Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Vervolg Algemene Overleggen over voorbeeldbegrotingen VBTB

Datum nieuwsfeit: 09-10-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Financien
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Vervolg Algemene Overleggen over voorbeeldbegrotingen VBTB



Directie Begrotingszaken

Aan de voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Postbus 20018

2500 EA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag


--/--

BZ 2000-01327 M

9 oktober 2000

Onderwerp

Vervolg Algemene Overleggen over voorbeeldbegrotingen VBTB


1. Inleiding


De afgelopen periode hebben de vaste Kamercommissies in Algemene Overleggen met alle afzonderlijke vakministers gesproken over de voorbeeldbegrotingen, zoals opgesteld in het kader van het project Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB).

Naar de mening van de regering waren de overleggen goed en constructief. Voor de regering luidt de conclusie dat de Tweede Kamer de intentie van c.q. de grondgedachten achter VBTB onderschrijft, maar dat de voorbeeldbegrotingen (een hele stap in de goede richting) beter kunnen, met name als het gaat om de formulering van beleidsdoelstellingen en het benoemen van prestatiegegevens. Deze positief kritische houding van de Kamer is voor de regering een stimulans om met veel energie aan het VBTB-project door te werken.

In voorliggende brief ga ik in op het door de regering voorgestane vervolg van de Algemene Overleggen.


2. Drie sporen

Voor het vervolg van de Algemene Overleggen zie ik drie sporen. Zoals toegezegd in antwoord op de Kamervragen over de voortgangsrapportage VBTB1 en zoals afgesproken tijdens het Algemeen Overleg dat ik op 29 juni met de commissie voor de Rijksuitgaven had, zal de regering voor de Kerst een tussenbericht uitbrengen over de voortgang van het VBTB-project. Ik zie dat als het eerste spoor. Voor de tussenrapportage waren (naast het aspect van voortgangscontrole) ook al diverse specifieke rijksbrede onderwerpen benoemd, zoals het thema derden-informatie.

In de tussenrapportage gaat het primair over rijksbrede themas. Tijdens de Algemene Overleggen zijn verschillende afspraken gemaakt tot nader overleg tussen vaste commissies en vakministers. Soms schriftelijk, soms mondeling. De onderwerpen variëren: van de precieze artikelindeling van de begroting nieuwe stijl tot allerlei VBTB-technische onderwerpen (zoals de specifieke inhoud van de beleidsagenda). Ook de aard van het nadere overleg verschilt. Soms is dat informatief, soms besluitvormend. Gemene deler is evenwel dat het steeds gaat om departementspecifieke themas. Ik noem dit maar het tweede spoor.

Het afsluitende Algemene Overleg dat op 12 oktober is belegd tussen de commissie voor de Rijksuitgaven en mij, zou ik als het derde spoor willen duiden. Dit overleg is noodzakelijk, omdat uiterlijk aan het einde van deze maand een definitieve beslissing genomen moet zijn over het al dan niet implementeren van VBTB per 1 januari 20022. Dat lijkt een eind weg, maar de begrotingsvoorbereidingen voor dat jaar zijn reeds begonnen. Er is in ieder geval een tweetal themas te benoemen waarover nu knopen moeten worden doorgehakt: de consequenties van VBTB voor het budgetrecht (in samenhang met de artikelindeling) en de bijlagen Moties en Toezeggingen.
VBTB en budgetrecht

De VBTB-operatie is gestart vanuit de intentie het budgetrecht en de controlerende functie van de Staten-Generaal te versterken. Dit vanuit de idee dat de begroting en verantwoording een belangrijke rol spelen in ons democratisch staatsbestel. Het thema budgetrecht is dan ook een belangrijk thema.

De huidige begroting is vaak gericht op middelen, instrumenten en/of op de organisatorische structuur van een departement. Ze gaf vaak geen antwoord op vragen als: Wat wil de regering bereiken, wat gaat ze daarvoor doen en wat mag dat (maximaal) gaan kosten? Om het budgetrecht van de Kamer te versterken, staan in de begroting nieuwe stijl beleidsdoelstellingen centraal. Richtinggevende ontwerp-principes zijn de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid. Grootste uitdaging is het leggen van een expliciete relatie tussen het beleid, de daartoe in te zetten instrumenten c.q. te verrichten prestaties en de daarvoor benodigde middelen. In de verantwoording kunnen daardoor ook - en dat is minstens zo wezenlijk - vragen centraal staan als: Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft dit gekost wat we dachten dat het zou gaan kosten?
Zoals aangegeven in de voortgangsrapportage VBTB, van afgelopen mei, was het benoemen van beleidsdoelstellingen een zaak van afwegen tussen twee invalshoeken. Enerzijds dient zo concreet mogelijk te worden aangeven wat de regering nu precies bereiken wil. Dat kan leiden tot erg veel artikelen, die in de loop der tijd sterk aan verandering onderhevig zijn. Anderzijds bestaat de noodzaak van een bepaalde mate van stabiliteit en continuïteit. Genoemde invalshoeken zijn gecombineerd door het onderscheiden van algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen.

De omvorming van input- tot beleidsgeoriënteerde begrotingen is gepaard gegaan met grotere artikelen. Daarmee is ook het aantal begrotingsartikelen afgenomen. De echte Rijksbegroting 2000 telde 577 uitgavenartikelen. De voorbeeldbegrotingen 194; een verschil van 383. Dit verschil wordt in de eerste plaats veroorzaakt door het zoveel als mogelijk toerekenen van de uitgaven voor personeel en materieel aan de diverse beleidsdoelstellingen. Dit is goed voor een verschil van 42 artikelen. In de tweede plaats worden verschillende thans nog verplicht voorgeschreven instrumentgerichte artikelen (zoals die voor adviescolleges, garanties, leningen, deelnemingen, subsidies, bijdragen aan agentschappen en zbos) straks gekoppeld aan de daarmee te bereiken doelstellingen van beleid. Ook dit met als doel de integrale uitgaven aan beleid zichtbaar te maken. Hierdoor treedt een reductie op van 140 artikelen. Veel van al deze informatie blijft overigens in beginsel gewoon zichtbaar als toelichting op de beleidsartikelen. Ook zijn alle administratieve artikelen (als loonbijstelling, prijsbijstelling en onvoorzien) geclusterd. Dit leidt tot een teruggang met 21 artikelen. Voor het overige kan de reductie worden toegeschreven aan het samenvoegen van artikelen met het karakter van een activiteit en/of een operationeel doel die bijdragen aan een hoger algemeen doel of aan artikelen waarop geen uitgaven stonden geraamd.

Grotere en minder artikelen dus. In verschillende Algemene Overleggen kwam in dit kader de vraag naar voren of dit alles nu niet juist een inperking van het budgetrecht van de Staten-Generaal betekent. Naar de mening van de regering is dit niet het geval.

Vooropgesteld zij dat de begroting - conform artikel 105 van de Grondwet jaarlijks vastgesteld blijft worden bij wet. Het parlement is dus volop betrokken bij de besluitvorming hierover. Hierin ligt ook het fundament van het parlementaire budgetrecht. Zoals hiervoor geschreven, verandert wel het karakter van de begrotingswet. In de toelichting zal informatie gaan verdwijnen. Daarbij gaat het in de kern om informatie die voor het Parlement weinig tot geen beleidsrelevantie had, zoals de verplichtingen-kasmatrices en de economische en functionele coderingen. In plaats daarvan ligt in de begroting nieuwe stijl de nadruk op beleidsdoelstellingen (zoveel mogelijk met streefwaarden, een tijdshorizon en doelgroepen) en op prestatiegegevens. Deze geven inzicht in de nagestreefde effecten van beleid, de kosten en kwaliteit van de door de overheid te leveren producten en diensten alsmede in de volume- en prijsgegevens van de (programma)uitgaven. Verder wordt voorzien in toegankelijke informatie over de budgetflexibliteit en over de veronderstellingen ten aanzien van de effectbereiking, doelmatigheid en de ramingen. Dit alles om de beleidsrelevantie en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken te vergroten.
Vooral op het gebied van het concretiseren van doelformuleringen en prestatiegegevens zal de komende jaren - zo beseft de regering- groei noodzakelijk zijn. In de tussenrapportage van december zal zij daar nader op in gaan. Het streven is voorts de beoogde groei en de voortgang daarbij vanaf de ontwerpbegroting 2002 per beleidsartikel expliciet zichtbaar te maken.

Wijzigingen van de begroting zullen - net zoals thans - in de regel plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen. Volgens de Comptabiliteitswet is dit immers het autorisatieniveau. De Tweede Kamer behoudt alle mogelijkheden om daarop invloed uit te oefenen en dus haar budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor het instrument van het amendement gebruiken. Een dergelijk amendement zou in het VBTB-tijdperk overigens idealiter in WWW-termen moeten luiden. Welke effecten en/of welke prestaties worden met de extra middelen op het artikel beoogd (en bij een spiegelbeeldige mutatie op een ander artikel: wat hoeft daar wellicht minder te worden gepresteerd)? Verschuivingen binnen een artikel kunnen - net zoals dat nu het geval is - worden bereikt door het aannemen van een motie.

Staatsrechtelijk bezien is het amenderen van een wet een krachtiger instrument voor het parlement dan het aannemen van een motie. Door een amendement wordt immers een bepaalde situatie juridisch vastgelegd. Dit in tegenstelling tot een motie. Bij amenderingen van begrotingswetten die beogen het uitgavenniveau te verhogen, ligt dat evenwel anders. Dit omdat een begrotingswet een machtiging aan de regering behelst tot het doen van uitgaven tot een bepaald maximum (en niet een verplichting inhoudt tot het doen van uitgaven). Het feitelijk niet uitvoeren van zon amendement op de begroting of het niet uitvoeren van een motie met zon strekking leidt daarmee tot eenzelfde politiek feit, waaraan de Kamer zelf de (van geval tot geval te bepalen) politieke consequenties zal dienen vast te stellen. Bij amendering van begrotingswetten die beogen het uitgavenniveau te verlagen is een amendement wel krachtiger dan een motie.

Overigens kan de Kamer in het uiterste geval ook via het recht van amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere doelen. Daarbij zou de beleidsinhoudelijke invalshoek centraal moeten staan en niet zozeer de budgettaire omvang van artikelen. Dit omdat splitsing uit hoofde van budgettaire omvang tot gevolg kan hebben dat onlosmakelijk samenhangende operationele doelstellingen van elkaar gescheiden worden c.q. los komen te staan van hun gemeenschappelijke algemene doelstelling.
Voorts bestaat de mogelijkheid om - in uitzonderlijke gevallen en op incidentele basis - amendementen in te dienen tot verschuiving van bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging van het artikelbedrag en bestaat de mogelijkheid tot het indienen van een amendement tot het invoegen van een nieuw artikelonderdeel.

De zogenoemde Rijksbegrotingsvoorschriften 2000 bevatten daartoe- in samenwerking met het Bureau wetgeving van de griffie van de Tweede Kamer en de staf van de Commissie voor de Rijksuitgaven opgestelde - modellen. Het gaat hierbij om bijzondere gevallen c.q. om gevallen op incidentele basis. Een begrotingsartikel is volgens de Comptabiliteitswet immers in beginsel het autorisatieniveau van de begroting.

De regering stelt de volgende lijn voor als het gaat om VBTB en het budgetrecht.
Naar aanleiding van de Algemene Overleggen zijn reeds c.q. worden nadere afspraken gemaakt tussen afzonderlijke vakministers en vaste Kamercommissies over de precieze indeling van de begroting nieuwe stijl. Bij sommige begrotingen leidt dat c.q. kan dat leiden tot splitsing van artikelen (of tot samenvoeging). Deze bilaterale afspraken kunnen gepaard gaan met nadere afspraken, bijvoorbeeld over aanvullende informatie (over doelen, prestaties, de inzet van instrumenten etc).
Onder het gesternte van reeds gemaakt c.q. nog te maken afspraken waarvoor ik graag naar de reeds verzonden c.q. nog te verzenden afzonderlijke brieven van mijn collegas aan uw Kamer verwijs - zou het begrotingsjaar 2002 als een eerste (maar wel officieel) proefjaar moeten worden gezien voor de begroting nieuwe stijl. In 2002 kan alsdan goede ervaring worden opgedaan met de nieuwe wijze van begroten. Indien onverhoopt negatieve neveneffecten optreden voor het budgetrecht, kunnen nadere afspraken worden gemaakt voor de ontwerpbegroting 2003. Een dergelijke benadering is voor de regering een grote uitdaging om het VBTB-project aan de verwachtingen van de Kamer te laten voldoen. Dit in het bijzonder op het gebied van doelformuleringen en prestatiegegevens.

Tijdens een enkel AO is een expliciete link gelegd tussen het thema budgetrecht en de paragraaf in het beleidsartikel over de budgetflexibiliteit (het juridisch nog niet dichtverplichte onderdeel van de meerjarenramingen). In de kern kwam het er op neer dat de commissie meer inzicht wilde hebben in deze flexibiliteit, bijvoorbeeld door soorten verplichtingen te onderscheiden. Hier ligt inderdaad een verband met het thema budgetrecht. In de tussenrapportage van december zal de regering een nader voorstel doen hoe de Kamer het beste inzicht kan worden gegeven in de budgetflexibiliteit.
De bijlage Moties en toezeggingen

De in mei 1999 aan de Tweede Kamer aangeboden nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording bevatte over de momenteel verplicht voorgeschreven begrotingsbijlagen de volgende passage: Deze bijlagen bevatten geen beleidsmatig en budgettair relevante informatie en passen om die reden niet in de departementale begroting. Daarom bevatten de voorbeeldbegrotingen geen bijlagen oude stijl.

Gedachte was - en is - om de Kamer op een betere wijze in deze informatie te voorzien. Beter in de zin dat een en ander integraal rijksbreed aan de Kamer wordt gepresenteerd (zoals bij de personeelsbijlage, de subsidiebijlage en de evaluatiebijlage) en / of op een zodanige wijze wordt verstrekt dat de Kamer over meer actuele informatie beschikt dan de informatie in de huidige begrotingsbijlagen (met peildatum juni t-1). Dit laatste door andere faciliteiten te creëren, bijvoorbeeld via het internet. Tijdens de Algemene Overleggen bleek in het bijzonder voor de bijlage over de door de Staten-Generaal aanvaarde moties en door bewindslieden gedane toezeggingen een sterke behoefte bij de Kamer te bestaan deze gelijktijdig met de begroting op papier te krijgen. Gehoord de Kamer, stelt de regering voor deze bijlage in de begroting te handhaven. Ondertussen blijft het voor de regering de uitdaging een zodanig goed medium te creëren (bijvoorbeeld via internet), dat de Kamer in 2004 op het moment dat het VBTB-project integraal wordt geëvalueerd alsnog besluiten kan de betreffende bijlage uit de begroting te laten vervallen.

DE MINISTER VAN FINANCIËN

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie