Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Toespraak De Vries: 'De EU als Binnenlandse Zaak'

Datum nieuwsfeit: 23-11-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Toespraak van staatssecretaris mr. G.M. de Vries, De EU als Binnenlandse Zaak
Een toespraak bij het onderwerp BZK en de Europese Unie

23 november 2000
Dames en heren,
De Europese Unie beschermt veel en velen:
Veldhamsters en korenwolven tegen ambitieuze ondernemers en wethouders, Vrachtwagenchauffeurs tegen te lange rijtijden, Europese rijstboeren tegen goedkope rijstimporten via de Antillen, en zo kan ik nog wel even doorgaan. Waar u veel van weet en wat u zich vast wel eens afvraagt is of de EU eigenlijk ook decentrale overheden beschermt? Ik ben bang dat ik u daarop geen bevestigend antwoord kan geven; wel dat de EU decentrale overheden naast verplichtingen ook kansen biedt. Hoe moet daarmee dan worden omgegaan en hoe kunnen we daarop anticiperen, is wellicht de vraag. Mijn antwoord daarop is, dat u de Europese Unie niet als een veelkoppig monster met onverwachte bewegingen moet zien, maar als een overheid, een vierde, of zo u wilt eerste bestuurslaag. Dat is wat ik vandaag ga betogen: de Europese Unie is niet zozeer een internationale organisatie, of een vergaand
samenwerkingverband tussen staten, maar een overheid. Dat lijkt wellicht een open deur, maar is het niet. De erkenning van de EU als overheid en het apparaat daarvan als overheidslaag heeft grote gevolgen. Tegelijkertijd zal ik aangeven dat de Europese staatsvorming nog niet af is, maar wel in de laatste fase verkeert en dat dat consequenties heeft voor de van oudsher bestaande bestuurslagen en voor de relaties tussen die bestuurslagen. Invloed EU op Nederland
Het is ondertussen wel bekend dat een groot deel van het huidige Nederlands beleid en recht is gebaseerd op Europese regelgeving. Zo komt de Nederlandse milieuwetgeving grotendeels voort uit Europese besluitvorming. De schatting is dat de Nederlandse regelgeving in totaal voor 30-50% op Europese regels rust. Dat is veel. Ik weet eerlijk gezegd niet precies hoe groot het percentage van de provinciale en gemeentelijke regelgeving is dat op nationale beleidsregels valt terug te voeren. Het zal vast meer dan 30-50% zijn, maar veel meer??
Beleid & Beleidsinvloed
Het binnenlands bestuur voelt overigens ook de effecten van het Europese beleid en de Europese regels. Het staat buiten kijf dat, als gevolg van de Europese Akte, het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam de Europese Unie zich breed en diep ontwikkeld heeft. Alle bestuurslagen erváren dat optreden in de complexe Europese rechtsorde problemen oplevert maar ook af en toe kansen biedt. Sommige van die effecten zullen niet ieder even welkom zijn. Neem bij voorbeeld de invoering van de Euro. Gemeenten en provincies zullen straks rekening moeten houden met meer prijstransparantie, die het gevolg is van één Europese munt. Dit betekent dat de concurrentie tussen overheden om buitenlandse investeringen aan te trekken zal aanwakkeren. Ik ben benieuwd hoeveel grote gemeenten al een sterkte-zwakte-analyse hebben uitgevoerd op dit gebied. Decentrale overheden moeten dan ook zorgen om zelf op de hoogte te zijn van hun Europese verplichtingen, want deze kunnen verstrekkende gevolgen hebben. Ik wil u daarvan enkele voorbeelden geven, en ik noem daarbij deze keer eens niet de zo langzamerhand alom bekende aanbestedings- en staatssteunregels
Voorbeeld beleidsinvloed
Laat ik eens een illustratie halen uit het Europese vervoersbeleid. De EU wil transport met grotere vrachtwagens mogelijk maken; dat is toch efficiënter, niet waar? Maar het grotere gewicht van die vrachtwagens en de daarmee gepaard gaande hogere assendruk leidt ertoe dat decentrale overheden meer financiën moeten vrijmaken om wegverstevigingen aan te leggen en verzakkingen en slijtage tegen te gaan.
Zo ziet u dat EU-vervoersbeleid een wissel kan trekken op de financiële ruimte van decentrale overheden. Een tweede heel ander voorbeeld is de overheid als marktpartij. Het Rotterdams Havenbedrijf, onderdeel van de gemeente Rotterdam, heeft een akkefietje met de Europese Commissie, omdat dit bedrijf samen met enkele marktpartijen de containerterminal ECT in de Rotterdamse haven, heeft overgenomen. De Europese Commissie heeft de indruk dat dit een ongewenste concentratie oplevert, een ongewenst monopolie en stelt hierover vragen, dreigt nu zelfs een procedure te beginnen; als het fout loopt kan er een boete uit voortvloeien. Het interessante is dat het Havenbedrijf Rotterdam in deze zaak als marktpartij wordt aangesproken, niet als overheid. Dat betekent trouwens ook dat de Europese Commissie zich rechtstreeks tot Rotterdam wendt en niet tot de Rijksoverheid zoals gebruikelijk als een decentrale overheid in zijn hoedanigheid van overheid iets geacht wordt fout gedaan te hebben. Het betekent ook dat als er een boete komt het Rotterdams Havenbedrijf deze zelf kan betalen en niet de rijksoverheid, die dan vervolgens via allerlei constructies het geld weer moet zien terug te halen bij de betreffende decentrale overheid. Deze voorbeelden zou ik verder kunnen aanvullen, maar het gaat me er om te illustreren dat in de beleidspraktijk steeds meer sprake is van besturen door Europa. De beleidspraktijk laat zien dat Europa bestaat en leeft.
Constitutioneel kader
Maar er is meer. Naast deze praktische voorbeelden wil ik met u kijken naar het constitutionele kader. De grondwet is immers een cruciaal document voor de bestuurlijke inrichting van ons land. De grondwet, zoals die oorspronkelijk door Thorbecke in 1848 is opgetekend, en vervolgens nog verscheidene keren is aangepast, vierde onlangs nog uitbundig zijn 150-jarig bestaan. Maar in onze grondwet is de Europese integratie niet met zoveel woorden terug te vinden. In onze grondwet vormen de gemeenten, provincies en centrale overheid ons nationaal bestuur. Kortom weinig ruimte voor een vierde Europese bestuurslaag. Maar, via een andere weg houdt de grondwet rekening met de mogelijkheid van een extra bestuurslaag.
Artikel 93 van de grondwet bepaalt immers dat bepalingen van verdragen van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar aard eenieder kunnen verbinden, verbindende kracht hebben. Artikel 94 bepaalt zelfs dat deze bepalingen voorgaan boven de nationale wettelijke voorschriften inclusief de grondwet zelf. Ook uit nationale en Europese rechtspraak blijkt duidelijk dat directe werking van besluiten van de Europese Gemeenschap mogelijk is. In 1962 was het Europese Hof al heel duidelijk hierover in het van Gend&Loos-arrest. Toch blijkt deze jurisprudentie voortdurend weer verbazing te wekken. Dit onderstreept naar mijn idee het feit dat velen nog steeds onvoldoende doordrongen zijn van de vergaande bestuurlijke gevolgen van de Europese integratie. De grondwet en onze jurisprudentie houden op impliciete wijze al rekening met de invloeden van een nieuwe internationale bestuurslaag. Strikt juridisch gesproken is dat raamwerk van de grondwet sluitend. Maar in het kader van de Constitutionele Agenda voor de 21e eeuw is een discussie gaande om de Europese Unie expliciet op te nemen in de grondwet. Hiermee zouden we zeker niet alleen staan in Europa, en zouden we recht doen aan de belangrijke invloeden die Europa op ons heeft. Tijdens een debat op 10 oktober in de Eerste Kamer, hier aan de overkant, is een motie ingediend door de leden Jurgens, Hirsch Ballin, Kohnstamm en de Wolf, waarin onder meer de regering wordt verzocht bij de Grondwetswijziging 2002 een voorstel te betrekken waarbij het lidmaatschap van Nederland van de Europese Unie in de Grondwet wordt erkend.
De institutionalia
Ik zou nog een derde punt in dit vergelijkend bestuurlijk warenonderzoek willen aanroeren. Dat is de organisatorische vergelijkbaarheid van de EU met de traditionele bestuurslagen. Bij een nadere bestudering van de instellingen valt op dat de organisatiestructuur van de EU en de bestuurlijke structuur van de lidstaten - ondanks alle verschillen - steeds meer op elkaar gaat lijken. De EU heeft een politiek sturend orgaan, namelijk de raad van ministers. Er is een eigenstandig Europees parlement met controlerende bevoegdheden. Er is onafhankelijke juridische controle door het Europese Hof van Justitie. En daarnaast zijn er andere bestuursorganen waarvan we ook nationale varianten kennen, zoals de Europese rekenkamer. Europa gaat zelfs nog verder en is na de Top in Keulen begonnen met het schrijven van haar eigen grondrechten. In december van dit jaar zal in Nice het Europese handvest grondrechten worden vastgesteld. De EU vertoont dus overeenkomsten met de traditionele nationale bestuurlijke opbouw, waarin één van de kenmerken is dat grondrechten worden vastgelegd. Uit het voorgaande kan men afleiden dat de systematische opbouw van een Europees bestuurlijk systeem meer en meer vergelijkbaar is met de opbouw van nationale bestuurslagen. Deze organisatorische karaktertrekken van de Europese bestuurslaag ondersteunen de visie dat Europa zo langzamerhand als een volwaardige en toegevoegde bestuurslaag mag worden beschouwd.
Deelconclusie
Europa is nieuwe bestuurslaag
Voorlopig concluderend kom ik tot het volgende: de EU heeft een breed, veelomvattend takenpakket dat het beleid van de nationale bestuurslagen op alle niveaus beïnvloedt. Institutioneel lijkt de opbouw van de EU in een aantal opzichten op de manier waarop lidstaten zijn opgebouwd. En in de grondwet is er ruimte voor doorwerking van regels die van supranationaal niveau komen. Ik vind het dan ook geenszins ambitieus om de stelling te betrekken dat Europa inderdaad is gegroeid naar een vierde nationale bestuurslaag. Deze bestuurslaag is nog niet afgebouwd, maar ik twijfel er niet aan dat dat in de komende jaren zal gebeuren. De parlementaire controle is nog niet volledig; met name de controle op het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de controle op de politiële en justitiële samenwerking is nog beperkt. In feite berust die controle nog grotendeels bij de nationale parlementen, die de inzet van hun eigen regeringen in de EU moeten controleren.
Ook de rechterlijke macht functioneert nog niet zoals in een staat hoort; weliswaar speelt het Hof van Justitie een uitermate belangrijke rol in het Europees integratieproces, maar de jurisdictie is beperkt, de toegang tot het Hof ook en ik wens u niet toe in een spoedeisende procedure gewikkeld te zijn die in Luxemburg moet worden beslist; de procedures aldaar duren jaren. Tot slot ontbreekt er nog een Europese Grondwet; er zijn natuurlijk wel delen daarvan, maar pas wanneer het al genoemde Handvest van Grondrechten is vastgesteld en zodanig is omgewerkt dat er een juridisch sluitende tekst is, kunnen we spreken, als ook de andere punten zijn geregeld van een volwaardige vierde bestuurslaag, van een Europese staat.
Gevolgen Decentrale overheden
Nu over naar de gevolgen van de bestuurslaag voor decentrale overheden. In eerste instantie zal ik me concentreren op de invloeden voor de decentrale overheden. In de praktijk is er een bonte verscheidenheid van decentrale bestuursvormen in Europa. Zo kent de Europese Unie bij voorbeeld Duitse Länder, Belgische autonome gemeenschappen, Britse county councils, Nederlandse provincies, Franse prefecturen, en ik ben me ervan bewust dat ik dan nog vele andere verschijningsvormen achterwege laat. Deze decentrale overheden moeten een correcte uitvoering geven aan communautaire regelgeving. Dat kan alleen als zij met argusogen de ontwikkelingen in Europa volgen, en dus voortdurend waakzaam zijn. De eerste verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de decentrale overheden zelf. Het verdrag houdt geen rekening met de diverse verschijningsvormen van decentrale overheden. Het zijn hoofdzakelijk de lidstaten die als verdragspartners moeten toezien op de naleving van de Europese Verdragen. En zij worden via de nationale bestuurslaag aansprakelijk gesteld bij tekort schieten, ook als dit gebeurt op decentraal niveau. Dit leidt tot een complexe situatie waarbij provincies, gemeenten en andere decentrale overheden wel zelf verantwoordelijk zijn voor de naleving van het Europees recht, maar uitsluitend de centrale overheid als vertegenwoordiger van de lidstaat ter verantwoording kan worden geroepen. Dit benadrukt hoezeer alle betrokkenen zorgvuldig moeten opereren. En juist deze zorgvuldigheid zal scherp in de gaten gehouden moeten worden. De Rijksoverheid kan informatie aan decentrale overheden vragen, en preventief dan wel repressief toezicht uitoefenen. Het Rijk zal bij het uitoefenen van deze bevoegdheden moeten letten op de bevoegdheden van decentrale overheden en de omstandigheden in ieder specifiek geval. Op hun beurt moeten de decentrale overheden systematisch rekening houden met hun verantwoordelijkheden onder het Europees recht. De rijksoverheid denkt, samen met de betrokkenen, op dit moment na over de manier waarop we kunnen omgaan met verantwoording en aansprakelijkheid. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering op het niveau van decentrale overheden staat soms op gespannen voet met de aansprakelijkheid op het niveau van de rijksoverheid. Wat te doen, bij voorbeeld als een gemeente het Europees recht schendt, en de rijksoverheid onvoldoende middelen heeft om deze schending te corrigeren. Ik voorspel u dat deze spanningen alleen maar groter zullen worden in de toekomst. Het gaat te ver om daarop nu in te gaan, maar ik kan u verzekeren dat flink gewerkt wordt aan oplossingen Ik verwacht dat er nog een levendige en diepgaande discussie zal volgen hierover. Dat alles onderstreept het belang voor gemeenten en provincies om de ontwikkelingen op EU-niveau aandachtig te volgen. Zij moeten tijdig op de hoogte zijn van ontwikkelingen, tijdig hun standpunt formuleren, en tijdig overleg voeren met de centrale overheid over de Nederlandse inzet bij Brusselse onderhandelingen. De kwaliteit van zowel het binnenlands bestuur als de Nederlandse belangenbehartiging in Brussel zijn daarbij gebaat. Ik heb de indruk dat het besef van het belang hiervan zich bij decentrale overheden goed ontwikkelt. Naast de vorming van formele en informele onderlinge netwerken is de laatste jaren sprake van toenemende rechtstreekse lobby-activiteiten van decentrale overheden in Brussel. In totaal zon 150 Europese steden en regios beschikken inmiddels over een vertegenwoordiging in Brussel. Vorig jaar is het Huis der Nederlandse Provinciën in Brussel geopend. Ook de VNG en enkele gemeenten hebben actieve vertegenwoordigers in Brussel. Deze fysieke aanwezigheid van de decentrale overheden in Brussel, en tevens de systematische opzet van Europese beleidsafdelingen bij sommige decentrale overheden, zijn een tastbaar bewijs van de wil om gestalte te geven aan de doorwerking van Europa in de decentrale bestuurslagen. Ik juich de toegenomen betrokkenheid van decentrale overheden bij het functioneren van de Europese Unie toe. Hoe meer er lokaal en regionaal, dus dicht bij de burger zichtbaar wordt van het werk van de EU, hoe transparanter de Unie wordt. En transparantie is een noodzakelijke- zij het geen uitsluitende- voorwaarde voor legitimiteit.
Gevolgen Rijksoverheid
Ik kan en wil niet voorbij gaan aan de consequenties die er ook voor de Rijksoverheid en voor de relaties tussen de bestuurslagen zijn. De grotere rol van decentrale overheden vis-à-vis Brussel gaat gepaard met voordelen en nadelen voor de rijksoverheid. Enerzijds wordt het werk van de rijksoverheid in Raden en ambtelijke voorportalen complexer. De regering is verantwoordelijk voor de eenheid van het buitenlands beleid, en die eenheid vraagt een strakkere regie naarmate in Brussel het aantal bestuurlijke spelers uit Nederland groeit. Anderzijds zou eensgezind optreden van de diverse betrokken overheden de kracht van de Nederlandse belangenbehartiging - en dus de effectiviteit van het regeringsbeleid - ten goede kunnen komen. Helder is, dat zowel de decentrale overheden als het rijk belang hebben bij tijdige uitwisseling van informatie en goed overleg. De rijksoverheid moet nauwlettend de ontwikkelingen monitoren en coördinerend optreden. De nationale overheid is bereid om in Den Haag en ook in Brussel een goede overlegstructuur te handhaven en informatie-uitwisseling te waarborgen. Een goede invulling daarvan is bij voorbeeld een regelmatig contact tussen de vertegenwoordigers van de decentrale overheden in Brussel en de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging, zoals dit in de afgelopen periode reeds plaatsvond.
Het Rijk werkt voortdurend aan zijn rol op dit terrein. Mede daarom heeft de minister van Binnenlandse Zaken al in 1997 een advies gevraagd aan de Raad voor het Openbaar Bestuur om de consequenties voor het openbaar bestuur van de voortgaande Europese integratie in te schatten.
Europa-overleg
In zijn reactie op dit advies heeft het kabinet voorgesteld het al enige tijd bestaande informeel overleg tussen Buitenlandse Zaken, BZK, VNG en IPO te formaliseren. Het nieuwe beraad is in december vorig jaar van start gegaan. Het Europa-Overleg Rijk -IPO-VNG, zoals de gevleugelde naam luidt en dat onder voorzitterschap staat van BZK, bespreekt Europese en Internationale zaken die van belang kunnen zijn voor decentrale overheden. Ook nieuwe voorstellen van de Europese Commissie worden hier aan de orde gesteld en geanalyseerd op hun gevolgen voor decentrale overheden. Sinds enige tijd wordt dan ook op de zogenaamde fiches inzake nieuwe Commissievoorstellen, die ook de Tweede Kamer en de Nederlandse leden van het Europees Parlement toegaan, aangegeven welke gevolgen een voorstel kan hebben voor de decentrale overheden. Op deze wijze kunnen VNG en IPO, als vertegenwoordigers van gemeenten en provincies, in een vroeg stadium hun stem laten horen, en kan de centrale overheid tijdig rekening houden met hun inbreng. Kenniscentrum
Een verdere stap is de oprichting van een kenniscentrum, dat zich bezighoudt met de relatie tussen decentrale overheden en de Europese Unie, en in het bijzonder de juridische en bestuurlijke aspecten daarvan. Een dergelijk centrum moet een spilfunctie kunnen vervullen op dit terrein en kan onder meer een vraagbaak zijn voor plaatselijke en regionale bestuurders, en ondersteuning kunnen bieden bij de implementatie van Europese regelgeving op decentraal niveau. IPO, VNG, Unie van waterschappen en Rijk (de ministeries van BZK, BZ en Justitie) werken gezamenlijk aan de oprichting van een dergelijk kenniscentrum. De planning is dat per
1 januari aanstaande het kenniscentrum in oprichting van start kan gaan en dat het meer definitieve kenniscentrum de deuren op 1 september van het volgend jaar opent.
Europa van de regios
Tot slot nog iets over het Europa van de regios, u weet wel: de droom van de Pujols, de vande Brandes en de Stoibers, de koningen van de regios in Europa, zal ik maar zeggen. Zij zien de natiestaat verdwijnen en de EU vervolgens omvormen tot een verband van Europese regios, hun regios wel te verstaan. Ik zal u zeggen wat ik daarvan vind en waarom. Een Europa van de regios als vervanger van een Europa van de naties is een non-starter. Een dergelijke ontwikkeling zou desastreus zijn voor de eenheid en stabiliteit in Europa. Stelt u zich voor: een EU van op termijn zon 30 lidstaten is in bestuurlijk opzicht al iets om slapeloze nachten van te hebben: hoe zorgen we dat er voortgang blijft in het EU-integratieproces, hoe voorkomen we stagnatie en instabiliteit met representanten van 30 landen met allemaal verschillende culturen en tradities en niveaus van ontwikkeling in hun landen. Als je dan in plaats van een Europese Unie van 30 lidstaten gaat naar een Europese Unie met lidregios komen we terecht in een Unie van zon 180 regios in de huidige 15 lidstaten tot het dubbele als we de kandidaat-lidstaten daarbij ook nog tellen. Het is een illusie om te menen dat een EU dan nog bestuurbaar zou zijn. Nu ben ik helemaal niet tegen een Europa van de regios in andere zin. Wat we zien is een toenemende emancipatie van regios binnen het kader van de nationale staat. Regios vormen met elkaar een zeer nuttig netwerk dat ook de ontwikkelingen in de EU kan stimuleren. Het Europa van de burger is beter vorm te geven met een goede inschakeling van regios, maar ook steden, dan wanneer alleen de lidstaten worden ingeschakeld. Schaalverkleining dus. In die zin ben ik wel voor een Europa van de regios. Ik dank u voor uw aandacht!
Alléén het gesproken woord geldt.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie