Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Van dummie tot begroting; tussenrapportage VBTB

Datum nieuwsfeit: 21-12-2000
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Financien
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

Titel: Van dummie tot begroting; tussenrapportage VBTB



Directie Begrotingszaken

Aan de voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Postbus 20018

2500 EA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag


--/--

BZ 2000-1466

21 december 2000

Onderwerp

Van dummie tot begroting; tussenrapportage VBTB

Hoofdstuk 1 Op koers

Inleiding

In mei dit jaar is u de voortgangsrapportage Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording1 aangeboden. Tegelijkertijd ontving u van iedere minister een voorbeeldbegroting nieuwe stijl. De belangrijkste conclusie luidde dat de regering voornemens was de eerste begroting nieuwe stijl uit te brengen op de derde dinsdag van september 2001. In de rapportage werd aangekondigd dat de Kamer jaarlijks - door het Financieel Jaarverslag van het Rijk - geïnformeerd gaat worden over de voortgang van het VBTB-project: voor het eerst in mei 2001. Tijdens het Algemeen Overleg (AO) over VBTB van 29 juni j.l. is toegezegd de Kamer dit jaar ook in december een tussenbericht te zullen doen toekomen. Voorliggende rapportage beschrijft rijksbreed de stand van zaken.
De ontwerpbegroting 2002: nog steeds goed haalbaar

Met het indienen van de voortgangsrapportage en de voorbeeldbegrotingen werd in wezen de eerste fase van het VBTB-project afgerond. De tweede fase die van het codificeren van de beleidsvoorstellen - loopt momenteel af.

Conclusie mag zijn, dat we goed op schema liggen op weg naar de ontwerpbegroting 2002: de eerste echte VBTB-ontwerpbegroting. Met het
- Kamerbreed - aannemen van de motie Van Walsem c.s., d.d. 13 december jongstleden, ondersteunt het parlement de regering in haar voornemen in september 2001 de eerste begroting nieuwe stijl in te dienen. In hoofdstuk 2 van voorliggende nota wordt teruggeblikt op de afzonderlijke Algemene Overleggen over de voorbeeldbegrotingen en het thema budgetrecht. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de in de afgelopen maanden tot stand gebrachte begrotingsinfrastructuur, zoals het aanpassen van wet- en regelgeving en omvormen van de financiële administraties. Grootste uitdaging daarbij was één en ander zodanig vorm te geven dat deze infrastructuur én jaren mee kan én ruimte biedt voor groei. Ondertussen is op alle ministeries hard gewerkt aan het verder vervolmaken van hun voorbeeldbegrotingen, gericht op de ontwerpbegrotingen 2002. Daarop wordt in hoofdstuk 4 van deze rapportage ingegaan. Hoofdstuk 5 behandelt enkele specifieke VBTB-themas, als de betrouwbaarheid van beleidsinformatie, de gehanteerde uitgangspunten in de paragraaf over de budgetflexibiliteit en de bijlagen. In hoofdstuk 6 wordt het vervolgtraject uiteen gezet.

We liggen dus op schema. Daarbij passen twee kanttekeningen. De verwachtingen van VBTB zijn hoog, de intenties van eenieder goed. Voor het boeken van resultaat waarover iedereen tevreden is, is evenwel enig geduld nodig. Hoewel de afgelopen maanden en de komende tijd flinke slagen zijn c.q. worden gemaakt, is VBTB nadrukkelijk een groeitraject. Met name op het terrein van doelformuleringen en prestatiegegevens. Ook na het aanbieden van de ontwerpbegrotingen 2002. Verder zij bedacht dat VBTB meer is dan het wijzigen van de inhoud, structuur en presentatie van begrotingsstukken. Het project is weliswaar primair gericht op een meer beleidsmatige en beter toegankelijke begroting, maar is ook een manier van denken en doen. Kritische succesfactor voor het welslagen van VBTB is daarom ook: betrokkenheid van alle relevante actoren, zowel binnen de ministeries, in de regering als in uw Kamer.

2. VBTB in de Tweede Kamer

2.1 De Algemene Overleggen

Nadat de voorbeeldbegrotingen waren ingediend, vonden daarover gesprekken plaats tussen de vaste Kamercommissies en alle afzonderlijke vakministers. Zoals aangegeven in de brief van 6 oktober j.l. 2, waren deze AOs naar de mening van de regering goed en constructief. Zowel volgens de Kamer als volgens de regering kunnen de voorbeeldbegrotingen (een hele stap in de goede richting) echter wel beter, vooral als het gaat om de formulering van beleidsdoelstellingen en het benoemen van prestatiegegevens. Deze positief kritische houding van de Kamer is voor de regering een stimulans om met veel energie aan het VBTB-project door te werken.

Tijdens het AO van 9 november j.l. met de commissie voor de Rijksuitgaven (CRU), is toegezegd dat de regering in voorliggende rapportage de meest recente stand van zaken zou schetsen ten aanzien van de artikelindeling van de begrotingen nieuwe stijl. Bijlage 1 bevat een integraal beeld. In de onderstaande box wordt in één oogopslag aangegeven waar en hoe de AOs tot wijzigingen van de initiële voorstellen leiden.

Box 1 : Wijziging in begrotingsindeling uit hoofde van AOs

Ministerie3

Indeling gewijzigd

In casu

AZ

Thans in overweging

Minister komt rond de Kerst met nader voorstel.

BuZa

Thans in overweging

N.a.v. het AO van 9 november j.l. tussen de CRU en de minister van Financiën beziet de minister van Buza of aanpassing van de indeling wenselijk is.

Justitie

Ja

Binnen artikel 4.1 Rechtspleging en alternatieve geschillenbeslechting vindt een nadere uitsplitsing van de operationele doelstellingen plaats.

BZK

Ja

Artikel 10 Koninkrijksrelaties komt te vervallen. Dit beleidsterrein krijgt, evenals vóór VBTB, een eigen begroting. De naamgeving van artikel 4 Bovenregionale voorzieningen is gewijzigd in Partners in Veiligheid. Verder zijn enkele operationele doelen aangescherpt; De Kamer is hierover reeds separaat geïnformeerd.

OCW

Nee


--

Financiën (IXA en IXB)

Nee

Er wordt n.a.v. het AO over de voorbeeldbegrotingen nog bezien of er een apart artikel komt voor Heffings- en invorderingsrente (Los van het artikel Belastingen).

Defensie

Ja

Artikel 2 Vredesoperaties en overige internationale samenwerking wordt gesplitst in twee separate artikelen: Inzet vredesoperaties en Overige internationale samenwerking.

VROM

Nee


--

V&W (en ISF)

Nee


--

EZ

Ja

N.a.v. het AO van 9 november j.l. tussen de CRU en de minister van Financiën ontvangt de Kamer een brief over de definitieve artikelindeling. De brief betreft vooral de indeling van artikel 2 Bevorderen innovatiekracht.

LNV

Ja

Artikel 2 Realisatie van de ecologische hoofdstructuur wordt gesplitst in een investeringsartikel (verwerving en inrichting SGR) en een exploitatieartikel (beheer SGR).

SZW

Ja

Artikel 1 Arbeidsmarkt en activering is gesplitst in drie artikelen:
1) arbeidsbemiddeling en basisdienstverlening 2) stimulering en kwaliteitsbevordering van arbeidsaanbod en 3) aanvullende werkgelegenheid. Artikel 13 Rijksbijdrage fondsen is gesplitst in Rijksbijdrage sociale fondsen en Rijksbijdrage spaarfonds AOW. Er zal een afzonderlijk artikel SUWI worden opgenomen.

VWS

Nee


--

GF / PF

Nee


--

Bovenstaande aanpassingen vormen geen belemmering voor de voortgang van het VBTB-project.


2.2. VBTB en budgetrecht

Tijdens het AO met de commissie voor de Rijksuitgaven op 9 november j.l. stond onder meer de brief van 6 oktober j.l. geagendeerd over het vervolg van de afzonderlijke AOs over de voorbeeldbegrotingen nieuwe stijl. Centraal thema in de brief was de constatering dat VBTB niet altijd als een versterking van het budgetrecht en de controlerende functie van de Kamer ervaren werd.

Doordat in de begroting nieuwe stijl niet de middelen, de instrumenten en / of de organisatorische structuur van een ministerie centraal staan, maar de doelstellingen van beleid, vond een reductie van het aantal begrotingsartikelen plaats. In genoemde brief is aangegeven waar deze reductie uit bestaat. In de kern: uitgaven die samenhangen met eenzelfde beleidsdoelstelling worden bijeengebracht, zodat beter zicht ontstaat op de vragen: Wat willen we bereiken, wat gaan we daartoe doen en wat gaat dat kosten?. Dit met als doel: betere mogelijkheden voor meer beleidsmatige sturing.

De bijeengebrachte uitgaven4 blijven als toelichting in beginsel gewoon zichtbaar op het beleidsartikel, en wel in de tabel de budgettaire gevolgen van beleid. Op de volgende pagina wordt deze tabel weergegeven voor het VROM-beleidsartikel Beheersing Milieurisicos van stoffen, afval en straling.

N.B.: In het AO van 9 november j.l. is toegezegd het thema budgetrecht toe te lichten aan de hand van het beleidsartikel Beschikbaarheid van krijgsmacht op de VBTB-begroting van het ministerie van Defensie. Betreffend artikel is enigszins a-typisch: bij Defensie valt het programmabudget en het apparaatsbudget nagenoeg samen, het artikel kent geen financiële beleidsinstrumenten en geen gelaagdheid in doelstellingen, in die zin dat een nader geoperationaliseerd doel een bijdrage levert aan een hoger algemeen doel. Het VROM-beleidsartikel is daarom dienstiger. In bijlage 2 van deze brief wordt het Defensie-voorbeeld evenwel ook uitgewerkt.

Box 2: Tabel budgettaire gevolgen van beleid van VROM-beleidsartikel 12 Beheersing milieurisicos, stoffen, afval en straling (fictieve cijfers)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Totaal uitgaven

100

100

100

100

100

100

100

Totaal verplichtingen

100

100

100

100

100

100

100

Programma

90

90

90

90

90

90

90

Beheersing risico stoffen

10

10

10

10

10

10

10

Wet milieugevaarlijke stoffen

5

5

7,1

5

5

5

5

Nieuwe stoffen

5

5

2,9

5

5

5

5

Beheersing risico afvalstoffen

60

60

60

60

60

60

60

Preventiemaatregelen

40

40

40

40

40

40

40

Landelijk afvalbeheheersplan

10

10

10

10

10

10

10

Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen

5

5

5

5

5

5

5

Overige

5

5

5

5

5

5

5

Beheersing risico straling

10

10

10

10

10

10

10

Vergunningen

10

10

10

10

10

10

10

Genetisch Gemanipuleerde Organismen

5

5

5

5

5

5

5

Vergunningen

5

5

5

5

5

5

5

Onverdeeld

5

5

5

5

5

5

5

Onderzoek

2

2

2

2

2

2

2

Communicatie-instrumenten

2

2

2

2

2

2

2

Overige


1



1



1



1



1



1



1


Apparaat


10



10



10



10



10



10



10


Juridische instrumenten


1



1



1



1



1



1



1


Overig Personeel en Materieel


9



9



9



9



9



9



9




Ontvangsten


5



5



5



5



5



5



5


Retributies milieugevaarlijke afvalstoffen


5



5



5



5



5



5



5


In de brief van 6 oktober werd gesteld dat het bijeenbrengen van samenhangende uitgaven voor beleid geen inperking van het budgetrecht van het parlement hoeft te betekenen.

Het vaststellen van de begroting en het aanbrengen van wijzigingen zal in de regel (net zoals thans) plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen, zoals opgenomen in de begrotingsstaat bij een begrotingswetsvoorstel. Volgens de Comptabiliteitswet is dit het autorisatieniveau. De per beleidsartikel in de begrotingsstaat geraamde bedragen voor uitgaven, verplichtingen en ontvangsten, corresponderen (voor het begrotingsjaar t) met de totalen van uitgaven, verplichtingen en ontvangsten in de tabel de budgettaire gevolgen van beleid. In bovenstaande box: de vet-cursief gedrukte reeksen.

De Tweede Kamer behoudt alle mogelijkheden daarop invloed uit te oefenen en haar budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer een begrotingsartikel 1) wil verhogen of verlagen of 2) een verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor (naast het verzoeken daartoe, al dan niet door middel van een motie) het instrument van het amendement gebruiken. Met de tabel de budgettaire gevolgen van beleid kan de Kamer duidelijk aangeven welke uitgaven zouden moeten worden verhoogd of verlaagd.

Verschuivingen binnen een artikel kunnen door de Kamer - net zoals dat nu het geval is - worden bereikt door 1) het - tijdens de begrotingsbehandeling - kenbaar maken van de wens daartoe of 2) het aannemen van een motie. Zoals uit het bovenstaande voorbeeld blijkt, biedt de tabel de budgettaire gevolgen van beleid daartoe duidelijke aangrijpingspunten. Zo kan de Kamer een verzoek of motie indienen om gelden te verschuiven tussen nader geoperationaliseerde doelen (bijvoorbeeld van Beheersing risicos afvalstoffen naar Beheersing risicos straling) of om gelden te verschuiven tussen programmagelden en apparaatsuitgaven (bijvoorbeeld van de uitgaven voor vergunningen bij het operationele doel Beheersing risicos straling naar het overige personeel en materieel onder het kopje apparaat. In alle combinaties. Wanneer een minister een verzoek van de Kamer en een motie naast zich neer zou willen leggen, kan de Kamer in prangende gevallen 3) via het recht van amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere artikelen. In het bovenstaande voorbeeld zou de Kamer van het operationele doel Beheersing risicos straling een apart begrotingsartikel kunnen maken. Dit geldt in theorie zelfs voor het onderdeel van de apparaatsuitgaven Overig personeel en materieel. Zo bestaat de mogelijkheid van amenderen op subartikelniveau of op het niveau van (operationele) beleidsdoelen. Daarbij zou overigens zoals reeds beschreven in de brief van 6 oktober j.l. - een beleidsinhoudelijke invalshoek centraal moeten staan. Ten slotte bestaat net als in de huidige situatie 4) de mogelijkheid voor de Kamer om - in uitzonderlijke gevallen en op incidentele basis
- amendementen in te dienen tot verschuiving van bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging van het artikelbedrag (ook weer op subartikelniveau of op het niveau van beleidsdoelen). Nog zeer onlangs diende de Kamer een dergelijk amendement in bij de behandeling van de ontwerpbegroting 2001 van VWS5

Naar de mening van de regering zou het aangrijpingspunt voor autorisatie in beginsel gelegen moeten zijn op het niveau van het beleidsartikel. In het AO van 9 november j.l. werden door verschillende fracties zo interpreteerde de regering - verschillende benaderingen voorgestaan; een lijn waarin de beleidsdoelstellingen leidend zouden moeten zijn (goed geformuleerd met scherpe prestatiegegevens), een wat meer pragmatische lijn en een lijn waarbij autorisatie plaats zou vinden op een lager niveau dan dat van het beleidsartikel.

In het overleg werden, wat dat laatste betreft, 3 mogelijkheden geopperd. Als eerste optie werd naar voren gebracht dat de Kamer beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens zou moeten kunnen autoriseren. Hiertegen bestaan in de ogen van de regering belangrijke bezwaren. Allereerst laten sommige maatschappelijke zeer relevante - beleidsdoelstellingen zich niet goed kwantificeren; sommige nog niet, sommige nooit. Sturen op de uitgaven per eenheid effect (x miljoen voor 1% meer veiligheidsgevoel op straat) is zeer gecompliceerd. In de tweede plaats zij bedacht dat een budget jaarlijks wordt vastgesteld, terwijl het bereiken van doelstellingen meestal meerdere jaren vergt, soms een kabinetsperiode overstijgend. Het autoriseren van doelstellingen zou vervolgens kunnen leiden tot het geforceerd zoeken naar meetbare indicatoren op korte termijn, terwijl het minder meetbare wellicht meer relevante beleid op de langere termijn in de verdrukking raakt. De regering wil ten zeerste waken voor deze performance paradox. In de derde plaats zij bedacht dat het al dan niet bereiken van een doelstelling vaak ook afhankelijk is van externe factoren. Externe factoren die zich niet gemakkelijk laten isoleren. Dit maakt het autoriseren van doelstellingen al snel een arbitraire aangelegenheid.
Wanneer de begroting het primaire aangrijpingspunt voor het vaststellen en wijzigen van doelen zou worden, zou dat aanzienlijke consequenties hebben voor de inrichting van de begroting, maar ook van daarmee samenhangend administraties etc.

Belangrijkste meer principiële tegenargument is evenwel dat van de dubbele sturing. Autorisatie blijft altijd een budgettaire component houden. Er zou in de eerste optie daarom altijd sprake zijn van het én autoriseren van doelen én van budget. Dit doet al snel de vraag rijzen wat nu leidend is; het door de Kamer geautoriseerde budget of het daarmee beoogde beleid. Een concreet voorbeeld: wat te doen wanneer een budget is uitgeput, maar de doelstellingen nog niet zijn bereikt?. Naar de mening van de regering, staat het beleid in de VBTB-begroting voorop doch vormt het budget daarbij het kader. Het budgetmechanisme dient immers speciaal voor die situaties waar de markt bij de voortbrenging van (quasi collectieve) goederen faalt. VBTB beoogt een duidelijk verband tot stand te brengen tussen de financiële middelen, de daarmee te verrichten prestaties en de daarmee te bereiken doelen. Dit opdat de begroting meer beleidsmatig en meer toegankelijk wordt. Het wezen van een begroting (kaderstellend in het allocatieproces) verandert hierdoor echter niet.

Als tweede optie werd gesuggereerd de begroting te autoriseren op het niveau van artikelonderdelen. Ook hiervan is de regering geen voorstander. In de VBTB-begroting worden in beginsel twee artikelonderdelen onderscheiden; één voor de apparaatsuitgaven en één voor de programmagelden. Om de integrale uitgaven van beleid zichtbaar te maken, werden betreffende tot dusver gescheiden posten bijeengebracht. Een en ander aansluitend bij het steeds breder toegepast concept van integraal resultaatgericht management (waarbij vooraf afspraken worden gemaakt over de te bereiken doelen en de daarvoor benodigde middelen, daarover achteraf verantwoording wordt afgelegd en de uitvoerder een bepaalde mate van vrijheid heeft bij de inzet van middelen om de gestelde doelstellingen te bereiken). De uitgaven voor apparaat en programma worden op afzonderlijke artikelonderdelen geraamd, om de Kamer zicht te bieden op de ontwikkeling hiervan. Zowel vooraf in de begroting, als achteraf in de verantwoording. Het onderscheid heeft ten principale een beheersmatige achtergrond. Afzonderlijk autoriseren van de artikelonderdelen apparaat en programma zou indruisen tegen het zojuist genoemde concept van resultaatgericht integraal management. Belangrijker evenwel is dat het autoriseren op het niveau van de artikelonderdelen apparaat en programma de Kamer geen aanknopingspunt biedt voor het aanbrengen van beleidsmatige begrotingsmutaties.

Als derde mogelijkheid werd de optie besproken om te autoriseren op het niveau van operationele doelstellingen. Ook deze optie valt naar de mening van de regering niet te prefereren. Daartoe dient kort de achtergrond van de operationele doelstellingen te worden geschetst. In de regeringsnota VBTB, van mei 1999, werd als leidend beginsel voor beleidsartikelen homogeniteit van beleid geformuleerd. Bij het verder uitwerken van het VBTB-beleid in het algemeen en de beleidsbegrotingen in het bijzonder, bleek dat veel van dergelijke beleidsdoelstellingen niet goed meetbaar en / of niet goed beïnvloedbaar waren en daarmee geen adequate aanknopingspunten voor allocatie en verantwoording zouden bieden. Niet goed meetbare en / of niet beïnvloedbare doelstellingen dienen daarom nader te worden geoperationaliseerd in wel meetbare en stuurbare doelstellingen. Gedachte is dat de nader geoperationaliseerde doelen een indicatie vormen van respectievelijk een directe bijdrage leveren aan het bereiken van de hogere algemene beleidsdoelstelling. Ze staan derhalve in logische verbinding tot elkaar. Zeker in de beginfase van het VBTB-project kunnen de operationele doelstellingen vaak het karakter dragen van producten of diensten c.q. van door de rijksoverheid verrichtte activiteiten. Dit als beste jaarlijkse indicatie voor het bereiken van de maatschappelijke doelstelling, welke periodiek wordt gevolgd door middel van meer diepgaand evaluatieonderzoek.

Autoriseren op het niveau van operationele doelstellingen zou wanneer dit in ogenschouw genomen wordt - twee gevolgen hebben. Ten eerste zou het wijzigen van een operationele doelstelling altijd consequenties moeten hebben voor de daarmee te bereiken hogere algemene doelstelling van beleid. Naar de mening van de regering is het consequent logisch eerst een uitspraak te doen over de uitgaven voor deze algemene beleidsdoelstelling, wat zich vervolgens zou kunnen doorvertalen naar de operationele doelen. In de tweede plaats zou het autoriseren van operationele doelen zeker in deze fase van het VBTB-proces snel kunnen leiden tot het sturen op middelen, instrumenten en organisaties. Dit terwijl de intentie van het VBTB-project juist gelegen is in de idee sturing primair aan te laten grijpen op het niveau van de doelen van het beleidsartikel. De regering zou geen stap terug willen doen, naar een meer activiteiten-gerichte benadering.

Het autoriseren van operationele doelstellingen een niveau lager dan dat van de artikelonderdelen apparaat en programma - heeft ook meer praktische gevolgen, voortvloeiend uit het feit dat er zo vele honderden budgetten dreigen te ontstaan. Deze gevolgen bestaan er bijvoorbeeld uit dat de flexibiliteit van de begroting en daarmee de slagvaardigheid van de overheid - af kan nemen. Hierbij zij bedacht dat de Kamer zowel vooraf, eventueel tussentijds als achteraf in de toelichting op de beleidsartikelen wel degelijk zicht houdt op de programma-uitgaven per operationele doelstelling.

Een andere discussie dan de generieke vraag of het budgetrecht aan zou moeten grijpen op het niveau van operationele doelen, is de vraag of sommige nader geoperationaliseerde doelstellingen in wezen geen meetbare en stuurbare algemene doelstelling van beleid betreffen. Naar aanleiding van de AOs zijn reeds c.q. worden soms nadere afspraken gemaakt tussen afzonderlijke vakministers en vaste Kamercommissies over de precieze indeling van de begroting nieuwe stijl. Bij sommige begrotingen leidt dat c.q. kan dat leiden tot splitsing van artikelen. Deze bilaterale afspraken kunnen gepaard gaan met nadere afspraken, bijvoorbeeld over aanvullende informatie (over doelen, prestaties, de inzet van instrumenten etc).

Al met al concludeert de regering dat het budgetrecht van de Staten-Generaal door VBTB niet hoeft te worden ingeperkt en gekozen zou moeten worden voor een algemene lijn met als principe dat de begroting wordt geautoriseerd op het niveau van begrotingsartikelen. Onder het gesternte van reeds gemaakt c.q. nog te maken afspraken wordt het begrotingsjaar 2002 het eerste jaar voor de echte begroting nieuwe stijl. In 2002 kan alsdan goede ervaring worden opgedaan met de nieuwe wijze van begroten. Indien onverhoopt negatieve neveneffecten optreden voor het budgetrecht, kunnen nadere afspraken worden gemaakt voor de ontwerpbegroting 2003. Een dergelijke benadering is voor de regering een grote uitdaging om het VBTB-project aan de verwachtingen van de Kamer te laten voldoen. Dit in het bijzonder op het gebied van doelformuleringen en prestatiegegevens.

Hoofdstuk 3 Infrastructuur gewaarborgd


3.1 De wet- & regelgeving




Het VBTB-project betreft een balanceren tussen kwaliteit en voortgang en tussen uniformiteit en maatwerk. Dit uitte zich met name bij het codificeren van het VBTB-gedachtengoed in de comptabele wet- en regelgeving. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de 9e wijziging van de Comptabiliteitswet (CW), waar de voorstellen uit de nota VBTB worden verankerd in de wetgeving. In de tweede plaats gaat het om de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV). Deze RBV een jaarlijks door de minister van Financiën vast te stellen ministeriële regeling - betreft een meer gedetailleerde uitwerking van de CW.

De integraal herziene RBV werd op 1 december in de ministerraad vastgesteld. Daarmee zijn deze voorschriften tijdig afgerond om te kunnen worden gebruikt voor de voorbereiding van de ontwerpbegroting
2002. Het jaar 2001 zal worden gebruikt om ook de onderdelen begrotingsuitvoering en begrotingsverantwoording qua inhoud en structuur te herzien. Daar wordt ook geregeld dat beleidsmatig relevante mutaties tussen operationele doelen binnen één beleidsartikel (en in voorkomende gevallen tussen artikelonderdelen) bij suppletore begrotingen aan de Kamer worden gemeld (en financieel en inhoudelijk worden toegelicht).
In het streven naar het vinden van een juiste balans (tussen kwaliteit en voortgang en tussen uniformiteit en maatwerk) is in de RBV een minimumniveau aan uniformiteit vastgelegd. Met het oog op de toekomst, zijn in de regeling enkele groeibepalingen opgenomen. Vanaf de ontwerpbegroting 2002 zal ieder jaar per beleidsartikel worden aangegeven welke groei voor dat artikel is beoogd en hoe respectievelijk op welke termijn die groei gerealiseerd moet zijn. In
2004 wordt VBTB integraal geëvalueerd. Daarbij zal onder meer worden bezien of de juiste balans gevonden is.

Het aanpassen van de CW vergt een zorgvuldig wetgevingsproces, waarvoor voldoende tijd moet worden genomen. Medio december is de negende wijziging voor advies voorgelegd aan de Raad van State. De daarop volgende afhandeling van de 9e wijziging van de CW door de Staten-Generaal voor 1 januari 2002 is volgens de regering nog steeds haalbaar. Mocht dat onverhoopt niet lukken, dan wijken de ontwerpbegrotingen op een aantal punten af van de dan vigerende CW.

De regering hecht aan een zorgvuldig wetgevingsproces, maar ook aan voortgang van het VBTB-project. Wanneer in september 2001 de eerste begrotingen nieuwe stijl worden uitgebracht en het wetgevingsproces onverhoopt niet tijdig tot afronding is gekomen, zal - in de gevallen waarin dat noodzakelijk is - in de afzonderlijke begrotingswetten worden geregeld dat - tot het moment van inwerkingtreding van de negende wijziging van de CW - afgeweken wordt van de vigerende CW.


3.2 Informatiekundige gevolgen




De begroting nieuwe stijl vergt ook aanpassing van begrotingsadministraties, registraties en allerhande beleidsinformatiesystemen. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen aanpassingen noodzakelijk op de korte termijn en aanpassingen die wat langer kunnen wachten. Deze knip is aangebracht omdat tot begin 2002 ook de nodige werkzaamheden zullen worden verricht voor de invoering van de euro.

De inspanningen op korte termijn verschillen per departement. Dit is bijvoorbeeld afhankelijk van de mate waarin de nieuwe artikelstructuur afwijkt van de oude maar ook van de flexibiliteit van de financiële systemen. Alle ministeries geven aan dat de werkzaamheden in dit kader op schema liggen. Het reguliere begrotingsproces 2002 kan derhalve adequaat functioneel worden ondersteund.

In totaal is er voor VBTB een reservering gepleegd van 200 miljoen gulden: 100 miljoen voor de korte termijn (de jaren 2000 en 2001) en
100 miljoen voor de langere termijn (de jaren 2002 tot en met 2005). De eerste tranche is bij Voorjaarsnota 2000 forfaitair uitgedeeld. Deze middelen zijn voor de korte termijn voldoende. Voor het aanpassen van informatiesystemen gericht op de langere termijn, dient ieder ministerie begin 2001 een meerjarig plan van aanpak in. Daarbij moet worden gedacht aan het opzetten van Management Informatiesystemen en/of systemen van meer planmatig evaluatieonderzoek. Op grond van genoemde plannen worden de resterende middelen verdeeld.


3.3 Financieel beheer




Het financieel beheer bij het Rijk is in zijn totaliteit ruim voldoende, zeker gezien - deels samenlopende - grote trajecten als de overgang naar het nieuwe millennium, de introductie van de euro en VBTB. Dit betekent niet dat er op onderdelen geen knelpunten of aandachtspunten zijn. De overheid opereert in een dynamische omgeving. Het financieel beheer, waaronder de aanpassing van de administratieve organisatie, moet deze dynamiek volgen, maar loopt daar altijd een stap op achter. Het is dus belangrijk dat er - vanuit de goede basis en naast de permanente aandacht die er voor een goed financieel beheer moet zijn - een bijzondere aandacht is om veranderingen in beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen (zoals die uit VBTB voortvloeien) direct te vertalen naar de administratieve organisatie en de interne controle (AO/IC).
De departementale accountantsdiensten zullen hierop vanuit hun reguliere controletaak moeten toezien: zowel vanuit de optiek van de departementale processen als vanuit de optiek van de departementale verantwoording.

Om bovenstaande redenen participeren de departementale accountantsdiensten ook actief in het VBTB-project: zowel op de afzonderlijke ministeries als in het IODAD, het Interdepartementaal Overlegorgaan voor Departementale accountantsdiensten.


3.4 Beklijving




De implementatie van VBTB is meer dan het omvormen van de begroting en verantwoording. Het is ook een kwestie van resultaatgericht werken.

In dit kader zal in de 9e wijziging van de CW worden voorgeschreven dat schriftelijke voorstellen, voornemens en toezeggingen aan de ministerraad en/of Staten-Generaal met financiële gevolgen voor het Rijk onder meer een toelichting bevatten met de doelstellingen die worden nagestreefd en de instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen worden ingezet. Een en ander zoveel als mogelijk toegelicht met prestatiegegevens. De inmiddels vastgestelde RBV schrijven voor dat de beleidsbrieven in het kader van de begrotingsvoorbereiding zoveel mogelijk conform de WWW-vragen (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten) worden opgesteld.

Op veel ministeries vinden momenteel ook aanpassingen plaats in systemen van interne planning & control. Daarbij staan soms ook taakverdelingen en verantwoordelijkheden ter discussie. Verder wordt er aan gewerkt om VBTB te laten beklijven door workshops, cursussen, seminars, nieuwsbrieven, lezingen en ander vormen van kennisoverdracht. In de onderstaande box worden wat voorbeelden genoemd.

Box 3: Acties tot beklijving: wat voorbeelden

* Buitenlandse Zaken organiseert vele workshops om directies en posten te ondersteunen bij het opstellen van hun jaarplan nieuwe stijl (Van jaarplan tot jaarverslag);

* Justitie heeft met het oog op het aanpassen van interne processen en structuren een beschrijving gemaakt van de (veranderende) rollen en verantwoordelijkheden van de DGs, beleidsartikeldirecteuren, budgethouders en de directie FEZ;
* Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft al enige tijd een Kwaliteitsprogramma Financiële Functie. Onderdeel van het programma is versterking van de personele kwaliteit in de financiële functie. In het kader van grote trajecten als VBTB is een goede bezetting van de financiële functies essentieel. Hiervoor is een opleidingsprogramma opgesteld, concreet vormgegeven in workshops. De kwalitatieve verbetering van de financiële functie is daarmee structureel ingebed;
* Financiën werkt aan een integrale interne planning- & controlcyclus, waarin de benodigde interne en externe sturingsinformatie beschikbaar komt. Daarbij zal er een koppeling worden gelegd tussen de doelstellingen en de activiteiten in de jaarplannen en de doelstellingen in de begroting;
* Ook bij VROM wordt de inhoud en structuur van de interne planning- & controlcyclus kritisch bezien. Verder worden vele activiteiten verricht, niet alleen gericht op het verspreiden van kennis, maar ook op de houding en het gedrag van alle betrokken;
* SZW heeft inmiddels voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en zal onder meer via uiteenlopende workshops voor verschillende doelgroepen het draagvlak voor VBTB verder versterken. Begin 2001 wordt een opleidingsplan opgesteld, voor het trainen van deze doelgroepen. Daarnaast werkt SZW aan een koppeling van de jaarplancyclus met de bestedingscyclus.

* VWS kent ook een uitgebreid communicatieplan waarin verschillende doelgroepen en middelen worden onderscheiden.

De gekoppelde WWW-vragen zijn natuurlijk niet geheel nieuw. Niet voor ministeries en niet voor uw Kamer. Toch lijken vragen als wat willen we bereiken? ook in het verkeer tussen de regering en de Kamer de laatste tijd een meer prominente plaats te hebben gekregen (gedacht kan worden aan discussies over het rekeningrijden en het aantal huisartsen in opleiding). Als het gaat om beklijving zal de Kamerbehandeling van de ontwerpbegrotingen 2002 een zeer belangrijke rol spelen.

Intermezzo
Naast de zojuist genoemde activiteiten is er de laatste maanden op alle ministeries veel gebeurd. Dit intermezzo een brug tussen de hoofdstukken 3 en 4 gaat daar nader op in.

De projectorganisaties uit de eerste fase zijn - na het opstellen van de voorbeeldbegrotingen - nagenoeg op ieder departement in stand gebleven. Soms nog beter bemenst, soms met volledig vrijgestelde medewerkers. Wel veranderde vaak de samenstelling en / of de verantwoordelijkheidsverdeling. Dit met als doel het beleid en de uitvoering beter te betrekken. In eerste instantie ging de aandacht met name uit naar het opstellen van plannen van aanpak om de voorbeeldbegrotingen tot ontwerpbegroting 2002 om te kunnen vormen en het VBTB-gedachtengoed in te bedden. LNV bijvoorbeeld heeft ten opzichte van de eerste fase van het VBTB-project ook de uitvoerende diensten aan het afstemmingsplatform toegevoegd. Dit omdat van die diensten het merendeel van de prestatiegegevens komen zal en daar de doelen worden gerealiseerd.

Er werd een aantal elementen onderkend, die in alle plannen van aanpak aan de orde zouden moeten komen. Concreet ging het daarbij om zaken als het verwerken van de opmerkingen van uw Kamer en Rekenkamer, het concretiseren van doelen en prestatiegegevens, de betrouwbaarheid van beleidsinformatie, derden-informatie, het onderscheid tussen systeem- en resultaatverantwoordelijkheid, de informatiekundige gevolgen van VBTB, de gevolgen voor de interne bedrijfsvoering en het financieel beheer.
Het ministerie van Financiën organiseerde vervolgens de communicatie tussen ministeries over de uitvoering van de plannen. Dit om de voortgang te bewaken, rijksbreed de klokken gelijk te zetten, rijksbrede punten voor verdere uitwerking te identificeren en goede voorbeelden en ervaringen uit te wisselen.

Hoofdstuk 4 Van dummys naar echte beleidsbegrotingen: een tussenstand


4.1 Verbetering doelformuleringen en prestatiegegevens



Zoals reeds geschreven in de voortgangsrapportage VBTB, de aanbiedingsbrieven bij de voorbeeldbegrotingen en (in reactie op) het Rekenkamerrapport VBTB nader beschouwd is met name groei mogelijk op het terrein van doelformuleringen en prestatiegegevens. Het is de uitdaging om tot doelstellingen te komen die én maatschappelijk relevant en stabiel zijn én meetbaar en beïnvloedbaar. Idealiter toetsbaar: met streefwaarden, een tijdshorizon en een duiding van de doelgroep. Prestatiegegevens op hun beurt moeten iets zeggen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, de doelmatigheid van de uitvoering en zicht bieden op de zuinigheid van de inzet van overheidsmiddelen. Er is al veel over geschreven. Wat is er de afgelopen tijd gedaan?

Met recht kan worden gesteld dat het verbeteren van doelformuleringen en prestatiegegevens de afgelopen periode het zwaartepunt heeft gevormd in de departementale activiteiten. Het gaat daarbij om een breed scala van initiatieven: aansluitend bij de cultuur en structuur van een departement en de actuele stand van zaken. Sommigen werkten eerst met pilots (VWS) of geven bijzondere invulling aan de door de werkgroep Financiële verantwoordingen (Van Walsem / Van Zijl) benoemde beleidsprioriteiten (BZK). Anderen hielden de dummies kritisch tegen het licht met doorlichtingstoetsen (Justitie), werkgroepen (Financiën), verbeterteams, monitordeskundigen en verbeteragendas (VROM), multidisciplinaire expertisegroepen (EZ) brainstormdagen (BZK), etc. etc. De AOs over de voorbeeldbegrotingen zijn voor dit alles een belangrijke impuls geweest.
Omdat doelstellingen van beleid niet altijd meetbaar zijn en de doeltreffendheid van beleid nog afgezien van de daarmee gepaard gaande kosten meestal niet jaarlijks kan worden gevolgd, gaat evaluatieonderzoek in de toekomst waarschijnlijk een meer belangrijke rol spelen. Dit leidde bij Defensie bijvoorbeeld tot het opstellen van een meerjarig programma van evaluatieonderzoek. In de onderstaande box worden wat voorbeeldjes gegeven waartoe dit alles leidt.

Box 4: Verbetering in doelformuleringen, enkele was-wordt voorbeelden

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Artikel 3 Goede woningvoorraad en duurzaam bouwen had in de voorbeeldbegroting als algemene doelstelling:

Het ministerie van VROM stimuleert de totstandkoming van een woningvoorraad die duurzaam is en afgestemd op de gevraagde kwaliteit. Het ministerie van VROM stimuleert het verhogen van de kwaliteit door beleid op het gebeid van veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en flexibiliteit te verankeren in het handelen van overheden en bouworganisaties. Tevens stimuleert het ministerie van VROM de totstandkoming van zodanige informatie dat ook de markt en individuele burgers weten welke initiatieven zij kunnen ontplooien.

De bijbehorende operationele doelstellingen waren: Voldoende goede woningen en Duurzaam bouwen.

Artikel 3 heeft na aanscherping van de doelstellingen als nieuwe titel gekregen Duurzame woningen en gebouwen. De aangepaste algemene doelstelling is:

Het ministerie van VROM stimuleert de totstandkoming van woningen en gebouwen die duurzaam zijn en afgestemd op de gevraagde kwaliteit voor wat betreft veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieubelasting.

De bijbehorende operationele doelstellingen zijn: Bevorderen invloed burger op de kwaliteit van woningen en gebouwen, Garanderen minimale kwaliteit van woningen en gebouwen en Verbeteren van de kwaliteit van woningen en gebouwen en stimuleren innovatie.

Sociale Zaken & Werkgelegenheid

Artikel 9 Arbeid en Zorg in de voorbeeldbegroting had als doelstelling: Het bevorderen van mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Verruiming van de mogelijkheden voor vrouwen en mannen om arbeid en zorg te kunnen combineren en de barrières te slechten die keuzevrijheid beperken. Beoogd resultaat: 1)vergroten van de arbeidsparticipatie van vrouwen (in 1999: werkt 51% van de vrouwen). Mede door een verbetering balans arbeid en zorg; 2) het stimuleren van de zorgparticipatie van mannen. Van een kwalitatief goede bijbehorende operationele doelstelling was nog geen sprake.

Artikel 9 is artikel 11 geworden en heeft na aanscherping van de doelstellingen als nieuwe titel gekregen Bevordering van combinatiemogelijkheden van arbeid en zorg. De aangepaste algemene doelstelling luidt:

De bevordering van mogelijkheden van mannen en vrouwen om arbeid en zorgtaken te combineren en daarmee de bevordering van de arbeidsparticipatie van vrouwen (tot 65% in 2010) en het bevorderen van de zorgparticipatie van mannen (tot 40% in 2010), door het slechten van barrières en de vergroting van keuzemogelijkheden.

De bijbehorende operationele doelstellingen zijn:
* het bieden van een financiële tegemoetkoming (van nu fl 960 bij fulltime verlof) aan naar schatting x werknemers in 2002, die met hun werkgever een periode van onbetaald verlof voor zorg of educatie overeenkomen;

* het bieden van een fiscale facilitering (ter hoogte van maximaal
35% WML en maximaal 50% WML) bij een CAO-afspraak of een afspraak op bedrijfsniveau (voor minimaal 75% van de werknemers) tot het doorbetalen van het loon bij ouderschapsverlof. Deze doorbetaling moet minimaal 70% van het minimumloon bedragen;
* het bieden van een fiscale facilitering voor het verlofsparen;
* de kaderwet arbeid en zorg; het aanbieden van een samenhangend wettelijk kader waarin alle verlofmogelijkheden zijn opgenomen (op termijn ook langdurend onbetaald zorgverlof);
* het regelen van een loondoorbetalingsverplichting (van 70% van het loon en tenminste het minimumloon) tijdens de periode van zorgverlof;

* het aanbieden van een wettelijk (geclausuleerd) recht op vermindering en vermeerdering van de werktijd.

Rijksbreed vonden drie activiteiten plaats gericht op het verbeteren van doelformuleringen en prestatiegegevens. Allereerst werden de te stelen eisen aan doelen en prestatiegegevens vastgelegd in de CW en RBV.
Voorts schreef het ministerie van Financiën een facultatief Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens: een integraal en praktisch hulpmiddel voor beleidsdirecties en uitvoeringsorganisaties om hun beleidsartikelen verder te optimaliseren. De Rekenkamer deed op dit vlak - in haar rapporten Ambitieus maar haalbaar, VBTB nader beschouwd en Verantwoorden over beleid - goede suggesties. Zoals toegezegd, zijn deze suggesties in het stappenplan verwerkt. Bij deze brief treft u enkele exemplaren van het stappenplan aan (bijlage 3).

Ten slotte werd het voormalige Referentiekader voor evaluatie-instrumenten compleet herzien. Dit mede naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek Organisatie van beleidsevaluatie. Tijdens het AO met de CRU en de vaste commissie voor Financiën op 29 juni j.l. is toegezegd dat de Kamer hierover in voorliggende tussenrapportage op de hoogte zou worden gehouden.

Om uiting te geven aan het belang dat de regering hecht aan prestatiegegevens in het VBTB-tijdperk, zal het min of meer vrijblijvende referentiekader verheven worden tot een ministeriële regeling. De regeling is momenteel nagenoeg gereed. Idee is het stuk aan het eind van het jaar definitief vast te kunnen stellen. Alsdan zal u de regeling ter informatie worden toegezonden. De basis voor de regeling wordt gelegd in de 9e wijziging van de CW. Ander voordeel van een regeling dan een uiting van belang - is dat bepalingen betere mogelijkheden bieden voor duidelijke normstelling. In toelichtende teksten worden tal van suggesties gedaan, hoe hieraan vervolgens kan worden voldaan.
De regeling Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid bevat een minimumniveau aan voorwaarden voor een goede organisatie van de evaluatiefunctie. Daarbij wordt zeer nauw aangesloten bij VBTB: zowel qua terminologie als qua sturingsfilosofie. Uitgangspunt is dat prestatiegegevens waaronder uitkomsten van evaluatieonderzoek - een cruciale rol spelen in zowel de departementale cycli van planning & control als ten behoeve van allocatie en dechargeverlening door de Staten-Generaal.

De nieuwe regeling bevat een bepaling dat, voorafgaand aan de besluitvorming in de ministerraad over nieuwe of te wijzigen doelstellingen en/of instrumenten van beleid, de verplichting geldt om af te wegen of het uitvoeren van evaluatieonderzoek ex ante zinvol is en dient plaats te vinden. Betreffende afweging wordt gedocumenteerd en onder meer toegelicht in de toelichting op het beleidsartikel in de eerste begroting waar sprake is van nieuw en/of te wijzigen beleid. De in de begroting en jaarverslag opgenomen algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen dienen op grond van de regeling straks in de regel eens in de 5 jaar te worden geëvalueerd. In de regel, omdat het niet altijd mogelijk is doelstellingen te formuleren waarvan de mate van realisatie eens in de 5 jaar onderzocht en beoordeeld kan worden of omdat de kosten van evaluatieonderzoek in negatieve verhouding staan tot de baten ervan. De termijnen waarbinnen de in de begroting en jaarverslag opgenomen doelstellingen van beleid aan de hand van periodiek evaluatieonderzoek worden geëvalueerd, worden onder meer aangegeven in de toelichting op een beleidsartikel in de eerste begroting waar een nieuwe of gewijzigde doelstelling van beleid opgenomen is. Uitzonderingen op de 5-jaarstermijn worden daarbij expliciet beargumenteerd.

De 5-jaarstermijn sluit naadloos aan op 1) de filosofie van VBTB dat er een grens is aan het uitstellen van inzicht in effecten en 2) het meerjarige inzicht dat in de jaarverslagen dient te worden gegeven in de mate waarin doelstellingen zijn gerealiseerd. Voor een goede inzet van evaluatieonderzoek zo wordt verder voorgeschreven dient ieder jaar ten aanzien van de in de begroting opgenomen beleidsdoelstellingen te worden nagegaan wanneer uit hoofde van de regeling aanvullend evaluatieonderzoek opportuun is (aanvullend op de reguliere prestatiegegevens). Ten slotte worden in de regeling voorschriften gegeven ter waarborging van de kwaliteit van het uitgevoerde evaluatieonderzoek. Daarbij moet onder andere worden gedacht aan de betrouwbaarheid van prestatiegegevens. Daarop wordt later in deze voortgangsrapportage ingegaan.

Om ministeries in de gelegenheid te stellen zich goed voor te bereiden op de nieuwe regeling wordt ze formeel van kracht per 1 januari 2002. In 2001 kan gewerkt worden aan de vereisten uit de regeling.

Ondanks al deze inspanningen zullen de eerste ontwerpbegrotingen nieuwe stijl nog niet van een zodanige kwaliteit zijn dat het eindstadium van VBTB reeds volledig bereikt is. Om tegemoet te kunnen komen aan de verwachtingen van de Kamer, is afgesproken dat vanaf de ontwerpbegroting 2002 per beleidsartikel de groeipaden op het vlak van doelformuleringen en prestatiegegevens opgenomen worden: wat zijn de ambities, wat is de stand van zaken, welke acties worden ondernomen en wat is het daarbij te hanteren tijdpad? Zo wordt het ieder jaar een stukje zichtbaar beter.

Intermezzo
Ook voor de Sociale Nota en de Zorgnota wordt gewerkt aan het meer expliciet beschrijven van de relatie tussen doelen, prestaties en de inzet van middelen; ongeacht of de middelen nu begrotings- of premiegefinancierd zijn.
De ministeries van SZW en VWS kiezen beide voor een integrale beleidsagenda waarin de prioriteiten voor het totale beleidsdomein van SZW (Sociale Nota en begroting) respectievelijk VWS (Zorgnota en begroting) worden geschetst.

SZW heeft begin volgend jaar een voorstel gereed hoe de afstemming tussen de Sociale Nota en de beleidsbegroting 2002 het beste vormgegeven kan worden. Punten van aandacht hierbij zijn:
* De koppeling van doelen, prestaties en middelen voor de premiegefinancierde sector volgens de VBTB-criteria;
* De afstemming van de onderwerpen in de Sociale Nota met de beleidsagenda in de begroting;

* De rol van enerzijds de Sociale Nota en anderzijds de verdiepingsbijlage ter nadere toelichting op de begrotingsartikelen;

* De afstemming van de cijfermatige overzichten in bijlagen van de Sociale Nota met de

kwantitatieve gegevens in de beleidsbegroting.

In de Zorgnota 2001 is met het opnemen van de beleidsagenda, waarin hoofdlijnen en prioriteiten van het beleid werden gepresenteerd, een belangrijke stap in het VBTB-traject gezet. In de Zorgnota 2002 volgt een volgende stap, in die zin dat de verantwoordingscomponent van de Zorgnota zal worden afgesplitst van de vooruitblikkende begrotingscomponent. Daarnaast zal meer aandacht worden besteed aan de relatie tussen beleidsdoelstellingen, prestaties en beschikbare middelen. Vanzelfsprekend zal ook hier sprake zijn van een groeiproces.


4.2 Koppelen doelen, middelen en prestaties



Een van de hoofddoelstellingen van VBTB is het koppelen van doelen, prestaties en financiële middelen. Dit om de WWW-vragen adequaat te kunnen beantwoorden. Ook hier bleek bij veel beleidsartikelen in de voorbeeldbegrotingen nog vooruitgang te kunnen worden geboekt. Het scharnierpunt tussen doelen, prestaties en middelen is de tabel met de budgettaire gevolgen van het beleid, zoals die straks opgenomen wordt in de toelichting op ieder beleidsartikel6. Op basis van de opgedane ervaringen, de praktische mogelijkheden en de informatiewensen van de Kamer is overeengekomen, dat genoemde tabel een vast stramien krijgt. Dit stramien houdt in dat onderscheid wordt gemaakt tussen de artikelonderdelen programma en apparaat, dat een uitsplitsing van de programmauitgaven plaatsvindt naar operationele doelstellingen en vervolgens

in principe - een nadere uitsplitsing van de operationele doelen plaatsvindt naar (financiële) beleidsinstrumenten, zoals subsidies. Indien een beleidsdoelstelling (voor een deel) wordt gerealiseerd met het fiscale beleidsinstrument belastinguitgaven, wordt in de toelichting op de instrumenten bij de operationele doelstelling ingegaan op (verwachte) effecten van dit instrument op de doelstelling. Wanneer er een directe (één op één) relatie bestaat tussen de belastinguitgaven en de beleidsdoelstelling op het beleidsartikel, worden deze belastinguitgaven ook opgenomen in de tabel de budgettaire gevolgen van beleid. In de miljoenennota zal een integraal (budgettair) overzicht van alle belastinguitgaven worden gegeven.

Indien aan de orde, worden de apparaatsuitgaven uitgesplitst in bijdragen aan baten-lastendiensten en overige apparaatsuitgaven. Inzicht in de doelmatigheidsverbetering van baten-lastendiensten wordt per product of dienst (meerjarig) gegeven aan de hand van financiële prestatiegegevens en kwaliteitsgegevens.

In de toelichting bij de operationele doelstellingen zijn de prestaties al aangegeven: per algemeen en/of operationeel doel de effectgegevens en voor de instrumenten de producten en diensten die daarmee worden nagestreefd. De tabel budgettaire gevolgen van beleid koppelt vervolgens de financiële middelen per
(operationele)doelstelling en instrument.


4.3 Derden-informatie




In het AO over VBTB van 29 juni j.l. heeft de Kamer bijzondere aandacht gevraagd voor derden-informatie: in de (begroting en) verantwoording op te nemen prestatiegegevens afkomstig van anderen dan de rechtspersoon Staat der Nederlanden. Daarbij moet worden gedacht aan gemeenten, waterschappen, zelfstandige bestuursorganen, bedrijven, maar ook burgers. Aandachtspunten hierbij zijn de beschikbaarheid, de tijdigheid en de kwaliteit van deze informatie. Om bijvoorbeeld iets te kunnen zeggen over de veiligheid tegen water dient Verkeer en Waterstaat adequate informatie te verstrekken over de waterkeringen. Het beheer van deze keringen is voor een zeer groot deel in handen van de waterschappen.
Voor alle ministeries is uw aandacht een goede stimulans geweest om extra prioriteit aan dit onderwerp te geven. Zo loopt in het kader van VBTB binnen V&W op dit moment een project om de voor haar relevante gegevens te genereren. Hierbij wordt nadrukkelijk aandacht geschonken aan de zojuist genoemde aspecten. Over de informatie, die nog niet binnen V&W beschikbaar is maar wel noodzakelijk voor een goed inzicht in de doelstellingen, zullen nadere afspraken met derden (in bovengenoemd voorbeeld: met de waterschappen) worden gemaakt.

LNV is voornemens in augustus en november 2001 proefrapportages op te stellen voor de prestatiegegevens die worden opgenomen in de begroting
2002.


Het concretiseren van doelformuleringen en het benoemen van prestatiegegevens is nog in volle gang. Dat vergt een gedegen aanpak.Daarom valt van het thema derdeninformatie (per ministerie) nog geen integraal en uitputtend beeld te geven. Hoewel het vraagstuk van derdeninformatie dus overal inmiddels de aandacht heeft, worden eventueel maatregelen vaak pas in het vroege voorjaar getroffen. De regering streeft er naar alsdan over het gewenste inzicht te beschikken.
In de onderstaande box wordt per ministerie de stand van zaken weergegeven.

Box 5: Inventarisatie derdengegevens: stand van zaken

Ministerie

AZ

Er zal in het voorjaar 2001 worden gekeken naar eventueel benodigde derdengegevens.

BuZa

Derden-informatie is voor Buza geen nieuw aandachtspunt. Voor veel gegevens is Buza afhankelijk van internationale organisaties. Tijdigheid is wel bijzonder aandachtspunt.

Justitie

Inmiddels is duidelijk welke info van derden zal moeten komen. Communicatie met het veld is gestart en moet leiden tot tijdige beschikbaarheid.

BZK

Inventarisatie is gaande. BZK werkt toe naar een soort bronnenboekje waarin is aangegeven wie de prestatiegegevens levert. Zo wordt de afhankelijkheid van derden voor informatie helder. Met het oog hierop is alle DG-blokken gevraagd per prestatiegegeven aan te geven wat de bron is.

OCW

Inventarisatie wordt nog uitgevoerd

Financiën

Vooralsnog geen aanleiding voor problemen. Informatiebehoefte als gevolg van VBTB wordt nauwlettend gevolgd vanuit oogpunt van tijdigheid.

Defensie

Inventarisatie wordt nog uitgevoerd

VROM

Inventarisatie wordt nog uitgevoerd, gekoppeld aan de verbeteragenda.

V&W

Inventarisatie is gaande.

EZ

Prestatiegegevens zijn op bron en beschikbaarheid geïnventariseerd. In interne begrotingsaanschrijving 2002 expliciet aandacht voor tijdige vaststelling van adequate prestatiegegevens. Senter wordt als belangrijke toeleverancier er bij betrokken. In monitorgesprekken met derden staan VBTB-prestatiegegevens centraal.

LNV

LNV inventariseert op dit moment welke informatie noodzakelijk is in de begroting en welke informatie daarvan door derden moet worden geleverd. De aspecten tijdigheid, betrouwbaarheid en nauwkeurigheid komen nadrukkelijk aan de orde in de inventarisatie.

SZW

SZW inventariseert momenteel wat de precieze formulering van de operationele doelstellingen is en welke prestatiegegevens daarbij behoren. Als bekend is welke prestatiegegevens nodig zijn, kan worden vastgesteld wie die gegevens levert.

VWS

In de pilot bij de directie Curatief Somatische Zorg (CSZ) al geïnventariseerd. Momenteel bij alle directies en diensten gaande. Nu al blijkt dat voor veel beleidsartikelen praktisch alle beleidsinformatie van derden, vooral subsidieontvangers, moet komen. Om een toename van de administratieve lastendruk voor subsidieontvangers te voorkomen, wordt zorgvuldig gezocht naar mogelijkheden om deze beleidsinformatie beschikbaar te krijgen zonder onnodige belasting voor de subsidieontvanger.

GF / PF

Wordt in samenspraak met BZK opgepakt

Het bovenstaande heeft primair betrekking op het kunnen sturen c.q. het kunnen volgen van de doelstellingen, zoals opgenomen in de beleidsbegrotingen. Meer algemeen thema betreft de vraag naar de aansluiting tussen de begrotings- en verantwoordingsprocessen van het Rijk en die van ZBOs, lagere overheden en de sectoren Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg. Onderstaand wordt hier nader op ingegaan.

Informatievoorziening door ZBOs

Zoals bekend, is door de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties

september jongstleden een wetsvoorstel ingediend voor een kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen7.Dit als een reactie op de alom aanwezige wens om ordening aan te brengen in de veelheid en variëteit van arrangementen die er bestaan in de verhouding tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen. Hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel handelt over het financieel toezicht op zelfstandige bestuursorganen en omvat een samenstel van bepalingen, dat een goede basis zal zijn om de VBTB-operatie zich in de toekomst ook over de zelfstandige bestuursorganen te laten uitstrekken.

Het wetsvoorstel zegt thans dat alle zelfstandige bestuursorganen vóór
1 juli hun jaarverslag en jaarrekening moeten presenteren, dat zelfstandige bestuursorganen die onderdeel zijn van de rechtspersoon Staat voor 1 april een ontwerpbegroting moeten indienen en dat zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid een begroting moeten indienen op een door de minister vast te stellen datum. Het aspect van de informatievoorziening blijft de verantwoordelijkheid van de verschillende, voor de ZBOs verantwoordelijke, bewindspersonen.

Informatievoorziening door decentrale overheden

Informatievoorziening door decentrale overheden aan het Rijk is momenteel door wetgeving (artikel 111 en 119 van de Gemeentewet en artikel 108 en 117 van de Provinciewet) en interbestuurlijke afspraken aan enkele beperkingen onderhevig. Dit om te voorkomen dat decentrale overheden onnodig belast worden. De interbestuurlijke afspraken zijn veelal in het kader van bestuursakkoorden tussen Rijk, VNG en IPO gemaakt. In het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl (BANS) zijn zo afspraken gemaakt over omgangsregels in het algemeen en in het bijzonder. Ten aanzien van monitors is een checklist opgesteld voor gebruik en inrichting en zijn nadere afspraken gemaakt over het gebruik ervan (Monitoren volgens BANS). In 2001 zullen nadere afspraken over omgangsregels tussen de overheden worden gemaakt.

In het kader van VBTB is het niet noodzakelijk in de huidige informatierelaties grote veranderingen aan te brengen. De gegevens zijn op dit moment veelal aanwezig, maar dienen op een andere wijze gerubriceerd te worden. De vraag naar prestatiegegevens zal toenemen. Deze vraag kan opgevangen worden door aanpassing van de huidige afzonderlijke informatiesystemen: in plaats van inputgegevens zal meer gevraagd worden naar output- en outcomegegevens.

Het ligt in de bedoeling dat de Gemeentewet (per 2001) gaat voorschrijven dat de gemeentelijke rekening uiterlijk 15 juli door de gemeenteraad moet zijn vastgesteld. Daarmee treedt een vergelijkbare versnelling op als bij de ministeries. Het is niet mogelijk en ook niet noodzakelijk gemeenten en provincies te vragen hun jaarrekening/verslag in te dienen voor het moment dat departementen hun jaarverslag af dienen te hebben (15 maart). Verwerking van de gegevens bij de decentrale overheden, maar ook verwerking van de gegevens van decentrale overheden door ministeries levert op een dergelijke termijn problemen op.
Wel kan in overleg met de gemeenten worden nagegaan welke actuele gegevens uit monitors en op grond van specifieke regelingen op korte termijn na het afgelopen jaar kunnen worden verstrekt, zonder dat dit tot zware belasting van gemeenten leidt. Dit kunnen ook voorlopige jaargegevens zijn of gegevens over een (groot) deel van het afgelopen jaar, die toch een beeld geven van de ontwikkeling in dat jaar. Hiermee is een verantwoording van de bereikte resultaten in het afgelopen jaar mogelijk ten opzichte van de in de begroting opgenomen beoogde resultaten.

Sociale zekerheid

In de huidige situatie zijn er wanneer specifiek naar de Sociale Zekerheid wordt gekeken - globaal drie gegevensstromen te onderscheiden: 1) financiële declaraties en financiële jaaropgaven incl. de daarbij behorende volumina, 2) monitoring en bestandsgegevens en 3) (evaluatie) onderzoek.

Met de introductie van beleidsdoelstellingen waarover verantwoording wordt afgelegd, verandert het karakter van de
verantwoordingsinformatie. Was dat in het verleden sterk gekoppeld aan de financiële verantwoording, in de toekomst zal dat meer gekoppeld worden aan de beleidsdoelstellingen. Er is dus een herdefiniëring van het begrip verantwoordingsinformatie aan de orde. Dit zal ook de relatie met ZBO's en gemeenten op dit punt beïnvloeden.

Naast de traditionele verantwoordingsinformatie neemt SZW ook andere prestatiegegevens en beleidsinformatie in het departementaal jaarverslag op. Daarvoor maakt SZW gebruik van de onder 2 en 3 genoemde wijze van informatievoorziening.

Mede doordat het ministerie voor een groot deel van haar informatie afhankelijk is van derden, treedt er een aantal problemen op in het verkrijgen van beleids- en verantwoordingsinformatie ten behoeve van de financiële verantwoording en andere rapportageverplichtingen. Te denken valt aan:

* de tijdigheid van aanlevering van gegevens uit de jaarverantwoording;

* afspraken met uitvoeringsorganisaties ten aanzien van de levering van informatie;

* informatievraag in relatie tot wettelijke bepalingen (bijv. opvragen etniciteit);

* definitieverschillen in geregistreerde gegevens tussen de verschillende uitvoeringsorganisaties.

Deze problemen hebben al geruime tijd de aandacht. Onderstaand wordt aangegeven hoe optimalisering wordt nagestreefd:

Op het terrein van de verantwoordingsinformatie en de financiële verantwoording worden stappen ondernomen om deze beter aan te laten sluiten bij een begrotingscyclus in de VBTB-gedachte. Voor beide vormen van verantwoordingsinformatie is het moment van beschikbaarheid het grootste probleem. Er zal langs drie lijnen worden gewerkt om verbeteringen aan te brengen. Ten eerste wordt bekeken in hoeverre de indieningstermijn voor de jaarverantwoording (uniform) van de specifieke regelingen kan worden vervroegd, zodat deze meegenomen kunnen worden in het departementale jaarverslag. Bij ZBOs kan SZW dit via eigen regelgeving proberen te bewerkstelligen. Bij gemeenten daarentegen hangt het samen met de Financiële Verhoudingswet en is dit bestuurlijk een aanmerkelijk complexer proces.

In de tweede plaats wil SZW in samenspraak met Financiën en de Algemene Rekenkamer onderzoeken of er een procedure kan worden gevolgd waardoor relevante informatie op een later tijdstip (dan 15 maart) alsnog in het al ingediende jaarverslag kan worden opgenomen.

Ten derde zal er naar verwachting gebruik gemaakt gaan worden van gegevens die nog niet het karakter dragen van jaarrealisaties, doch na een methodologisch verantwoorde en geëxpliciteerde - bewerking gebruikt kunnen worden om tot een betrouwbaar beeld voor de jaarcijfers te komen.

SZW is voor wat betreft de monitoring en bestandgegevens bezig met het opzetten van een knooppunt beleidsinformatie. Door koppeling van de in de administraties van de verschillende uitvoeringsorganisaties (voor verschillende regelingen) aanwezige gegevens wordt zonder beslag te leggen op de capaciteit van de uitvoeringsorganisaties een breed scala aan informatie verkregen. Het betreft hier vooral uitvoeringsorganisaties op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarktmaatregelen.

Door het koppelen van de beschikbare informatie uit de verschillende administraties wordt niet alleen inzicht verkregen over de uitvoering van beleid, maar ontstaat tevens zicht op het bereik (de doelgroepen) en effectiviteit van de verschillende regelingen. Het knooppunt beleidsinformatie is momenteel in ontwikkeling. Met het Centraal Bureau van de Statistiek zijn hierover inmiddels de eerste afspraken gemaakt.

In hoeverre (evaluatie)onderzoek een bijdrage zal leveren aan benodigde informatie zal pas goed duidelijk zijn als de prestatiegegevens definitief zijn geformuleerd. Op voorhand is echter al wel duidelijk dat er meer onderzoek nodig zal zijn ter onderbouwing van de realisatie van beleidsdoelstellingen. SZW gaat daarbij volledig uit van de hiervoor genoemde regeling Prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek rijksoverheid.

Zorg

Zoals hiervoor is aangegeven, wordt het VBTB-gedachtengoed stapsgewijs op de Zorgnota toegepast. De minister van VWS werkt momenteel verder aan een plan van aanpak voor de beleidsmatige en financiële informatievoorziening in de Zorg. De minister van VWS zendt dit plan nog dit jaar naar de Kamer.

Naast bovengenoemde afzonderlijke initiatieven van daarvoor verantwoordelijke ministers, vindt in het kader van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel (die door de regering onder meer is gevraagd te adviseren over een overgang naar een integraal baten-lastenstelsel voor de gehele overheid) een nadere verkenning plaats naar de verdere integratie van de begrotingsprocessen van de premiesectoren en de rijksoverheid.


5. Meer specifieke themas



5.1 Betrouwbaarheid en exactheid van beleidsinformatie



Met het meer centraal stellen van beleidsinformatie in de begroting en verantwoording, neemt het belang van kwalitatief hoogwaardige prestatiegegevens over het gevoerde beleid en de gevoerde bedrijfsvoering toe. Ook de Rekenkamer wees daar op in haar rapport Verantwoorden over beleid.

Beleidsinformatie is betrouwbaar: de Kamer moet erop kunnen vertrouwen dat de in de begroting en verantwoording opgenomen (prestatie)gegevens juist zijn. Algemeen uitgangspunt daarbij is dat de wijze waarop prestatiegegevens totstandkomen, traceerbaar dient te zijn. In de eerder genoemde regeling Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid is daarom aan de ministers de verantwoordelijkheid toegewezen voor een ordelijke en controleerbare totstandkoming van de in de begroting en het jaarverslag op te nemen beleidsinformatie. Daarbij geldt als eerste dat het mogelijk moet zijn om de kwaliteit van systemen van reguliere prestatiegegevens vast te kunnen stellen. Dit aan de hand van een beschrijving van het betreffende informatiesysteem en de aan dat systeem ten grondslag liggende administratieve organisatie. De kwaliteit van evaluatieonderzoek, alsmede de mate van onafhankelijkheid waarmee het onderzoek is opgezet en/of uitgevoerd, moet kunnen worden vastgesteld aan de hand van een onderzoeksdossier.

Beleidsinformatie is betrouwbaar, en zo exact mogelijk. Toch zal in de begroting en verantwoording beleidsinformatie met verschillende graden van exactheid voorkomen. Sommige doelen zijn van nature meer kwalitatief geformuleerd. Dat leidt per definitie tot minder exacte beleidsinformatie. Verder spelen zo zij bedacht - bij het genereren van beleidsinformatie ook aspecten als tijdigheid en kosten een rol. De eis van tijdigheid en de wens de kosten en baten

van beleidsinformatie consequent af te wegen, kan tot een bewuste keuze (van regering en parlement) leiden voor minder exacte prestatiegegevens.


5.2 Systeem- en resultaatverantwoordelijkheid



Tijdens de behandeling van de voorbeeldbegrotingen, dit najaar, werd door de Tweede Kamer meerdere malen gewezen op onduidelijkheden in de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid voor beleidsprestaties.

Overheidsbeleid is erop gericht gewenste maatschappelijke effecten te realiseren, welke in de algemene of nader geoperationaliseerde doelstellingen op de rijksbegroting tot uitdrukking komen. De directe verantwoordelijkheid voor het realiseren van beleidsprestaties is soms bewust bij andere actoren gelegd, bijvoorbeeld omdat de wetgever het wenselijk acht de ministeriële verantwoordelijkheid te verkleinen. Gedacht kan worden aan zelfstandige bestuursorganen. In de doelstellingen zullen deze verantwoordelijkheden hun vertaalslag krijgen. Als het vervolgens om verantwoordingsinformatie gaat, is het zaak om duidelijk aan te geven op welke prestaties en resultaten een bewindspersoon rechtstreeks kan worden aangesproken, en voor welke resultaten een bewindspersoon enkel een voorwaardenscheppende verantwoordelijkheid heeft respectievelijk de directe verantwoordelijkheid voor resultaten bij andere actoren is gelegd.

Deze verantwoordelijkheden worden respectievelijk resultaatverantwoordelijkheid en systeemverantwoordelijkheid genoemd. Dit onderscheid dient helderheid te scheppen over de verantwoordelijkheidsverdeling. Bij systeemverantwoordelijkheid kan informatie over de uiteindelijke resultaten - naast informatie over de voorwaardenscheppende activiteiten beleidsmatig zeer relevant zijn. Zij dient dan echter ter beoordeling van de vraag in welke mate de voorwaarden die de betrokken minister heeft geschapen effectief zijn geweest. Ze draagt daarbij een wezenlijk ander karakter dan informatie over resultaten waar een minister wel rechtstreeks op aangesproken kan worden. In de RBV zijn overeenkomstig het bovenstaande bepalingen opgenomen opdat voor elke (operationele) doelstelling helder is hoe de verantwoordelijkheden liggen.
NB; het onderscheid tussen systeem- en resultaatverantwoordelijkheid is iets wezenlijks anders dan de constatering dan er bij iedere beleidsartikel - vele externe factoren van invloed zijn op het al dan niet bereiken van het geformuleerde doel.

Box 6: voorbeeld resultaat- en systeemverantwoordelijkheid

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport maakt in zijn voorbeeldbegroting 2000 bij het beleidsartikel Sportbeleid (met de algemene doelstelling: Met inachtneming van de intrinsieke waarde van sport het optimaal benutten van de maatschappelijke waarde van sport en het tegengaan van negatieve aspecten) melding van de volgende verantwoordelijkheidsverdeling.

Het realiseren van de beleidsdoelstellingen wordt niet integraal door VWS nagestreefd, maar er wordt -mede gelet op de verantwoordelijkheden van andere actoren- bij het effectueren van deze doelstellingen gefocust op specifieke doelaspecten (themas). De basis voor het ondersteunen van sportbonden/sportkoepels en gemeenten is terug te voeren op het uitvoeren van de landelijke functie door VWS. De inhoud van deze functie is omschreven in de Welzijnswet 1994. <<>> De resultaatverantwoordelijkheid van VWS is begrensd. Daarom is de verantwoordelijkheid van VWS gericht op het faciliteren van kwaliteitsverbeteringen in de sportbeoefening en de (fysieke en organisatorische) sportinfrastructuur. VWS doet dat door middelen (subsidies en kennis) beschikbaar te stellen aan (potentiële) subsidieontvangers die planmatig en binnen de kaders van verschillende (deel)notas hun voornemens kenbaar maken.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maakt binnen systeemverantwoordelijkheid nog nader onderscheid tussen verticale systeemverantwoordelijkheid (van een minister richting autonome actoren) en horizontale systeemverantwoordelijkheid (een coördinerende taak van minister richting andere ministers, zoals bij overzichtsconstructies).


5.3 Budgetflexibiliteit




Ieder beleidsartikel bevat in beginsel een paragraaf waar wordt ingegaan op de zogenoemde budgetflexibiliteit: het nog te beïnvloeden deel van de uitgavenmeerjarenraming.
Dit zicht op de budgetflexibiliteit biedt een wezenlijke bijdrage aan het versterken van het budgetrecht, zoals met de VBTB-operatie beoogd.

In de voortgangsrapportage VBTB, van afgelopen mei, werd aangegeven dat dit onderdeel nog op een dusdanige manier uitgewerkt zou worden, dat dit voor de Kamer voldoende en uniforme aangrijpingspunten voor sturing zou bieden. In de voorbeeldbegrotingen was de vorm en inhoud van betreffende paragraaf nog vrij en verkennend. Bij het opstellen van de RBV is hiertoe een vast stramien overeengekomen. Op het niveau van een beleidsartikel wordt in meerjarig perspectief het juridisch reeds verplichte deel en het nog vrije deel van de uitgavenmeerjarenraming weergegeven: zowel in absolute als in relatieve zin.
Daarbij wordt aangesloten bij het juridische verplichtingenbegrip8, zoals reeds jaren opgenomen in de CW en gehanteerd in de departementale Geïntegreerde Verplichtingen-Kas Administraties. Volgens deze regelgeving valt ook personeel onder het juridische verplichtingenbegrip. Een en ander levert een, praktisch hanteerbaar en relevant zicht op het juridisch nog niet vastgelegde deel van de uitgavenmeerjarenramingen.

Niet alle uitgaven die juridisch niet zijn dichtverplicht, zijn direct alternatief aanwendbaar. Bijvoorbeeld als gevolg van bestuurlijke toezeggingen, behoorlijk bestuur of complementariteit (uitgaven die logisch voortvloeien uit eerdere verplichtingen en uitgaven: de pilaren van de brug zijn aanbesteed, het wegdek zal gaan volgen). Hiervoor kunnen evenwel geen eenduidige voorschriften worden gegeven, omdat dit van departement tot departement sterk zal verschillen. Naast de voorgeschreven duiding van en toelichting op de mate waarin de meerjarenraming al dan niet juridisch zijn dichtverplicht, bestaat er daarom ruimte om in tabel en de toelichting daarop ook nog in te gaan op beleidsartikelspecifieke eigenschappen die relevant zijn voor zicht op de flexibiliteit van de meerjarencijfers.

Box 7: Voorbeeld Budgetflexibiliteit

In de VBTB-voorbeeldbegroting 2000 heeft het ministerie van Economische Zaken bij het beleidsartikel Ruimtelijk economisch beleid het volgende opgenomen:
A. Begrotingstechnische invalshoek

De tabel laat zien welke delen van de uitgavenramingen bestemd zijn voor financiering van reeds aangegane verplichtingen, respectievelijk voor de vanaf het jaar 2000 aan te gane verplichtingen. Van de uitgavenramingen 2000 is 69% nodig voor oude verplichtingen en 31% voor nieuwe aan te gane verplichtingen.

Bedragen in mln. gldns. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Uitgaven totaal artikel 3 310,7 362,7 383,5 411,4 386,4 442,7 452,8

Uitgaven voor reeds aangegane

verplichtingen t/m 1999 310,7 362,7 265,6 257,9 174,7 168,0 147,2

Uitgaven voor nog aan te gane

verplichtingen m.i.v. 2000 - - 117,9 153,2 211,8 274,7 305,6

Idem in procenten van totale uitgaven 0% 0% 31% 37% 55% 62% 67%

B. Bestuurlijke invalshoek

Regelingen voor instituten waarmee EZ een structurele subsidierelatie onderhoudt, zijn uit hoofde van algemene beginselen van behoorlijk bestuur op korte termijn niet-flexibel. Daarnaast vallen grote delen van de programma-uitgaven onder meerjarige bestuurlijke afspraken en convenanten, zoals Kompas van het Noorden, stadseconomie en samenwerking in de Regio en zijn uitgaven nodig ter cofinanciering van Eu-structuurfondsen. De voor 2000 geraamde uitgaven voor nieuw aan te gane verplichtingen die niet vallen onder het beslag van voornoemde bestuurlijke verplichtingen, bedragen 12 mln, oftewel circa 3% van de totale uitgavenraming voor 2000.


5.4 Bijlagen




In de regeringsnota VBTB werd gesteld dat de verplicht voorgeschreven bijlagen bij de begroting geen beleidsmatig en/of budgettair relevante informatie bevatten. Daarom werd voorgesteld die bijlagen niet meer in de departementale begrotingen nieuwe stijl op te nemen, doch eventueel op andere wijzen beschikbaar te stellen. Naar aanleiding van de AOs met de vaste Kamercommissies over de voorbeeldbegrotingen, bleek dat er bij de Kamer behoefte bestaat om de bijlage Moties en toezeggingen in de begrotingen nieuwe stijl te handhaven. Dat zal geschieden.

In het eerstkomend Financieel Jaarverslag van het Rijk zal nader worden ingaan op het thema bijlagen. In de eerste plaats zal (zoals toegezegd tijdens het AO van 9 november j.l.) worden bezien, welke mogelijkheden er zijn de Kamer een meer actueel overzicht te laten toekomen met de stand van zaken bij de Moties en toezeggingen. In genoemd overleg is verder afgesproken dat de Kamer op de hoogte wordt gehouden wanneer er wijzigingen optreden in (andere) op Internet weer te geven bijlagen. Hoe daar vorm en inhoud aan gegeven wordt, zou een tweede thema kunnen zijn. In de derde plaats zullen voorstellen worden gedaan over de informatieverstrekking richting Kamer over datgene wat voorheen in de voormalige evaluatiebijlagen opgenomen was. De gedachten gaan uit naar een al dan niet jaarlijkse - Evaluatiebalans. Ten slotte zal de regering in het Financieel Jaarverslag van het Rijk over 2000 reageren op de brief (d.d. 22 november j.l.) van de voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven, over de toekomst van het Subsidie Overzicht Rijksoverheid.


5.5 De mededeling over de bedrijfsvoering




In de nota VBTB van mei 1999 - werd de bedrijfsvoeringsparagraaf c.q. de mededeling over de bedrijfsvoering geïntroduceerd. In de voortgangsrapportage van afgelopen mei werd aan deze mededeling verdere uitwerking gegeven. Vastgesteld werd dat met de mededeling over de bedrijfsvoering expliciet aandacht wordt gevraagd voor de wijze waarop de kwaliteit van de bedrijfsvoering binnen de ministeries wordt gewaarborgd. Aangezien dit gestructureerde aandacht van het management voor de borging van de bedrijfsvoering vergt, kan dit een ondersteuning zijn van (het toewerken naar) een adequate borging van de bedrijfsvoering van de ministeries.

Nadat hoge prioriteit is gegeven aan de codificering van VBTB in wet- en regelgeving, wordt met de voortgangsrapportage als vertrekpunt, in het najaar van 2000 en in 2001 de mededeling over de bedrijfsvoering nader uitgewerkt. Zo wordt een referentiekader ontwikkeld waarin de uitgangspunten worden vastgelegd voor de totstandkoming en de onderbouwing van de mededeling. Bij de mededeling over de bedrijfsvoering staat de procesbenadering centraal. Dit maakt het mogelijk dat de samenhang tussen activiteiten van organisatieonderdelen inzichtelijk wordt gemaakt en indien nodig wordt vergroot. Daarnaast biedt de procesbenadering een goede mogelijkheid om na te denken over de toekomstige bedrijfsvoering van de organisatie als geheel. Het referentiekader is aldus in eerste aanleg vooral procedureel van aard. Naarmate meer ervaring wordt opgedaan met de bedrijfsvoering in het algemeen en de bedrijfsvoeringsparagraaf in het bijzonder, worden in het referentiekader mogelijk meer inhoudelijke normen opgenomen. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van het begrip bedrijfsvoering. Tot de bedrijfsvoering wordt thans gerekend: financieel beheer, materieel beheer en administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. Deze invulling, zoals vastgelegd zal worden bij de negende wijziging van de CW, stemt overeen met de onderdelen van de bedrijfsvoering zoals deze reeds in eerdere wijzigingen van de CW zijn vastgelegd.

Om reeds ervaring op te doen met de onderbouwing van de mededeling, de bepaling van de reikwijdte ervan en de ontwikkeling van normen ten aanzien van bedrijfsvoering te stimuleren, worden in 2001 bij vijf ministeries (OCW, Financiën, Defensie, V&W en VWS) pilots gehouden. Deze pilots worden zodanig georganiseerd dat ook de niet direct deelnemende ministeries worden betrokken. Mede op basis van de resultaten van de pilots wordt het referentiekader voor de mededeling ontwikkeld.

Met de resultaten van de pilots en het te ontwikkelen referentiekader kan de rijksbrede implementatie van de mededeling over de bedrijfsvoering verder vorm worden gegeven. Dit met het oog op opname in het jaarverslag over 2002. In de voortgangsrapportage die wordt opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk over 2000 wordt u nader over de voortgang geïnformeerd.

Intermezzo
Tijdens de Algemene Verantwoordingsbeschouwingen - het afgelopen voorjaar - vroeg de heer Melkert om een vergelijkende beschouwing over het Nederlandse VBTB-project en de Public Service Agreements, zoals men die in het Verenigd Koninkrijk kent. In dit intermezzo treft u deze beschouwing aan.

Public Service Agreements (PSAs) zijn uitspraken over wat een ministerie wil bereiken. PSAs kenmerken zich door een aim, objectives en meetbare targets. Een voorbeeld:

Box 8: voorbeeld PSA

Het ministerie van Environment, Transport and the Region heeft als aim: To improve everyones quality of life, now or in the future through: thriving prosperous regions and communities; better transport; better housing; a better environment; safer healthier surroundings; and prudent use of natural resources. Het ministerie heeft meerdere objectives. Eén daarvan luidt: Protect and improve the environment with other policies across Government and internationally.
Dit objective kent één of meerdere targets, bijvoorbeeld: Enable 17% of household waste to be recycled or composed by 2004.

Op deze wijze zijn in juli van dit jaar voor de periode 2001-2004 160 targets onderscheiden, minder dan 10 per ministerie9.

De trits aims, objectives en goals is vergelijkbaar met de missie van een departement (zoals die in de beleidsagenda terug kan komen) en de algemene beleidsdoelstellingen en streefwaarden (zoals opgenomen in de beleidsartikelen van de VBTB-begroting). Net als bij VBTB wordt bij PSAs gefocusseerd op effecten, niet op financiële middelen. En net als bij VBTB hebben PSAs geleid tot het expliciteren van interdependenties tussen ministeries: zo worden 30 targets door meer dan één departement10 gedeeld en heeft men 5 overzichtsconstructies onderscheiden, bijvoorbeeld voor jeugdzorg.

Al met al zijn er dus - op het eerste gezicht - belangrijke overeenkomsten tussen VBTB en de PSAs. Er zijn ook belangrijke verschillen. Zo geven PSAs geen antwoord op twee van de drie VBTB-vragen Wat gaan we daarvoor doen en Wat gaat dat kosten? Deze verschillen zijn verklaarbaar. Daartoe dient wat dieper op de achtergrond en inhoud van PSAs te worden ingegaan.

De PSAs stammen uit 1998, direct na het aantreden van de nieuwe Labourregering. Daarmee wordt een traditie voortgezet dat vernieuwingen in het financieel management in het Verenigd Koninkrijk vooral politiek gedreven zijn11. De introductie van de PSAs moet met name worden gezien in het licht van het streven van het nieuwe kabinet naar een meer open, een meer aanspreekbare en meer moderne overheid. Vooral in de relatie tussen overheid en burger en vooral gericht op haar eigen functioneren. Niet zozeer op de relatie tussen regering en parlement.

Het formuleren van doelstellingen en prestatiegegevens in het kader van VBTB wordt primair ingegeven vanuit het streven de begroting voor de Staten-Generaal meer beleidsmatig en beter toegankelijk te maken. Om VBTB te laten slagen, zijn twee zaken cruciaal. Ten eerste het verband tussen beleids-, bedrijfsvoerings- en begrotingsprocessen. Dit voor een daadwerkelijk integraal antwoord op de WWW-vragen. Ten tweede de koppeling tussen de externe begroting en verantwoording enerzijds en de interne jaarplannen en jaarverslagen anderzijds. Immers: als intern niet wordt gestuurd op de doelen die extern gepresenteerd worden, kunnen deze laatste slechts bij toeval worden gerealiseerd.

Er bestaat géén relatie tussen PSAs en de begroting. Ministers rapporteren kwartaalsgewijs aan een ministeriële commissie (onder voorzitterschap van de minister van Financiën) over de voortgang bij ieder target. Twee keer per jaar wordt op politiek niveau over de voortgang van de beleidsuitvoering gesproken. Ieder ministerie publiceert ten slotte jaarlijks een annual report, niet vergelijkbaar met ons nieuwe departementaal jaarverslag.

Themas die bij de implementatie van VBTB thans een belangrijke rol spelen, zijn in het Verenigd Koninkrijk niet aan de orde. Bijvoorbeeld het aanpassen van wet- en regelgeving, het opzetten van Management Informatiesystemen, het borgen van de betrouwbaarheid van beleidsinformatie of het intensiveren van beleidsevaluatieonderzoek (omdat het meten van effecten die er toe doen, meestal niet kwartaalsgewijs met eenvoudige indicatoren plaats kan vinden). Ook het budgetrecht is - logischerwijs - geen onderwerp van discussie geweest. Ook al omdat het parlement in het Verenigd Koninkrijk geen recht van amendement heeft.

Box 9: PSAs in breder perspectief

De PSAs moeten worden gezien in een breder scala van Labour-initiatieven voor meer resultaatgerichte overheidsfinanciën. In juli 1998 werd de eerste Comprenhensive Spending Review gepubliceerd. Een start-document van het nieuwe kabinet, waartoe een grondige herbezinning plaatsvond van departementale missies, doelstellingen en uitgavenprogrammas. Een en ander gericht op een goede uitvoering van het nieuwe regeringsbeleid. Tegelijkertijd traden wezenlijke veranderingen op in het begrotingsbeleid. Belangrijkste kenmerken: een strikt onderscheid tussen investerings- en lopende uitgaven en de introductie van een 3 jaars-planningshorizon. Dezelfde horizon als bij de PSAs. Ten slotte werd ook het (in 1991 reeds gestarte) RAB-project met kracht opgepakt. RAB staat voor Resource Accounting and Budgetting en behelst een integrale invoering van het stelsel van baten en lasten. Het RAB-project en de PSAs zijn niet gekoppeld aan elkaar. Bij de nadere uitwerking van het kabinetsbesluit tot integrale invoering van het stelsel van baten en lasten in Nederland is het nadrukkelijk wel de bedoeling dit aan VBTB te koppelen.

De ervaringen met PSAs worden door het Engelse ministerie van Financiën omschreven als still relatively early days in outcome based approach met scope for continuing improvement.
In het parlement wordt nagenoeg niet over de PSAs gesproken. Gezien het bovenstaande (maar wellicht ook het tweepartijenstelsel in het Verenigd Koninkrijk) is dat goed verklaarbaar. In de ministeriële commissie wordt tot dusver vooral gesproken over het stellen en meten van doelen. Belangrijk effect is wel dat ministeries een uitspraak moeten doen over de vraag of de uitvoering van hun beleid op schema ligt en zo nee, hoe dat komt en welke maatregelen getroffen dienen te worden. In het overleg tussen de vakministers en het ministerie van Financiën is momenteel sprake van een duidelijke verandering van focus. Naast discussies over geld, krijgen de daarmee te bereiken effecten een meer prominente plaats.

Inmiddels lijkt er - zonder dat daartoe beleidsmaatregelen zijn getroffen - een sterkere band te gaan ontstaan tussen de PSAs en de begrotingsstukken. Ook het belang van aansluiting tussen de PSAs en de interne sturing en beheersing wordt thans onderkend. Om de PSAs tot een succes te maken, is dit najaar een nieuw initiatief gestart: dat van de Service Delivery Agreements. Deze SDAs zijn hoofdzakelijk gericht op de kwaliteit van het overheidshandelen. Dit in het kader van een hervormings- en moderniseringsproces van de centrale overheid, met als doel: betere dienstverlening aan de burger. Kernelementen van de SDAs zijn prestatie-verbetering, een meer sterkere focus op de burger als klant, personeels- en ICT-beleid, E-government en strategische beleidsvorming. Ten slotte moeten de SDAs ook antwoord geven op onze eerste W-vraag: Wat gaan we doen?12.

Als het goed is, gaat het VBTB-denken in Nederland een meer prominente rol spelen in het politieke besluitvormingsproces: tijdens de begrotingsvoorbereiding voor het jaar 2002 in de regering, bij de behandelingen van de ontwerpbegrotingen 2002 in de Kamer, maar wellicht ook bij het opstellen van de komende verkiezingsprogrammas of het Regeerakkoord. VBTB zal logischerwijs ook zijn uitstraling gaan hebben op de kwaliteit van het overheidshandelen. Daarmee groeien PSAs en VBTB langzaam doch logisch naar elkaar toe.

Hoofdstuk 6 Vervolg

Voorliggende tussenrapportage markeert de overgang van de tweede naar de derde fase van het VBTB-project: de overgang van project naar lijn. Eerste doel van de volgende fase is het opstellen van ontwerpbegrotingen die in de techniek voldoen aan VBTB respectievelijk een goede basis vormen voor verdere groei. Cruciaal in de volgende fase is echter ook of een en ander leidt tot een andere wijze van denken en doen; m.a.w. tot een verbetering van de (budgettaire) besluitvorming en daarmee tot betere uitkomsten voor de Nederlandse samenleving. Een tijdpad voor cultuurverandering is zo zult u begrijpen - ondoenlijk. Wel is het mogelijk dat proces optimaal te faciliteren. In de onderstaande box treft u daarvoor het spoorboekje aan.

Box 10: Vervolgtraject

najaar 2000 - september 2001 Verder uitwerken van de voorbeeldbegrotingen tot echte begrotingen nieuwe stijl

december 2000 Aanpassing departementale informatiesystemen (financiële administraties) gereed

begin 2001 Indiening 9e wijziging van de Comptabiliteitswet bij de Staten-Generaal

Begrotingsvoorbereiding 2002 Voorstel verdeling 2e deel aanvullende post VBTB op basis van departementale plannen van aanpak informatiekundige gevolgen lange termijn

derde woensdag in mei 2001 Eerste officiële Financieel Jaarverslag van het Rijk (over 2000). Onder meer met een nader tussenbericht over de voortgang van het VBTB-project.

derde dinsdag in september 2001 Eerste begrotingen nieuwe stijl (over
2002)


derde woensdag in mei 2002 Rijksbrede uitwerking mededeling over de bedrijfsvoering gereed. In het Financieel

Jaarverslag van het Rijk (over 2001) wordt daarover verslag uitgebracht.

derde woensdag in mei 2003 Eerste departementale jaarverslagen (over
2002). Wederom een bericht over de invoering van VBTB in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (over 2002).

medio 2004 Integrale evaluatie VBTB

DE MINISTER VAN FINANCIËN

Bijlage 1 Integraal overzicht van de meest actuele - soms nog in beweging zijnde - artikelindeling Rijksbegroting nieuwe stijl

AZ

1. Bevorderen van de eenheid van het algemeen regeringsbeleid;
2. Wereldtentoonstelling;

3. Nominaal en onvoorzien.


Koninkrijksrelaties

1. Uitoefenen van de waarborgfunctie van het Koninkrijk ingevolge artikel 43 van het Statuut;

2. Verlenen van hulp en bijstand ter bevordering van de autonomie van de Koninkrijkspartners cf. het Statuut;

3. Nominaal en onvoorzien.

Buiza

1. Het bevorderen van de internationale ordening;
2. Vrede, veiligheid en conflictbeheersing;
3. Humanitaire hulp;

4. Vredesopbouw en goed bestuur;

5. Europese integratie;

6. Bilaterale ontwikkelingssamenwerking;

7. Multilaterale ontwikkelingssamenwerking;
8. Particuliere en maatschappelijke ontwikkelingssamenwerking;
9. Nederlandse bilaterale belangen op politiek en economisch gebied;
10. Consulaire dienstverlening, asiel en migratie;
11. Internationaal cultuurbeleid;

12. Niet toerekenbare apparaatsuitgaven;

13. Nominaal en onvoorzien;

14. Geheim.


Justitie


1. Strategie;



2. Wetgeving;



2.1 Wetgevingskwaliteitsbeleid;



3.1 Preventie;



3.2 Slachtofferzorg;



3.3 Rechtshandhaving;



3.4 Jeugdbescherming;



4.1 Rechtspleging en alternatieve geschillenbeslechting;


4.2 Gefinancierde rechtsbijstand, Juridische vrije beroepen en schuldsanering;


4.3 Schuldsanering;



4.4 Juridische dienstverlening;



5.1 Tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties;


5.2 Boeten en transacties;



6.1 Toelating Asiel en Regulier;



6.2 Asiel opvang;

3. Tegengaan Illegaal Verblijf;



7.1 Niet-beleidsartikel (Nominaal & onvoorzien en Algemeen).

BZK

1. Grondwet en democratie;

2. Politie;

3. Brandweer en Rampenbestrijding;

4. Partners in veiligheid;

5. Nationale Veiligheid (BVD);

6. Functioneren Openbaar Bestuur;

7. Informatiebeleid Openbare Sector;
Integratie Minderheden;

8. Grotestedenbeleid;

9. Arbeidszaken overheid;
Kwaliteit Rijksdienst;

10. Algemeen;

11. Nominaal en onvoorzien;


OCW

1. Basisonderwijs;

2. Expertise centra;

3. Voortgezet onderwijs;

4. Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie;
5. Technocentra;

6. Hoger beroepsonderwijs;

7. Wetenschappelijk onderwijs;

8. Internationaal onderwijsbeleid;

9. Onderwijspersoneel;

10. ICT;

11. Studiefinanciering;

12. Tegemoetkoming studiekosten;

13. Lesgelden;

14. Cultuur;

15. Media;

16. Onderzoek en wetenschappen;

17. Nominaal en onvoorzien;

18. Bestuursdepartement;

19. Inspecties;

20. Adviesraden;

21. Uitvoeringsorganisaties onderwijs;

22. Uitvoeringsorganisaties cultuur;

23. Uitvoeringsorganisaties wetenschappen.


Financiën

Begroting IX-B

1. Belastingen;

2. Financiële markten;

3. Financieringsactiviteiten publiek-private sector;
4. Kasbeleid en kasbeheer;

5. Internationale betrekkingen;

6. Exportkredietverzekering en investeringsgaranties;
7. Staatsloterij;

8. Beheer materiële activa;

9. Financieel-economisch beleid van de overheid;
10. Algemeen;

11. Nominaal & onvoorzien.


Begroting IX-A

1. Financiering staatsschuld;

2. Beheer van middelen van overheidsinstellingen.

Defensie

1. Beschikbaarheid krijgsmacht;

2. Vredesoperaties;

3. Civiele taken;

4. Overige internationale samenwerking;

5. Wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling;
6. Geheime uitgaven;

7. Nominaal en onvoorzien;

8. Algemeen.


VROM

1. Strategische beleidsontwikkeling en monitoring;
2. Betaalbaarheid van het wonen;

3. Duurzame woningen en gebouwen;

4. Aantrekkelijke fysieke leefomgeving;

5. Sociale kwaliteit van de woonomgeving;

6. Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijk gebied;
7. Verbeteren milieukwaliteit op lokaal niveau;
8. Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden;
9. Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband;
10. Verbeteren nationale milieukwaliteit;

11. Tegengaan klimaatverandering en emissies;
12. Beheersen milieurisico`s van stoffen, afval en straling;
13. Handhaving;

14. Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie van Algemene Zaken;

15. Algemeen;

16. Nominaal en onvoorzien.


V&W

1. Veilig goederenvervoer;

2. Versterking netwerk goederen;

3. Efficiënt goederenvervoersysteem;

4. Duurzaam goederenvervoer;

5. Veilig personenvervoer;

6. Versterking netwerk personenvervoer;

7. Klantgerichte personenvervoermarkt;

8. Duurzaam personenvervoer;

9. Veilige luchtvaart;

10. Faciliteren netwerk luchtvaart;

11. Effectief luchtvaartbestel;

12. Duurzame luchtvaart;

13. Waterkeren;

14. Waterbeheren;

15. Effectieve telecommunicatie- en postmarkt;
16. Meteorologie en seismologie;

17. Ruimtevaart;

18. Inspectie V&W;

19. Bijdrage aan IF;

20. Nominaal en onvoorzien;

21. Algemeen departement;

22. Algemeen Uitvoeringsorganisatie.


EZ

1. Werking van de binnenlandse markten;

2. Bevorderen van innovatiekracht;

3. Ruimtelijk economisch beleid;

4. Doelmatige en duurzame energievoorziening;
5. Buitenlandse economische betrekkingen;

6. Buitenlandse investeringen in Nederland;
7. Level playing field zeescheepsnieuwbouw;
8. Inschakeling defensiegerelateerde bedrijfsleven;
9. Toegang bedrijven tot de kapitaalmarkt;
10. Economische crisisbeheersing;

11. Beheer bodemschatten;

12. Economische analyses en prognoses;

13. Voorzien in maatschappelijke behoefte aan statistieken;
14. Algemeen;

15. Nominaal, onvoorzien en nog te verdelen;
16. Afwikkeling oude verplichtingen.


LNV

1. Verstedelijking landelijk gebied;

2. Verwerving en inrichting EHS;

3. Beheer EHS;

4. Economisch perspectiefvolle agroketens;
5. Bevorderen duurzame productie;

6. Bevorderen voedselveiligheid;

7. Kennisontwikkeling en innovatie;

8. Kennisvoorziening;

9. Kennisverspreiding;

10. Nominaal en onvoorzien;

11. Algemeen.




SZW

1. Arbeidsbemiddeling en basisdienstverlening;
2. Stimulering en kwaliteitsbevordering van arbeidsaanbod;
3. Aanvullende werkgelegenheid;

4. Aangepast en begeleid werken;

5. Algemene inkomensgarantie op minimumniveau;
6. Inkomensgarantie voor jonggehandicapten;
7. Inkomensaanvulling voor herkeurde arbeidsongeschikten;
8. Tijdelijke inkomensgarantie voor kunstenaars;
9. Tegemoetkoming in de kosten van kinderen;
10. Maatschappelijke participatie van gehandicapten;
11. Bevordering van combinatiemogelijkheden van arbeid en zorg;
12. Coördinatie emancipatiebeleid;

13. Verbetering arbeidsomstandigheden;

14. Tegemoetkoming asbestslachtoffers;

15. Rijksbijdragen sociale fondsen;

16. Rijksbijdrage spaarfonds AOW;

17. SUWI;

18. Aflopende regelingen;

19. Algemeen;

20. Nominaal en onvoorzien


VWS

1. Gezondheidsbevordering en gezondheidsbescherming;
2. Curatieve somatische zorg;

3. Geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en maatschappelijke opvang;

4. Gehandicaptenzorg;

5. Verpleging, verzorging en ouderen;

6. Arbeidsmarktbeleid;

7. Jeugdbeleid;

8. Sociaal beleid;

9. Sportbeleid;

10. Verzetsdeelnemers, vervolgden en burger-oorlogsgetroffenen;
11. Inspecties;



11a. Inspectie Gezondheidszorg;



11b. Inspectie Waren en Veterinaire zaken;



11c. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming;
12. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu;
13. Rijksbijdrage volksgezondheid;

14. Algemeen;

15. Nominaal en onvoorzien.


Gemeentefonds

1. Gemeentefonds.


Provinciefonds

1. Provinciefonds.


Bijlage 2 VBTB en budgetrecht: Beschikbaarheid Krijgsmacht

In het AO van 9 november j.l. is toegezegd het thema VBTB & budgetrecht toe te lichten aan de hand van het beleidsartikel Beschikbaarheid van krijgsmacht, op de VBTB-begroting van het ministerie van Defensie. Betreffend artikel is - achteraf bezien - enigszins a-typisch: bij Defensie valt het programmabudget en het apparaatsbudget nagenoeg samen, het artikel kent geen financiële beleidsinstrumenten en geen gelaagdheid in doelstellingen, in die zin dat een nader geoperationaliseerd doel een bijdrage levert aan een hoger algemeen doel. Het in de hoofdtekst uitgewerkte VROM-beleidsartikel is daarom dienstiger. In deze bijlage wordt het Defensie-voorbeeld evenwel ook uitgewerkt.

Onderstaand is de tabel budgettaire gevolgen van beleid voor het beleidsartikel Beschikbaarheid krijgsmacht opgenomen, zoals weergegeven in de voorbeeldbegroting van Defensie.


1998


1999


2000


2001


2002


2003


2004

Verplichtingen (x NLG 1000)


12.324.842


15.368.019


14.827.291


13.581.432


13.175.244


12.116.150


12.844.040

Verplichtingen (x EUR 1000)


5.592.769


6.973.703


6.728.331


6.162.985


5.978.665


5.498.069


5.828.371

Uitgaven


01.01 Koninklijke marine


2.742.513


3.006.183


2.889.969


2.818.297


2.805.823


2.875.088


2.853.354


01.02 Koninklijke landmacht


4.196.123


4.662.054


4.499.183


4.409.836


4.495.353


4.396.433


4.350.359


01.03 Koninklijke luchtmacht


3.228.053


3.010.390


2.650.516


2.828.930


2.873.852


2.834.991


2.775.981


01.04 Koninklijke marechaussee


474.315


517.774


502.420


518.536


521.565


518.508


517.336


01.05 Defensie Interservice Commando


476.901


500.245


460.112


445.812


437.996


438.097


436.933


01.06 Pensioen, wachtgelden en uitkeringen


1.876.676


2.003.206


1.919.126


1.949.560


2.018.685


2.032.511


2.045.668


01.07 Ziektekostenregeling Defensiepersoneel


69.399


82.000


53.858


53.266


53.266


53.266


53.266

Totale uitgaven (x NLG 1000)


13.063.980


13.781.852


12.975.184


13.024.237


13.206.540


13.148.894


13.032.897

Totale uitgaven (x EUR 1000)


5.928.176


6.253.932


5.887.882


5.910.141


5.992.867


5.966.708


5.914.071

Ontvangsten

Totale ontvangsten (x NLG 1000)


423.448


475.445


397.657


393.303


392.553


393.103


303.153

Totale ontvangsten (x EUR 1000)


192.152


215.748


180.449


178.473


178.133


178.382


137.565

Al deze uitgaven dragen bij aan de ondeelbare algemene doelstelling: het formeren, instandhouden en inzetten van de krijgsmacht in het kader van het veiligheidsbeleid van de Nederlandse regering.

De tabel wordt per krijgsmachtdeel verder uitgesplitst. Ter illustratie is hier de budgettaire (deel)tabel voor de Koninklijke Marine weergegeven:


1998


1999


2000


2001


2002


2003


2004

Verplichtingen (x NLG 1000)


3.086.068


4.331.934


3.128.362


2.558.724


2.580.139


2.757.704


2.683.654

Verplichtingen (x EUR 1000)


1.400.397


1.965.746


1.419.589


1.161.098


1.170.816


1.251.392


1.217.789

Uitgaven


01.01.01 Apparaatsuitgaven






























-Commandant der Zeemacht Nederland

696.515


739.137


715.634


689.074


674.768


663.474


662.921


-Com. der Zeemacht CARIB

108.198


113.837


110.303


108.521


107.511


107.257


106.767


-Com.t van het Korps mariniers

200.953


217.200


216.930


219.523


227.421


235.852


240.018


-Ondersteunende eenheden

553.007


564.855


531.814


515.355


512.423


504.699


507.888


-Admiraliteit

538.729


463.664


416.341


435.163


417.964


419.822


422.681

Totaal 01.01.01 Apparaat


2.097.402


2.098.693


1.991.022


1.967.636


1.940.087


1.931.104


1.940.275


01.01.02 Subsidies


529


533


483


483


483


483


483


01.01.03 Investeringen


644.582


906.957


898.464


850.178


865.253


943.501


912.596

Totale uitgaven (x NLG 1000)


2.742.513


3.006.183


2.889.969


2.818.297


2.805.823


2.875.088


2.853.354

Totale uitgaven (x EUR 1000)


1.244.498


1.364.146


1.311.411


1.278.887


1.273.227


1.304.658


1.294.796

Ontvangsten

Totale ontvangsten (x NLG 1000)


159.171


145.238


120.211


116.007


114.707


114.707


114.707

Totale ontvangsten (x EUR 1000)


72.229


65.906


54.549


52.642


52.052


52.052


52.052

Het vaststellen van de begroting en het aanbrengen van wijzigingen zal in de regel (net zoals thans) plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen, zoals opgenomen in de begrotingsstaat bij een begrotingswetsvoorstel. Volgens de Comptabiliteitswet is dit het autorisatieniveau. De per beleidsartikel in de begrotingsstaat geraamde bedragen voor uitgaven, verplichtingen en ontvangsten, corresponderen (voor het begrotingsjaar t) met de totalen van uitgaven, verplichtingen en ontvangsten in de tabel de budgettaire gevolgen van beleid. In de tabel voor het gehele artikel de vet gedrukte reeksen.

De Kamer behoudt alle mogelijkheden daarop invloed uit te oefenen en haar budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer een begrotingsartikel 1) wil verhogen of verlagen of 2) een verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor (naast het verzoeken daartoe, al dan niet door middel van een motie) het instrument van het amendement gebruiken. Met de tabellen de budgettaire gevolgen van beleid kan de Kamer duidelijk aangeven welke uitgaven zouden moeten worden verhoogd of verlaagd.

Verschuivingen binnen een artikel kunnen door de Kamer - net zoals dat nu het geval is - worden bereikt door 1) het - tijdens de begrotingsbehandeling - kenbaar maken van de wens daartoe of 2) het aannemen van een motie. Zoals uit het bovenstaande voorbeeld blijkt, bieden de tabellen de budgettaire gevolgen van beleid daartoe duidelijke aangrijpingspunten. Zo kan de Kamer een verzoek of motie indienen om gelden te verschuiven tussen krijgsmachtdelen, bijvoorbeeld tussen de Koninklijke landmacht en de Koninklijke Luchtmacht, maar ook binnen de krijgsmachtdelen, bijvoorbeeld tussen de apparaatsuitgaven voor de commandant der Zeemacht en de apparaatsuitgaven voor de ondersteunende eenheden.

Wanneer een minister een verzoek van de Kamer en een motie naast zich neer zou willen leggen, kan de Kamer in prangende gevallen 3) via het recht van amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere artikelen. In het bovenstaande voorbeeld zou de Kamer voor de Koninklijke marine een apart begrotingsartikel kunnen maken of zelfs voor de subsidies binnen het onderdeel Koninklijke Marine. Daarbij zou overigens zoals reeds beschreven in de brief van 6 oktober j.l. - een beleidsinhoudelijke invalshoek centraal moeten staan. Ten slotte bestaat net als in de huidige situatie 4) de mogelijkheid voor de Kamer om - in uitzonderlijke gevallen en op incidentele basis
- amendementen in te dienen tot verschuiving van bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging van het artikelbedrag.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie