Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

De evaluatie Wet Rea in kort bestek

Datum nieuwsfeit: 05-03-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

De Realiteit
De evaluatie Wet Rea in kort bestek

C.W.J. Wevers
J.J.M. Besseling
E.L. de Vos


1





Inhoudsopgave


1. Vraagstelling en opzet van de evaluatie ................................................................3
1.1 De evaluatie van de Wet Rea..........................................................................4
1.2 Beoogd doel van de Wet Rea..........................................................................5
1.3 Opzet en beperkingen evaluatie ......................................................................6
1.4 Inhoud rapport...............................................................................................7
1.5 Belang reïntegratie .........................................................................................8


2. 9



3. Bevindingen: implementatie van de wet...............................................................10 3.1 Implementatie door uvi's en arbodiensten .....................................................10 3.2 Implementatie door gemeenten......................................................................11 3.3 Implementatie door Arbeidsvoorziening........................................................12 3.4 Conclusie.....................................................................................................13


4. 13


5. Bevindingen: waardering Rea en knelpunten .......................................................14 5.1 Werkgevers..................................................................................................14 5.2 Arbodiensten................................................................................................15 5.3 Uvi's ...........................................................................................................17 5.4 Gemeenten...................................................................................................21 5.5 Arbeidsvoorziening ......................................................................................23 5.6 Arbeidsgehandicapten ..................................................................................25 5.7 Conclusie.....................................................................................................27


6. 28


7. 29


8. Bevindingen: macrogegevens, kosten/baten.........................................................30 8.1 Kwantitatieve doelen....................................................................................30 8.2 Inconsistente en onvolledige informatie.........................................................31 8.3 Aantal gerealiseerde trajecten en plaatsingen.................................................33 8.4 Werkende arbeidsgehandicapten...................................................................34 8.5 Kosten/baten................................................................................................35 8.6 Conclusie.....................................................................................................36


2




9. 37

10. Beschouwing ...................................................................................................38 10.1 Effectiviteit slecht meetbaar, maar voor verbetering vatbaar?......................38 10.2 Organisatorische problemen `Rea-overstijgend' ..........................................41 10.3 Bepaling van de doelgroep arbeidsgehandicapten ........................................42 10.4 Afstemming Rea, Wiw, Wsw .....................................................................45 10.5 Tot slot......................................................................................................46

Bijlage: Toegezegde informatie aan Tweede Kamer ................................................48


3





1. Vraagstelling en opzet van de evaluatie


1.1 De evaluatie van de Wet Rea


Voor u ligt de integrale rapportage over de evaluatie van de Wet op de (Re)ïntegratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea). De `Evaluatie in kort bestek' is er een bondige samenvatting van. Bij de parlementaire behandeling van de wet is toegezegd dat de Wet Rea grondig geëvalueerd wordt. Gezien de reikwijdte van deze wet is voor de evaluatie gebruik gemaakt van een groot aantal informatiebronnen en studies. De integrale rapportage schetst hiervan een samenhangend beeld. De facto heeft de gegevensverzameling in de verschillende onderzoeken plaatsgehad eind 1999 en begin 2000, zodat de werking van de Wet Rea over een periode van anderhalf jaar na inwerkingtreding (1 juli 1998) is bestudeerd. Enkele gegevensoverzichten lopen door tot na deze periode.
Bij aanvang van de evaluatie heeft het Ministerie van SZW een aantal vragen geformuleerd die in drie kernthema's kunnen worden samengevat, implementatie, waardering/knelpunten en macrogegevens/kosten:
1. Op welke wijze is de Wet Rea geïmplementeerd door de diverse betrok- kenen en welke problemen zijn hierbij opgetreden? In hoeverre is de werking van de wet door deze implementatieproblemen nog sub- optimaal?

2. In hoeverre heeft de Wet Rea de `préRea-knelpunten' weggenomen en zijn er mogelijkerwijs andere knelpunten of onbedoelde effecten opge- treden? Hoe waarderen de diverse betrokkenen bij het reïnte- gratieproces, vergeleken met de préRea-situatie, de wet en het instrumentarium? Dragen deze bij aan het voorkomen van uitval en aan reïntegratie in het oude of in nieuw werk?

3. In welke mate zijn de bij de invoering van de Wet Rea uitgesproken (kwantitatieve) verwachtingen anderhalf jaar na invoering uitgekomen? Welk inzicht is er in de kosten van instrumenten en de besparingen aan uitkeringen (voorzover de bestaande gegevensbronnen dit inzicht toelaten)?


4






1.2 Beoogd doel van de Wet Rea


De Wet Rea, vormt geen totaal nieuw systeem van wettelijke instrumenten om reïntegratie te stimuleren. De wet betreft vooral een incorporatie van de bestaande WAGW- en AAW-regelingen en verschillende oplossingen voor practische knelpunten1. Knelpunten die in toenmalige nota's als volgt zijn samengevat:

Knelpunten in het wettelijk reïntegratie-instrumentarium: a. Werkgevers zijn onbekend met het instrumentarium; b. Instrumentarium onvoldoende afgestemd op vroege reïntegratie; c. Doelgroepomschrijving van instrumenten te beperkt; d. Koppeling instrument aan recht op uitkering improductief; e. Geheel van (re)integratiemaatregelen te complex; f. Instrumentarium niet flexibel toepasbaar;
g. Onvoldoende afgestemd op de vraagkant arbeidsmarkt; h. Onvoldoende afgestemd op eigen initiatief van de cliënt; i. Weinig zicht op het effect van (re)integratiemaatregelen; Knelpunten van organisatorische aard:
j. Verantwoordelijkheidsverdeling werkgever en uvi onduidelijk; k. Onvoldoende samenwerking uvi en arbodienst bij reïntegratieplan; l. Belemmeringen voor reïntegratie van eigen werkgever naar een andere; m. Beslissingsbevoegdheid soms diffuus en langdurige beslisprocedures; n. Gemeenten slecht toegerust voor bemiddeling van arbeidsgehandicapten; Knelpunt van financiële aard:
o. Financiering van het reïntegratie-instrumentarium is te complex.

Naast bovengenoemde WAGW/AAW-regelingen zijn in verschillende andere wetten zoals in de WAO en in het Burgerlijk Wetboek nog vele andere reïntegratie-relevante bepalingen/instrumenten te vinden. Deze complexiteit en onderlinge verwevenheid is juist ook een belangrijke reden voor de wetgever geweest niet de ambitie te hebben een geheel nieuw systeem te ontwerpen2.


1 WAGW: Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers; AAW: Algemene Arbeids- ongeschiktheidsWet; Pemba-wetgeving: Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid. De AAW is opgeheven in het kader van de Pemba- wetgeving, waarbij tevens is ingevoerd: de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelf- standigen.

2 Een overzicht van alle reïntegratie-instrumenten aan de vooravond van de Wet Rea is te vinden in `Instrumenten bij werkhervatting na ziekte' (De Vos en Smitskam, Ministerie van SZW 1997). Een overzicht van het medio 2000 geldende instrumen- tarium staat in: `Reïntegratie-instrumenten voor arbeidsgehandicapten' (De Vos en Smitskam, TNO Arbeid 2000).


5




De hoofdelementen van de Wet Rea zijn:
Verruimde en vereenvoudigde subsidiemogelijkheden, waardoor het voor werkgevers financieel aantrekkelijker wordt om arbeidsgehandicapten in dienst te houden of te nemen. Heldere en ruimere omschrijving wie ­ onder werknemers en werklozen ­ arbeidsgehandicapt is en voor wie dus de subsidiemogelijkheden gelden (de doelgroep van de Wet Rea).
Duidelijker verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse instellingen en organisaties op het terrein van reïntegratie en voortgang op de weg naar marktwerking bij de uitvoering van de sociale zekerheid. Dit alles met het uiteindelijke doel reïntegratie te bevorderen en de WAO- instroom te verminderen.
Een samenvatting van de regelingen in de Wet Rea staat op pagina 4 van de integrale rapportage en wat de doelgroep betreft op pagina 15.


1.3 Opzet en beperkingen evaluatie


Vanzelfsprekend is ruim anderhalf jaar na de invoering van de wet nog geen definitief oordeel mogelijk over het beoogde effect: de bevordering van reïntegratie. Niet alleen is er tijd nodig voor het `inregelen' van de nieuwe maatregelen en veranderingen, maar ook is bij werkloze arbeidsge- handicapten de tijdsduur van een arbeidstoeleidings- en bemiddelingstraject vaak langer dan een jaar. Een ernstigere en minder vanzelfsprekende beperking blijkt echter te zijn dat de statistische informatie op macroniveau tekortkomingen vertoont. Later in deze samenvatting wordt hier nog op teruggekomen.
Hoewel in de integrale rapportage kwantitatieve effectgegevens op macro- niveau gepresenteerd worden, is daarom de evaluatie het beste te beschouwen als een procesevaluatie: hoe gaat de uitvoering in zijn werk, wat loopt er goed, wat zijn de knelpunten? Aan de hand van de combinatie van verschillende kwalitatieve en semi-kwantitatieve onderzoeken bij verschil- lende bronnen en actoren, ook wel `onderzoekstriangulatie' genoemd, worden aanwijzingen verkregen voor de werking van de wet. Gelijkluidende aanwijzingen uit verschillende bronnen versterken de bewijskracht. De procesinformatie is afkomstig van de verschillende deelonderzoeken die het Ministerie van SZW, het Lisv en Arbeidsvoorziening in onderlinge samenhang hebben uitgezet. In het kader van deze deelonderzoeken ­


6





waarop de bevindingen van de integrale rapportage primair gebaseerd zijn ­ is zoveel materiaal verzameld en is door ter zake deskundige interviewers met zoveel uitvoeringsfunctionarissen van verschillend pluimage gesproken, dat bevindingen van de integrale rapportage niet kunnen worden afgedaan als een onbetekenende opvatting van een individuele functionaris. Bovendien zijn de rapportages van de afzonderlijke uitvoeringsonderzoeken geaccordeerd door de betreffende begeleidingscommissies. Een van de deelonderzoeken onder arbeidsgehandicapten betreft onder meer een herhaalde representatieve steekproef onder WAO-ers (Epi). Bij extrapolatie van deze informatie kunnen kwantitatieve en generaliseerbare uitspraken worden gedaan, wat betreft de ervaringen van WAO-ers. Tevens wordt gebruik gemaakt van het SZW-werkgeverspanel. Tot slot is als aanvulling informatie gebruikt uit de literatuur en informatie afkomstig van belanghebbende organisaties die deze informatie ter kennisgeving aan het Ministerie van SZW hebben gezonden.
De kwantitatieve analyses op macroniveau - tevens in een separate nota gepubliceerd - zijn afkomstig van het Ministerie en becommentarieerd door de onderzoekers.


1.4 Inhoud rapport


In het onderliggende rapport wordt alvorens met de evaluatie te beginnen in twee hoofdstukken het terrein van reïntegratie geschetst. De omstandigheden die de aanleiding vormden voor de invoering van de Wet Rea, de historie en de beleidscontext komen aan de orde. In hoofdstuk drie wordt de vraagstelling van de evaluatie behandeld evenals de onderzoeksopzet en de deelrapporten waarop de integrale rapportage gebaseerd is. Vervolgens worden vanuit de ervaringen van de verschillende in de wet genoemde `verantwoordelijken' volgens een vast stramien de uitvoeringswijzen en - problemen beschreven: werkgevers/bedrijfsleven, arbodiensten, uvi's, ge- meenten en Arbeidsvoorziening (hoofdstukken 4 tot en met 8). Aparte hoofdstukken (9, 10) zijn gereserveerd voor de uitvoering van de arbeids- gehandicaptentoets en andere beoordelingen/indicatiestellingen die met de Wet Rea te maken hebben, alsmede voor de ervaringen van de arbeids- gehandicapte werknemers/werkzoekenden. Analyse van beschikbare kwan- titatieve macrogegevens sluiten met hoofdstuk 11 de evaluatie af.


7





In de onderhavige samenvattende `Evaluatie in kort bestek' worden na deze inleiding de bevindingen gepresenteerd aan de hand van de genoemde drie kernthema's: implementatie, waardering/knelpunten en macrogegevens/ kosten. Terwille van de leesbaarheid zijn in deze samenvatting geen bronvermeldingen opgenomen; hiervoor raadplege men de integrale rapportage. De samenvatting volgt zo veel mogelijk de concluderende paragrafen van de hoofdstukken van de integrale rapportage. In een aparte bijlage bij deze samenvatting worden de vragen behandeld die in kamerstuk
26 282 aangaande de evaluatie Pemba/ Waz/Wajong/Rea over de Wet Rea aan de orde zijn gesteld. In de beknopte beantwoording van deze vragen wordt tevens verwezen naar de betreffende informatie in de onderliggende integrale rapportage. De `Evaluatie in kort bestek' wordt besloten met enige beschouwingen van de onderzoekers.


1.5 Belang reïntegratie


Reïntegratie blijft een maatschappelijk belang van de eerste orde door het stijgend verzuim- en WAO-risico en vanwege het feit dat het arbeidspotentieel onder WAO-ers en andere werkloze arbeidsgehandicapten onvoldoende wordt benut bij een steeds krapper wordende arbeidsmarkt. Juist om reïntegratie te bevorderen heeft de Wet Rea een verruiming van de doelgroepen geïntroduceerd die van het wettelijk reïntegratie- instrumentarium gebruik kunnen maken. Medio 1998 bij de start van de Wet Rea waren er circa 1,3 miljoen arbeidsgehandicapten, onder wie circa
120.000 jonggehandicapten. Van hen waren er 342.000 aan het werk (een kleine 200.000 zijn WAO-er). Van de werkloze arbeidsgehandicapten met een WAO-uitkering zijn er naar schatting volgens wettelijke criteria 130.000 `reïntegreerbaar'. Volgens hun eigen inzicht kunnen circa 115.000 WAO-ers reïntegreren, maar opvallenderwijs overlappen deze groepen elkaar voor een belangrijk deel niet. In de laatste groep zitten veel mensen met een volledige WAO-uitkering. Van de ruim 120.000 jong gehandicapten werkt circa 44%;
10% in loondienst of als zelfstandige, 15 % in een Wsw-dienstverband en
19% als vrijwilliger of anderszins.
Bij een deel van de arbeidsgehandicapten kan alleen een arbeids- gehandicaptentoets uitsluitsel geven over hun `arbeidsgeandicaptenstatus'. Naarmate de Wet Rea langer in werking is zullen deze groepen steeds beter in kaart gebracht zijn. Nu zijn er nog slechts schattingen mogelijk. Een ruwe


8





schatting is dat er 300 tot 350 duizend werkloze arbeidsgehandicapten zijn (met en zonder uitkering) met arbeidscapaciteit.
In het bestand arbeidsgehandicapten is er een forse dynamiek die op macroniveau niet gemakkelijk in beeld is te brengen. Zo stijgt bijvoorbeeld tussen een ½ en 2½ jaar na het ziektejaar de arbeidsdeelname van de 12- maandszieken van ongeveer 40% tot 46%, maar valt ook 16% weer uit. Ook zoeken (en vinden) vele tienduizenden een baan buiten instanties om. Andere factoren zoals economische ontwikkelingen hebben waarschijnlijk een grote invloed op de (beoogde groei in de) arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten. Deze constatering alsmede de nog relatief korte werking van de wet leiden eveneens tot de vaststelling dat een direct kwantitatief effect van de wet op de arbeidsparticipatie vooralsnog moeilijk meetbaar zal zijn.


2.













































9






3. Bevindingen: implementatie van de wet


3.1 Implementatie door uvi's en arbodiensten
Door de overheid en het Lisv zijn uitgebreide reclamecampagnes gevoerd. Ook de uvi's, werkgevers- en brancheorganisaties hebben zich niet onbetuigd gelaten.
Toch was eind 1999 nog ongeveer de helft van de bedrijven onkundig van de Wet Rea. Hierbij gaat het vooral om het kleinbedrijf, waar verzuim- en reïntegratieproblematiek zeker geen alledaags verschijnsel is3. Kennistekorten bij werkgevers worden naar hun mening echter onvoldoende verholpen door arbodiensten en uvi's.
Inderdaad kan men concluderen dat de implementatie van de Wet Rea door uvi's en arbodiensten nogal onderschat is. Bij de arbodiensten was er veel onduidelijkheid over criteria om voor instrumenten in aanmerking te komen, over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen arbodienst en uvi's en de arbeidsgehandicaptentoets. Slechts een enkele dienst heeft interne richtlijnen opgesteld om hier duidelijkheid in te scheppen. Overleg en afspraken hieromtrent tussen arbodiensten en uvi's zijn in de beschouwde periode niet of nauwelijks tot stand gekomen.
Wel hebben Lisv en uvi's veel aandacht besteed aan de wetstechnische vertaling van de wet voor de uitvoeringspraktijk in uitgebreide wetstechnische handboeken en uitvoeringsrichtlijnen. Ook zijn doorgaans alle primaire werkprocessen gedetailleerd uitgeschreven en vastgelegd met vaak vermelding van verdeling van taken en bevoegdheden per (proces)onderdeel naar organisaties en functie.
Deze uitkristallisatie van regelgeving en het overleg dat hiertoe tussen de verschillende instanties nodig was, duurde echter nog tot begin 1999. De practische implementatie op het niveau van de klant ijlde derhalve bijna een jaar na ten opzichte van de formele ingangsdatum van de wet. Tevens heeft een rol gespeeld dat in de beleving van de uvi's (en de arbodiensten) de uitvoering van de Wet Rea geen drastische ingrepen in de organisatie noodzakelijk maakte en goed kon worden ingepast in de bestaande

3 Sommige brancheorganisaties in het MKB hebben dan ook regelingen getroffen om deze kennis branchegewijs te organiseren (bijvoorbeeld: SFS/PembaPreventiePlan in de bedrijfstak van schilders; Remedium/KNDB in de drogisterij).

10




organisatie: vertaling wetgeving, instructie medewerkers en verder `business as usual'. Ook hebben het uitstel van de invoering en de onduidelijkheden rond de invoeringsdatum een krachtdadige implementatie zeker niet bevorderd. Ondanks de handboeken bleken in de praktijk de uitvoerings- functionarissen van de uvi's toch vaak hun eigen weg en interpretatie te volgen, hetgeen in de hand werd gewerkt door de druk van personeelstekorten en veel personeelswisselingen.

3.2 Implementatie door gemeenten

In tegenstelling tot hetgeen het geval was bij de uvi's was reïntegratie- verantwoordelijkheid voor arbeidsgehandicapten met de Wet Rea voor de gemeenten een nieuwe activiteit.
Al was de voorlichting door de VNG en Divosa al eerder begonnen, toch waren de medewerkers van gemeenten, een enkele uitzondering daargelaten, niet of nauwelijks voorbereid op de Wet Rea bij de inwerkingtreding. Leidinggevenden en beleidsmedewerkers zijn zich hier pas in gaan verdiepen toen de wet al was ingevoerd. Voorlichting aan uitvoerenden kwam in een nog later stadium aan bod. In veel gemeenten liep de uitvoering van de Wet Rea pas een jaar na de inwerkingtreding (enigszins) naar wens. Uitvoerenden kunnen echter naar hun mening in veel gevallen nog beter geïnformeerd worden. Over de door SZW geëntameerde informatie-ondersteuning vanuit Divosa en de VNG zijn de zegslieden over het algemeen tevreden. Er was wel meer behoefte aan informatie bij practische uitvoeringsvragen. Over sommige aspecten van de informatie-verstrekking vanuit SZW was men minder tevreden. Veel genoemd in dit verband is de relatie Wiw-Rea-Wsw4 en de hoeveelheid te reserveren financiële middelen voor voorzieningen zoals het pakket-op-maat. De meest actieve gemeenten waren het minst tevreden over de informatievoorziening; op sommige technische vragen was moeilijk een antwoord te vinden.
De uitvoering van de nieuwe Algemene Bijstandswet speelde ook nog een rol bij de implementatie van de Wet Rea. De Divosa stelde nog in het voorjaar van 1999 dat de inpassing van de Wet Rea een kanteling van de organisatie vraagt van uitkeringsgericht naar reïntegratiegericht, hetgeen er op wijst dat gemeenten het nog moeilijk hadden met de implementatie van de Abw


4 Wiw: Wet inschakeling werkzoekenden; Wsw: Wet sociale werkvoorziening.







(ingevoerd in 1996) die immers ook op reïntegratie en activering is gericht. Bovendien was per 1 januari 1998 nog de Wiw ingevoerd, zodat ook aan de implementatie van deze wet de gemeenten nog de handen vol hadden. Enkele gemeenten hebben geld vrijgemaakt om externe ondersteuning te kunnen inhuren. Soms is de wet voorbereid in een regionaal samen- werkingsverband of is de Rea-beleidsontwikkeling als extra taak toegevoegd aan een bestaande Wiw-werkgroep.
Vooral kleinere gemeenten werken samen bij de voorbereiding en uitvoering. Afhankelijk van het beleid van de gemeenten zijn soms grote aantallen cliënten voor een arbeidsgehandicaptentoets aangemeld en is een flink deel van het Rea-budget hiervoor gebruikt. De toets is dan in feite gebruikt als screeningsinstrument voor het bestand van bijstandsgerechtigden of als medisch onderzoek met de vraag of vrijstelling van sollicitatieplicht aan de orde is. Dit is mogelijk als een aanloopkwestie te beschouwen, omdat de gemeenten (net als de uvi's) hun zittende bestand onvoldoende kennen.

3.3 Implementatie door Arbeidsvoorziening

Van alle instanties had de implementatie van de Wet Rea voor Arbeidsvoorziening wel de meeste consequenties. Niet alleen moest de nieuwe regelgeving geïmplementeerd worden, ook moesten organisatorische veranderingen doorgevoerd worden in verband met de overheveling van GAG-AI naar Arbeidsvoorziening (nieuwe eenheid: Arbvo-AI) en moest men in concurrentie gaan om contracten. Immers de helft van het gemeentelijke budget was in 1999 al vrij besteedbaar. Dit alles bleek te veel van het `goede': een groot personeelsverloop met name onder de uitvoerend arbeids- deskundigen, personeelstekort en gebrek aan deskundigheid waren in 1999 het resultaat.
Eén van de doelen van de overheveling, het bijeen brengen van de kennis van de arbeidsmarkt van het Arbeidsbureau en de arbeidsdeskundige kennis van GAG-AI kwam slechts langzaam tot stand. In veel regio's konden eind 1999 medewerkers van AI nog niet in de systemen van het arbeidsbureau om de vacatures te bekijken en de samenwerking bleef moeizaam. Over de implementatie van de regelgeving in de eigen organisatie is men veel positiever. Al was er frustratie over de korte periode van de practische uitwerking van de wettelijke regelgeving. Regiomanagers en uitvoerenden van Arbvo-AI waren van mening dat zij gezien de omstandigheden goed

12




waren voorbereid op de Wet Rea. Men gaf voorlichting aan eigen mede- werkers en aan gemeentefunctionarissen. Maar ook hier startte de voor- lichting pas echt na de invoeringsdatum van de wet. Het is een beleidskeuze geweest de eigen populatie niet actief te benaderen. Prioriteit is gegeven aan de dienstverlening aan uvi's en gemeenten (betaalde dienstverlening). Het afsluiten van de contracten met gemeenten was regelmatig een moeizaam traject.

3.4 Conclusie

De implementatie van de Wet Rea heeft meer voeten in de aarde gehad en langer geduurd dan voorzien. Personeelsproblemen hebben hierbij tevens een rol gespeeld. De werking van de wet is in de evaluatieperiode dan ook suboptimaal geweest. Mits de bestaande knelpunten ­ die in het volgende hoofdstuk belicht worden ­ verminderen, is voor de toekomst dan ook meer resultaat te verwachten.

4.

13





5. Bevindingen: waardering Rea en knelpunten

5.1 Werkgevers

Waardering Rea
De houding van werkgevers met betrekking tot mogelijkheden van inpassing van arbeidsgehandicapten in het eigen bedrijf lijkt zich in positieve richting te ontwikkelen (mede) onder invloed van de Wet Rea. Het oordeel over de opzet en inhoud van de wet is positief. Weliswaar is er nog veel onbekendheid, maar degenen die reeds ervaring hebben met de Wet Rea zijn positiever over de mogelijkheden van arbeidsgehandicapten en de Wet Rea dan de werkgevers die er nog geen ervaring mee hebben. Wel geven werkgevers aan dat subsidies en voorzieningen niet doorslaggevend zijn in hun beleid, maar een positievere houding van werkgevers zal wel van invloed zijn op het verminderen van mogelijke vooroordelen jegens arbeidsgehandicapten. Met name bij werkgevers die geen arbeidsgehandicapten in dienst hebben genomen, bestaan negatieve vooroordelen jegens arbeidsgehandicapten.
Wat betreft risicoselectie ten aanzien van sollicitanten met mogelijke gezond- heidsrisico's is geconstateerd dat het aantal bedrijven dat medische aan- stellingskeuringen laat verrichten de afgelopen jaren is afgenomen, maar dat het stellen van vragen over de gezondheid tijdens de aanstellingsprocedure inmiddels bij bijna de helft van de bedrijven gebeurt. Uit de verzamelde onderzoeksgegevens is niet duidelijk geworden in hoeverre het Rea- instrumentarium dat het risico van uitval voor de werkgever neutraliseert deze selectie op mogelijk verzuimrisico bij de aanname van arbeids- gehandicapten tegengaat.

Werkgevers hebben geen duidelijke mening over de bijdrage van specifieke instrumenten. Het is meer een algemene gedachte bij werkgevers dat het juist en `rechtvaardig' is dat de kosten voor reïntegratie van arbeidsgehandicapten worden gecompenseerd. De waardering voor het instrumentarium wordt dan ook vooral bepaald door een al dan niet als adequaat ervaren dienstverlening. Vooral grote bedrijven en de overheid maken gebruik van instrumenten. De redenen voor niet gebruik liggen in de sfeer van laksheid, onwetendheid, tijdgebrek en een lage prioriteit, maar regelmatig vindt men wettelijke instrumenten ook gewoon niet nodig. Opvallend in één der onderzoeken was

14




dat als alternatief voor Rea het gebruik maken van een Wsw-er op detacheringsbasis in trek is. Een flink deel van de werkgevers die één of meerdere arbeidsgehandicapten in dienst heeft genomen of gehouden heeft dit gedaan zonder toepassing van een Rea-instrument. Ook in het préRea- tijdperk was het zo dat het gebruik van niet-wettelijke maatregelen groter was dan het gebruik van wettelijke instrumenten. Evenmin is veranderd dat werkgevers aangeven dat subsidies of voorzieningen voor hun een onder- geschikte rol spelen bij de reïntegratietrajecten waar zij bij betrokken zijn. Ook zonder deze subsidies of voorzieningen zouden de meeste reïntegraties wel zijn doorgegaan.

Knelpunten
De belangrijkste knelpunten voor werkgevers zijn steeds de trage afhandeling en bureaucratische rompslomp geweest bij toekenning van met name reïntegratie-subsidies. Op basis van de gepresenteerde informatie lijkt hier in de eerste periode van de Wet Rea over het algemeen weinig verandering in te zijn gekomen. Wel zijn de ervaringen uiteenlopend, naast uitgesproken negatieve ervaringen zijn er ook uitgesproken positieve. Men legt een verband met gebrek aan capaciteit en deskundigheid bij de uvi's. Ook arbodiensten wordt wat dit betreft traagheid en gebrek aan Rea- deskundigheid verweten. Positieve ervaringen houden verband met een vast en betrouwbaar aanspreekpersoon bij de uvi.
Er is geen informatie naar voren gekomen van de kant van werkgevers die wijst op het ontstaan van nieuwe aan de wet Rea gekoppelde knelpunten of onbedoelde/ongewenste effecten.

5.2 Arbodiensten

Waardering Rea
De arbodiensten beoordelen de werking van het Rea-instrumentarium en met name de budgetten positief: instrumenten bevorderen reïntegratie en niet- toepassing belemmert reïntegratie. Het lijkt er ook op dat de met de wet beoogde vroegtijdige reïntegratie bevorderd wordt: artikel 15 voorzieningen (voorzieningen eigen werk) zoals trainingen worden goed benut. Ondanks de procedurele kritiek (zie hierna Knelpunten) is men van mening dat de budgetten een duidelijke verbetering inhouden ten opzichte van de préRea-situatie. Zij zijn wel degelijk van invloed, met name een deel van de

15




herplaatsingen zou anders niet zijn doorgegaan of minder goed zijn uitgevoerd. Ook artikel 15 voorzieningen zijn effectief en het pakket-op- maat zou het merendeel van de diensten zonder meer weer adviseren als dit geïndiceerd is. Bedrijfsinterne diensten vermoeden echter vaker dan externe diensten dat zonder het budget de (her)plaatsingen toch wel zouden zijn doorgegaan. Dit weerspiegelt mogelijk de financiële draagkracht of cultuur van de grote bedrijven, waarvan de interne arbodiensten deel uitmaken. Gerelateerd aan de doelstellingen van de Wet Rea is er volgens de arbodiensten na ruim een jaar nog niet echt veel bereikt. Toch vindt men wel dat men op de goede weg is, zeker wanneer arbodiensten er in de eigen organisatie beter op inspelen, zoals bijvoorbeeld door de aanstelling van een `Rea-coördinator'. Ruim de helft van de arbodiensten vindt dat de Wet Rea voldoende mogelijkheden biedt arbeidsgehandicapten aan het werk te helpen of te houden. Men verwacht voor de toekomst de Rea-mogelijkheden vaker te gaan benutten.

Knelpunten
De verbetering wat betreft de budgetten wordt naar de mening van de arbodiensten voor een deel teniet gedaan door de nog steeds aanwezige traagheid en bureaucratie van de uvi's. De ervaringen met de aanvraag- procedure van Rea-instrumenten is uiterst wisselend. De belangrijkste ongunstige ervaringen zijn het gebrek aan helderheid bij de toekenningsvoorwaarden, alsmede de tijdsduur tot het budget beschikbaar kwam. Met name ten aanzien van het herplaatsingsbudget zijn er veel ongunstige ervaringen gerapporteerd. De arbeidsgehandicaptentoets is een essentieel communicatiekanaal tussen arbodienst en uvi. Ruim een jaar na invoering van de wet geeft nog ongeveer eenderde van de arbodiensten aan dat de toetscriteria voor hen onduidelijk zijn, ofwel dat de rol van de uvi hierbij onduidelijk is. Het beslisschema behorende bij de toets wordt practisch niet gebruikt en er wordt weinig verwezen naar het reïntegratieplan ter argumentatie. De Wet Rea beoogt aan de arbodiensten een duidelijker en grotere rol te geven bij de toekenning van reïntegratie-instrumenten. De uvi zou marginaal moeten toetsen. Deze relatie arbodienst-uvi met betrekking tot de arbeidsgehandicaptentoets en het aanwenden van instrumenten blijkt echter nog niet goed uitgekritalliseerd te zijn. De onvoldoende werking van het poortwachtersmodel, met name ten aanzien van de benutting van het reïntegratieplan als communicatiemiddel, speelt hier een rol.

16




Al bieden ook minimale contracten tussen werkgever en arbodienst meestal de mogelijkheid tevens op verrichtingenbasis (reïntegratie)activiteiten uit te voeren, toch vindt een kleine vier van de tien diensten dat de ruimte van het contract hun reïntegratie-activiteiten negatief beïnvloedt. Volgens uvi- functionarissen komt het regelmatig voor dat de arbodienst niet door de werkgever wordt ingeschakeld en de dienst dus onvoldoende op de hoogte is van resultaten van de aanvraag door de werkgever van Rea-instrumenten.

Slechts af en toe komt het volgens de arbodiensten voor dat de werknemer er geen weet van heeft dat hij als arbeidsgehandicapt aangemerkt is, bijvoorbeeld bij de aanvraag van een rugscholing. Vaker gebeurt het dat de werknemer weigert als arbeidsgehandicapte aangemerkt te worden; sommige diensten zeggen dat dit het geval is bij circa een kwart van de gevallen, maar deze schatting varieert sterk per dienst. Argumenten van deze werknemers zijn de vrees dat dit stempel hun verdere loopbaan zou schaden, dat ze financiële nadelen zouden ondervinden of dat ze het gewoon niet met het oordeel eens zijn.

5.3 Uvi's

Waardering Rea
Wanneer de arbeidsdeskundigen naar hun mening wordt gevraagd over de werking van de Wet Rea en of de beoogde doelstellingen worden gehaald, zijn zij redelijk positief over de snellere en voor werkgevers gemakkelijkere toepassing van reïntegratie-instrumenten, die meer zijn toegesneden op de behoefte van de werkgever. Toch denken zij dat de wet slechts in beperkte mate zal bijdragen aan het door werkgevers in dienst houden en nemen van arbeidsgehandicapten. Het merendeel van de arbeidsdeskundigen acht het herplaatsingsbudget niet doorslaggevend voor de reïntegratie. Bij het merendeel van de cliënten zou de reïntegratie ook zonder dit budget zijn doorgegaan. Wel denkt men ten aanzien van het plaatsingsbudget en de voorzieningen gebaseerd op artikel 15 (voorziening eigen werk) dat reïntegratie zonder deze regelingen minder kans van slagen zou hebben. De ervaring met de verschillende instrumenten verschilt echter sterk tussen arbeidsdeskundigen. Het minst ervaring lijkt er te zijn met `uitstel schatting' en `vervoersvoorziening'. Ook de loon- en inkomenssuppletie wordt weinig gebruikt, omdat deze regeling als gecompliceerd wordt ervaren. Met

17




voorzieningen voor zelfstandigen is nauwelijks ervaring en het pakket-op- maat is niet populair vanwege de administratieve rompslomp. Hierbij dient men te bedenken dat er ook bij de uvi's een groot personeelsverloop is (geweest), zodat de ervaring van arbeidsdeskundigen nogal verschillend is. Men verwacht een toename in gebruik van het merendeel van de voorzieningen/instrumenten, veroorzaakt door een toenemende kennis over de regelingen bij arbodiensten en werkgevers.

Knelpunten
Uit de verrichte evaluatie-onderzoeken komt naar voren dat de meeste (organisatorische) 'préRea-knelpunten' niet zijn opgelost. Weliswaar worden de reïntegratiebudgetten door de uvi-functionarissen als verbetering gezien, maar de ruime gebruikersruimte van het herplaatsingsbudget levert weer een nieuw knelpunt op. De uitvoeringsregels bij toepassing van sommige instrumenten blijven complex.
Overigens blijkt de beslissingsruimte en ruimte voor interpretatie van de regels ­ al zijn deze uitgebreid in de handboeken en richtlijnen beschreven ­ in de praktijk van de uitvoering nog aanzienlijk. Dit geldt zowel voor de uitvoering van de arbeidsgehandicaptentoets als voor de toekenning van de voorzieningen/subsidies. Bij werknemers (personen) die niet tot de wettelijke doelgroep behoren, beoogt de wetgever via de arbeidsgehandicaptentoets vast te laten stellen of betrokkene arbeidsgehandicapt is en zo ja vervolgens te laten bepalen welk instrument geëigend is. Bij uvi- (en arbodienst) functionarissen leeft deze werkwijze niet. Men bekijkt of betrokkene een voorziening/instrument nodig heeft, waarna het predikaat `arbeidsgehandicapte' automatisch volgt.
Daarnaast zijn er nieuwe knelpunten gesignaleerd, zoals de afstemming tussen Rea, Wiw, Wvg5 en Wsw en de financiering van nieuwe reïntegratieactiviteiten (bijvoorbeeld rug- en burn out trainingen), waarbij de markt zich sneller ontwikkelt dan de regelgeving.
De te lange doorlooptijden zijn een probleem dat overigens maar gedeeltelijk met de procedures tussen verschillende instanties heeft te maken, ook capaciteitsproblemen bij de uvi's zijn hier debet aan. De meeste arbeidsdes- kundigen bleken niet of nauwelijks bekend met de wettelijke beslistermijnen

5 Wet voorzieningen gehandicapten. Afstemming (en overleg) betreft kortweg geformuleerd de vraag, wie in specifieke gevallen de voorziening(en) vergoedt.

18




voor het afhandelen van de aanvraag van een Rea-voorziening/instrument en deze termijnen werden vaak overschreden. Tevens duurt het vaak (zeer) lang voordat een budget betaalbaar gesteld wordt door de administratie van de uvi.

Een van de doelen van de Wet Rea is duidelijk aan te geven welke instanties voor welke doelgroepen verantwoordelijk zijn voor reïntegratie-onder- steuning. Uvi-functionarissen melden dat onduidelijkheden over de beslissingsbevoegdheid zijn afgenomen, in die zin dat doorgaans helder is wie het reïntegratieprimaat toekomt. Knelpunten ten aanzien van specifieke `tussen wal en schip' groepen zijn echter blijven bestaan. De verant- woordelijkheidsverdeling tussen uvi en werkgever is eveneens minder helder dan beoogd bij werknemers die minder dan 15% arbeidsongeschikt zijn verklaard en mogelijk niet terug kunnen naar de eigen werkgever. De meeste uvi-functionarissen blijven de mening toegedaan dat zij met het vigerende poortwachtersmodel te veel en te lang op afstand staan, hetgeen ook een belemmering zou zijn voor een vroege inzet van reïntgratie- instrumenten. In de ogen van de uvi's zijn de arbodiensten onvoldoende gespitst op vroege reïntegratie.

Een bijzonder wettelijk reïntegratie-instrument is de (traject)bemiddeling van arbeidsgehandicapten naar een nieuwe werkgever. Hier draait het om de relatie van de uvi met Arbeidsvoorziening en private reïntegratiebedrijven, een relatie die niet alleen door Rea-regelingen, maar ook met SUWI- ontwikkelingen6 heeft te maken. Met de Wet Rea werd beoogd de bemiddeling breder inzetbaar en effectiever te maken (`sluitende aanpak'). De samenwerking met Arbeidsvoorziening ervaren de uvi's echter nog steeds als een groot knelpunt. Zij vinden de kwaliteit van de dienstverlening van Arbvo gemiddeld genomen onvoldoende door gebrek aan capaciteit en arbeidsdeskundige expertise.


6 Zie voor een beknopte beschrijving van deze ontwikkelingen paragraaf 2.3 van de integrale rapportage, de beleidscontext van de Wet Rea.

19




De uvi's zien bovendien de meerwaarde niet van de extra omweg via Arbeidsvoorziening of CWI ten behoeve van de Kansmeter en Kwint, instrumenten waarvan zij ook de waarde in twijfel trekken voor de doelgroep (gedeeltelijk) arbeidsongeschiktverklaarden7.
Over het algemeen is men tevreden over de relatie reïntegratievisie, het trajectplan en het gerealiseerde traject. Kritische noten zijn dat soms toch (te) weinig informatie voorhanden is om een reïntegratievisie op te stellen, terwijl er aan de andere kant soms dubbel werk gedaan wordt door alle visies van verschillende partijen. Ook de doorlooptijden van de besluitvorming vanaf reïntegratievisie tot de uitvoering van een traject neemt vaak veel tijd in beslag; vijf maanden is geen uitzondering. Overigens moet opgemerkt worden dat er over de kwaliteit van de trajectplannen geen onderzoeksinformatie beschikbaar is.

Ook interne organisatorische randvoorwaarden beïnvloeden de werking van de Wet Rea. Er is geconstateerd dat de uvi's het case management conform de `referentiedienst' (het met het Lisv afgesproken product met prijsstelling) uitvoeren. Van een opstelling die ruimer is dan de omschreven referentiedienst en/of die zich uitstrekt over de gehele periode dat de cliënt arbeidsgehandicapt is en de uvi een reïntegratieverantwoordelijkheid heeft, is in de praktijk geen sprake. Dit strikt volgen van de referentiediensten is in toenemende mate het beleid. Steeds meer is de financiële budgetverant- woordelijkheid het sturend motief voor de uvi's, dit ten nadele van een breed gedragen actieve reïntegratieverantwoordelijkheid. Er vindt hierdoor tevens geen actief beheer van de kaartenbak van werkende en werkloze


7 De standaardprocedure zeer beknopt weergegeven: Wanneer de uvi-arbeidsdes- kundige bij de WAO-beoordeling of eerder indien noodzakelijk tot de conclusie komt dat betrokkene het beste naar een andere werkgever kan reïntegreren, stelt hij/zij een reïntegratievisie op, een globale beoordeling van de belastbaarheid en arbeidsmarktperspectieven, waarbij de Kansmeter als instrument gebruikt zou moeten worden. Deze arbeidsdeskundige wordt ook wel case manager genoemd, omdat hij de voortgang van de gehele arbeidstoeleiding en bemiddeling dient te bewaken. De reïntegratievisie wordt vervolgens gezonden naar Arbeidsvoorziening, die formeel de afstand tot de arbeidsmarkt dient te precieseren met een kwalificerende intake (Kwint). Conform nadere afspraken is dit een stempelprocedure (die echter wel een doorlooptijd heeft). Arbeidsvoorziening stelt vervolgens met deze voorinformatie in overleg met de cliënt een trajectplan op, dat ter fiattering weer aan de uvi-functionaris wordt voorgelegd. Vervolgens kan het traject worden ingekocht bij (mogelijk verschillende) private aanbieders of Arbeidsvoorziening zelf. Zie voor een uitgebreidere beschrijving de betreffende hoofdstukken 6 en 8 in de integrale rapportage).

20




arbeidsgehandicapten plaats. Ook de registratie van cliënten wordt niet op een actieve en systematische wijze uitgevoerd. De uvi's werken niet met een cliëntvolgsysteem. Cliënten worden wel gevolgd in het kader van de claim- beoordeling (herbeoordeling arbeidsongeschiktheid) en in het kader van de mogelijke ontslagaanvraag, maar dit staat niet in het teken van de reïntegratieverantwoordelijkheid.

5.4 Gemeenten

Waardering Rea
Gemeente-functionarissen zijn positief over het feit dat zij met de inwerkingtreding van de Wet Rea budget hebben gekregen voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten in de bijstand, zodat de gemeenten toch een omslag in gang hebben kunnen zetten voor een groep voor wie voorheen niets werd gedaan. Er zou wezenlijk iets veranderd zijn ten aanzien van het begrip arbeidsongeschikt nu vrijstelling sollicitatieplicht en het hebben van een arbeidshandicap zijn losgekoppeld. Met de Rea-instrumenten heeft men echter nog nauwelijks ervaring, zodat er geen oordeel is over de werkzaamheid. De budgetten zijn in deze eerste fase vooral besteed aan het doorlichten van bestanden en de Rea-toets en minder aan de daadwerkelijke trajecten; trajecten die nog te kort bezig zijn om de succeskans te bezien. De relatie tussen de wet Rea en de Wiw/Wsw leidt tot een meer fundamenteel en inhoudelijk vraagstuk, namelijk dat van de relatie tussen de doelstellingen van de Wet Rea en de kenmerken van de gemeentelijke populatie arbeidsgehandicapten. De Wet Rea is bedoeld om een toeleidings- en bemiddelingstraject in te gaan naar (reguliere) arbeid en voor deze arbeid zonodig voorzieningen of subsidies beschikbaar te stellen en dus in het algemeen niet voor een voortraject of voor sociale activering. Als door afroming en de krapte op de arbeidsmarkt de huidige bijstandspopulatie gekenmerkt wordt door een complexe meervoudige problematiek is het volgens sommige functionarissen de vraag of de Wet Rea voor deze populatie het meest geschikte activeringsinstrument is. De uitvoerders wijzen ook graag op deze meervoudige problematiek van de gemeentelijke doelgroep om te benadrukken dat de verwachtingen over de uitstroom naar regulier werk niet te hoog gespannen moeten zijn ondanks de krappe arbeidsmarkt. Een kanttekening die ook te begrijpen is als twijfel over de effectiviteit van de Wet Rea bij deze doelgroep.

21




In elk geval heeft de Rea er wel toe geleid dat in het verlengde van de nieuwe Algemene Bijstandswet de gemeenten nog eens goed naar hun bestanden hebben gekeken voor activeringsmogelijkheden.

Knelpunten
De (uitvoering van de) Wet Rea blijft in de ogen van de uitvoerders complex. Deze complexiteit heeft deels te maken met de complexe relatie met andere wetten, met name Wiw en Wsw; naast de hiervoor genoemde inhoudelijke overwegingen betreft het tevens een uitvoeringstechnische complexiteit. Dit wordt versterkt omdat er vaak organisatorische relaties zijn tussen de verschillende (gemeentelijke) instanties. Andere belangen dan die van de cliënt kunnen dan een rol spelen, zoals leegloop (te weinig aanmeldingen) of juist behoefte aan een vakkracht bij de eigen Wiw/Wsw-organisatie, zodat te gemakkelijk aangenomen wordt dat een reguliere arbeidsplaats niet tot de mogelijkheden behoort. In dit verband heeft de wet weer nieuwe knelpunten opgeleverd, hetgeen ook geldt voor enkele financieel-administratieve knelpunten. De gemeenten zouden namelijk graag de bevoegdheid hebben om budgetten samen te voegen dan wel over te hevelen naar volgende jaren en om op basis van outputfinanciering te werken; ook is er vooral bij kleine gemeenten de angst voor de mogelijk hoge kosten van het instrument pakket-op-maat, omdat één pakket-op-maat het totale jaarbudget van een kleine gemeente ruimschoots kan overstijgen. De gemeenten verwachten daarom veel van het Fonds voor Werk en Inkomen om
financieringshindernissen te slechten.
Er zijn soms grote verschillen tussen gemeenten, hetgeen de vraag oproept welke mate van ongelijkheid (of maatwerk) bij de uitvoering van de wet acceptabel of gewenst is.
Er is volgens gemeentefunctionarissen nog steeds onvoldoende kennis over de Wet Rea bij zowel gemeenten als werkgevers; men acht een nieuwe algemene voorlichtingsronde noodzakelijk.

Bij de gemeentelijke Rea-doelgroep is de werking van de Wet Rea eveneens bepaald door de relaties tussen instanties. Men signaleert een moeizame samenwerking met uvi's; volgens gemeentefunctionarissen zouden de uvi's meer dan thans het geval is moeten worden afgerekend op hun inzet voor samenloopgevallen (een WAO-uitkering in combinatie met een WW- of

22




bijstandsuitkering). Voor de uvi's zouden deze cliënten geen prioriteit hebben.
De regelgeving en afspraken met betrekking tot de afstemming en samenwerking tussen gemeenten en uvi's zijn complex. De inkoop van diensten en trajecten bij Arbeidsvoorziening staat onder druk en de markt van nieuwe aanbieders is sterk in beweging. In het algemeen is het voor gemeentefunctionarissen niet eenvoudig een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van de ingekochte diensten8. Een lastig thema hierbij is selectie ­ de juiste klant in het juiste traject voor een optimaal resultaat ­ en tevens de fase 4 etikettering, waarmee Arbvo-AI `lastige' klanten kan weigeren. Hoewel er ook voorbeelden van goede samenwerking zijn is er veel kritiek over en weer tussen gemeenten en Arbeidsvoorziening. Samen- werking van specialistische partijen ten behoeve van een individueel traject omdat dit voor de cliënt beter is, blijkt zowel geremd als bevorderd te worden door de toenemende concurrentie.
Al met al resulteert als knelpunt de lange doorlooptijden die bij elke stap en overdracht veelvuldig optreden: Rea-toets, opstellen trajectplan, inkoop. Voor een deel kunnen deze lange wachttijden een aanloopprobleem zijn, omdat teveel cliënten tegelijkertijd getoetst en in traject genomen zijn.

5.5 Arbeidsvoorziening

Waardering Rea
De Wet Rea betekent voor de eigen populatie een duidelijke verbetering omdat deze voorheen aan zijn lot werd overgelaten. De eigen populatie heeft in de evaluatieperiode echter geen prioriteit gehad en het aantal arbeidsgehandicapte cliënten waarmee men ervaring heeft is nog gering. Voor Arbeidsvoorziening lagen in deze turbulente periode de prioriteiten elders. Met het opheffen van de gedwongen winkelnering was de over- levingsstrategie gericht op het afsluiten van contracten met opdrachtgevers.


8 De standaardprocedure zeer beknopt weergegeven: De consulent van de gemeentelijke sociale dienst vermoedt dat bij een bijstandsgerechtigde die in principe sollicitatieplichtig is, een arbeidshandicap een belemmering voor reïntegratie vormt. De cliënt wordt doorgestuurd voor een arbeidsge- handicaptentoets (meestal uitgevoerd door Arbvo-AI). Hierbij dient tevens de Kansmeter en Kwint gebruikt te worden om de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen. Bij fase 2/3-cliënten wordt daarna door Arbeidsvoorziening een trajectplan opgesteld dat ter fiattering aan de gemeentelijke consulent wordt voorgelegd. Deze beslist over de inkoop van (delen van) dit trajectplan.

23




Wat betreft de eigen inspanningen als bemiddelaar ziet men zich weliswaar als deskundig maar wijst men ook op de capaciteits- en reorganisatie- problemen die optimalisatie van de resultaten in de weg staan. In deze zin heeft de Wet Rea die poogde de bemiddeling effectiever te maken nog geen effect gehad.
Bemiddelaars zijn vooral over het plaatsingsbudget te spreken en beschouwen dit als een groot pluspunt van Rea, hetgeen volgens hen tevens geldt voor het artikel 29b ZW9. Het pakket-op-maat wordt door velen te omslachtig geacht: Wat moet je erin meenemen? Zeker als het om een kort dienstverband gaat.

Knelpunten
Functionarissen van Arbeidsvoorziening signaleren knelpunten die groten- deels de Arbvo-visie vertegenwoordigen ten aanzien van de hiervoor door de andere actoren beschreven problemen. Knelpunten hebben te maken met organisatorische randvoorwaarden en relaties met andere instanties en de uitvoering van de Wet Rea in relatie met andere regelingen. Zoals hiervoor is aangegeven beoogt de Wet Rea het instrument bemiddeling breder en effectiever in te zetten en een `sluitende aanpak' te creëren. Deze sluitende aanpak is echter volgens Arbvo-functionarissen nog niet sluitend. Met onduidelijke redenen/criteria worden niet alle cliënten die daarvoor in aanmerking komen, onder wie ook Wajong-cliënten, door de uvi's doorgestuurd.
Ten aanzien van de verschillende doelgroepen arbeidsgehandicapten stelt Arbeidsvoorziening dat weliswaar de mogelijkheden zijn toegenomen, maar dat deze toch beperkt worden door de gevolgen van de budgetversnippering en beleidskeuzes die gemeenten en uvi's maken. Gemeenten geven soms geen toestemming voor een traject omdat het te duur is. Ook uvi's wordt regelmatig een `kruideniersmentaliteit' verweten.

Hoewel men de hand ook in eigen boezem steekt ­ een houding overigens die in de verschillende onderzoeken bij de andere instanties niet veel werd aangetroffen ­ is AI over de samenwerking met de gemeenten en de uvi's niet te spreken. De opdrachtgever/nemer rol moet zich nog uitkristalliseren en zorgt voor spanningen. Met name gemeenten zouden soms veel te hoge


9 `No risk-regeling' bij aanname arbeidsgehandicapte: uvi neemt bij ziekte loondoorbetalingsplicht van werkgever over.

24




verwachtingen hebben over hetgeen Arbvo-AI voor de aangeleverde cliënten kan betekenen. Aanvankelijk werden ook te veel cliënten tegelijk door- gestuurd met wachttijden en irritaties tot gevolg. Arbvo-AI ziet zichzelf als expert op het terrein van arbeidsgehandicapten, maar moet onderhandelen met personen die wel de financiën beheren maar verder veelal ondeskundig zijn in de ogen van AI-medewerkers. Bovendien zouden ­ zoals in paragraaf 3.4 al aan de orde gesteld is ­ steeds vaker andere belangen een rol spelen dan een reguliere arbeidsplaats voor de Rea- cliënt. In plaats van inkoop van een Rea-toets of trajecten spreken sommige gemeenten soms liever een ander werkfonds aan, dit ondanks de `voor- liggendheid' van de Wet Rea.
De inkooprelatie met de gemeenten (soms contracten met tientallen gemeenten die elk iets anders willen) wordt er niet gemakkelijker op. Bij de uvi's is de inkooprelatie meer centraal georganiseerd, zodat kwaliteit en prestaties efficiënter afgesproken kunnen worden, al ligt ook hier volgens AI-medewerkers het gevaar van bureaucratie op de loer. Via periodieke besprekingen kan de cliëntenstroom beter gereguleerd worden. Complexe situaties met extra overdrachtsmomenten (wachttijd!) blijven bestaan, bijvoorbeeld wanneer de uvi een traject gestart is, in de tussentijd de uitkering wijzigt van WW naar Bijstand en de gemeente vervolgens een plaatsingsbudget moet verstrekken.

Het niet op komen dagen van cliënten op afspraken vormt een organi- satorisch probleem voor AI, waarmee overigens ook gemeentelijke uitvoerders regelmatig geconfronteerd worden.
De opdrachtgever/nemerrelatie waar men bij de eigen opdrachtgever soms nog aan moet wennen, wordt positief gewaardeerd bij de eigen inkoop bij derden: concurrentieverhoudingen stimuleren het kwaliteitsbewustzijn. Toch wil men in de toekomst minder uitbesteden en meer in eigen huis organiseren. Ook Arbvo-AI heeft er bij inkoop last van ­ zoals anderen er wat betreft AI last van zeggen te hebben ­ dat inkooporganisaties `moeilijke' gevallen weren.

5.6 Arbeidsgehandicapten

Ervaringen van cliënten
Het lijkt erop dat in de steekproef Uvi-cliënten van 1999 ten opzichte van die

25




van 1998 de inzet van wettelijke instrumenten en werkgeversubsidies iets is toegenomen en dat bij werkhervatting iets vaker sprake is van werk- of werkplekaanpassingen (bij vier van de vijf werkhervattingen). Recent arbeidsongeschikt geworden werknemers vinden met name instrumenten als stress- en rugtraining belangrijk en een niet-wettelijk instrument als `therapeutisch werken'. Werkgeverssubsidies waar velen overigens geen weet van hebben of ze toegekend worden, vinden zij minder belangrijk, even- als hulp bij het vinden van een baan. Is men langer in de WAO dan gaat men meer belang hechten aan hulp en begeleiding en de inzet van Rea- instrumenten. De introductie van de Wet Rea heeft er niet toe geleid dat de recent (gedeeltelijk) arbeidsongeschiktverklaarden meer tevreden zijn geworden over de begeleiding door werkgever en arbodienst; men lijkt eerder iets minder tevreden dan de personen uit de steekproef van 1998. Bovendien kan de voorlichting beter: circa een kwart weet niet van het bestaan van de Wet Rea.
De meeste werkende cliënten van Arbeidsvoorziening uit de steekproef zijn zonder verdere hulp aan de slag gekomen, mede als gevolg van de lange doorlooptijden van de procedures.
Met name de gemeente-cliënten zeggen concrete steun te hebben ondervonden van de Wet Rea bij het vinden van werk en het aanpassen van het werk aan de eigen mogelijkheden. Als de daadwerkelijke begeleiding ook echt van start gegaan is, is men hierover tevreden. De meesten weten ook van de Wet Rea. Het grote probleem lijkt echter de grote groep getoetste arbeidsgehandicapten, bij wie vervolgens niets gebeurt. Zij geven blijk van frustratie en verlies aan vertrouwen in de instanties. Het lijkt een belangrijke les (voor gemeenten) alleen mensen voor een arbeidsgehandicaptentoets voor te dragen, als het vervolgtraject georganiseerd is en snel kan beginnen.

Cliëntengroeperingen
Diverse cliëntengroeperingen hebben hun ervaringen met de Wet Rea verwoord, onder meer het Landelijk Overleg Vrouwen en Arbeidsonge- schiktheid en de Gehandicaptenraad.
Omdat de uitgangspositie van vrouwelijke WAO-ers aanmerkelijk verschilt van die van mannelijke, wordt ten aanzien van de uitvoering van de Wet Rea gepleit voor een verruiming van het begrip arbeid: vormen van een eigen bedrijf, zelfstandig werk of onbetaald werk of vrijwilligerswerk. Ook de ongunstige arbeidsmarktpositie van arbeidsgehandicapte jongeren vereisen

26




extra maatregelen: gespecialiseerde arbeidstoeleiding en ­bemiddeling, alsmede ruime mogelijkheden voor het opdoen van werkervaring. In het algemeen zijn de behoeften van cliënten in één zin samen te vatten: meer voorlichting en meer inzicht in en betrokkenheid bij de inhoud, voortgang en resultaat van de verschillende onderdelen van de arbeidstoeleiding en een actieve begeleiding.

5.7 Conclusie

Werkgevers zijn positief over de mogelijkheden van de Wet Rea, maar kennen aan de instrumenten geen doorslaggevende betekenis toe bij hun reïntegratie-inspanningen. Uvi-functionarissen delen min of meer deze mening, al zijn zij iets positiever over de bijdrage van het instrumentarium. Arbodiensten lijken de meest uitgesproken mening te hebben dat Rea- instrumenten er echt wat toe kunnen doen, naast overigens de bemiddelde werkloze arbeidsgehandicapte, als deze tenminste snel en actief begeleid wordt.

Knelpunten zijn er nog te over. In de onderstaande tabel zijn de gesigna- leerde knelpunten samengevat. Een enkel knelpunt lijkt nog als een implementatieprobleem opgevat te kunnen worden en op technisch uitvoerend niveau op te lossen. In grote lijnen zijn de préRea-knelpunten op het organisatorische vlak echter blijven bestaan.

27




Tabel Overzicht knelpunten
Verbeterd Gebleven Nieuw Duidelijke Onduidelijke verantwoordelijk- Onduidelijk onderscheid Rea, Wiw, verantwoordelijkheids - heidsverdeling t.a.v. specifieke Wsw indicaties verdeling voor gemiddelde tussen wal/ schipgroepen doelgroepen
Toegankelijkheid Regels sommige instrumenten Uitvoering arbeidsgehandicaptentoets (her)plaatsings budgetten nog complex
Pakket-op-maat nuttig Traagheid, bureaucratie bij Criteria herplaatsingsbudget aanvraag en betaalbaarstelling Art. 29b ZW nuttig Onvoldoende communicatie uvi- Werknemer weigert arbodienst arbeidsgehandicapten toets Bereik gemeentepopulatie Veel vrijheidsgraden bij Nieuwe voorzieningen (bijv. stress- verbeterd uitvoering door ad. rugtrainingen) afbakening financieringsbron Moeizame onderlinge relaties uvi Consequenties voor landgrensover - ­ Arbo ­ gemeenten schrijdende werknemers Nog geen sluitende aanpak "Omweg" via CWI/ Arbvo van uvi- cliënten Uvi's kopen geen Wiw-dienst- Gebrek aan capaciteit en betrekkingen bij gemeenten deskundigheid bij uvi's, Arbeidsvoorzieninf en arbo dien sten Alles bij elkaar complexe Financieel administratieve knelpunten organisatie gemeenten (voor deel opgelost door Fonds Werk en Inkomen) Wachttijden tussen onderdelen Ongelijkheid tussen gemeenten van trajecten
Beperkte macrogegevens


6.

28





7.

29





8. Bevindingen: macrogegevens, kosten/baten
8.1 Kwantitatieve doelen

Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet Rea zijn kwantitatieve doelen of prognoses geformuleerd voor de drie doelgroepen: de werkloze/werkzoekende arbeidsgehandicapten onder verantwoordelijkheid van uvi's, Arbeidsvoorziening en gemeenten. De prognose voor de uvi's kon geëxtrapoleerd worden op basis van praktijkgegevens, de prognoses voor Arbeidsvoorziening en gemeenten ontberen vergelijkbare praktijkgegevens uit de préRea-periode. In de jaren vóór Rea was de bemiddeling van arbeidsgehandicapte uitkeringsgerechtigden opgedragen aan Gak-AI. Met de introductie van de Wet Rea zijn de taken van Gak-AI overgeheveld naar Arbeidsvoorziening. In de préRea-periode werden jaarlijks 40.000 personen in bemiddeling genomen en 15.000 personen geplaatst. Van deze 15.000 personen voldeed niet iedereen aan de nieuwe plaatsingscriteria van de Wet Rea. Het Ministerie van SZW raamt dat 10.000 plaatsingen wel aan deze criteria voldeden, hetgeen overeenkomt met een plaatsingseffectiviteit van 25%.
De intensivering van de reïntegratieaanpak die met Rea wordt nagestreefd zou bij de uvi-populatie tot een groter bereik, namelijk 50.000 in plaats van 40.000 bemiddelingstrajecten, en een grotere effectiviteit moeten leiden, namelijk 30% in plaats van 25%, dus 15.000 plaatsingen die voldoen aan de Rea-criteria. De stijgende WAO-instroom, de krapte op de arbeidsmarkt en het grotere aandeel WAO-ers dat niet meer belastbaar wordt geacht, zijn voor het Ministerie van SZW aanleiding om de prognose bij te stellen. Deze ex-post bijstelling resulteert in 58.760 trajecten die dienen te leiden tot 17.268 plaatsingen. Ten opzichte van de uitgangsituatie ten tijde van de parlementaire behandeling van de Wet Rea, namelijk 60.000 trajecten in anderhalf jaar en 15.000 plaatsingen, worden er dus 1.240 trajecten minder verwacht, maar 2.268 extra plaatsingen.

In de volgende tabel staan de oorspronkelijke prognoses voor de drie populaties en de bijstelling voor de uvi-populatie. De prognoses zijn destijds opgesteld op jaarbasis en omgerekend naar een periode van anderhalf jaar omdat ook de realisaties zijn gebaseerd op de evaluatieperiode van anderhalf jaar.

30




Tabel 4.1 Prognose en realisatie Rea naar reïntegratieverantwoordelijkheid, juli '98 t/m dec. '99. Prognose in 1½ jaar Uvi's (prognose) Uvi's (bijstelling) Arbvo gemeenten Aantal trajecten 75.000 58.760 4.800 (max) 15.000 Aantal plaatsingen 22.500 17.628 1.440* (max) 4.500
* aantal staat niet expliciet genoemd in nota van SZW Bron: SZW (2000).

8.2 Inconsistente en onvolledige informatie

Aantal trajecten
Een grote belemmering voor de kwantitatieve evaluatie van de Wet Rea vormt de inconsistentie en onvolledigheid van de beschikbare informatie. De informatie over reïntegratie in de sociale verzekeringen is afkomstig van verschillende bronnen. Arbeidsvoorziening hanteert het zogeheten Vakwerksysteem dat afkomstig is van Gak-AI. Het Lisv heeft een afzonderlijke reïntegratiemonitor ontwikkeld (REMON) die vanaf juli 1998 op persoonsniveau gegevens verwerkt. Deze bevat alleen de nieuw geopende gevallen vanaf juli '98, de vulling door de uvi's was/is (nog) niet compleet en het resultaat van het traject, de plaatsing, wordt onvoldoende geregistreerd. Nog niet alle afzonderlijke stappen in het bemiddelingsproces worden adequaat geregistreerd, stroomgegevens zijn incompleet. Er is in de eerste anderhalf jaar van de wet Rea sprake van onderregistratie in REMON. Het Lisv verzamelt daarnaast bij de uvi's ook geaggregeerde statistische gegevens volgens een vast informatievoorschrift. In de nota van het Ministerie worden deze geaggregeerde Lisv-cijfers gehanteerd voor het beoordelen van het bereik en de resultaten van Rea. De REMON-cijfers worden vooral gebruikt voor decompositie naar verschillende kenmerken. Daarnaast is ten behoeve van het betreffende hoofdstuk in de integrale rapportage geput uit recente Lisv-publicaties.
De drie bronnen (REMON, geaggregeerde Lisv-gegevens en Vakwerk) leiden tot substantieel verschillende uitkomsten, zoals blijkt uit onderstaande tabel.

31




Tabel 4.2 Rea-inspanningen en prestaties voor uvi-cliënten in de eerste anderhalf jaar Rea, volgens drie bronnen.
REMON Lisv (statisch overz.) Arbvo (Vakwerk) Aantal trajecten 58.670* 65.185* 40.125** Aantal plaatsingen vanuit 5.280*** 16.596**** 6.510*** traject

* REMON en Lisv rapporteren ingekochte trajecten vanaf 1 juli `98.
** Arbvo rapporteert gestarte trajecten vanaf 1 juli '98, opgave is exclusief trajecten bij private bemiddelaars.

*** plaatsingen uit trajecten gestart vanaf 1 juli `98
**** alle plaatsingen uit trajecten in de eerste anderhalf jaar Bron SZW (2000).

De gegevens van Arbeidsvoorziening zijn uiteraard exclusief de trajecten die zijn ingekocht bij private bemiddelaars. Extrapolatie op basis van REMON- gegevens en geaggregeerde Lisv-gegevens leidt tot de conclusie dat er ongeveer 8.200 trajecten zijn ingekocht bij private bemiddelaars. Het moge duidelijk zijn dat de conclusies wat betreft de effectevaluatie van de wet Rea afhankelijk zijn van de gehanteerde informatiebron. Het Lisv komt op basis van haar cijfers tot de conclusie dat de doelstelling van het aantal ingekochte bemiddelingstrajecten in 1999 is gehaald, maar dat de effectiviteit van de ingekochte bemiddelingstrajecten vooralsnog achterblijft bij het gestelde doel.10 Het Lisv geeft in haar geaggregeerde cijfers aan dat de uvi's in de eerste anderhalf jaar van Rea 65.185 trajecten hebben ingekocht waarvan het merendeel bij Arbeidsvoorziening. Op dit punt leiden de gegevens van Arbvo tot vraagtekens bij de Lisv-cijfers. Weliswaar stemt het aantal aangemelde uvi-cliënten bij Arbvo (75.359) globaal overeen met het aantal trajecten waar de uvi's om hebben verzocht bij Arbeidsvoorziening, maar bij een substantieel deel ervan, 45%, is volgens Arbvo geen traject gestart. Wanneer aangenomen wordt dat alle trajecten die privaat zijn ingekocht wel zijn gestart, betekent dit dat er voor de uvi- populatie ongeveer 48.300 trajecten zijn gestart in de eerste anderhalf jaar van de Wet Rea.


10 In de tweede helft van 1998 wordt de doelstelling met betrekking tot het aantal trajecten (25.000) niet gehaald. Opmerkelijk is dat REMON over de totale periode een onderregistratie laat zien ten opzichte van de geaggregeerde Lisv- gegevens, maar in de beginperiode tot een hoger aantal komt. In de beginperiode van de wet Rea en de registratie in REMON, zijn volgens REMON ongeveer
1.000 trajecten meer ingekocht dan volgens de statistische Lisv-gegevens (respectievelijk 15.254 - herbereking door TNO- en 14.299).


32




Toepassing Rea-instrument zonder traject
Niet alle werkhervattingen van arbeidsgehandicapten waarbij de Wet Rea een rol heeft gespeeld, vinden plaats na of door een reïntegratietraject. Arbeidsgehandicapten kunnen op eigen kracht een baan vinden bij een nieuwe werkgever; of de werkplek bij de oude werkgever wordt aangepast zodat de arbeidsgehandicapte herplaatst kan worden. Het Lisv maakt melding van 13.789 plaatsingen op basis van ingezette Rea-instrumenten in
1999 zonder een traject. Het Ministerie becijfert (op basis van REMON- gegevens) het aantal arbeidsinpassingen op 16.772 in anderhalf jaar. Daarnaast heeft een onbekend aantal arbeidsgehandicapten zonder toepassing van de Wet Rea een arbeidsplek kunnen verwerven of behouden.


8.3 Aantal gerealiseerde trajecten en plaatsingen

In onderstaande tabel staan de realisaties vermeld na ander half jaar.

Tabel Realisatie naar reïntegratieverantwoordelijkheid, juli '98 t/m dec. '99. Realisatie in 1½ jaar Uvi's Arbvo Gemeenten Aantal gestarte trajecten 48.300 623 3.891 Aantal plaatsingen uit de 6.490 * 99 259 trajecten van na 1-7-'98
Totaal aantal plaatsingen 16.596 n.v.t.. n.v.t.
* onderschatting door onbekend aantal plaatsingen bij private bemiddelaars Bron: SZW (2000) en berekeningen door TNO

Uvi-populatie
Zoals hier voor is aangegeven, zijn voor de uvi-populatie ongeveer 48.300 trajecten gestart. Dit zijn dus 26.700 trajecten minder dan de oorspronkelijke prognose en 10.460 trajecten minder dan in de ex-post bijstelling is geraamd. Ten opzichte van de uitgangssituatie ten tijde van de parlementaire behandeling zijn er 11.700 trajecten minder gestart. Als doelstelling voor de bemiddelingseffectiviteit is een effectiviteit- verbetering gesteld van 30% succesvol afgesloten reïntegraties in plaats van
25%. In de onderzochte anderhalf jaar heeft Arbeidsvoorziening 19.201 trajecten beëindigd, waarvan 6.490 met een succesvolle arbeidsinpassing. Dit komt neer op een `bemiddelingseffectiviteit' van circa 34%. Een voorbehoud bij dit percentage is nodig, omdat veel trajecten nog niet zijn afgesloten zodat nog niet duidelijk is of dit korte termijn succespercentage ook gerealiseerd


33




zal worden bij de arbeidsgehandicapten met een langdurig reïntegratietraject. Mogelijk worden vooral de succesvolle en relatief gemakkelijke trajecten het eerst afgesloten. Wat overblijft zijn de moeilijke gevallen waarbij een lagere effectiviteit denkbaar is.
In 1998 en 1999 zijn in toenemende mate trajecten ingekocht bij andere aanbieders dan Arbeidsvoorziening. In het laatste kwartaal van 1999 is 20% van de trajecten ingekocht bij een private bemiddelaar. De voorlopige bemiddelingseffectiviteit van de trajecten die in de eerste drie kwartalen 1999 zijn ingekocht bij een private bemiddelaar ligt vooralsnog lager dan die bij Arbvo zijn ingekocht (respectievelijk 16% en 22%). Dit betreft echter een zeer voorlopige vergelijking waaraan nog geen inhoudelijke conclusie verbonden mag worden.

Populatie van Arbeidsvoorziening en gemeenten
De reïntegratie-inspanningen bij Arbvo voor de eigen populatie hebben zich ten opzichte van oorspronkelijke verwachtingen weinig voortvarend ontwikkeld; slechts 623 trajecten gestart ten opzichte van de aanvankelijk verwachte 4.800. De bemiddelingseffectiviteit ligt echter relatief gunstig (99 arbeidsinpassingen op 221 beëindigde trajecten, circa 45%). In de eerste anderhalf jaar van Rea zijn in het gemeentelijke domein aanzienlijke Rea-inspanningen gerealiseerd. Dit hangt ook samen met het feit dat gemeenten hun bestanden hebben doorgenomen op reïntegreerbare arbeidsgehandicapten. Uit de gemeentelijke populatie zijn 3.891 personen in een traject opgenomen. Dit aantal ligt weliswaar ver af van de aanvankelijk uitgesproken verwachtingen van (maximaal) 15.000 trajecten maar het aantal is hoger dan in de periode voorafgaand aan Rea. De 259 arbeidsinpassingen op 1.216 beëindigde trajecten betekenen een effectiviteit van circa 21%. Dit is een lager percentage dan ten aanzien van de uvi-populatie, hetgeen bevestigt dat de gemeentepopulatie moeilijker te bemiddelen is. Voor de genoemde effectiviteitschattingen geldt hetzelfde voorbehoud als ten aanzien van de uvi-populatie gemaakt is.


8.4 Werkende arbeidsgehandicapten


Het Lisv beschikt over een zogeheten arbeidsgehandicaptenmonitor. Volgens de oude WAGW-definitie registreerde het Lisv in 1998 192.000 werkende arbeidsgehandicapten (incl. USZO) en volgens de nieuwe Rea-definitie


34






342.000. Door deze definitiewijziging is het percentage werkende arbeidsgehandicapten ten opzichte van de verzekerde werkende personen gestegen van 3,0% naar 5,4%. Over 1999 is nog geen informatie beschik- baar.


8.5 Kosten/baten


Kosten
De kosten van de toepassing van wettelijke reïntegratie-instrumenten zijn niet volledig in beeld te brengen. Voor Arbeidsvoorziening en de gemeenten zijn deze kosten (nog) niet gepubliceerd. Ook voor de uvi's is bijvoorbeeld de omvang van gederfde premie-inkomsten door toepassing van premiereductie in het kader van Pemba nog niet bekend. De gepubliceerde kosten uit de fondsnota's van het Lisv kunnen echter wel afgezet worden tegen de opbrengst aan geslaagde arbeidsinpassingen.
De kostenontwikkeling laat een stijgend verloop zien, hetgeen samenhangt met het toegenomen gebruik van voorzieningen. Van 1997 op 1998 zijn de instrument-uitgaven met 20% gestegen. Van 1998 op 1999 zelfs met 40%. Dit stemt globaal gezien overeen met de kostenstijging bij Arbeidsvoorziening voor de bemiddelingsactiviteiten voor arbeidsgehandicapten van 53% van 1997 naar 1999.

Met de uitvoering van Rea was in deze anderhalf jaar 1.180 miljoen gulden gemoeid. Voor 2000 en 2001 worden respectievelijk 1.097 en 1.116 miljoen geraamd. Van de kosten is een bedrag van 392 miljoen niet rechtstreeks aan in die periode geleverde reïntegratie-inspanningen te relateren. Het Ministerie rekent de resterende 788 miljoen naar rato toe aan reïntegratie-inspanningen die volgens ingekochte trajecten verlopen en aan reïntegratie-inspanningen buiten de trajecten om.
In de eerste anderhalf jaar Rea is 497 miljoen ingezet om via bemiddelingstrajecten arbeidsinpassingen te realiseren. De geraamde kosten per arbeidsinpassing bedragen bijna 30.000,- per arbeidsinpassing. De verwachting van het Ministerie is dat dit bedrag nog kan oplopen tot
50.000,- in de structurele situatie.
Daartegenover staat de inzet van 291 miljoen buiten bemiddelingstrajecten om teneinde arbeidsinpassingen te bewerkstelligen of te behouden. Uitgaande van het aantal van 16.722 kost een arbeidsinpassing gemiddeld bijna


35






18.000,-.
De verwachting is dat dit bedrag nog kan oplopen tot 25.000 à 30.000,- in de structurele situatie.

Baten
Zijn de kosten van de reïntegratie-inspanningen al slechts ten dele in kaart te brengen, voor de baten geldt dat nog sterker. De publieke financiële baten dienen gezocht te worden in bespaarde WW-uitkeringen en in het verminderen of voorkomen van de arbeidsongeschiktheid. De private financiële baten liggen bij de bedrijven die een arbeidsgehandicapte aannemen en bij de werkende arbeidsgehandicapte zelf. De feitelijke financiële private en publieke baten zijn vooralsnog niet bekend.


8.6 Conclusie


Voor populaties van de uvi's, Arbeidsvoorziening en gemeenten geldt dat de prognoses van de aantallen te realiseren trajecten niet zijn gerealiseerd. Voor de uvi-populatie is 64% van de oorspronkelijke prognose en 82% ten opzichte van de bijgestelde prognose gerealiseerd, voor de Arbvo-populatie
13% en voor de gemeente-populatie 28%. De macro-analyses bevestigen de voorafgaande bevindingen dat implementatieproblemen met de Rea, de overgang van Arbeidsintegratie naar Arbeidsvoorziening en personeelsgebrek bij uvi's en Arbeidsintegratie de effectiviteit van de wet in de eerste anderhalf jaar negatief hebben beïnvloed. Het is zelfs onduidelijk of anderhalf jaar na de invoering van de wet Rea het aantal trajecten globaal bezien wel of niet het préRea-niveau heeft bereikt. De Lisv-cijfers over de ingekochte trajecten in
1999 doen veronderstellen dat er sprake is van verbetering en dat in 1999 zelfs de taakstelling voor dat jaar is gerealiseerd voor de uvi-populatie. Combinatie van Vakwerk-gegevens van Arbeidsvoorziening met REMON- gegevens van het Lisv leidt echter tot de conclusie dat in 1999 nog geen verbetering zichtbaar is.
De zorgelijke discrepantie en onvolledigheid van de beschikbare gegevens maken de conclusies van de evaluatie sterk afhankelijk van de informatiebron die wordt gehanteerd.

Met de wet Rea werd beoogd om de bemiddelingseffectiviteit te verhogen van 25% naar 30%. De feitelijke bemiddelingseffectiviteit kan pas worden


36





berekend als alle trajecten zijn afgerond of, conform de huidige definitie bij de aanbestedingsprocedure, twee jaar na de opdrachtverlening. Deze informatie is nog niet beschikbaar mede gezien de korte evaluatieperiode. De gegevens die wel beschikbaar zijn over de reeds afgesloten trajecten leiden tot de conclusie dat een percentage van 30% voor de populatie van arbeidsvoorziening goed mogelijk is, voor de uvi-populatie wellicht mogelijk met enig voorbehoud, maar voor de gemeentepopulatie onwaarschijnlijk is. De privatisering van de reïntegratiemarkt is bovendien nog te pril om een effect van marktwerking op reïntegratie te kunnen vaststellen.
9.





















































37






10. Beschouwing



10.1 Effectiviteit slecht meetbaar, maar voor verbetering vatbaar?

Bereik en effect
De evaluatie van wettelijke regelingen en zeker van een complexe wet als Rea is geen eenvoudige zaak. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 5 november 1998 merkt de staatssecretaris van SZW daarover al op: `De mate waarin arbeidsgehandicapten deelnemen aan het arbeidsproces zegt slechts ten dele iets over de effectiviteit van de wet Rea. Deze wet is een onderdeel van een reeks maatregelen die de afgelopen jaren is genomen om de uitval van zieken en arbeidsongeschikten uit het arbeidsproces te voorkomen en reïntegratie te bevorderen. Hierdoor zijn sommige effecten die de wet Rea teweeg brengt moeilijk te isoleren van de gevolgen van andere maatregelen'. Voor het vaststellen van het effect van (één of meer) reïntegratie- instrumenten is het noodzakelijk na te gaan wat het bereik van de maatregel is onder de doelgroep (werkgevers en/of arbeidsgehandicapten). Het is van belang om de verschillende doelgroepen waarop de Wet Rea zich richt goed in kaart te brengen: voor de éne doelgroep kan het effect van de wet duidelijker zijn dan voor een andere. Bij de beoordeling van de effectiviteit van afzonderlijke instrumenten moet verder bedacht worden dat deze vaak niet geïsoleerd, maar in samenhang met andere instrumenten worden toegepast, zodat afzonderlijke effectiviteit, los van andere instrumenten, moeilijk is vast te stellen. Tenslotte is een belangrijke overweging ten aanzien van effectiviteit dat de inzet van een instrument aan de juiste persoon ten goede komt. De effectiviteit van een veel toegepast instrument kan twijfelachtig zijn, wanneer deze vooral ten goede komt aan personen die zonder deze inzet ook aan het werk waren gebleven of gekomen. Het gevaar van `afroming' of onterechte `douceurtjes' voor werkgevers is bij de discussies rond de invoering van de Wet Rea herhaaldelijk aan de orde gekomen. Ook bij de evaluatie wijzen sommige uitvoerders op dit gevaar en veronderstellen dat in de toekomst werkgevers vaker een beroep zullen gaan doen op de Rea-budgetten zonder dat ervan sprake is dat meer arbeidsgehandicapten een arbeidsplek verwerven of behouden (`dead weight loss'). Vooral bij het instrument van het herplaatsingsbudget is op het risico van dead weight loss gewezen. Werkgevers van hun kant ervaren echter een


38





subsidie als `rechtvaardig' als zij een arbeidsgehandicapte in dienst houden/nemen.

Onvolledige gegevens
De beschikbare gegevens zijn momenteel niet specifiek genoeg om genoemde vragen rond effectiviteit en de inzet bij de juiste persoon te kunnen beantwoorden.
Verontrustend zijn daarom de lacunes en inconsistenties in macrogegevens. Er is geen goede relatie te leggen tussen omvang van de verschillende doelgroepen, inzet instrumenten daarbij, het resultaat en de kosten. Alleen met deze gegevens is een macroschatting mogelijk van kosten en opbrengsten. De effectiviteit van de Wet Rea blijft zo onduidelijk, hetgeen zeker bij stijgende kosten ongewenst is. Zonder nadere maatregelen worden de gesignaleerde lacunes eerder groter dan kleiner bij het uitvoeren van reïntegratiedienstverlening door de vele private bedrijven. Overigens wordt in feite een beoordeling van de (kosten) effectiviteit van Rea-regelingen en arbeidstoeleidingstrajecten nog complexer omdat als plaatsingsresultaat (zie de eerder genoemde `target' van 30%) niet alleen deelname in reguliere arbeid maar ook arbeidsinpassing in gesubsidieerde arbeid (Wiw en Wsw) wordt gerekend.

Implementatie onderschat
Verwacht mocht worden dat de daadwerkelijke implementatie van wet- en regelgeving naijlt in de reïntegratiepraktijk. Nieuwe wet- en regelgeving wordt onontkoombaar met enige vertraging vastgelegd in interne protocollen en bijscholing. De uitvoeringsaspecten die met de Wet Rea te maken hebben blijken toch stelselmatig onderschat te zijn. Wellicht heeft de wetgever hieraan onbedoeld bijgedragen door in de Memorie van Toelichting te benadrukken dat de wet geen totaal nieuw systeem van wettelijke instrumenten beoogt om de reïntegratie te stimuleren, maar vooral een incorporatie van bestaande WAGW- en AAW-regelingen en verschillende oplossingen van practische knelpunten.
De onderschatting geldt niet alleen de organisatie maar ook de maatregelen van de wet zelf, waarbij de nadere uitwerking wat betreft de uitvoering in lagere regelgeving vervat wordt. Het kost veel meer overleg en tijd dan verwacht voordat de werkvloer voldoende geïnstrueerd is en ervaring heeft opgedaan. Bovendien gaat het hier ook om relaties tussen min of meer


39





autonome instanties. In de praktijk blijken sommige theoretisch doordachte procedures toch niet goed te werken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de kwalificerende intake van uvi-cliënten door Arbeidsvoorziening, die door uvi-functionarissen als overbodig wordt beschouwd en met nadere afspraken tot een stempelprocedure wordt, die echter wel nog steeds doorlooptijd vraagt. De implementatie is bovendien bemoeilijkt door het in de afgelopen jaren steeds nijpender geworden personeelsprobleem bij de diverse instanties, waardoor opgebouwde expertise `weglekt' en steeds nieuw personeel moeten worden ingewerkt of een beroep op tijdelijk personeel moet worden gedaan.

Grotere effectiviteit mogelijk?
De implementatieproblemen in aanmerking nemend kan men verwachten dat de werking van de Wet Rea in de evaluatieperiode suboptimaal is geweest en dat de huidige en komende perioden betere resultaten zullen laten zien. Ook aan de bekendheid onder werkgevers valt nog veel te verbeteren, hetgeen dus mogelijkheden biedt. Werkgevers hebben een sleutelrol. Arbodiensten lijken de meest uitgesproken mening te hebben dat Rea-instrumenten er echt wat toe kunnen doen en dit geldt eveneens voor de bemiddelde werkloze arbeidsgehandicapte, als deze tenminste snel en actief begeleid wordt. Deze positieve verwachtingen worden echter getemperd door de vele knelpunten met name op het organisatorische vlak die zijn blijven bestaan. Daarover zijn de actoren het grotendeels wel eens.
Daarnaast zijn er nog de nodige meer uitvoeringstechnische knelpunten gesignaleerd; de toepassing van sommige instrumenten die ook nog over verschillende wetten verspreid zijn, blijft nu eenmaal complex. Voor een deel lijken hier ook oplossingen mogelijk op het uitvoeringstechnische vlak. Zeker zo belangrijk lijkt echter de verbetering van de kennis en vaardigheden van de uitvoerders die door het personeelstekort en de vele personeels- wisselingen onder druk zijn komen te staan. Personeelsvoorziening ­ voldoende, gekwalificeerde en gemotiveerde functionarissen op de juiste plaats ­ blijkt steeds meer een zelfstandige en cruciale factor in de effectiviteit van de sociale zekerheid. Een constatering die ook voor de SUWI-ontwikkelingen van grote betekenis is.


40






10.2 Organisatorische problemen `Rea-overstijgend'

Relatie uvi-arbodienst
Het Rea-instrumentarium biedt in vergelijking tot vroeger meer mogelijkheden om in het eerste ziektejaar een werknemer te reïntegreren naar aangepast werk bij de eigen of een andere werkgever. Rea is in die zin aanvullend op de verantwoordelijkheden die met de wet Wulbz en Pemba zijn gegeven aan de werkgever. Een belangrijke taak is weggelegd voor de arbodiensten. Een goede communicatie met de uvi is hierbij van groot belang. Rond de uitvoering van de wet Rea zijn in de onderzochte periode echter geen afstemmingsafspraken tot stand gekomen. Daarbij komt de omstandigheid dat bij arbodiensten en uvi's reorganisaties eerder regel dan uitzondering zijn en de uvi's juist meer op afstand geplaatst zijn van de private arbodiensten. In de Memorie van Toelichting bij de Wet Rea is de wetgever optimistisch over de samenwerking tussen uvi en arbodienst: `de organisatorische en administratieve plooien zijn gladgestreken' (p. 37 MvT). In de evaluatie blijkt dit in de praktijk tegen te vallen. De Staatssecretaris van SZW heeft in de Voortgangsnota arbeidsongeschiktheidsregelingen (april
2000) dan ook maatregelen in het vooruitzicht gesteld om deze samenwerking te verbeteren met een herziening van het poortwachtersmodel. Hier komt bij dat voor bepaalde groepen zoals de werknemer die voor minder dan 15% arbeidsongeschikt verklaard is en die mogelijk niet naar de eigen werkgever terugkan, de verantwoordelijkheidsverdeling voor reïnte- gratie tussen werkgever en uvi in de praktijk niet helder blijkt. Wat betreft de preventie van WAO-intrede en de betere toepassing van reïntegratie-instrumenten is een effectieve poortwachtersfunctie waar- schijnlijk de belangrijkste enkelvoudige succesfactor voor de Wet Rea.

SUWI
Dat organisatorische voorwaarden buiten de Rea-regelingen essentieel zijn voor een goede werking van de wet blijkt in deze evaluatie ruimschoots. In de Memorie van Toelichting bij de Wet Rea wordt al opgemerkt dat de totstandkoming van de CWI's essentieel is voor het succes van de wet. Met de Wet Rea is het immers niet de bedoeling de complexiteit van de organisatie van de sociale zekerheid te vereenvoudigen. Deze is min of meer een gegeven en stelt vooral de uitvoeringsorganisatie voor problemen: `de burger en werkgever hoeven in principe niet te begrijpen welke admini-


41





stratieve problemen er zijn, als zij maar snel en doeltreffend geholpen worden' (MvT). De organisatorische veranderingen zijn echter zo ingrijpend geweest dat de implementatie van de Wet Rea hier zeker onder te leiden heeft gehad. De uvi-beleidsmakers waren gedurende het eerste jaar Rea vooral bezig met voorbereidingen voor hun overgang naar de private markt, die vervolgens in de definitieve SUWI-plannen niet doorging. De gemeenten hadden naast de invoering van de Rea nog te maken met de invoering van de Wiw en de voortgaande implementatie van de nieuwe Algemene Bijstandswet.

Van Gak-AI via Arbeidsvoorziening naar KLIQ en verder De overheveling van GAK-Arbeidsintegratie naar Arbeidsvoorziening, mede in Rea geregeld, daarna binnen twee jaar gevolgd door een snel toenemende concurrentie en grootscheepse herstructurering van Arbvoorziening als geheel, waarbij de reïntegratietaken in het te privatiseren bedrijf KLIQ worden ondergebracht; dit alles leidt onvermijdelijk tot voor een deel moeilijk beheersbare processen en allocatieproblemen van personeel en deskundigheid. Het is niet realistisch te verwachten dat ­ zoals de wetgever heeft gepostuleerd ­ tijdens de verbouwing de verkoop `gewoon' doorgaat, al doen vele uitvoerenden hun best. De implementatie van het Rea- instrumentarium heeft hier ontegenzeggelijk onder te leiden gehad. Pas twee jaar na de invoering van Rea lijkt het aantal bemiddelingstrajecten voor WAO-ers weer min of meer op het niveau van begin 1998. In de Rea-evaluatie is naar voren gekomen, dat in de fase waarin de privatisering van de uitvoering (van reïntegratie) zich bevindt de op- drachtgever- opdrachtnemerrelatie nog zodanig in ontwikkeling blijkt, dat er eerder sprake is van meer dan minder bureaucratie in toestemmings- en beslissingsprocedures, met navenante doorlooptijden tot gevolg. Overigens is de periode nog zo kort dat de marktwerking voor reïntegratie zijn veronderstelde meerwaarde nog niet heeft kunnen bewijzen. Ook deze verandering heeft tijd nodig om `ingeregeld' te worden.


10.3 Bepaling van de doelgroep arbeidsgehandicapten

Kwaliteit toets
Een andere belangrijke uitvoeringskwestie voor de effectiviteit van de wet is de inhoudelijke kwaliteit van de beoordelingen. Uit de evaluatie is naar voren


42





gekomen dat de arbeidsgehandicaptentoets die met de Wet Rea is geïntroduceerd met veel vrijheidsgraden en niet conform de aanwijzingen van het Arbeidsgehandicaptebesluit wordt toegepast. Mede als gevolg van onvolkomenheden in het Poortwachtersmodel wordt het reïntegratieplan onvoldoende benut als argumentatie voor de arbeidsgehandicaptentoets en de inzet van instrumenten en zijn er ook geen afspraken tussen arbodiensten en uvi's over de invulling van de arbeidsgehandicaptentoets. De arbodiensten beschikken tot heden nauwelijks over arbeidsdeskundigen, laat staan dat deze bij de arbeidsgehandicaptentoets worden ingeschakeld. Ook de procedures kennen ondanks de uitgebreide handboeken en richtlijnen veel vrijheidsgraden mede door personeelsgebrek.
Het toetsende element is nu juist in de wet ingebracht om te voorkomen dat enerzijds te gemakkelijk subsidies zouden worden toegekend aan/voor personen die dit niet nodig hebben en anderzijds dat personen voor wie een dergelijke subsidie echt noodzakelijk is, deze ook snel kunnen krijgen. Vergelijkbaar met de kwaliteit van de WAO-beoordelingen zal ook de kwaliteit van deze procedures meer in de belangstelling komen, zeker wanneer de uitgaven stijgen, maar de resultaten onverhoopt achterblijven bij de verwachtingen.
Bij de gemeentepopulatie lijkt de toets vaak gebruikt te zijn als screeningsinstrument voor het doorlichten van het zittend bestand. Daarnaast is er opheldering vereist over de verwevenheid van de indicatiestellingen ten behoeve van de Wiw, Rea en Wsw.
Over de doelmatigheid van het gebruik van andere beoordelingsinstrumenten, zoals de Kansmeter en Kwint, bij de arbeidsgehandicaptenpopulatie bestaan twijfels.

Uitbreiding doelgroep succes?
Met de introductie van het begrip arbeidsgehandicapte is de doelgroep voor wettelijke reïntegratie-instrumenten uitgebreid. Tevens is de bedoeling van deze introductie de doelgroepomschrjving meer los te maken van de definitie van de WAO-uitkeringsgerechtigde. Vanuit het oogpunt van preventie van WAO-instroom en reïntegratie een logische gedachtengang. Deze gedachtengang leeft bij de uitvoeringsfunctionarissen van uvi en arbodienst nauwelijks, bij gemeente- en Arbvofunctionarissen echter meer omdat daar duidelijker van een nieuwe doelgroep sprake is.


43





Vooralsnog zijn de kwantitatieve effecten van deze doelgroepen-uitbreiding wat werknemers betreft beperkt. Uvi-functonarissen geven aan dat ook in de préRea-periode zieke werknemers zonder WAO-uitkering al voor reïnte- gratie in aanmerking konden komen.
Vanuit de arbodiensten komen wel aanwijzingen dat de vroege inzet van instrumenten als voorzieningen voor eigen werk, zoals bij rugtrainingen, is toegenomen.
De 5-jaarsperiode van arbeidsgehandicapt zijn, gedurende welke tijd (bijvoorbeeld bij afgeschatte WAO'ers) de uvi een
reïntegratieverantwoordelijkheid heeft, heeft er niet toe geleid dat uvi's vanuit deze verantwoordelijkheid werkloze arbeidsgehandicapten actief blijven volgen gedurende de periode dat men arbeidsgehandicapt is. Dit lijkt ook te gelden voor de samenloopgevallen gemeente/uvi waarbij de gemeenten zich beklagen over de weinig actieve opstelling van de uvi's terwijl de uvi's wel de verantwoordelijkheid én de financiële middelen hebben. De uvi's hebben hier volgens de Wet Rea de primaire reïntegratieverantwoordelijkheid, maar deze verantwoordelijkheidsverdeling blijkt dus geen succes.
Bij de gemeenten en Arbvo is in de evaluatieperiode het aantal onderkende arbeidsgehandicapten vooralsnog relatief beperkt en minder dan verwacht, maar dit kan een aanloopprobleem zijn.

Ongewenste effecten
De uitbreiding van doelgroepen en het benoemen van verschillende organisaties voor de reïntegratieverantwoordelijkheid heeft ook een aantal ongewenste gevolgen. Elke gemeente moest zijn eigen beleid vaststellen rond Rea. Mede omdat de budgetruimte afgebakend is, maken gemeenten verschillende keuzes. Dat geldt zowel voor het voordragen van potentiële cliënten voor een arbeidsgehandicaptentoets en een reïntegratietraject, als voor het beleid rond het toekennen van Rea-instrumenten en voorzieningen. Doordat elke afzonderlijke gemeente een reïntegratieverantwoordelijkheid heeft voor haar populatie, heeft Arbeidsvoorziening met honderden gemeenten apart moeten onderhandelen over een reïntegratie-contract. Dat leidt tot maatwerk voor de burgers in deze gemeenten, maar ook tot ongelijkheid waarvan het de vraag is hoever deze kan gaan. Daarnaast ontstaat de (hypothetische) situatie dat een werkgever die vier `dezelfde' arbeidsgehandicapten wil aannemen met bijvoorbeeld toepassing van een


44





pakket-op-maat bij vier reïntegratieverantwoordelijken een verschillende aanvraag moet indienen (uvi, arbeidsbureau en twee gemeenten), waarbij de kans reëel is dat procedures en beslissingen onderling afwijken. Een ander ongewenst effect van de doelgroepbepaling van `arbeidsgehandicapte' is een zekere stigmatisering, een thema dat trouwens ook een rol heeft gespeeld bij de discussies rondom het ontwerp van de Wet Rea. Met name arbodiensten signaleren dat het niet zelden voorkomt dat werknemers weigeren om als arbeidsgehandicapte aangemerkt te worden uit vrees dat dit hun loopbaan zou schaden of omdat ze het er gewoon niet mee eens zijn. Het is gemakkelijker te accepteren dat men een voorziening nodig heeft die voor een deel vergoed wordt, zoals een rugtraining, dan een brief van de uvi te ontvangen waarin staat dat men als arbeidsgehandicapte is aangemerkt. Al kan deze indicering tot `arbeidsgehandicapte werknemer' de werkgever ook andere voordelen opleveren. Zoals eerder is aangegeven blijkt men in de praktijk van de uitvoering er de voorkeur aan te geven na gaan of een werknemer een voorziening nodig heeft zonder expliciet de criteria in het Arbeidsgehandicaptebesluit te volgen. Dit zou er op kunnen wijzen dat de uitvoerder zich met dit `stempel' ook niet zo goed raad weet. Aan de andere kant zal naarmate het begrip arbeidsgehandicapte meer is ingeburgerd, stigmatisering minder zwaar gevoeld worden, terwijl de uitvoeringscriteria duidelijker zijn geworden.


10.4 Afstemming Rea, Wiw, Wsw


De afstemming tussen Rea, Wiw en Wsw geeft niet alleen uitvoeringstechnische en procedurele knelpunten. Er zijn ook inhoudelijke aspecten die om verheldering vragen. Welke aanpak werkt bij deze `moeilijke' groep cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, die volgens de gemeenten een steeds groter deel van hun cliëntenbestand uitmaken? Zijn de Rea-instrumenten wel voor deze groep bedoeld? Bestempelt Arbeidsvoorziening deze arbeidsgehandicapten niet te snel als fase 4? Zeggen gemeenten niet te gemakkelijk dat deze groep aangewezen is op gesubsidieerd werk of dat sociale activering het hoogst haalbare is? Dit is immers voor gemeenten bekend terrein. Hierbij speelt een rol dat ook de Wiw recent is ingevoerd (januari 1998) en complexe regelgeving bevat. Een andere vraag is of voor deze doelgroep het inkoopsysteem met zijn vele overdrachtsmomenten, waarin een cliënt met perspectieven het veel


45





gemakkelijker heeft, wel zo geschikt is. Het case management ­ en dit geldt niet alleen voor gemeenten ­ heeft met het inkoopsysteem de neiging te verslappen tot regelen en verwijzen, waarbij de persoonlijke aandacht en motivering van de cliënt naar de achtergrond verschuift. Dus zeggen sommige consulenten (van kleinere gemeenten): laat ons het opstellen en uitvoeren van de trajectplannen zelf maar doen; wij kunnen zelf de speciale producten wel inkopen, zonder tussenkomst van Arbvo of een ander reïnte- gratiebedrijf. Een goed getrainde consulent/case manager met circa 30 cliënten is efficiënter en effectiever.


10.5 Tot slot


De Wet Rea kan beschouwd worden als faciliterende wetgeving. De wet ondersteunt het reïntegratieproces. De doelstelling van de wet is in die zin bescheiden: een gemakkelijker en doelgerichtere inzet van wettelijke instrumenten, die voor een deel ook al vóór de Wet Rea bestonden. Deze doelstelling is in de afgelopen periode nog niet overtuigend gerealiseerd, hoewel dat volgens de betrokken actoren niet veroorzaakt wordt doordat het Rea-instrumentarium niet die potentie in zich heeft. Ook de kwantitatieve doelstellingen om meer arbeidsgehandicapten een reïntegratietraject aan te bieden en te plaatsen in arbeid zijn niet gerealiseerd. Het beeld overheerst dat het aantal reïntegratietrajecten en plaatsingen in de onderzochte periode eerder is gedaald dan gestegen terwijl daar hogere kosten tegenover staan. Wat betreft de organisatorische problemen die de Wet Rea zou moeten verlichten, dringt zich de conclusie op dat ­ hoewel de nieuwe verantwoor- delijkheidsverdeling wel meer duidelijkheid heeft gebracht ­ over het algemeen de organisatie van de uitvoering niets aan complexiteit heeft ingeboet, omdat deze voor een belangrijk deel buiten de Wet Rea geregeld wordt. Bovendien hebben implementatieproblemen met de wet en personeelsgebrek bij uvi's en Arbeidsintegratie de effectiviteit van de Wet Rea in het eerste anderhalf jaar negatief beïnvloed. Vernieuwende elementen van Rea, zoals het definiëren van arbeidsgehandicapten los van een uitkeringsrecht, het toepassen van instrumentarium dat de werkgever ondersteunt bij het invulling geven aan zijn
(re)ïntegratieverantwoordelijkheid, alsmede een sluitende aanpak voor werkloze werkzoekende arbeidsgehandicapten zijn nog onvoldoende tot hun recht gekomen.


46





Ambitieuzere doelstellingen ten aanzien van de beheersing van het WAO- volume vereisen dat enerzijds de uitvoering van de WAO bij de realisatie van dit doel wordt betrokken en anderzijds dat preventie van uitval bij bedrijfsleven en overheid nog meer energie zal vergen. Ook de eigen verantwoordelijkheid van de arbeidsgehandicapte die in de Wet Rea nog weinig uit de verf komt zal meer aandacht moeten krijgen.


47





Bijlage: Toegezegde informatie aan Tweede Kamer

In de brief van 5 november 1998, kamerstuk 26 282, nummer 1, is aan de Tweede Kamer toegezegd dat een aantal onderwerpen specifiek in de evaluatie aan de orde zal komen. Een aantal onderwerpen is kwalitatief van aard en heeft vooral betrekking op de implementatie en de uitvoering. De bevindingen zijn opgenomen in de hoofdstukken 1 t/m
10 van het integrale rapport. Een aantal onderwerpen is vooral kwantitatief van aard; de bevindingen zijn met name terug te vinden in hoofdstuk 11 van het integrale rapport. Door de incompatibiliteit en onvolledigheid van de geraadpleegde bronnen zijn de gepresenteerde cijfers tentatief.

a. Het aantal uitgevoerde Een persoon kan arbeidsgehandicapt zijn bij wet bijvoorbeeld arbeidsgehandicaptentoe- in verband met het ontvangen (hebben) van een WAO- tsen door verschillende in- uitkering of op basis van een beoordeling, de arbeids- stanties en de uitkomsten gehandicaptentoets. De toets kan voor de uvi-populatie daarvan uitgevoerd worden door de arbodienst of door de uvi. Arbeidsvoorziening heeft de toets laten uitvoeren door haar eigen organisatieonderdeel Arbeidsintegratie. Een systematische registratie van het aantal toetsen ontbreekt. Gemeenten hebben de keuze tussen het laten uitvoeren van de toets door Arbeidsintegratie of door een private onderneming. Kwantitatieve gegevens over aantallen en resultaten ontbreken. De uvi's hebben in de eerste anderhalf jaar 34.980 personen geen ao-uitkering toegekend voor wie de uvi vervolgens dient vast te stellen of er wel sprake is van een arbeidshandicap. Er zijn 20.207 personen die minder dan
15% arbeidsongeschikt zijn in bemiddeling genomen waarvan een deel behoort tot de genoemde 34.980 en er zijn voor 16.772 personen instrumenten ingezet buiten bemid- delingstrajecten om. Bij een onbekend deel hiervan is ook een toets uitgevoerd. De gemeenten hebben in de evaluatieperiode 14.167 cliënten voor bemiddeling aangemeld bij Arbvo, terwijl het aantal Arbvo-cliënten in datzelfde tijdvak 1.726 bedroeg.

b. Het totaal aantal Het Lisv heeft berekend dat de uvi-populatie in 1998 arbeidsgehandicapten in de 1.121.074 arbeidsgehandicapten omvat volgens de Rea- zin van de Wet Rea in de definitie waarvan 898.593 ao-gerechtigden (657.669 volledig evaluatieperiode ao en 240.924 deels ao) en 177.517 ex ao-uitkerings- gerechtigden. Het aantal arbeidsgehandicapten, dat onder de verantwoordelijkheid van gemeenten en Arbeidsvoorziening valt bedraagt naar schatting 120-200 duizend resp. 50-120 duizend. De schatting in bovenvermelde brief van 5 november 1998 lijkt dus redelijk nauwkeurig. (zie ook paragraaf 1.5 integrale rapportage).


48




c. Het aantal ingezette Met de inzet van het (her-)plaatsingsbudget en het pakket op reïntegratie-instrumenten maat voor de werkgever en voorzieningen voor de door verschillende uitvoe- werknemer zoals vervoersvoorzieningen zonder de noodzaak rende instanties van een bemiddelingstraject zijn 16.772 arbeidsinpassingen gerealiseerd door de uvi's in de eerste anderhalf jaar. Als terugkeer bij de eigen werkgever niet tot de mogelijkheden hoort en de werknemer is aangewezen op extra hulp kan een bemiddelingstraject worden ingezet. In de evaluatieperiode zijn volgens de uvi's 65.185 trajecten ingekocht voor de nieuwe instroom, het zittend bestand en personen zonder uitkering. Hiervan zijn er naar schatting 48.300 van start gegaan. In de onderzoeksperiode zijn in totaal 41.000 reïntegratie-instrumenten toegekend (tabel 11.10) aan de uvi- populatie. Uit de gemeentelijke populatie is voor 3.891 personen een traject gestart tegenover 623 uit de Arbvo- populatie (paragraaf 11.8). Over de inzet van Rea- instrumenten voor deze doelgroep zijn geen gegevens voorhanden.

d. Het aantal arbeidsge- Van de uvi-populatie zijn in de eerste anderhalf jaar van de handicapten dat met een wet Rea 16.596 plaatsingen gerealiseerd vanuit een traject reïntegratie-instrument in waarvan een onbekend deel van de trajecten is gestart vóór de evaluatieperiode is Rea. Van de gemeentepopulatie zijn 259 personen geplaatst gereïntegreerd vanuit een traject dat gestart is na 1 juli 1998 en van de Arbvo-populatie 99 personen. Tevens is 16.722 maal een Rea-instrument toegepast voor cliënten in de uvi-populatie die niet deelnamen aan een traject. Voor de Arbvo- en gemeentepopulatie is hierover geen informatie gepubliceerd.

e. De duurzaamheid van de Arbeidsinpassingen zijn succesvol als het dienstverband reïntegatie minstens zes maanden bedraagt. Volgens de toekenningsvoorwaarden van het plaatsingsbudget, het herplaatsingsbudget en het pakket-op-maat dient de duur van de dienstbetrekking tenminste zes maanden te zijn. Door de relatief lange duur van de bemiddelingstrajecten in relatie tot het tijdstip van evaluatie en de gebrekkige registratie kunnen over de duurzaamheid van de reïntegratie sinds Rea geen uitspraken worden gedaan.

f. De ontwikkeling van de Het Lisv raamt het aantal werkende arbeidsgehandicapten in arbeidsparticipatie van ar- 1998 op 341.865. Dit komt overeen met 5,4% van de beidsgehandicapten die aan werkenden. Volgens de WAGW-definitie bedroeg het objectieve en meetbare cri- percentage werkenden in 1998 3,0%. Informatie over 1999 is teria voldoen nog niet beschikbaar.

g. De bijdrage van de Wet In de integrale rapportage wordt ingegaan op zowel de Rea aan de arbeidsparti- mening van werkgevers en werknemers als van arbodiensten, cipatie van gehandicapten uitvoeringsinstellingen, gemeenten en Arbeidsvoorziening.


49




volgens werkgevers en Het merendeel van de ondervraagde werkgevers is positief werknemers over de Wet Rea: laagdrempelig en eenvoudig van opzet. Bij met name werkgevers in de kleine bedrijven is de bekendheid met de wet en dus het gebruik nog niet groot. Werkgevers geven ook wel aan dat voor hen de instrumenten niet doorslaggevend zijn voor reïntegratie. De redenen voor niet gebruik liggen in de sfeer van laksheid, onwetendheid, tijdgebrek, een lage prioriteit en ook in de administratieve procedures. Een deel van hen vindt de wet financieel aantrekkelijk. De meningen over de uitvoering van de wet zijn verdeeld. Recent arbeidsongeschikt geworden werknemers vinden met name stress- en rugtraining belangrijk. Veel werknemers hebben overigens geen weet van subsidies aan werkgevers en of ze worden toegekend. Is men langer in de WAO en werkloos dan gaat men meer belang hechten aan hulp en begeleiding alsmede aan de inzet van Rea-instrumenten. Over de begeleiding door de oude werkgever en de arbodienst is men teleurgesteld. Arbo- diensten zijn positiever over het effect en de potentiële effecten van de instrumenten van de wet Rea dan arbeidsdeskundigen van de uvi's.

h. De kosten van de toe- Volgens opgave van het Lisv was met de uitvoering van de gepaste reïntegratie-instru- Rea in de eerste anderhalf jaar in totaal 1.180 miljoen gulden menten (een schatting) gemoeid. Van deze kosten is een bedrag van 392 miljoen gulden niet rechtstreeks aan in die periode geleverde reïntegratie-inspanningen toe te schrijven. Van de resterende
788 miljoen gulden is op basis van een naar rato benadering
497 miljoen gulden toe te rekenen aan reïntegratie- inspanningen die deel uitmaken van bemiddelingstrajecten en 291 miljoen gulden aan reïntegratie-inspanningen buiten bemiddelingstrajecten om. In deze benadering zijn kosten als premiekorting en premievrijstelling niet meegenomen (zie paragraaf 11.7 integrale rapportage).

i. De bespaarde uitkeringen In verband met de inconsistentie en onvolledigheid van de (een schatting) gegevens heeft het Ministerie van SZW vooralsnog afgezien van een globale raming van de mogelijk bespaarde uitkeringen. De feitelijke financiële private en publieke baten zijn niet bekend.

j. De samenwerking tussen In de afzonderlijke hoofdstukken van de integrale rapportage de uitvoeringsinstellingen, wordt uitvoerig ingegaan op de samenwerkingsaspecten bij de gemeenten, de Arbeids- de uitvoering van de Wet Rea. Over het geheel genomen zijn voorzieningsorganisatie en alle benaderde partijen van mening dat de verantwoorde- werkgevers/ arbodiensten lijkheidsverdeling voor de meeste doelgroepen helderder is geworden. Wel blijven er nog wat onduidelijkheden met betrekking tot sommige "tussen wal en schip" groepen, bij- voorbeeld werknemers die minder dan 15% arbeids- ongeschikt zijn verklaard en mogelijk niet terug kunnen naar de eigen werkgever. In de ogen van de


50




uitvoeringsinstellingen zijn de arbodiensten onvoldoende gespitst op vroege reïntegratie. Bij arbodiensten bestaat nog onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor reïntegratie, over de inhoud van de arbeidsgehandicaptentoets en de criteria voor toepassing van instrumenten. Zij verwachten in de toekomst meer gebruik te zullen gaan maken van de mogelijkheden. Het principe van de (her)plaatsingsbudgetten wordt door alle partijen als een verbetering gezien voor de toegankelijkheid van deze subsidies/budgetten. Daar staat echter tegenover dat men nog wel veel "uitvoeringsproblemen" ervaart zoals onduidelijke c.q. niet uniform toegepaste toekenningscriteria en traagheid in toekenning en betaling. De uitvoeringsregels bij toepassing van sommige instrumenten blijven complex en de beslissingsruimte en ruimte voor interpretatie van de regels ­ al zijn deze uitgebreid in de handboeken en richtlijnen beschreven ­ is in de praktijk van de uitvoering nog aanzienlijk.De (uitvoering van de) Wet Rea blijft in de ogen van de uitvoerders complex. Deze complexiteit heeft tevens te maken met de complexe relatie met andere wetten, met name Wiw en Wsw en de financiering van nieuwe reïnte- gratieactiviteiten (bijvoorbeeld rug- en burn out trainingen), waarbij de markt zich sneller ontwikkelt dan de regelgeving. De uitbreiding van doelgroepen en het benoemen van verschillende organisaties voor de reïntegratieverantwoorde- lijkheid heeft er toe geleid dat elke gemeente zijn eigen beleid vaststelt rond Rea. Mede omdat de budgetruimte afgebakend is, maken gemeenten verschillende keuzes. Dat geldt zowel voor het voordragen van potentiële cliënten voor een arbeidsgehandicaptentoets en een reïntegratietraject, als voor het beleid rond het toekennen van Rea-instrumenten en voorzieningen. Doordat elke afzonderlijke gemeente een reïntegratieverantwoordelijkheid heeft voor haar populatie, heeft Arbeidsvoorziening met honderden gemeenten apart moeten onderhandelen over een reïntegratiecontract.Vanuit de arbeidsgehandicapten wordt aangegeven dat de wachttijden voor de start van trajecten soms erg lang zijn. De lange doorlooptijden en beslistermijnen zijn een probleem dat maar gedeeltelijk met de procedures tussen verschillende instanties heeft te maken. Ook capaciteitsproblemen bij de betrokken organisaties zijn hier debet aan. De meeste arbeidsdeskundigen bleken niet of nauwelijks bekend met de wettelijke beslistermijnen voor het afhandelen van de aanvraag van een Rea-voorziening/instrument en deze termijnen werden vaak overschreden.

k. De inkoop van bemid- Van de uvi-populatie is bekend dat er 65.185 trajecten zijn delingstrajecten door de ingekocht, waarvan 87,5% is besteed bij Arbeidsvoorziening. uitvoeringsinstellingen en De trajecten zijn met name ingekocht voor het zittend de gemeenten bij de bestand (42%); voor de nieuwe instroom en voor personen Arbeidsvoorzieningsorga- zonder uitkering is resp. 27% en 31% ingekocht. Voor de


51





nisatie en bij derden, even- 14.617 arbeidsgehandicapten, die zijn aangemeld door als de verschillen in effec- gemeenten, heeft Arbeidsvoorziening 3.891 tiviteit tussen `vrije' en bemiddelingstrajecten gestart. Hoeveel trajecten de `gedwongen' inkoop. gemeenten bij derden hebben aanbesteed is niet bekend. De reïntegratie-inspanningen ten behoeve van de eigen populatie van Arbeidsvoorziening is bescheiden; ruim 1.700 cliënten zijn in de eerste anderhalf jaar van Rea aangemeld en 623 trajecten zijn daadwerkelijk gestart. Er zijn slechts voorlopige gegevens die nog geen uitsluitsel geven over het verschil in effectiviteit tussen gedwongen en vrije inkoop in de onderzochte periode. De verstreken tijdsperiode is nog te kort om uitspraken te kunnen doen over verschillen met de periode, waarin de verplichte inkoop is afgeschaft. Wel hebben zich in de praktijk aanloopproblemen voorgedaan door de vele verschillende contracten die Arbeidsvoorziening moest afsluiten met gemeenten en de massale toestroom van cliënten voor een arbeidsgehandicaptentoets (zie hoofdstuk 7 en 8 integrale rapportage).

l. De bekendheid van het In het kader van de invoering van de Wet Rea zijn door de reïntegratie-instrumentar- overheid, het Lisv, de uitvoeringsinstellingen alsmede ium bij de diverse betrok- werkgevers- en brancheorganisaties uitgebreide voor- kenen lichtingsactiviteiten ondernomen om de bekendheid bij werkgevers en werknemers te vergroten en de verantwoorde- lijkheidsverdeling tussen de diverse actoren op het terrein van de reïntegratie duidelijk te maken. Desondanks bleken (MKB-) bedrijven, arbodiensten, uitvoeringsinstellingen en gemeenten onvoldoende op de hoogte van de mogelijkheden van de Wet Rea. Het reeds in dienst hebben van een arbeidsgehandicapte heeft een positieve invloed op zowel de kennis, de houding als het gedrag van de werkgever ten aanzien van het reïntegratiebeleid. Arbodiensten springen volgens werkgevers onvoldoende in op het gebrek aan kennis bij werkgevers. Door uvi-arbeidsdeskundigen worden de arbodiensten verweten onvoldoende kennis te hebben van de Wet Rea. Door Arbvo en gemeenten zelf wordt bij gemeenten regelmatig onvoldoende kennis over de Wet Rea gesignaleerd. Van de 12-maandszieken uit 1999 heeft 70% over de Wet Rea gelezen of gehoord en 72% is op de hoogte van de begeleidingsmogelijkheden. De bekendheid van de
12-maandszieken uit 1998 is het hoogst bij hen die sinds einde wachttijd nooit meer gewerkt hebben: 83% weet dat de mogelijkheid bestaat om begeleiding bij terugkeer naar werk te krijgen. Van de Arbvo- en gemeentepopulatie die bij Arbeidsintegratie aangemeld zijn voor een arbeids- gehandicaptentoets en/of een traject weet 80 tot 83% van de Wet Rea.

m. Het verloop van het De beschrijving van het reïntegratieproces, de bijdragen van reïntegratieproces, de bij- de verschillende betrokkenen en de eventuele knelpunten


52




dragen van de verschil- daarbij, zoals dat kan starten vanaf het moment van de lende betrokkenen daaraan ziekmelding of idealiter de preventie van uitval bij chronisch en de eventuele knelpunten zieken is in feite de rode draad door de hele integrale daarbij evaluatie van de Wet Rea. De belangrijkste knelpunten zijn samengevat in het schema in paragraaf 3.7 van de `Evaluatie in kort bestek'.


53





reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie