diverse landen (waaronder Duitsland), bij een perspectief van oplopende vergrijzingslasten, toch ruimte wordt gevonden om te komen tot substantiële tariefsverlagingen.

4.2.3 Technologische ontwikkelingen en elektronische handel

Ook technologische ontwikkelingen, met name op het gebied van de ICT, kunnen in de toekomst een (neerwaartse) druk uitoefenen op belastingtarieven en grondslagen. Hoewel de fiscale gevolgen van e-commerce moeilijk zijn te voorzien, kan wel worden gesteld dat de mobiliteit van de belastinggrondslagen hierdoor verder zal toenemen. Ook zullen bedrijven minder dan in het verleden gebonden zijn aan een specifieke vestigingsplaats, hetgeen de hierboven geschetste mobiliteit van grondslagen en activiteiten verder zal versterken.

4.3 Samenstelling van de lastendruk

Vanwege verschillen in de grensoverschrijdende mobiliteit van grondslagen, is niet alleen de hoogte maar ook de samenstelling van de belasting- en premiedruk van belang. De schadelijke welvaartseffecten van belastingheffing kunnen worden beperkt door relatief elastische (waaronder mobiele) grondslagen minder zwaar te belasten dan inelastische (immobiele) grondslagen.9 Voorts geldt dat, gegeven de effectieve belastingdruk,10 lage (marginale) tarieven in combinatie met bredere grondslagen in het algemeen tot een minder grote economische verstoring leiden dan hoge (marginale) tarieven en een smalle grondslag. Wel zijn er grenzen aan de mate waarin landen louter door een andere vormgeving van het fiscale regime, i.e. los van de hoogte van de lastendruk, de schadelijke gevolgen van belastingen kunnen beperken. Economische subjecten zullen immers trachten lasten af te wentelen. Dit betekent onder andere dat hoge lasten, hoe ook vormgegeven, in meer of mindere mate zullen worden afgewenteld op minder mobiele grondslagen, zoals de factor arbeid. Afhankelijk van de wijze waarop werkgevers en werknemers hierop reageren, betekent dit dat hogere belastingen uiteindelijk zullen leiden tot lagere nettolonen en/of tot hogere werkloosheid (en vice versa). De ruimte om belastingen af te wentelen op brutolonen zal daarbij steeds geringer worden omdat de schadelijke werkgelegenheidseffecten ervan toenemen in een verder internationaliserende wereld. Samenvattend kan worden gesteld dat de vormgeving van de lastendruk van belang is omdat de verstorende werking van belastingen op mobiele grondslagen groter is dan op minder mobiele grondslagen, maar dat deze verstorende werking van belastingen niet wordt weggenomen door louter immobiele grondslagen te belasten.

Internationaal bezien kent Nederland na de invoering van het belastingherziening 2001 een wat meer evenwichtige samenstelling van de lastendruk. Het hoge toptarief in de IB (dat ook nog eens wordt bereikt bij en relatief laag inkomen) daalt van 60% naar 52% in 2001. In Duitsland bestaat overigens het voornemen het toptarief de komende jaren te verlagen van 53% naar 45%. De BTW, die met 17,5% zon 1,5% onder het EU-gemiddelde zit, stijgt naar 19%. Het Vpb-tarief van 35% is jarenlang concurrerend geweest maar begint in internationaal perspectief aan de hoge kant te raken. Dit geldt zeker gelet op de voornemens in verschillende lidstaten om de Vpb te verlagen. Dichtbij huis, in Duitsland, bestaan plannen om het Vpb-tarief te verlagen tot zon 25% à 30%.

Tabel 4.1 Statutaire tarieven: toptarief inkomstenbelasting (IB), vennootschapsbelasting (Vpb) en BTW

IB

Vpb

BTW

1985

1999

1986

1999

1986

1999

Duitsland

56

53

56

40

14

16

Frankrijk

65

54

45

33

19

21

Nederland

72

60

42

35

19

17.5

V.K.

60

40

35

30

15

17.5

Verenigde Staten1

50

39.6

46

35

n.b.

n.b.

EU

59.5

46.3

42,4

33,8

17,6

19,4

Bron: International Bureau of Fiscal Documentation 1999; OESO; 1 excl. door staten en lagere overheden geheven Vpb; deze bedraagt gemiddeld 4,5%

Voor de fiscale druk die burgers en ondernemingen ondervinden, is niet alleen het tarief van belang, maar ook de grondslag waarover wordt geheven. Zo geldt voor veel landen dat de verlaging van de (marginale) tarieven in de inkomstenbelasting gepaard is gegaan met een verbreding van de grondslag via het schrappen van aftrekposten. Hierdoor is de effectieve druk veel minder gedaald dan de ontwikkeling van statutaire tarieven doen vermoeden. Tabel 4.2 laat daarom de effectieve tarieven op arbeid, kapitaal en consumptie zien.

Tabel 4.2 Gemiddelde effectieve belastingvoet op arbeid, kapitaal en consumptie

Arbeid

Kapitaal

Consumptie

1990 - 1995

1996 -1997

1990 - 1995

1996 - 1997

1990 - 1995

1996-1997

Duitsland

36

36

20

19

16

16

Frankrijk

40

41

23

25

18

19

Nederland

42

38

24

26

19

19

V.K.

21

21

39

41

17

18

Verenigde Staten

22

24

31

31

6

6

Japan

24

24

34

31

7

7

Bron: OESO

Een belangrijke beperking van de cijfers in tabel 4.2 is dat de OESO ook belastingen op immobiele grondslagen als onroerend goed worden rangschikt onder belasting op kapitaal. Dit verklaart de zeer hoge effectieve belastingvoeten in landen als de VS en het VK. Wel geven de veranderingen in de effectieve belastingvoeten een aardig beeld van de ontwikkeling van de effectieve belastingvoeten op de respectievelijke grondslagen.

Het beeld dat uit tabel 4.2 naar voren komt is dat in de jaren 90 geen algemene lastenverschuiving van kapitaal naar arbeid en consumptie heeft plaatsgevonden. Deze conclusie spoort met recente bevindingen van het SCP11. Het SCP concludeert dat in de EU de gemiddelde lastendruk op arbeid met 0,4% is gedaald in de jaren 90, terwijl die op winst met 0,8% is gestegen. Dit is in lijn met de in Nederland doorgevoerde lastenverlichting in de jaren 90 die grotendeels is neergeslagen in een lagere druk op de vrij immobiele factor arbeid (verhoging van arbeidskostenforfait en de belastingvrije som en de SPAK). Dit beleid werd mede ingezet ter ondersteuning van een gematigde loonontwikkeling en was gericht op een groei van de werkgelegenheid en het verlagen van de inactiviteit. Gezien de situatie op de arbeidsmarkt in de jaren 90 was dit een logische (en succesvolle) beleidsstrategie.

4.4 Conclusies

Als gevolg van toenemende mobiliteit van belastinggrondslagen en gegeven beleidsvoornemens in de ons omringende landen op het gebied van lastenverlichting, zullen de overheidsinkomsten ook bij ongewijzigde tarieven en grondslagen onder druk komen te staan. De afgelopen decennia hebben duidelijk gemaakt dat een relatieve verslechtering van de concurrentiepositie zeer schadelijk uitwerkt op groei en werkgelegenheid maar ook dat, omgekeerd, het in positieve zin voorop lopen met lastenverlichting -- in combinatie met een gematigde ontwikkeling van de loonkosten en het doorvoeren van structurele hervormingen op het gebied van marktwerking en een meer activerende sociale zekerheid -- een veel betere groei- en
werkgelegenheidsprestatie kan opleveren. Vanwege de internationalisering zal het belang van een goede concurrentiepositie op fiscaal gebied eerder toe- dan afnemen.

Ook na 2001 zal gekoerst moeten blijven worden op een geleidelijke, evenwichtig vormgegeven verlaging van de lastendruk. Immers, nog steeds kent Nederland een grote onbenutte arbeidsreserve. De huidige lage werkloosheidscijfers mogen het zicht niet ontnemen op de nog steeds lage participatie onder grote groepen van de beroepsbevolking. Vanwege de nog steeds hoge inactiviteit, zal de vorm van lastenverlichting meer dan in het verleden gericht moeten zijn op participatie-bevorderende fiscale maatregelen (de aanbodzijde). Voorts zullen ontwikkelingen in het buitenland naar verwachting nopen tot een aanpassing van die belastingtarieven die van invloed zijn op het concurrentievermogen van de Nederlandse economie in het algemeen en de lokatiekeuze van internationaal opererende ondernemingen in het bijzonder.

Hierbij spelen ook ontwikkelingen op het gebied van belastingcoördinatie een rol. Op basis van Box 1 kan worden geconcludeerd dat oplossingsrichtingen in Europees verband (terecht) vaak niet verder gaan dan het stellen van kaders waarbinnen belastingconcurrentie is toegestaan en dan hooguit voor een beperkt aantal, zeer mobiele grondslagen. Dit is in lijn met het subsidiariteitsbeginsel, dat in dit geval kan worden vertaald in concurrentie waar mogelijk, coördinatie waar nodig. Dit betekent dat vorderingen op het gebied van belastingcoördinatie hooguit in beperkte mate de internationale druk op belastingtarieven en -inkomsten kunnen wegnemen, nog afgezien van het feit dat Europese besluitvorming op fiscaal gebied langzaam verloopt.

Box 1 Belastingconcurrentie en belastingcoördinatie

Via belastingcoördinatie zou kunnen worden getracht de fiscale druk vanuit internationaal perspectief deels te mitigeren. Dit geldt met name in Europees verband. De potentiële voordelen van coördinatie zouden daarbij afgewogen moeten worden tegen de voordelen van belastingconcurrentie. Belastingconcurrentie stimuleert landen tarieven laag te houden, het fiscale regime zo efficiënt mogelijk in te richten en de belastingopbrengsten doelmatig en doeltreffend aan te wenden. Veelal wordt hierbij aangenomen dat belastingconcurrentie met name voor kleine landen van belang is. Meer in het algemeen geldt ten aanzien van beleidsconcurrentie dat bij de invloed van de overheid op de concurrentiepositie van een land, naast de belasting- en premietarieven, ook het aanbod van collectieve goederen en voorzieningen (infrastructuur, gekwalificeerd personeel, wet- en regelgeving) alsmede institutionele aspecten (wet- en regelgeving, bureaucratie) een rol spelen.

Dit laat onverlet dat enigerlei vorm van belastingcoördinatie wenselijk kan zijn bij een beperkt aantal zeer mobiele grondslagen, zoals spaartegoeden en de fiscale behandeling van pensioenen. Voor andere grondslagen is een substantiële verdieping van fiscale coördinatie vooralsnog niet noodzakelijk. Hierbij is van belang dat de door sommigen gevreesde lastenverschuiving van mobiele naar minder mobiele grondslagen vooralsnog niet is opgetreden. Bovenstaande beleidslijn kan in lijn met het subsidiariteitsprincipe worden samengevat met concurrentie waar mogelijk, coördinatie waar nodig.

Sterker dan momenteel het geval, zou fiscale beleidscoördinatie in Europees verband gericht moeten zijn op het wegwerken van onnodige systeemverschillen in grondslagen en op afstemming van boekhoudkundige regels, zowel voor burgers als voor ondernemingen. Dit kan leiden tot een grotere mobiliteit van arbeid binnen de EU alsmede tot een aanzienlijke lastenverlichting voor Europees opererende bedrijven. Voorts beperkt het de mogelijkheden om, al dan niet via oneigenlijk gebruik van fiscale maatregelen, over delen van de Vpb-grondslag nauwelijks of geen belasting te betalen. Ook versterking van de samenwerking tussen fiscale autoriteiten is hierbij van belang. Zo zal de mate waarin ontwikkelingen internationalisering en technologische ontwikkelingen leiden tot derving van belastinginkomsten mede afhangen van de bereidheid tot internationale samenwerking op gebied van (bijvoorbeeld) informatie-uitwisseling. Voor de Vpb zou bezien kunnen worden in hoeverre de tendens tot lagere (effectieve) tarieven zich op termijn zal voortzetten. Op basis van ervaringen in de VS kan worden gesteld dat grote verschillen in Vpb-tarieven fiscaal-gedreven lokatiebeslissingen in de hand werken. Mede afhankelijk van de voortgang die op bovengenoemde terreinen (systeemharmonisatie e.d.) bereikt wordt, kan het voor de langere termijn wenselijk zijn in Europees verband afspraken te maken over effectieve minimumtarieven op basis van een eenvoudige uniforme grondslag.

HOOFDSTUK 5

ONTWIKKELING VAN DE COLLECTIEVE UITGAVEN

5.1 Inleiding

De in hoofdstuk 2 beschreven trends zullen ook hun invloed doen gevoelen op de uitgavenkant van de begroting. Het meest in het oog springend zijn de demografisch gerelateerde uitgaven. Zoals in hoofdstuk 3 is weergegeven stijgt het aandeel van de AOW- en de zorguitgaven in de periode 2000-2040 van bijna 12% naar bijna 20 % BBP. Mede omdat de vergrijzing niet of nauwelijks gepaard gaat met ontgroening is geen sprake van een compenserende beweging bij de onderwijsuitgaven. Naast de demografie zorgen ook andere trends voor druk op de uitgaven. De internationalisering en de technologische ontwikkeling zetten Nederland onder druk om bij te blijven of zelfs voorop te lopen op het gebied van kennis- en fysieke infrastructuur. Deze ontwikkelingen vragen om een nadere verkenning van de collectieve uitgaven. in het kader van de budgettaire houdbaarheid op lange termijn.

5.2 Ontwikkeling van de collectieve uitgaven in de afgelopen 30 jaar

Om een betere beoordeling te kunnen maken van de richting waarin nieuwe beleidskeuzes zouden kunnen worden gemaakt zijn de Nederlandse uitgaven ingedeeld in een aantal categorieën. In tabel 5.1 is de ontwikkeling van de samenstelling van de uitgaven in de afgelopen 30 jaar in beeld gebracht. Duidelijk zichtbaar is de snelle oploop van de totale collectieve uitgaven van 1970 op 1980 in % BBP. De reële uitgaven groeiden circa 3%-punt sneller dan de economie. De belangrijkste oorzaak hiervan waren de overdrachtsuitgaven.

Tabel 5.1 Ontwikkeling Nederlandse bruto collectieve uitgaven in % BBP

1970

1980

1990

2000

Rente









Investeringen









Inkomensoverdrachten

15

25

25

21

Subsidies, vermogensoverdrachten en kredieten









Consumptie

17

20

17

16

Bruto collectieve uitgavenquote



60



47

Gemiddelde Reële uitgavenstijging per jaar (per decennium)

6,2%


1,3%


1,2%

Gemiddelde economische groei per jaar (per decennium)

3,0%


2,1%

2,9%

Bron: CPB

Tot 1990 bleef het aandeel van de overdrachtsuitgaven stabiel om vervolgens in de jaren 90 te gaan dalen. Herkenbaar in het beeld zijn ook de oplopende en weer dalende rente-uitgaven en de afnemende investeringen. De afgenomen consumptieve uitgaven hangen vooral samen met geringere materiële en personele kosten in het onderwijs, gezondheidszorg, politie, justitie en het ambtenarenapparaat.

Een vergelijking van de Nederlandse ontwikkeling met die van Europa leidt tot enkele opmerkelijke verschillen. In figuur 5.1 is het verschil van de Nederlandse- en Europese quoten van de categorieën uit tabel 5.1 weergegeven. Daaruit komt naar voren dat Nederland in vergelijking met Europa structureel hogere overdrachtsuitgaven heeft, zij het dat dit verschil de afgelopen jaren is afgenomen.De lengte van de individuele staafjes in figuur 5.1 geeft aan dat de collectieve uitgavenquote in ons land zich momenteel op het Europese gemiddelde bevindt: de overdrachtsuitgaven, die circa 4% boven het Europese gemiddelde liggen, en de consumptieve uitgaven, die zon - 4% onder het Europese gemiddelde liggen, houden elkaar ongeveer in evenwicht. Hiermee heeft Nederland een forse inhaalslag gemaakt ten opzichte van de situatie in 1980, toen met name vanwege de overdrachtsuitgaven, de Nederlandse collectieve uitgavenquote circa 8% BBP boven het Europese gemiddelde lag.

Figuur 5.1 Samenstelling collectieve uitgaven Nederland minus EU (in % BBP)

Bron: OESO

5.3 Mogelijkheden tot beperking toekomstige collectieve uitgaven

In hoofdstuk 3 zijn de uitgangspunten beschreven voor de basisprojectie van de generatieberekeningen. Voor het basispad wordt hierbij verondersteld dat de collectieve uitgaven over de hele linie grosso modo meestijgen met de welvaart en de demografie, waarbij voor de zorg nog een extra stijging wordt verondersteld. De hieruit volgende groei van de collectieve uitgaven in het (budgettair niet-houdbare) basispad, is in tabel 5.2 nader uitgesplitst.

Tabel 5.2 Reële groei collectieve uitgaven 2002 - 2010 in basispad

(in mld gemiddeld per jaar; gulden 2000)


1
Loonstijging collectieve sector


2



Koppeling uitkeringen


1 ¾


Volume demografie Zorg, AOW en WAO


2


Overig volume SZ (WW, bijstand, ANW)





Buitenland





Rentevrijval


-1 ¼
Subtotaal koppeling, demografie, volume Sz en rentevrijval



Overig volume zorg


1


Overig (materieel, programmas)


2 ¾
TOTAAL

Bij toepassing van de thans gebruikelijke koppelingsmechanismen (referentiemodel, WKA, ontwikkelingsuitgaven aan BNP) en rekening houdend met de budgettaire gevolgen van de demografie, volume-ontwikkelingen in de sociale zekerheid en rentevrijval, resulteert voor de periode 2002-2010 een gemiddelde jaarlijkse reële groei van de uitgaven met 5½ mld (regel subtotaal). In de CPB-rekeningen is verondersteld dat naast de bovengenoemde koppelingsmechanismen ook de overige collectieve voorzieningen en de zorg meegroeien met de welvaart en de demografie. Voorts is een extra groei van de zorguitgaven verondersteld in verband met technologische ontwikkelingen. Dan resulteert een totale reële uitgavengroei van gemiddelde ruim 9 mld per jaar. Dat komt neer op iets meer dan 2¼ % per jaar bij een economische groei van circa 2 %. In de basisprojectie zouden dus, na twee decennia (zie tabel 5.1), de reële uitgaven weer iets sneller gaan groeien dan de economie.

Zoals al is opgemerkt bevat de basisprojectie impliciet beleidsintensiveringen (koppeling uitgaven aan de welvaart en demografie). De vraag die zich in het kader van deze budgettaire langetermijnverkenning aandient is in hoeverre de veronderstelde uitgavenstijgingen in de basisprojectie lager kunnen uitvallen om de vrijkomende budgettaire ruimte aan te kunnen wenden voor schuldreductie. De mogelijkheden hiertoe zullen voor de in de tabel 5.2 genoemde uitgavencategorieën verschillen. Die zullen vermoedelijk gering zijn bij de koppeling van de uitkeringen en ambtenarensalarissen en de demografisch bepaalde uitgaven aan zorg en sociale zekerheid. Wat de laatste categorie betreft zal in hoofdstuk 6 worden verkend welke bijdrage een beperking van de collectief gefinancierde inactiviteit aan de budgettaire houdbaarheid kan leveren. Voor de uitgavenstijging voor ambtenarensalarissen (die reëel meegroeien met de stijging van de lonen in de marktsector met 1,75%) is verondersteld dat de stijging van de productiviteit in de collectieve sector volledig wordt vertaald in een hoger volume van overheidsproductie. Deze productiviteitsstijging zou in principe ook deels omgezet kunnen worden in een geringer aantal werknemers in de collectieve sector, zodat het volume-effect van de hogere productiviteit deels wordt afgeroomd. De mogelijkheden hiertoe zullen mede afhangen van de vraag in hoeverre de maatschappelijke vraag naar collectieve goederen meestijgt met de economische groei. Indien de maatschappelijke vraag naar collectieve goederen volledig meegroeit met de economie, terwijl de groei van de productiviteit in de collectieve sector lager is dan in de marktsector (zie Box 1 over het Baumol-effect), dan zal zelfs een druk kunnen ontstaan om het aantal werknemers in de collectieve sector uit te breiden. Cruciaal hierbij is in welke mate tegenover de reële loonstijging in de collectieve sector een stijging van de productiviteit staat. Het achterblijven van de arbeidsproductiviteit beperkt de mogelijkheden om de collectieve voorzieningen te verbeteren dan wel legt een extra beslag op de budgettaire middelen.

Box 1 Baumol-effect

De mogelijkheden voor stijging van de arbeidsproductiviteit kan sterk verschillen tussen sectoren. In sectoren die arbeidsintensief zijn en waar slechts geringe mogelijkheden voor substitutie van arbeid naar kapitaal zijn, zal de arbeidsproductiviteit minder stijgen dan in sectoren waar de technologie een grote rol speelt. Zo zal bijvoorbeeld bij autorijscholen de arbeidsproductiviteitsstijging gemiddeld lager liggen dan in de informatieverwerking.

Ook binnen de collectieve sector verschillen de mogelijkheden voor arbeidsproductiviteitsstijging sterk tussen de deelsectoren. Door het arbeidsintensieve karakter zijn productiviteitsstijgingen bijvoorbeeld veel moeilijker te realiseren in de thuiszorg en het onderwijs dan bij de belastinginning. Doordat de collectieve sector gemiddeld arbeidsintensiever is en minder mogelijkheden biedt voor substitutie tussen arbeid en kapitaal dan de marktsector zal over een langere termijn de arbeidsproductiviteitsstijging in de collectieve sector lager liggen dan het gemiddelde van marktsector. Dit verschijnsel wordt ook wel het Baumol-effect genoemd

De omvang van het Baumol-effect is moeilijk vast te stellen doordat de productie van de collectieve sector, door het ontbreken van marktprijzen, niet direct meetbaar is. Toch geven twee studies aanknopingspunten voor de omvang van het Baumol-effect. De eerste betreft een SCP-studie (Kuhry en Torre, Productiviteit in de kwartaire sector, ESB 3 april 1996, pag. 308) waarin de omvang van de productie van de kwartaire diensten (exclusief openbaar bestuur) voor het verleden is geschat. De uitkomst voor de periode 1980-1993 is een gemiddelde arbeidsproductiviteitsstijging in de kwartaire sector van ¾ % per jaar tegen 1½ % in de marktsector. Het Baumol-effect bedraagt hier dus ruim ¾%-punt.

Het tweede meer recente onderzoek is van het EIM. Daarin wordt gekeken naar het potentieel voor arbeidsproductiviteitsstijging in de collectieve sector aan de hand van spiegelsectoren. Dit zijn sectoren in de marktsector met een soortgelijke dienstverlening/productie als in de collectieve sector. Dit onderzoek komt uit op een Baumol-effect van ¼% à ½%-punt.

De groei van de zorguitgaven die los van de demografie staat (regel 7 in tabel 5.2) en de groei van de overige collectieve uitgaven (regel 8) zijn min of meer technisch veronderstelde beleidsintensiveringen in het basispad. De (reële) jaarlijkse uitgavenstijging van 3¾ mld die met deze intensiveringen gepaard gaat, biedt derhalve in principe ruimte voor een beperktere uitgavengroei, welke ruimte dan kan worden aangewend voor verdere schuldreductie of voor structuurversterkende lastenverlichting. Ter indicatie: als de post overig (materieel, programmas) gedurende twee jaar niet meegroeit met de welvaart maar reëel constant blijft, dan is de budgettaire aanpassing van 0,6% BBP om budgettaire houdbaarheid te bereiken reeds gerealiseerd.

Naast de loonkosten zullen ook de overdrachtsuitgaven (waarvan een belangrijk deel in de sfeer van de sociale zekerheid en zorg en overige) kritisch moeten worden bezien. Daarbij is dan allereerst de vraag aan de orde of collectieve voorzieningen niet geheel of gedeeltelijk kunnen worden overgenomen door de eigen verantwoordelijkheid van burgers. De in hoofdstuk 2 beschreven trends van welvaartstoename en individualisering onderstrepen het belang hiervan. Daarnaast is een relevante hoe collectieve uitgaven meer value (of volume) for money kunnen genereren door verbetering van de productiviteit en de doelmatigheid. Hierbij moet met name gedacht worden aan het toepassen van andere sturingsrelaties bij de uitvoering van het beleid. Het gaat dan om het breder toepassen van elementen van marktwerking en vraagsturing (de gebruiker c.q. vervuiler betaalt). In de volgende paragrafen zal nader worden ingegaan op de uitgaven aan AOW en Zorg.

5.4 De AOW-uitgaven

Op basis van het demografische middenscenario van het CBS zal de huidige AOW uitgavenquote van ruim 4% BBP oplopen tot boven de 8% rond 2040, om vervolgens tot 2060 licht te dalen naar een niveau van iets onder de 8% dat vervolgens enkele decennia gehandhaafd blijft. Hierbij is verondersteld dat de AOW welvaartsvast is en de leeftijdsgrens op 65 jaar blijft.

De oplopende AOW-uitgaven worden op dit moment op omslagbasis gefinancierd. Om te voorkomen dat de AOW-premie steeds verder stijgt, is de premie gemaximeerd (op 18,25%). Eventuele tekorten worden aangevuld met een rijksbijdrage uit de algemene middelen. Als dit gebeurt wordt de grondslag voor de AOW verbreed, omdat 65-plussers via de rijksbijdrage wel gedeeltelijk meebetalen aan de AOW.

Vanwege de verwachte sterke oploop van de AOW-uitgaven is in 1997 het AOW-spaarfonds opgericht. Een belangrijke gedachte achter het fonds was en is om vrijvallende rentelasten als gevolg van een dalende schuld te reserveren voor het opvangen van de toekomstige vergrijzingslasten.

Volgens het in de wet vastgelegde oplopende reserveringsschema zal het fondsvermogen aan het eind van 2000 15 miljard bedragen. Samen met de rentevergoeding over het opgebouwde vermogen zal het geraamde vermogen in 2020 circa 300 miljard gulden bedragen (bij een rente van 6%). De wet staat toe dat vanaf 2020 uitnamen uit het AOW-spaarfonds kunnen worden gedaan. Vanaf dat moment kunnen de gereserveerde fondsmiddelen de stijging van de benodigde rijksbijdragen beperken.

In de figuur is indicatief weergegeven hoe het AOW-spaarfonds die stijging beperkt. Daaruit blijkt ook dat bij het huidige niveau van stortingen het AOW-spaarfonds een relatief bescheiden bijdrage levert aan de financiering van toekomstige AOW-uitgaven. Op het verwachte hoogtepunt van de vergrijzing (in 2040) is het aandeel van het fonds ca 15%.

Figuur 5.2 Ontwikkeling AOW-uitgaven in % BBP

Een niet onbelangrijk verschil tussen het inzicht van nu en het moment waarop het fonds werd opgericht is, dat de vergrijzingskosten niet zozeer als een tijdelijke hobbel moeten worden gezien maar als een structureel fenomeen. Dit betekent voor de vrijvallende rentelasten dat niet een tijdelijke schulddaling moet worden gerealiseerd maar een permanente.

Box 2 Het AOW-spaarfonds en schuldreductie

De middelen van het AOW-spaarfonds worden aangehouden op een aparte rekening bij het Rijk: het begrotingsfonds. Omdat dit fonds deel uitmaakt van de sector overheid (in casu het rijk) leiden stortingen van het Rijk in het AOW-spaarfonds niet tot een belasting van het EMU-saldo omdat deze wegvallen tegen de ontvangsten. Ook de EMU-schuld wordt door de stortingen niet beïnvloed omdat het vermogen van het fonds, als onderdeel van het Rijk, wordt gesaldeerd met de schuld van het Rijk. Dit betekent dat opname uit het fonds ter financiering van de AOW-uitgaven na 2020 zal leiden tot een navenante stijging van de overheidsschuld. Immers, de desbetreffende betaling blijft dan niet meer binnen de overheidsector en belast dan dus het EMU-saldo en de EMU-schuld.

Zoals aangegeven, beoogt het AOW-spaarfonds dat tot 2020 vrijvallende rentelasten worden gereserveerd, zodat een betaalbare, welvaartsvaste AOW ook na 2020 gewaarborgd is. Hiermee wordt een element van kapitaaldekking geïntroduceerd in de financiering van de AOW. Het fonds verschaft hiervoor echter slechts beperkte zekerheid. De reden is dat de budgettaire ruimte op lange termijn niet zozeer wordt bepaald door het AOW-spaarfonds, maar door de vraag of de ontwikkeling van álle overheidsuitgaven en inkomsten verenigbaar zijn met een op langere termijn houdbare budgettaire situatie. Voor dit laatste is van doorslaggevend belang dat de hiervoor noodzakelijke schuldafbouw om voldoende rentevrijval te creëren ook werkelijk plaatsvindt. Het oormerken van deze schuldreductie in het kader van het AOW-spaarfonds levert daarvoor op zichzelf geen additionele waarde op.

Meer in het algemeen geldt dat een verkenning van de budgettaire ontwikkeling op lange termijn een integrale beoordeling vergt van alle (saldo- en schuldrelevante) collectieve uitgaven en inkomsten en niet alleen een partiële beoordeling op basis van de ontwikkeling van het AOW-spaarfonds. Dit werd overigens ook al geconcludeerd door de 10e Studiegroep Begrotingsruimte: De vorming van het AOW-spaarfonds kan dus worden beschouwd als een specifieke invulling van het streven naar een met de opvang van de vergrijzingslast samenhangende schuldreductie. (10e SB rapport p 42).

Hoewel, zoals hierboven is beschreven, het oormerken van middelen in het AOW-spaarfonds op zichzelf geen schuldreductie bewerkstelligen, kan het AOW-spaarfonds wel een nuttige bijdrage leveren aan een op de langere termijn georiënteerd begrotingsbeleid. Het oormerken van middelen in het AOW-spaarfonds maakt duidelijk dat schuldreductie geen doel op zichzelf is, maar nodig is als bijdrage aan de betaalbaarheid van de AOW. In concreto draagt het AOW-spaarfonds bij aan het oplossen van de mismatch in de tijd tussen vrijvallende rentelasten enerzijds (tot pakweg 2025) en de oploop in de vergrijzingslasten anderzijds (vanaf 2020).

Aan AOW-fonds aangepaste presentatie van Emu-saldo en Emu-schuld

Als schuldreductie plaatsvindt door stortingen in het AOW-spaarfonds is er sprake van een tijdelijke geoormerkte schuldreductie omdat de stortingen inclusief de opgebouwde rente na 2020 zullen worden aangewend voor financiering van AOW-uitgaven. Het verschil tussen via het AOW-spaarfonds gerealiseerde schuldreductie en gewone schuldreductie is dat op laatstgenoemde geen toekomstige claim op rust. Voor een juist inzicht in de financiële positie van de overheid is het dan ook wenselijk de toekomstige claim expliciet in beeld te brengen bij de presentatie van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Dit kan eenvoudig gebeuren door deze grootheden te presenteren, gecorrigeerd voor respectievelijk de jaarlijkse ontvangsten en het opgebouwde vermogen van het AOW-spaarfonds. Bij de Voorlopige Rekening 1999 en de Voorjaarsnota 2000 is deze werkwijze al toegepast.

5.5 De zorguitgaven

De veronderstellingen in de basisprojectie voor de zorg leiden ertoe dat de zorgquote die thans 7 à 8 % BBP bedraagt zal oplopen naar ruim 11% om daar vervolgens lange tijd op te blijven. Hoewel de Nederlandse gezondheidszorg op dit moment in internationaal perspectief de toets der kritiek ten aanzien van kwaliteit, toegankelijkheid en macro-kosteneffectiviteit goed kan doorstaan,12 zullen de in hoofdstuk 2 beschreven trends, de zorgsector in toenemende mate onder druk gaan zetten.

De rijker wordende samenleving stelt steeds hogere eisen aan de collectief gefinancierde gezondheidszorg. Naarmate de welvaart toeneemt zal een steeds groter deel van het inkomen aan zorg worden besteed. Deze ontwikkeling gaat hand in hand met het beschikbaar komen van nieuwe behandeltechnieken en luxe arrangementen. De vergrijzing zet uiteraard nog een extra druk op de zorguitgaven omdat, gemiddeld, de behoefte aan verpleging en verzorging stijgt met de leeftijd (ouderenzorg, thuiszorg), maar vooral doordat een groot deel van de consumptie plaatsvindt in de laatste levensjaren (curatief-somatische zorg, genees- en hulpmiddelen, verpleeghuiszorg).13 In het licht van deze ontwikkelingen lig een transitie van het overwegend aanbodgestuurde meer vraaggestuurd model in de lijn der verwachtingen, ook gezien de problemen waarmee het zorgstelsel op dit moment al kampt (wachtlijsten). De toenemende zorguitgaven kunnen ook de solidariteit in de financiering van de zorg op de proef stellen. Dit geldt temeer als de geleverde zorg slecht aansluit bij de preferenties, onvoldoende beschikbaar blijkt te zijn, of alleen door inschakeling van Nederlandse en/of Europese rechters kan worden afgedwongen.

Box 3 De zorgsector in vogelvlucht

De overheid probeert door middel van een vergaande regulering van het aanbod, de financiering en de prijsvorming noodzakelijke zorg op een kwalitatief hoog peil op kosteneffectieve wijze voor iedereen toegankelijk te maken.

Het beleid onderscheidt drie compartimenten in de zorg. De overheidsbemoeienis richt zich op het eerste (de care) en tweede compartiment (de cure). In het eerste compartiment zijn - grosso modo
- de onverzekerbare risicos ondergebracht: langdurige verpleging en verzorging, ouderenzorg, gehandicaptenzorg, thuiszorg, geestelijke gezondheidszorg. De financiering van deze zorg (43% van de uitgaven aan zorg) gebeurt op basis van een verplichte volksverzekering (AWBZ), met inkomensafhankelijke premies. Het primaire
(overheids)sturingsmodel in het eerste compartiment is aanbodbeheersing en (gesegmenteerde) budgettering. De budgettering begrenst, bij afwezigheid van financiële prikkels bij vragers en aanbieders, de vraag. De keerzijde is dat de overheid zorgvraag en zorgaanbod in omvang en inhoud op elkaar moet afstemmen en de kwaliteit/prijs-verhouding van het aanbod moet bewaken. Inefficiënties (onder andere in de vorm van wachtlijsten) zijn de prijs die hiervoor betaald moet worden.

In het tweede compartiment (55% van de uitgaven) vallen voornamelijk de uitgaven voor curatieve gezondheidszorg (ziekenhuizen, huisartsen, geneesmiddelene e.d.). De financiering hiervan loopt overwegend via individuele ziektekostenverzekeringen. Voor een deel van de bevolking is deze verzekering verplicht: het ziekenfonds. Werknemers met een inkomen boven de loongrens van het ziekenfonds kunnen zich vrijwillig verzekeren. Ziekenfondspremies zijn grotendeels inkomensafhankelijk. Binnen het ziekenfonds is sprake van zowel (volledige) risicosolidariteit als van (vergaande) inkomenssolidariteit. In het particuliere verzekeringssegment is er, in principe, geen sprake van risico en/of inkomenssolidariteit doordat de premies volledig nominaal zijn en gedifferentieerd mogen worden naar risico. Een beperkte risicosolidariteit is er wel doordat de overheid binnen de particuliere verzekeringen een vangnet heeft opgezet voor zwakke groepen (m.n. ouderen en langdurig zieken) waarvan de kosten worden omgeslagen over alle particulier verzekerden: de WTZ. Daarnaast is er risicosolidariteit door de wettelijk opgelegde MOOZ-premies voor particuliere verzekerden die ter beschikking komt van de ziekenfondsen ter compensatie van de oververtegenwoordiging van ouderen in het ziekenfonds.

Ook het tweede compartiment wordt gedomineerd door gesegmenteerde budgettering en overheidsbemoeienis met bouw en exploitatie van voorzieningen en met de prijsvorming van zorgdiensten. Alhoewel slechts een deel van de tweede compartimentszorg collectief gefinancierd wordt (ziekenfonds, WTZ, MOOZ: 70%; 32 mld in 2000) richt het overheidsbeleid zich op alle uitgaven in het tweede compartiment. De private financiering ten spijt is, door de vergaande regulering van het aanbod en de prijzen, ook de keuzevrijheid van een individuele particulier verzekerde beperkt.

Het derde compartiment omvat die delen van de zorg waarvoor de overheid geen bijzondere verantwoordelijkheid voelt. Dit betreft met name niet-noodzakelijke en luxe zorg. De omvang van dit derde compartiment is zeer beperkt; het beslaat ongeveer 1½ % van de zorguitgaven. Deze zorg wordt direct door zorgvragers of via vrijwillige verzekeringen gefinancierd.

In deze lange termijnverkenning wordt primair vanuit een budgettaire optiek naar de ontwikkelingen gekeken. Vanuit die optiek zijn er twee hoofdsporen waarlangs het zorgbeleid kan inspelen op de gevolgen van de trends:

1. herinrichting van het collectief gefinancierde deel van de zorgsector waardoor een doelmatiger zorgverlening kan plaatsvinden;

2. een heroverweging van het zorgpakket waarvoor de overheid zich verantwoordelijk voelt.

Ad 1. Doelmatigheid

Voor een doelmatige en optimale verlening van zorg is het van belang dat zorgverleners, -verzekeraars en -verzekerden zelf zoveel mogelijk met de lusten en lasten van hun handelen worden geconfronteerd. Verschuiving van aanbodsturing naar vraagsturing door middel van concurrentie lijkt het middel bij uitstek om de micro-doelmatigheid te bevorderen. Hiervoor is het evenwel nodig dat er voldoende mogelijkheden worden geboden om (nieuw) aanbod tot stand te laten komen. Voor het eerste compartiment is dit reeds als hoofdlijn van kabinetsbeleid neergelegd in Zicht op Zorg. Op basis van onafhankelijke indicatiestellingen, krijgen zorgvragers zelf invloed op de manier waarop en de aanbieders waarbij, zij hun (verzekerings) aanspraken invullen. De opgave is om dit eindbeeld beleidsmatig in te vullen.

Ad 2. Heroverweging collectief - privaat

De overheid kan invulling geven aan haar verantwoordelijkheid door heldere en expliciete keuzen te maken omtrent welk deel van de zorg zij verantwoordelijkheid wenst te dragen. Voortdurend zal de vraag moeten worden gesteld of verstrekkingen noodzakelijk zijn vanuit het oogpunt van adequate zorverlening. Een inperking van de collectieve verantwoordelijkheid impliceert enerzijds dat er extra ruimte moet komen voor aanvulling van particuliere zorg en anderzijds dat de risicosolidariteit afneemt.

De ruimte voor particuliere zorg kan bijvoorbeeld worden vergroot door de organisatie van de zorgmarkt te scheiden van de financiering. Dit kan worden gecombineerd met een betere aansluiting tussen de zorgmarkt en aanpalende markten (bijvoorbeeld de woningmarkt) en een betere afstemming tussen het zorgbeleid en ander overheidsbeleid (bijvoorbeeld het woningmarktbeleid, het inkomensbeleid, het beleid op het terrein van welzijn).

5.6 Conclusies

In dit hoofdstuk is verkend welke afwegingen bij de collectieve uitgaven een bijdrage kunnen leveren aan het anticiperen op de in hoofdstuk 2 beschreven trends. Het niet over de hele linie laten meestijgen van de uitgaven met de productiviteitsontwikkeling, zoals in de basisprojectie van hoofdstuk 3 is verondersteld, is gewenst om de budgettaire houdbaarheid op lange termijn te bevorderen. Daarvoor zijn ook mogelijkheden. Zelfs als de demografisch bepaalde uitgaven en de koppeling van de uitkeringen zouden worden ontzien, kan van de ruim 9 mld extra uitgaven per jaar een substantieel deel aan heroverweging worden onderworpen. Nut en noodzaak van de collectieve uitgaven zullen kritisch tegen het licht moeten worden gehouden. Het gaat hier om de vraag of bij het bestaande uitgavenniveau niet meer value (of volume) for money kan worden gegeneerd door het meer prikkelend maken van sturingsrelaties en om de vraag of bestaande collectieve voorzieningen niet meer tot de particuliere verantwoordelijkheid moeten worden gerekend. Daarnaast is het gewenst om de productiviteit van de collectieve sector zo groot mogelijk te maken (beperking Baumol-effect). Investering in ICT en kennis kunnen hieraan bijdragen.

HOOFDSTUK 6

ARBEIDSPARTICIPATIE

6.1 Inleiding

Een verstandig budgettair beleid op lange termijn vergt niet alleen een evenwichtige (her)verdeling van collectieve inkomsten en uitgaven over de tijd, maar ook een breed draagvlak voor de collectieve uitgaven. De arbeidsparticipatie speelt daarbij een cruciale rol omdat bepaalde groepen van de beroepsbevolking nog niet, of onvoldoende, hebben geprofiteerd van de zeer sterk verbeterde situatie op de arbeidsmarkt. Aandachtsgroepen in dit verband zijn ouderen, allochtonen, laagopgeleiden, vrouwen en arbeidsongeschikten14. Vanuit oogpunt van beleid is vooral van belang in hoeverre beleidsmatige factoren en institutionele belemmeringen een rol spelen bij de lage participatie van deze subgroepen en daarnaast op welke wijze de overheid via het creëren van de juiste randvoorwaarden een bijdrage kan leveren aan een hogere participatiegraad.

6.2 Ontwikkeling arbeidsparticipatie

Tussen 1980 en 2000 (stand CEP) is de participatiegraad in personen gemeten met circa 6%-punt gestegen. Daarvoor zijn twee ontwikkelingen bepalend geweest. Allereerst was dat de sterke toename van het arbeidsaanbod van vrouwen, geïnduceerd door de emancipatie en de individualisering. Daartegenover staat een substantiële daling van de participatie van mannen, vooral veroorzaakt door het steeds vroeger verlaten van de arbeidsmarkt. Met name het gebruik van de (genereuze) regelingen op het gebied van de arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en de VUT zijn hier debet aan geweest. In onderstaande tabel zijn deze ontwikkelingen weergegeven. In tabel 6.1 is ook in beeld gebracht dat de stijging van de participatie in voltijdequivalenten kleiner is dan in personen. Dit is het gevolg van de toename van het aantal deeltijdbanen. In 1984 bereikte de participatie een dieptepunt (60% in personen en 53% in FTE).

Tabel 6.1 Gemiddelde bruto arbeidsparticipatie 1980-2000 en 2000-2020

bruto

in personen

netto

in FTE

mannen

vrouwen

totaal

totaal

Gemiddelde arbeidsparticipatie 1980a

89%

40%

65%

59%

Mutaties 1980-2000:


-6%

+19%

+6%

+4%
Gemiddelde arbeidsparticipatie 2000 (CEP)

83%

59%

71%

63%

Mutaties 2000-2020:

Veroudering potentiële beroepsbevolking


-3%

-4%

-4%

-4%
Participatie leeftijdsspecifiek

0%


+19%

+10%

+6%
Gemiddelde arbeidsparticipatie 2020

80%

74%

77%

65%

a Bruto is werkzame en werkzoekende personen (banen > 12 uur per week) gedeeld door beroepsgeschikte bevolking (20-64-jarigen). Netto in FTE is werkzame personen in arbeidsjaren gedeeld door 20-64 jarigen. Bron: CPB.

In tabel 6.1 is ook een prognose gegeven van de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie in de komende 20 jaar. De participatie van vrouwen zal naar verwachting verder toenemen. Dit is gebaseerd op de veronderstelling dat, bij ongewijzigd beleid, de participatiegraad van vrouwen per leeftijdscohort in 2020 een vergelijkbaar niveau zal hebben bereikt als het huidige (hoge) niveau van Scandinavische landen en de VS. Tegenover de stijgende participatiegraad van vrouwen staat een neerwaarts effect op de gemiddelde arbeidsparticipatie door de vergrijzing van de potentiële beroepsbevolking (toename aandeel 55-64 jaar). Per saldo neemt de arbeidsparticipatie in personen gemeten tussen 2000 en 2020 met 6%-punten toe. Doordat de stijging van de arbeidsparticipatie geconcentreerd is bij de vrouwen, die meer in deeltijd werken, neemt de gemiddelde arbeidsduur verder af, zodat in voltijdsequivalenten (arbeidsjaren) de toename op ruim 2%-punten uitkomt.

Internationaal gezien heeft Nederland op het gebied van de participatie in personen een inhaalslag gemaakt en neemt het inmiddels een middenpositie in. Omdat het gemiddelde aantal gewerkte uren per werknemer in Nederland binnen de OESO-landen het laagste is, behoort Nederland in voltijdsequivalenten gemeten nog tot de groep landen met de laagste netto participatie (zie figuur 6.1). Gemeten aan de bruto participatiegraad zou Nederland in internationaal perspectief nog iets slechter scoren, omdat Nederland relatief weinig werkzoekenden kent (zie noot bij tabel 6.1).15

Figuur 6.1 - Netto participatiegraden in voltijdsequivalenten (in % van 15-64-jarigen), 1998

Bron: OESO, Employment Outlook 1999, eigen berekeningen, volledig werkjaar is 1800 uren.

6.3 Ouderen

In 1980 was circa 55% van de 55-64-jarige mannen werkzaam, thans is dit teruggelopen tot 40% (zie tabel 6.2). Ten opzichte van 1970 is de daling in de participatie van oudere mannen nog veel drastischer. Vermoedelijke was toen ruim driekwart van de 55-64 jarigen werkzaam (exacte cijfers zijn niet beschikbaar). Voor een belangrijk deel is deze daling het gevolg van beleid uit de jaren ´80 om door verlaging van de ouderenparticipatie plaats te maken voor werkloze jongeren. Hiertoe zijn de VUT-regelingen bevorderd en (in de praktijk) de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen met name voor ouderen versoepeld. Werklozen (ABW en WW) ouder dan 57½ jaar hebben thans geen sollicitatieplicht meer. Sinds het begin van de jaren 90 is een lichte stijging in de participatie van ouderen waarneembaar. Dit is deels het gevolg van beleid (zoals het afschaffen van de ouderenrichtlijn in de WW), maar voor een ander deel lijkt er sprake van een conjunctureel effect16.

Tabel 6.2 Participatie en non-participatie oudere mannen (55-64 jaar; in %)

1980

1992

1998

Werkzaam

54

38

41

VUT


3
16

19

Werkloos







Arbeidsongeschikt

37

34

31

Bron: CEP 1995, pagina 174 (cijfers 1980 en 1992) en LISV en CBS (1998).

Internationaal gezien is ook de arbeidsparticipatie van ouderen in Nederland zeer laag. Figuur 6.2 geeft de arbeidsparticipatie van ouderen (mannen èn vrouwen) weer in personen. In uren gemeten steekt de relatieve positie van Nederland nog ongunstiger af.

Figuur 6.2 Participatie netto 55-64 jarigen mannen en vrouwen 1998 (in personen)

Bron: OECD Employment outlook, June 1999 (ratio tussen werkenden en bevolking)

Onderzoek in OESO-verband geeft aan dat de sterke prikkels om vroeg te stoppen met werken de belangrijkste verklaring vormt voor de lage participatie van ouderen in Nederland. Inmiddels staan onderdelen van de regelingen die destijds zijn ingesteld op gespannen voet met de huidige arbeidsmarktsituatie. Het aandeel 55-64 jarigen als percentage van de beroepsbevolking (15-64 jarigen) stijgt namelijk van 16% in 2000 naar 23% in 2020. Een cruciale beleidsuitdaging voor het komende decennium is dan ook om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Hierbij snijdt het mes aan twee kanten: het budgettair draagvlak wordt verbreed, terwijl het beroep op uitkeringen wordt verlaagd. Het inzetten van beleid op dit punt is op korte termijn gewenst omdat vanaf nu de eerste babyboomers de 55-jarige leeftijd bereiken. Het door omdraaiing van de financiële prikkels voorkomen dat deze groep op grote schaal het arbeidsproces de rug toekeert is het meest effectief.

De prikkel om te stoppen met werken, zodra VUT-regelingen daartoe de mogelijkheid bieden, is zeer sterk. Circa 80% maakt onmiddellijk gebruik van de regelingen en de overige 20% gemiddeld binnen 1,3 jaar17. Iemand die recht heeft op de VUT en hier geen gebruik van maakt verliest in de regel zijn aanspraken op VUT-gelden. De netto VUT-uitkering is slechts iets lager dan het netto salaris. Een werknemer die niet met de VUT gaat wordt zodoende geconfronteerd met een impliciete belasting van meer dan 90%18. Deze impliciete belasting op langer werken is zo hoog omdat men naast reguliere lasten ook zijn uitkeringsrecht opgeeft. De prikkelwerking zou vanuit het perspectief van arbeidsparticipatie al verbeteren als VUT-regelingen volledig worden omgezet in pre-pensioenregelingen, die op microniveau zo actuarieel neutraal mogelijk zijn. Bij actuariële neutraliteit wordt ruimte geboden voor individuele voorkeuren rond al dan niet vervroegd uittreden zonder dat de kosten worden afgewenteld op het collectief. In de recent naar pre-pensioen omgezette VUT-regelingen blijft de impliciete belasting echter nog relatief hoog3 (i.e. het stelsel is nog onvoldoende actuarieel-neutraal). Daarnaast is er sprake van een lang overgangsregime. De invulling van deze pre-pensioenregelingen is overigens primair een zaak van sociale partners.

Een andere belemmering voor een verhoging van de arbeidsparticipatie van ouderen is het gebrek aan mogelijkheden om de loonkosten van ouderen aan te passen aan de afnemende productiviteit waardoor werkgevers bereid zijn om ouderen langer in dienst te houden. Pensioenen op basis van het salaris vòòr demotie of op basis van middelloon in plaats van eindloon kunnen de mogelijkheden voor een aangepast arbeidsregime voor ouderen verruimen. Premiedifferentiatie in de WW kan een bijdrage leveren aan het terugdringen van het gebruik van de WW als collectief gefinancierde uittreedroute voor ouderen. Andere instrumenten zijn investeringen in scholing, een extra arbeidskorting voor ouderen en het uitbreiden van de ouderen-VLW.

6.4 Arbeidsongeschiktheid

Een groot deel van de ouderen die niet participeren heeft een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Maar ook onder de overige leeftijdcategorieën wordt de arbeidsparticipatie geremd door (vaak langdurig) verblijf in arbeidsongeschiktheidregelingen. Eind 2000 zullen ongeveer 930 duizend personen (1 op elke 8 werknemers) aanspraak maken op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Voor ouderen ligt de kans om arbeidsongeschikt te raken hoger dan voor jongeren, terwijl de kans om te herstellen voor ouderen juist lager ligt. De veroudering van de beroepsbevolking zal dan ook een opwaarts effect op het aantal arbeidsongeschikten hebben. In de CPB-projectie loopt het aantal arbeidsongeschikten op naar circa 1,25 miljoen personen vanaf 2020. Ook in procenten van de beroepsbevolking dreigt een forse stijging, doch naar verhouding iets minder dan in personen gemeten. In deze raming zijn de (overigens nog erg onzekere) effecten van het recente beleid, met name Pemba, REA en het Plan van Aanpak verwerkt.

Tabel 6.3 Arbeidsongeschikten

2000

2020

In dzd personen

930

1250

in % van de beroepsbevolking

12¾%

15½%

Internationaal gezien is het volume arbeidsongeschikten in Nederland, als percentage van de werkzame beroepsbevolking, ook nu reeds het hoogst. Voor een deel kan het hoge Nederlandse niveau verklaard worden uit de reikwijdte van de regelingen. Zo kennen de meeste landen buiten Nederland een beroepsrisicoverzekering. Een belangrijk kenmerk is dat de uitkering bij blijvende arbeidsongeschiktheid wegens arbeidsongeval of beroepsziekte (risque professionnel) hoger ligt dan bij andere oorzaken van arbeidsongeschiktheid (risque social). Daarnaast is bij risque social de prikkel om terug te keren naar werk groter. Meer in het algemeen geldt dat arbeidsongeschikten in de regel moeilijker zijn te reïntegreren in het arbeidsproces.

Figuur 6.3 Arbeidsongeschikten internationaal 1997 (in % beroepsbevolking).

Bron: Arents, Cluitmans en Van der Ende, 2000, Benefit dependency ratios.

Het beperken van het volume arbeidsongeschikten kan een bijdrage leveren aan het versterken van het economische- en financieel draagvlak. Er is namelijk sprake van een tweesnijdend zwaard: door de hogere arbeidsparticipatie wordt zowel het draagvlak voor de belastingheffing verbreed als het beroep op de collectieve voorzieningen verminderd. De verwachte oploop in de arbeidsongeschiktheid kan worden afgeremd door een ambitieuze en brede aanpak van het beleid gericht op beperking van de instroom in de WAO. In dit kader past meer aandacht voor preventie en voor het eerste ziektejaar, het stimuleren van reïntegratie door het versterken van financiële prikkels en een effectievere uitvoering van het keuringsproces. Naarmate erin wordt geslaagd om de verwachte oploop in de arbeidsongeschiktheid om te buigen, wordt additionele ruimte gecreëerd voor schuldreductie, lastenverlichting of intensiveringen op andere terreinen.

6.5 Overige deelgroepen

6.5.1 Laagopgeleiden en allochtonen

Voor veel laagopgeleiden is het financieel vaak niet interessant om te gaan werken. Door een stapeling van inkomensafhankelijke regelingen is er bij een overgang van een uitkering naar een arbeidsinkomen iets boven het minimumloon nauwelijks sprake van enige inkomensvooruitgang. Dit verschijnsel wordt de armoedeval genoemd (zie verder box). Het belastingplan 2001, en de daarin opgenomen arbeidskorting, is een stap in de goede richting om werk financieel aantrekkelijker te maken.

Box 1 armoedeval

Hoewel de werkloosheid sterk daalt, is de arbeidsparticipatie juist in het onderste segment van het inkomensgebouw nog steeds laag. Het betreft hier in het bijzonder laag opgeleiden (waaronder veel allochtonen). Om de participatie aan de onderkant te vergroten zijn is een breed arbeidsmarktinstrumentarium noodzakelijk. Hiervan maakt vermindering van de armoedeval een essentieel onderdeel uit. Onderzoeken van het CPB en het SCP geven aan dat een belangrijke werkgelegenheidswinst is te boeken door vermindering van de armoedeval.

De financiële prikkel om te werken ontbreekt nu aan de onderkant in belangrijke mate.

Een alleenstaande die een uitkering heeft op bijstandsniveau zal er indien geen gebruik gemaakt wordt van inkomensafhankelijke regelingen bij aanvaarding van een baan op minimumloon 4.000 per jaar op vooruit gaan (rekening houdend met verwervingskosten). Echter het aanvaarden van een baan zal in de praktijk ook leiden tot een fors verlies aan inkomensafhankelijke regelingen. Rekening houdend met de mindere aanspraak aan huursubsidie zal de inkomensstijging nog maar 1.000 gulden bedragen; rekening houdend met het vervallen van kwijtschelding, de bijzondere bijstand en gemeentelijke voorzieningen die maatschappelijke participatie mogelijke maken e.d. zal hij uiteindelijk vijfhonderd gulden minder gaan verdienen. De marginale wig is dan dus hoger dan 100%.

Voor een alleenverdiener met kinderen is de situatie nog ongunstiger. Zonder inkomensafhankelijke regelingen gaan alleenverdieners met kinderen, die zouden toetreden tegen een loon rond 130% van het minimumloon (d.i. 40.000,--), er fors op vooruit. Maken zij daarentegen gebruik van een aantal relevante inkomensafhankelijke regelingen, dan is een aanzienlijke inkomensverslechtering zichtbaar.

Daar komt bij dat veel lokaal inkomensondersteuningsbeleid van zeer recente datum is en nog amper in de cijfers is terug te vinden. Recente ramingen geven aan dat gemeenten per bijstandsgerechtigde gemiddeld genomen tenminste 1.000 meer aan inkomensondersteuning verstrekken dan in bovenstaande berekeningen is verondersteld.

Scholing en fiscale maatregelen kunnen bijdragen aan een verbetering van de arbeidsmarktpositie van laaggeschoolden. Scholing kan de overstap van uitkering naar werk interessanter maken doordat de verdiencapaciteit toeneemt en werk dus financieel aantrekkelijker wordt. Uit recent onderzoek van het CPB blijkt dat de motivatie tot scholing bij werklozen hierbij van groot belang is. Een goed gebruik van het sanctie-instrumentarium kan de motivatie van werklozen vergroten. Verder is een snelle en efficiënte arbeidsbemiddeling voor laagopgeleiden die werkloos (dreigen te) raken belangrijk.

Etnische minderheden zijn meer dan evenredig vertegenwoordigd aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Voor hen is vooral van groot belang om in een zeer vroeg stadium taalachterstand bij allochtonen kinderen te voorkomen. Dit kan onder andere door voor - en vroegschoolse educatie. Maatregelen gericht op het wegwerken van de taalachterstand van allochtone kinderen kunnen hun onderwijsprestaties verbeteren en hun kansen op de arbeidsmarkt in de toekomst vergroten. Een extra aanleiding om de (thans lage) participatie onder allochtonen te verhogen is de voorziene toename in het aandeel allochtonen in de Nederlandse bevolking van circa 9% nu naar circa 15% vanaf 2020.

6.5.2 Vrouwen

Ondanks de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen, is de participatiegraad van vrouwen nog steeds beduidend lager dan van mannen. De stijging van de participatie is voor een groot deel het gevolg van autonome factoren, zoals sociaal-maatschappelijke veranderingen. De overheid kan deze ontwikkeling echter verder faciliëren en stimuleren. Uitbreiding van de kinderopvang kan het arbeidsaanbod van vrouwen bevorderen. Verder kunnen fiscale maatregelen een bijdrage leveren om vrouwenparticipatie te stimuleren. In de stelselherziening is al een verlaging van de fiscale overdraagbaarheid naar de partner opgenomen. Het verder beperken hiervan zou het voltijds arbeidsvolume van vrouwen met een partner verder doen stijgen. Het effect van een uitbreiding van de verloffaciliteiten op de participatie is niet eenduidig. Overigens kan door een verder toename van de vrouwenparticipatie de mantelzorg onder druk komen te staan.

6.6 Varianten participatie

In deze paragraaf worden bij wijze van gevoeligheidsanalyse de budgettaire effecten doorgerekend van twee participatievarianten. In de eerste variant wordt gekeken naar het effect op de arbeidsparticipatie van lastenverlichting die gericht is op het beperken van de armoedeval. Dit is ingevuld als het verhogen van de arbeidskorting met een ex-ante budgettair beslag van 1% BBP (in prijzen 2000 circa 8¾ mld). De arbeidskorting maakt met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt werk financieel aantrekkelijker en beperkt zodoende de armoedeval. Uit berekeningen met het MIMIC-model van het CPB resulteert op lange termijn een toename van de werkgelegenheid met bijna 150 dzd personen (ca. 125 dzd arbeidsjaren). De netto participatiegraad neemt hierdoor met bijna 1½%-punt toe ten opzichte van het basispad.

In de tweede variant wordt het effect doorgerekend van een lagere collectief betaalde inactiviteit. In deze variant is verondersteld dat het aantal collectief gefinancierde inactieven (i.e. mensen met een werkloosheids-, bijstands, of arbeidsongeschiktheids of VUT-uitkering19) op termijn ruim 150 dzd personen lager uitkomt dan in het basispad. Omdat deze mensen zich niet allemaal op de arbeidsmarkt zullen begeven, is verondersteld dat het aantal werkende personen per saldo met ca. 100 dzd toeneemt. De arbeidsparticipatie stijgt hiermee met bijna 1%-punt.

Voor de budgettaire gevolgen van beide varianten is van belang hoe financiering van de maatregelen plaatsvindt. In de arbeidskortingsvariant is verondersteld dat de hiervoor benodigde lastenverlichting (8¾ mld) wordt gefinancierd uit de budgettaire ruimte die in hoofdstuk 5 in beeld is gebracht. In hoofdstuk 5 (tabel 5.2) is aangegeven dat in het basispad een jaarlijkse toename van de uitgaven van zon 3¾ mld is opgenomen om de niet-koppelingsgevoelige uitgaven te laten meegroeien met de welvaart en de demografie. Om de lastenverlichting op korte termijn te financieren, zou bijvoorbeeld deze ingeboekte uitgavenstijging de komende jaren deels omgezet20 moeten worden in lastenverlichting. De (positieve) gevolgen voor de overheidsfinanciën treden vervolgens op omdat het economische draagvlak toeneemt en het beroep op de collectief gefinancierde inactiviteit daalt.

Ook in de tweede variant (afname van de collectief gefinancierde inactiviteit), is verondersteld dat de maatregelen budgettair neutraal zijn ten opzichte van het basispad. Hierbij kan gedacht worden aan (budgettair-neutrale) intensiveringen op het gebied van de sluitende aanpak en een effectievere uitvoering van het sociale zekerheid, waaronder een verbetering van het keuringsproces in de WAO, maatregelen ten aanzien van rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden (sanctiebeleid) en een bestrijding van de armoedeval. Ook bij de bevordering van de arbeidsdeelname van vrouwen, ouderen en allochtonen kunnen niet-budgettaire maatregelen van kracht worden.

Beide varianten kunnen worden beschouwd als een gevoeligheidsanalyse die aangeeft hoe het budgettaire perspectief op lange termijn wijzigt indien de ontwikkeling van de participatie afwijkt van de in het basispad opgenomen ontwikkeling. Hierbij moeten twee aspecten worden onderscheiden. Allereerst is van belang in welke mate de houdbaarheid van de overheidsfinanciën wordt beïnvloed bij een afwijkende ontwikkeling van de arbeidsparticipatie. Het tweede aspect betreft de vraag in hoeverre de bevinding van hoofdstuk 3 dat in het budgettaire houdbare pad de schuld in zon 25 jaar wordt afgelost, wordt beïnvloed door een andere ontwikkeling van de participatie.

Tabel 6.4 - Effecten participatievarianten

Werkzame personen

idem als % bevolking 20-64 jaar

Variant 1

Arbeidskorting verhogen (1% BBP)


+ 150 dzd

1½%
Variant 2

Lagere collectief gefinancierde inactiviteit


+ 100 dzd

1%
Bron: berekeningen CPB

Gevolgen van een hogere participatie voor overheidsfinanciën21

In figuur 6.5 worden de budgettaire gevolgen van beide participatievarianten in beeld gebracht aan de hand van de ontwikkeling van de EMU-schuld. In beide varianten resulteert een ontwikkeling van de EMU-schuld die nagenoeg budgettair houdbaar is.

Figuur 6.5 EMU-schuld participatievarianten (in % BBP)

Overigens geldt dat een hogere participatie nauwelijks van invloed is op de benodigde schuldreductie: voor een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën dient de overheidsschuld in een jaar of 25 weggewerkt te zijn. Een hogere participatie betekent daarom vooral dat de noodzakelijke schuldreductie gemakkelijker gerealiseerd kan worden zodat alternatieve, vaak pijnlijker, budgettaire maatregelen minder urgent zijn.

6.7 Conclusies

Voor de lange termijn is een toename van de arbeidsparticipatie van groot belang om het economische en financiële draagvlak te versterken en zo een belangrijke bijdrage te leveren aan het opvangen van de kosten van de vergrijzing. Bij ongewijzigd beleid zullen ten eerste de participatie en zo de collectieve inkomsten onder druk komen te staan als het relatieve aandeel van ouderen en allochtonen, waar de participatie laag is, stijgt. Ten tweede zal het beroep op collectieve voorzieningen als arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsuitkeringen door de veroudering van de bevolking in de beroepsgeschikte leeftijden stijgen. De verwachte voortzetting van de trendmatige stijging van de vrouwenparticipatie biedt tegenwicht.

Belangrijke beleidsuitdaging is het verhogen van de participatie van ouderen en allochtonen en het beperken van het volume uitkeringsgerechtigden, waaronder het aantal arbeidsongeschikten. Allereerst dienen hiertoe de individuele kosten en baten van inactiviteit meer in lijn te worden gebracht met de maatschappelijke kosten. Als tegelijkertijd het arbeidsvolume wordt verhoogd en het uitkeringsvolume verlaagd is sprake van een tweesnijdend zwaard.

De uittreedroutes voor ouderen zijn thans zo ruimhartig dat doorwerken vaak nauwelijks loont. Van belang is dat de VUT-regelingen worden omgezet in pre-pensioenregelingen die zo actuarieel-neutraal mogelijk dienen te zijn. Mede als gevolg van de vergrijzing dreigt het aantal arbeidsongeschikten bij ongewijzigd beleid fors op te lopen. Voor de participatie van ouderen, maar ook voor die van jongeren, is een beperking van het volume arbeidsongeschikten van groot belang. Meer in het algemeen heeft een beperking van het aantal uitkeringsgerechtigden aanzienlijke positieve gevolgen voor een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën op lange termijn. Naast participatiebevorderende maatregelen kan het volume uitkeringsgerechtenden worden beheerst door (budgettair-neutrale) intensiveringen op het gebied van de sluitende aanpak, een effectievere uitvoering van het sociale zekerheid, waaronder een verbetering van het keuringsproces in de WAO, maatregelen ten aanzien van rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden (sanctiebeleid) en een bestrijding van de armoedeval. De recent weer ingezette opwaartse trend in de WAO noopt in dit verband tot blijvende monitoring van de effectiviteit van in het verleden genomen maatregelen. Ook zullen de verworvenheden van sommige, in internationaal opzicht ruimhartige, inactiviteitsregelingen afgewogen moeten worden tegen de maatschappelijke kosten van het royale gebruik ervan. Omdat vanaf 2000 het aandeel ouderen in de beroepsbevolking zeer snel zal stijgen (de naoorlogse babyboom bereikt vanaf 2000 de 55-plus leeftijd) is van belang dat op korte termijn de ouderenparticipatie aanzienlijk verbetert.

Lastenverlichting, gericht op het financieel aantrekkelijker maken van arbeid ten opzichte van inactiviteit, kan ook een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten van de arbeidsparticipatie. Ten behoeve van de budgettaire houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn is het dan echter van belang dat de lastenverlichting wordt gefinancierd, bijvoorbeeld door de eerder in hoofdstuk 5 aangegeven ruimte.

Ook bij laaggeschoolden en allochtonen heeft het vaak kleine verschil in inkomen tussen werken en niet-werken een fors negatief effect op de participatie. Bestrijding van de armoedeval, die vooral onderin het inkomensgebouw optreedt vanwege een breed scala aan inkomensafhankelijke regelingen, is hierbij van groot belang. Verder kan gerichte scholing ervoor zorgen dat genoemde groepen aantrekkelijker worden voor werkgevers waardoor de participatie hoger uitkomt. Hierbij is van belang dat de werklozen gemotiveerd zijn om aan scholing deel te nemen. Een effectieve inzet van het sanctie-instrumentarium van de uitkeringsinstanties kan hieraan ook een bijdrage leveren. Tevens is een snelle en efficiënte arbeidsbemiddeling voor laagopgeleiden die werkloos (dreigen te) raken zeer belangrijk.

Bijlage 1 Taakopdracht

Aanleiding

Zowel bij de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) als bij de Algemene Financiële Beschouwingen (AFB) heeft de Tweede Kamer aangegeven behoefte te hebben aan een beschouwing van langetermijnontwikkelingen en trends alsmede aan de eisen en uitdagingen die hiervan uitgaan op het overheidsbeleid op langere termijn. Naar aanleiding van de APB is in de Ministerraad d.d. 1 oktober 1999 afgesproken dat de MP en de minister van Financiën ten behoeve van een volgende vergadering een notitie zullen voorbereiden over een op te stellen analyse van beleidsprioriteiten op lange termijn. Voorts is -- mede tegen de achtergrond van het eerder dan verwacht optredende begrotingsoverschot tijdens de AFB in zowel de Eerste als Tweede Kamer toegezegd dat de Studiegroep Begrotingsruimte wordt gevraagd een beschouwing te wijden aan de schuldpolitiek op lange termijn. Voorgesteld wordt om invulling te geven aan bovenstaande toezeggingen via een tweetal sporen.

Beleidsprioriteiten op lange termijn - het eerste spoor

Ten aanzien van het eerste spoor -- de beleidsprioriteiten op lange termijn zou de planbureaus gevraagd kunnen worden langs onderstaande lijnen een toekomstverkenning uit te werken. Allereerst dienen de in beleidsmatig opzicht belangrijkste consequenties van een aantal sociaal-economische trends te worden geïdentificeerd. Hierbij kan gedacht wordt aan trendmatige ontwikkelingen op het gebied van demografie, internationalisering en Europese integratie, technologie, individualisering, etc. Vervolgens zouden de uit deze trendmatige ontwikkelingen voortvloeiende beleidsuitdagingen en -dilemmas op een aantal beleidsclusters nader uitgewerkt moeten worden. De specifieke beleidsclusters waarvoor een dergelijke beschouwing wordt gevraagd zijn: (i) arbeidsmarkt, (ii) participatie en sociale zekerheid, (iii) zorg, (iv) onderwijs en technologie, (v) milieu en de fysieke infrastructuur en (vi) veiligheid. Tenslotte dient aandacht te worden besteed aan oplossingsrichtingen en globale beleidsopties voor een beleid dat in de toekomst versterkt wil inzetten op kwaliteitsverbetering van samenleving en economie. Hierbij dient ook nadrukkelijk aandacht te worden besteed aan de rol van de overheid in den brede: in hoeverre zijn de huidige instituties, collectieve arrangementen en beleidsinstrumenten optimaal toegesneden op de beleidsmatige uitdagingen voor de toekomst en op welke onderdelen zijn verbeteringen mogelijk of aanpassingen noodzakelijk.

Gezien de het karakter van de beoogde toekomstverkenning, waarbij de nadruk ligt op de middellange- en lange termijn, ligt het in de rede gebruik te maken van de expertise van de planbureaus. De planbureaus wordt verzocht hun uitkomsten neer te leggen in een aantal essay-achtige bijdragen. Teneinde de planbureaus in staat te stellen maatwerk te leveren waarbij optimaal wordt aangesloten bij de politieke vragen, is een kleine klankbordgroep (AZ, Fin, EZ, SZW) op hoog ambtelijk niveau onder leiding van AZ ingesteld die de planbureaus bijstaat in haar werkzaamheden en die zorgdraagt voor medebetrokkenheid van de overige departementen bij relevante themas.

Budgettaire perspectief op lange termijn - het tweede spoor

Complementair aan deze beschouwende langetermijnanalyse vanuit de beleidsterreinen en mede als overkoepelend afwegingskader, bestaat behoefte aan een analyse ten aanzien van het budgettaire perspectief op lange termijn. Hierbij kan worden voortgebouwd op de inzichten die zijn neergelegd in recente studies van de WRR en het CPB.

De analyse van het budgettaire perspectief zou uitgevoerd kunnen worden door een ambtelijke werkgroep onder leiding van de Thesaurier-Generaal van Financiën. Concreet zou deze werkgroep gevraagd kunnen worden de budgettaire implicaties van trendmatige ontwikkelingen voor een aantal beleidsterreinen te inventariseren, en op basis daarvan beleidsopties in kaart te brengen en materiaal aan te dragen die dienstbaar zijn voor politieke afwegingen gericht op een schuldpolitiek die ook op lange termijn houdbaar is.

De ambtelijke werkgroep zal worden samengesteld uit de leden van de Studiegroep Begrotingsruimte. Omdat vooralsnog sprake is van een interne exercitie ten behoeve van het Kabinet (zie verder) zal pas in een later stadium worden nagegaan of deze ambtelijke excercitie dient uit te monden in een formele adviesaanvaag en advies van de Studiegroep Begrotingsruimte.

Timing en follow-up van de werkzaamheden

Bovenstaande bijdragen zullen als input fungeren voor een gedegen voorbereide interne gedachtenwisseling in het kabinet, bijvoorbeeld in de vorm van een Catshuissessie voorafgaand aan het zomerreces. De politieke bevindingen zouden daarbij op enigerlei wijze aan de orde gesteld kunnen worden in het kader van de komende Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen. Dit betekent dat gekoerst moet worden op een rapportage voor de zomer van 2000.

BIJLAGE 2

SAMENSTELLING VAN DE AMBTELIJKE WERKROEP

Voorzitter: drs. C. van Dijkhuizen Thesaurier-Generaal, Ministerie van Financiën

Leden: drs. H. Borstlap Directeur-Generaal, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

drs. H.J. Brouwer Directeur De Nederlandsche

Bank

prof.dr. F.J.H. Don Directeur Centraal Planbureau

prof.mr. L.A. Geelhoed Secretaris-Generaal, Ministerie van Algemene Zaken

drs. L.H. Kok Directeur Begrotingszaken,

Ministerie van Financiën

dr. B. ter Haar Directeur Algemene Financiële en Economische Politiek, Ministerie van Financiën

drs. J.W. Oosterwijk Secretaris-Generaal, Ministerie van Economische Zaken

drs. C. Oudshoorn Directeur Algemene Economische

Politiek, Ministerie van Economische Zaken

drs. P.H.B. Pennekamp Directeur-Generaal, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

drs. M.J. van Rijn Directeur-Generaal Management en Personeelsbeleid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

drs. D.M. Sluimers Directeur-Generaal van de Rijksbegroting, Ministerie van Financiën

dr. G.J.M. de Vries Directeur Algemeen- en Sociaal-Economische Aangelegenheden, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Secretariaat: dr. B. Leeftink Directie Algemene Financiële en Economische Politiek

drs. J.Verduijn Directie Begrotingszaken

drs. R. Janssen Directie Begrotingszaken /

Directie Algemene Financiële en

Economische Politiek

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie