Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Bijdrage PvdA notaoverleg Vertrouwen in Verantwoordelijkheid

Datum nieuwsfeit: 06-11-2000
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Partij van de Arbeid

Den Haag, 6 november 2000

BIJDRAGE VAN PETER REHWINKEL (PVDA) AAN HET NOTAOVERLEG OVER 'VERTROUWEN IN VERANTWOORDELIJKHEID'( 26 806)

Enige jaren nadat de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in de Grondwet werd opgenomen, vroeg Thorbecke als grondlegger van die Grondwet zich af: wat betekent de verantwoordelijkheid nu? Ik citeer zijn antwoord: 'Zij zal altijd in die mate meer betekenen, als de kracht van de (volks)Vertegenwoordiging grooter is, en van wien hangt het af die kracht te toonen? Het is de Vertegenwoordiging zelve, die er meesteresse van is.' Ik beschouw het daarom vandaag vooral als een teken van kracht dat de volksvertegenwoordiging in dit notaoverleg over de ministeriële verantwoordelijkheid debatteert.

Het is belangrijk om te beseffen dat niet alleen de directe aanleiding voor de nota 'Vertrouwen in verantwoordelijkheid', die wij vandaag bespreken - de parlementaire enquête over de vliegramp in de Bijlmermeer, leidde tot dit debat. Gedurende de afgelopen jaren kwam het onderwerp vaker van tijd tot tijd ter sprake, onder meer naar aanleiding van het boek 'De sorry-democratie' onder redactie van Ed. van Thijn. Ook lekte een vertrouwelijke interne notitie uit van de pas vertrokken secretaris-generaal van Algemene Zaken, de heer Geelhoed. Ik citeer hem: 'Om te voorkomen dat het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid zo wordt opgerekt dat uitvoeringsincidenten (...) onmiddellijk aanleiding geven tot (pseudo-)vertrouwenskwesties, is een scherpe afbakening van de politieke verantwoordelijkheid en de ambtelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering wenselijk.' In het essay 'Op zoek naar samenhang en richting' van oud-minister Peper werd tegen de achtergrond van een aantal overwegingen met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid gesteld dat de conclusie is van (ik citeer) '(...) praktisch elke exercitie op dit punt, dat de formele ministeriële verantwoordelijkheid feitelijk niet of niet geheel kan worden waargemaakt en in toenemende mate fictief is.' De basis voor dit notaoverleg is uiteindelijk de nota 'Vertrouwen in verantwoordelijkheid', die ook nog onder minister Peper is verschenen en hier nu door de nieuwe minister wordt verdedigd.

De ministeriële verantwoordelijkheid is, zo kunnen we constateren, sinds het tijdperk Thorbecke steeds het middelpunt geweest van actuele ontwikkelingen. De vertrouwensregel kent een dynamische, politieke invulling. Zo ontstaan telkens discussies over de strekking en grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid. Soms betreffen die discussies incidenten, andere keren komen zeer fundamentele problemen aan het licht als de steeds groter geworden macht van de overheidsbureaucratie. Deze kan tot ingrijpende beslissingen van ambtenaren leiden, waarvan soms de verantwoordelijke bewindspersoon niet op de hoogte is of kan zijn.

De PvdA-fractie is van oordeel dat de ministeriële verantwoordelijkheid een essentieel onderdeel is van ons democratisch bestel. Zij is van groot belang voor een goede uitvoering van de taken van de Staten-Generaal. Wat ons betreft moeten het verwateren van de ministeriële verantwoordelijkheid en het vergroten van mogelijkheden om zich eraan te onttrekken worden voorkomen. De interne notitie van secretaris-generaal Geelhoed, het essay van minister Peper en de nota van het kabinet hebben alle een bijdrage willen leveren aan het wegnemen van onzekerheid over de ministeriële verantwoordelijkheid. Die pogingen moeten dan ook worden gewaardeerd.

Ferm staat geformuleerd in artikel 42 lid 2 van de Grondwet: De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk. Wie denkt dat dit een oer Hollands beginsel is, heeft het mis. De ministeriële verantwoordelijkheid werd in 1840 in onze Grondwet opgenomen, nadat daarop al decennia eerder van Belgische zijde was aangedrongen en de Engelsen als voorbeeld waren genomen.

De ministeriële verantwoordelijkheid, zoals we die in Nederland kennen, heeft meerdere aspecten. Telkens weer worden in discussies de verantwoordelijkheid en verwijtbaarheid op een hoop gegooid. Een verwarrende denkfout. Daarom wil ik de drie elementen van de ministeriële verantwoordelijkheid stuk voor stuk behandelen.

Het eerste element betreft het dragen van verantwoordelijkheid. Elk van de ministers is verantwoordelijk voor het eigen doen en laten. Hieronder moet in de eerste plaats het vervullen van de specifiek opgedragen taak worden verstaan. Daartoe valt echter ook het besluiten in de ministerraad te rekenen. Voor een beslissing van de ministerraad - níet voor de beraadslagingen die in de raad eraan voorafgaan - is elke minister op gelijke wijze verantwoordelijk.

Verantwoordelijkheid wordt ook gedragen voor allen die onder de minister werkzaam zijn. Het ambtelijk handelen wordt immers politiek gedekt. Tenslotte zijn de ministers verantwoordelijk voor het doen en laten van het staatshoofd en - in afgeleide zin - voor de overige leden van het Koninklijk Huis.

Staatsrechtelijk staat op deze manier volkomen vast wie waarvoor politiek verantwoordelijk is. Mijn fractie wil hier geen wijziging in aan brengen. Ik maak bezwaar tegen bijvoorbeeld de kop van een persbericht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR): 'Ministeriële verantwoordelijkheid kan beperkter.' Inmiddels heeft de voorzitter van de WRR, de heer Scheltema, de opvattingen van de raad uitgewerkt in een artikel, dat zojuist in het Nederlands Juristenblad is verschenen. Hij herhaalt daarin het voorstel dat ook in het eerdere WRR-rapport was terug te vinden, namelijk dat van een Kwaliteitskamer voor de publieke dienst. Ook dan nog schrik ik van zinnen in het artikel als (ik citeer) 'Men moet constateren dat de ministeriële verantwoordelijkheid in de huidige vorm een ongeschikt middel is om tot een goede controle van de ambtelijke organisatie te komen' en (een andere zin) 'Met dit voorstel (van een Kwaliteitskamer dus, jpr) wordt niet zozeer afbreuk gedaan aan de ministeriële verantwoordelijkheid.' Met het voorstel van de Kwaliteitskamer wordt het voor de overheid nodige stelsel van kwaliteitszorg ingepast in het staatsrechtelijke systeem en dan lijkt mij dat het uiteindelijke resultaat juist is een versterking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Ik kom op die interessante gedachte van een Kwaliteitskamer voor de publieke dienst dan ook nog terug.

Het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid hoort te staan als een huis. Met genoegen heb ik wat dit betreft geconstateerd dat het kabinet de inhoud en reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ten opzichte van de Staten-Generaal in de nota 'Vertrouwen in verantwoordelijkheid' niet ter discussie stelt.

Dan kom ik bij het tweede aspect van de ministeriële verantwoordelijkheid, en wel het verantwoording afleggen. Interessant is in dit verband vooral artikel 68 van de Grondwet: deze bevat de inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen aan de Staten-Generaal. De grenzen van deze inlichtingenplicht zijn veel minder helder dan die van de ministeriële verantwoordelijkheid. Allereerst staat al in het grondwetsartikel vermeld dat slechts inlichtingen hoeven te worden gegeven waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat. U kent de discussies die in het verleden over het begrip 'belang van de staat' zijn gevoerd. Daarnaast beperkt artikel 68 zich tot het desgevraagd verstrekken van inlichtingen, namelijk wanneer een of meer leden van de kamers der Staten-Generaal daarom verzoeken. Hoeft ongevraagd geen verantwoording te worden afgelegd? Ik hoor hierover ook graag de opvatting van de minister.

Het is in dit verband interessant om kennis te nemen van de opvattingen van Polak, die hij al in 1979 in een artikel in het tijdschrift Bestuurswetenschappen heeft neergelegd. Polak meende dat met het slechts geven van gevraagde inlichtingen niet kan worden volstaan. Bewindspersonen dienen hun beleid ter discussie te stellen, te verklaren en te verdedigen. In de literatuur is bij de opvatting van Polak aangesloten. Al kan in de Grondwet niet een ruim geformuleerde verantwoordingsplicht worden teruggevonden: een ministeriële verantwoordelijkheid die slechts met zich brengt dat moet worden geantwoord op specifieke vragen van kamerleden, doet geen recht aan de staatkundige werkelijkheid.

De fractie van de Partij van de Arbeid meent dat bewindslieden voortdurend bereid moeten zijn om verantwoording af te leggen en ook dat afleggen van verantwoording mogelijk moeten maken. Waarden en normen 'achter de politiek' dienen zichtbaar gemaakt te worden, ontwikkeld, gearticuleerd en uitgedragen. Ik meen dat de Raad voor het Openbaar Bestuur hierop duidt met zijn 'burgergericht kwaliteitsconcept'. Dit concept betreft een aantal vereisten die voor een goede vervulling van de verschillende functies van de overheid noodzakelijk zijn. Voor burgergerichte kwaliteit is een overheid nodig die duidelijk, verantwoordelijk en aanspreekbaar handelt. Stevig en helder moet worden ingezet op de naleving van in beleid vertaalde waarden en normen; monitoring speelt dan een belangrijke rol. De invoering van een derde woensdag in mei draagt bijvoorbeeld bij aan het meer inzichtelijk maken van beleidsprestaties.

De moderne politicus is een politicus die aanschouwelijk is. Hij heeft een missie, weet waar hij naar toe wil. In de woorden van mijn fractievoorzitter in De Volkskrant van 25 augustus 1999 (ik citeer hem): 'Het is aan bestuurders en volksvertegenwoordigers om de samenleving de maatstaf aan te reiken.' Daar hoort ook bij: je voor prestaties te verantwoorden. Toezicht maakt prestatieverantwoording bijvoorbeeld mogelijk. Uit de kabinetsnota blijkt dat eerste stappen zijn gezet ter verbetering van het toezicht op de beleidsuitvoering. Ik wil het kabinet vragen om de Kamer een concreet stappenplan voor de verdere kabinetsperiode aan te bieden.

In het zojuist door mij al genoemde, pas verschenen artikel van professor Scheltema staat: 'Als sluitstuk voor een goede verantwoording is een vorm van onafhankelijke toetsing noodzakelijk. Het mag niet zo zijn dat de organisatie de enige beoordelaar en toetser is van het eigen functioneren.' Ik geloof dat de heer Scheltema hier de spijker op de kop slaat. Juist als je de ministeriële verantwoordelijkheid centraal stelt, en de controle die daarop vanuit het parlement wordt uitgeoefend, is het van het grootste belang je open te stellen voor een externe beoordeling van het ambtelijk optreden. De Kwaliteitskamer voor de publieke dienst zou moeten beoordelen of het stelsel van kwaliteitszorg, dat een overheidsdienst heeft ontwikkeld, tot een voldoende inzicht in de prestaties van de betrokken dienst leidt en tot een goede verantwoording ervan. In het algemeen is een onafhankelijke beoordeling vereist bij organisaties waarin professionaliteit een belangrijke rol speelt, maar in de publieke sector klemt de behoefte aan een onafhankelijk oordeel nog sterker. Er kunnen naar het oordeel van de WRR wel aanbevelingen door de Kwaliteitskamer worden gedaan, maar de beslissing over verbeteringen blijft bij de leiding van de organisatie (en dus bij de minister). De minister kan zich veel beter dan nu een oordeel vormen over de kwaliteit van zijn organisatie. Hij hoeft niet meer op incidenten of persoonlijke indrukken af te gaan, maar kan terugvallen op een meer systematische beoordeling van zijn diensten. Dat versterkt zijn mogelijkheden om tijdig maatregelen te nemen ingeval een dienst niet goed presteert of niet de goede prioriteiten blijkt te stellen. Tegelijk zal ook het parlement over een beter inzicht gaan beschikken in het functioneren van de ambtelijke dienst. Naar mijn oordeel zal de Kwaliteitskamer voor de publieke dienst onderdeel moeten uitmaken van het door ons gevraagde stappenplan ten aanzien van de komende jaren. Graag hoor ik of de minister hiertoe bereid is.

Ik meen met het voorgaande een duidelijk andere insteek te kiezen dan wordt gedaan in het rapport 'Vertrouwen in onafhankelijkheid', dat de vorige week woensdag aan de minister is aangeboden. Volgens een commissie onder leiding van secretaris-generaal Borghouts van het ministerie van Justitie is de transparantie van het openbaar bestuur gediend bij een scheiding tussen beleidsvorming, uitvoering en toezicht. Op grond daarvan dient toezicht op de uitvoering van het overheidsbeleid te worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding door een minister. Toezicht moet naar de mening van de commissie zoveel mogelijk buiten de ministeries plaatsvinden. Dan is dus inderdaad sprake van een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. De PvdA-fractie meent dat een goede beoordeling van het ambtelijk optreden ten behoeve van 'belanghebbenden en gebruikers' door de overheid zelf kan plaatsvinden met behulp ook van de genoemde Kwaliteitskamer. Zou de minister een eerste reactie op het rapport 'Vertrouwen in onafhankelijkheid' kunnen geven? De titel van het rapport is in ieder geval heel treffend gekozen: er is - denk ik - inderdaad sprake van een keuze tussen vertrouwen in verantwoordelijkheid (de ministeriële verantwoordelijkheid wel te verstaan) en vertrouwen in onafhankelijkheid. Wij hebben als PvdA-fractie - het mag U duidelijk zijn - vertrouwen in verantwoordelijkheid.

Thorbecke mag aanvankelijk weinig voor het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid hebben gevoeld, hij wist goed hoe het gestalte moest krijgen toen het eenmaal was ingevoerd. In 1852 zei hij in de Kamer: 'Mijne Heren, ik meen, dat wanneer aan een Minister inlichtingen worden gevraagd, de Minister geene voorwendsels of uitvluchten moet zoeken. (...) De Minister moet niet ontduiken, maar te gemoet komen; hij moet, mijns inziens, niet blijven beneden hetgeen men verlangt; hij moet, integendeel, voor het geval dat men zich met zijne opheldering niet voldaan achtte, meer aanbieden.'

Dit is waar het om draait: zeker in deze tijd van vergruizing van de overheid (ik leen de term van oud-minister Peper) waarbij maatschappelijke en bestuurlijke betrekkingen zeer gecompliceerd zijn geworden, kunnen ministers niet met hun handen in de lucht zeggen: hier ga ik niet over. Het zou een groot misverstand zijn om te denken dat de overheid niet aan te spreken is op taken die ze zelf niet uitvoert. Bijvoorbeeld bij privatisering dient in veel gevallen ministeriële verantwoordelijkheid voor de algemene kaders te bestaan, moet er toezicht op de uitvoering zijn en horen rapportages onderwerp te zijn van parlementair debat.

In de regeringsnota lezen we: 'Het systeem van de democratische rechtsstaat impliceert, dat een minister verantwoording aflegt jegens democratisch gekozen organen over de beleidsdaden die onder zijn of haar verantwoordelijkheid worden verricht.' Dit lijkt ons te beknopt geformuleerd. Er moet niet slechts verslag worden gedaan van verrichte beleidsdaden; zeker ook van belang is dat wordt geïnventariseerd waar juist beleid moet worden ontwikkeld.

Hierbij is een open ambtelijke houding van belang. Wat zo'n open ambtelijke houding betreft maken we ons enige zorgen over de uitwerking van de onlangs opnieuw vastgestelde richtlijnen voor externe contacten met ambtenaren. De bedoeling van de nieuwe richtlijnen is geen aanscherping geweest, zo heeft de minister-president ons verzekerd, maar ik hoor toch net te veel collega's die met puur feitelijke vragen op volstrekt terughoudende ambtenaren stuiten. Zo moet het contact tussen ministeries en de Staten-Generaal niet zijn. Ik hoor graag hoe de minister oordeelt over het afleggen van verantwoording door verschaffing van informatie via ambtenaren. Hoe oordeelt hij over ambtenaren die ook zelf contacten leggen, die interactief - zo noem je dat tegenwoordig - hun beleid formuleren en bijstellen? Is de minister bereid er bij de andere ministeries op aan te dringen een open houding in te nemen?

In het verleden is wel een zelfstandige verantwoordingsplicht van ambtenaren in de richting van de Staten-Generaal bepleit, juist omdat de ministeriële verantwoordelijkheid een fictie zou zijn geworden. Hiertegen moet naar mijn mening bezwaar worden gemaakt. Een zelfstandige positie van ambtenaren ten opzichte van het parlement leidt tot - wat ik juist wilde vermijden - verwatering van de ministeriële verantwoordelijkheid. Natuurlijk kennen we de situatie dat ambtenaren, in overleg dat de Kamer met bewindspersonen voert, in de gelegenheid worden gesteld inlichtingen te verschaffen. Het kan het functioneren van het parlement ten goede komen met iemand van gedachten te wisselen die technisch van de hoed en de rand weet. De tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen heeft aanbevolen dat de Kamer vaker gebruik zou moeten maken van de mogelijkheid om ambtenaren en militairen, al dan niet in het openbaar, te horen voorafgaan aan en tijdens vredesoperaties. De betreffende bewindspersoon zou hier in beginsel de ruimte voor moeten geven. Bekend is dat inmiddels over de uitzending van militairen naar Ethiopië en Eritrea een hoorzitting heeft plaatsgevonden. Laten we daarom niet dogmatisch zijn. Dit directe contact tussen kamerleden en ambtenaren moet mogelijk zijn, en wat mij betreft zelfs vaker plaatsvinden, maar onder één randvoorwaarde: altijd met behoud van de ministeriële verantwoordelijkheid.

Tenslotte is er het derde en laatste aspect, het sanctioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid. Pas dan kunnen vragen van verwijtbaarheid aan de orde zijn. Het voor vandaag geagendeerde rapport 'Helder als glas' van de Raad voor het Openbaar Bestuur bevat de interessante en prikkelende passage (ik citeer): 'Als gevolg van berichtgeving in de media, waarbij de begrippen verantwoordelijkheid en vertrouwen niet helder worden afgebakend en uiteengetrokken, wordt te snel het vertrouwen in ministers aan de kaak gesteld. Als gevolg daarvan moet alle energie vaak worden gestoken in het afwenden van de vertrouwenskwestie, waarmee het zicht wordt ontnomen op waar het eigenlijk om gaat, de verantwoordelijkheid van de minister.'

In 1868, dus twintig jaar na invoering van de politieke verantwoordelijkheid, is komen vast te staan dat een kabinet en een minister over het vertrouwen van het parlement moeten beschikken. Hierbij wordt een politieke afweging gemaakt, waarbij in bepaalde omstandigheden zelfs los van verantwoordelijkheid onvoldoende vertrouwen kan blijken.

Voortdurend wordt geprobeerd een antwoord te vinden op de vraag: wat kan een minister worden verweten? Dan kom je opmerkingen tegen als 'relatief bescheiden missers kunnen tot ernstige repercussies leiden' en 'ook voor ministers geldt: twee gele kaarten is opstappen'. Het blijft de moeite waard om te komen tot inkleuring van het begrip 'verwijtbaarheid'. Daar zijn ook best aanknopingspunten voor te vinden. Om nog maar even terug te komen op het toezicht op de uitvoering van het overheidsbeleid: Scheltema hoopt dat - wanneer ministers op een meer systematische wijze verantwoording afleggen - het resultaat is dat de ministeriële verantwoordelijkheid wordt ontlast van discussies die - zoals hij het noemt - in het licht van de doelstelling van de ministeriële verantwoordelijkheid niet functioneel zijn. De minister blijft wel het aanspreekpunt voor het parlement voor het functioneren van de onder hem ressorterende diensten: dit is precies ook het uitgangspunt van de PvdA-fractie. Maar, schrijft Scheltema in het Nederlands Juristen Blad, wanneer de minister zorg heeft gedragen voor het bestaan van een goed stelsel van verantwoording voor de kwaliteit van de onder hem werkzame diensten, en de Kwaliteitskamer daarover niet negatief heeft geoordeeld, zal men hem moeilijk kunnen aanspreken op meer incidentele fouten die desondanks zijn gemaakt. Zijn verantwoordelijkheid zal dan eerder gestalte krijgen doordat hij aangeeft op welke wijze fouten hersteld of in de toekomst voorkomen zullen worden, dan dat hij het gebeurde zelf voor zijn verantwoording moet nemen.

Er is overigens in dit opzicht nog een wereld te winnen. In een recent verschenen uitgave van het blad Beleidsanalyse valt in een artikel van de heren Leeuw en Van Gils te lezen dat belangstelling voor het meten van outputs zonder meer aanwezig is bij de overheid. In vergelijking met een eerder onderzoek van de Rekenkamer naar de prestatiebegroting uit de jaren tachtig is hiermee sprake van vooruitgang. Maar, zo stellen Leeuw en Van Gils, outputmeting is niet hetzelfde als outputsturing. Meten is weten, maar meten staat niet gelijk aan sturen. Er zijn nog maar zeer weinig overheidsorganisaties die daadwerkelijk aan outputsturing doen. Een van de auteurs was vorig jaar bij de Zweedse Rekenkamer en het ministerie van Financiën en daar kon hetzelfde verhaal worden vastgesteld: veel meten, weinig of niet sturen.

De ministeriële verantwoordelijkheid vraagt nogal wat van bewindspersonen; ik denk dat dat een ieder duidelijk is. Door een groeiende dichtheid in het verkeer met het parlement, een groeiende druk vanwege het leidinggeven aan ministeries en een groeiende noodzaak van een versterkte communicatie met de samenleving bezint het kabinet zich op de eigen werkwijze, zo lezen we in Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Wordt daarbij ook de gedachte van een kernkabinet verkend, dat zich bezighoudt met de belangrijkste politieke en maatschappelijke vragen? Wij zouden daar als PvdA-fractie voorstander van zijn. De nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid is meer dan een jaar oud en de uitspraak over een kernkabinet van een toenmalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nog ouder: heeft de huidige minister van Binnenlandse en Koninkrijksrelaties inmiddels concrete suggesties aan het kabinet voorgelegd? Het zou toch omwille van een beter functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid en een betere aansturing op de hoofdlijnen van beleid de moeite waard zijn om de voor- en nadelen te bezien van de vorming van een kernkabinet - ook ondersteund door onderministers, groter in getal dan het huidige aantal staatssecretarissen.

Inderdaad, wij zijn nog steeds op zoek naar samenhang en richting. Ik zou zo graag daarover willen opmerken - opnieuw naar Jacob Cats: 't Neemt toe, men weet wel hoe.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie