Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Toespraak over lokaal bestuur in Europees perspectief

Datum nieuwsfeit: 06-04-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Toespraak staatssecretaris Gijs de Vries, over het lokaal bestuur in Europees perspectief voor de Raad voor Europese Gemeenten en Regios
Een toespraak bij het onderwerp BZK en de Europese Unie 29 maart 2001
Geacht bestuur, dames en heren,
Ik wil het in mijn betoog hebben over het lokaal bestuur in Europa in democratisch perspectief. Hoe moet het lokaal bestuur in Europa, in de lidstaten van de EU, functioneren om bij te dragen aan een goede en democratische bestuursvoering?
Sprekend over een aspect van de toekomst is het echter vaak verhelderend om eerst even terug te kijken en op een rij te zetten hoe de zaken er in het verleden bij stonden.
Het lokaal bestuur in het verleden
Wat leert zon terugblik over het lokaal bestuur in Europa? In de eerste plaats valt op dat in veel Europese staten het lokaal bestuur heel oud is. De gemeenten en hun directe voorlopers kennen een geschiedenis die teruggaat tot de vroege middeleeuwen. Veel nationale staten zijn van aanmerkelijk jongere datum. In het verlengde van die eerste constatering is het opmerkelijk dat het lokaal bestuur zich door de eeuwen heen heeft weten te handhaven. Dat was alleen mogelijk door aanpassing aan de zich wijzigende omstandigheden. Zo is het takenpakket van de gemeenten vandaag de dag heel anders dan honderd jaar geleden. Gemeenten zijn er - zo lijkt het - in geslaagd hun functionele legitimatie te behouden.
Daarnaast is het gemeentelijk bestuur ook institutioneel mee-geëvolueerd met de veranderende normen. In de meeste Europese staten werd het lokale bestuur in de loop van de 19e eeuw gedeeltelijk gedemocratiseerd; dat wil zeggen dat toen een door middel van een beperkt kiesrecht gekozen lokale
volksvertegenwoordiging werd ingevoerd. In de meeste Europese landen kwam het algemeen mannenkiesrecht echter niet eerder dan direct na de Eerste Wereldoorlog tot stand. In Frankrijk, België en Italië volgde het algemeen vrouwenkiesrecht zelfs pas na de Tweede Wereldoorlog.
Democratisch lokaal bestuur met reële taken van groot belang Zowel ten aanzien van het takenpakket als ten aanzien van de inrichting van het gemeentebestuur bestaan er - naast deze overeenkomsten - ook aanzienlijke verschillen. Die verschillen zijn nog groter als ook de politiek-bestuurlijke cultuur in ogenschouw wordt genomen. Dat geldt zelfs voor gemeenten in één land.
Toch is de overeenkomst meer in het oog springend: met uitzondering van heel kleine en dus zwakke gemeenten bieden de gemeenten in Europa de mogelijkheid voor burgers om direct of door middel van gekozen vertegenwoordigers belangrijke besluiten te nemen over tal van zaken die hun eigen (hun directe) leefomgeving, zowel fysiek als sociaal, betreffen.
Dit democratisch èn functioneel gelegitimeerde lokale bestuur vormde en vormt daarmee een essentieel onderdeel voor de legitimatie van de overheid als geheel. De gemeente is voor veel Europese burgers het gezicht van de overheid.
Anders gezegd: zonder een in democratisch opzicht goed functionerend lokaal bestuur, dat bovendien ook echt over iets gaat, is het al gauw slecht gesteld met dé politiek en hét bestuur in het algemeen.
De uitdaging
Dit grote belang van het lokale bestuur voor de overheid als geheel brengt met zich dat politici en bestuurders zich voortdurend moeten afvragen of het functioneren van gemeentebesturen nog steeds aan de maat is en bovendien of het niet (nog) beter kan. Hiervoor is in de eerste plaats een goed inzicht in voor het lokaal bestuur relevante ontwikkelingen vereist.
Als ik mijzelf de vraag stel of het lokaal bestuur in Europa in democratisch opzicht adequaat is toegerust voor de uitdagingen van de nieuwe eeuw, durf ik die vraag niet zonder meer bevestigend te beantwoorden.
Ik signaleer ten aanzien van het democratisch functioneren van het lokaal bestuur in Europa een viertal, onderling met elkaar samenhangende, problemen; problemen die overigens ook voor de nationale politiek gelden.

1. De dalende opkomst bij lokale verkiezingen In Nederland is de opkomst bij raadsverkiezingen de laatste decennia geleidelijk gedaald tot 59,5%. In de meeste Duitse Länder is bij lokale verkiezingen sprake van een vergelijkbare daling. Zo schommelde in Hessen de opkomst in de jaren tot 1985 ronde de 75%; daarna daalde zij tot ruim 60%. Het is verleidelijk deze daling als iets exclusiefs Noordwest-Europees te beschouwen. Dat is echter niet juist. In Portugal bedroeg de opkomst bij de laatste lokale verkiezingen ook maar nauwelijks 60%. Bij de eerste ronde van de Franse lokale verkiezingen van deze maand kwam amper de helft van de kiezers opdagen in het stembureau. In 1983 bedroeg de opkomst bij deze verkiezingen nog bijna 65%. In de tweede ronde was de opkomst hoger, mogelijk omdat de kiezers toen het gevoel hadden dat er werkelijk iets te kiezen viel.
In enkele landen is de opkomst bij lokale verkiezingen hoog gebleven. Soms is de verklaring daarvoor gemakkelijk. Zo bestaat in België nog steeds opkomstplicht. In Zweden vinden lokale, provinciale en nationale verkiezingen op dezelfde dag plaats. Een dergelijke gemakkelijke verklaring is echter niet voor handen voor de hoge opkomstcijfers bij de Italiaanse
gemeenteraadsverkiezingen: rond de 80% in 1996!
Daar staat tegenover dat in Groot-Brittannië de opkomst bij lokale verkiezingen altijd gering is geweest: nooit meer dan 40%. Over de oorzaak van deze afnemende opkomst en over remedies voor dit probleem is veel geschreven. Het is echter niet eenvoudig om een sluitende verklaring te geven.
De meest plausibele verklaring is dat burgers het laten afweten omdat er in hun ogen onvoldoende te kiezen valt. Dat zegt mogelijk iets over de eigen vrije beleidsruimte van gemeenten (die is in Groot-Brittannië inderdaad gering). Het zegt zeker iets over de politieke cultuur in veel gemeenten. Om met de Amerikaanse politicus George Wallace te spreken (die een goede neus had voor onlustgevoelens bij de burgers): te vaak is het verschil tussen partij A en partij B niet meer dan dat tussen tweedledee en tweedledum.
Als het bij de stembus echt over iets gaat, komen de kiezers wel. Ik wijs ter illustratie op het referendum dat vorige maand in de Noord-Nederlandse stad Groningen plaatsvond om een zeer omstreden plan het oude marktplein eens flink op de schop te nemen. De opkomst was hoger dan bij de laatste raadsverkiezingen. Er is echter meer aan de hand als het gaat op de belangstelling voor burgers voor politiek en vooral de klassieke partijpolitiek.
2. Het dalende (en vergrijzende) ledenbestand van de meeste politieke partijen
Symptomatisch voor de afnemende politieke (of beter gezegd: partijpolitieke) belangstelling van de burgers is het dalende ledental van de meeste politieke partijen. Dit verschijnsel doet zich het meest uitgesproken voor in Nederland. Maar ook de traditionele politieke partijen in Duitsland en Scandinavië kampen met een teruglopend en vergrijzend ledenbestand. De SPD, de best georganiseerde en krachtigste sociaal-democratische partij ter wereld, kon in 1989 nog bogen op 921.000 leden. Dit ledental betrof toen alleen West-Duitsland. Tien jaar later was het aantal leden van de Duitse sociaal-democraten gedaald tot 775.000 (let wel: voor geheel Duitsland)!
Het zal duidelijk zijn dat het bij dergelijke teruglopende ledentallen voor politieke partijen steeds moeilijker wordt voldoende en voldoende geschikte kandidaten te vinden voor verkiezingen.
Voordat ik mij op het wat speculatieve pad van de verklaringen waag, wijs ik er nog op dat niet alle politieke partijen te maken hebben met deze trend. De Britse Labourparty is een schoolvoorbeeld van een partij die er wél in is geslaagd veel nieuwe leden te winnen; ook onder jongeren; ook in maatschappelijke groepen waar deze partij vroeger nauwelijks aanhang had (bijvoorbeeld bij ondernemers en vrije beroepsbeoefenaren). Dit reveil van Labour heeft echter niet geleid tot een reanimatie van de Britse lokale politiek.
3. Vervagende inhoudelijke verschillen tussen de meeste politieke partijen; wegslijtende politieke aspiraties
In de meeste Europese landen speelt zich een proces van ontideologisering af. Dogmatische verschillen boeten aan betekenis in; pragmatische verschillen en de persoon van de politieke leider worden belangrijker. Een gevolg van deze ontwikkeling is dat de politieke partijen steeds meer op elkaar gaan lijken. Er heerst verkeersdrukte op Blairs Derde Weg.
De Nederlands-Amerikaanse politicoloog Lijphart heeft hierover een gezaghebbende theorie ontwikkeld. Deze theorie is weliswaar vooral gebaseerd op de feitelijke ontwikkeling van verzuilde democratieën als Nederland, maar kan ook op andere landen worden toegepast. Wanneer de grote doelstellingen van de traditionele volkspartijen (sociaal-democraten, christen-democraten) zijn gerealiseerd - Lijphart doelt daarbij met name op de verzorgingsstaat en een gelijkwaardige positie voor bijzondere scholen - komt het ideologische vuur bij deze partijen op een lager pitje te staan. Idealisme is niet langer het hoogste goed, maar goed bestuurlijk management. Lijphart noemt een dergelijke ge-ontideologiseerd stelsel een karteldemocratie. In zijn beschrijving is dit een weinig aantrekkelijk model. Voor de kiezer is er namelijk niet veel te kiezen. Toen Lijphart in de jaren 60 zijn model ontwikkelde, bestond de karteldemocratie nog niet. Het ging om een beredeneerde voorspelling. Een voorspelling die echter in belangrijke mate is uitgekomen. Zijn model biedt een plausibele verklaring voor de gestaag afnemende belangstelling in het politieke bedrijf (dalende opkomst, dalende ledentallen politieke partijen) in veel Europese landen. Die afnemende belangstelling doet zich op alle bestuurlijke niveaus voor, maar is het meest pregnant aanwezig op het lokale niveau.
Zoals ik al opmerkte is er immers met name bij de lokale verkiezingen in veel Europese landen sprake van een dalende trend. Toch roept Lijpharts analyse vragen op Hoe kan in dit model de uitslag van de vorige Britse lagerhuisverkiezingen worden verklaard? Hier was geen sprake van een dalende opkomst. Sterker nog: het succes van Labour was het gevolg van een bewuste ontideologisering van de Britse sociaal-democraten. Tegenover Blairs succesvolle middenkoers, stond en staat de ideologisering van de Britse conservatieven met hunnationalistische Euro-scepsis en geroffel op de trom van law and order. Deze duidelijke inhoudelijke profilering heeft de Tories tot nu toe weinig opgeleverd.
Deze Britse ontwikkelingen lijken op het eerste gezicht merkwaardig: een scherp inhoudelijk profiel (Labour in de tijd voor Blair en de huidige Tories) leidt tot verlies; een pragmatische middenkoers (New Labour) is succesvol. De partij die zich het beste aanpast aan de eisen van de karteldemocratie (i.c. Labour) is de winnaar. Kennelijk heeft ont-ideologisering niet noodzakelijk een negatieve uitwerking op de politieke belangstelling en op de deelname aan verkiezingen.Als ik op deze manier Lijpharts theorie nuanceer, worden ook de ontwikkelingen in een andere grote West-Europese staat, Frankrijk, beter verklaarbaar. Ook in Frankrijk zijn de socialisten de laatste jaren naar het politieke midden geschoven. Bovendien heeft de Parti Socialiste zich onder leiding van Jospin het imago verworven van een competente bestuurderspartij; een partij bovendien waar interne conflicten beheersbaarDe ergernis onder de Franse bevolking over de vele schandalen en de gebrekkige integriteit van de politiek lijkt zich vooralsnog niet te richten op één partij in het bijzonder.
De lagere opkomst bij de laatste Franse parlementsverkiezingen kan echter wel als een indicatie voor het afgenomen vertrouwen van veel Franse burgers in het politieke bedrijf worden beschouwd. Zoals ik al zei, laten ook de opkomstcijfers bij de lokale verkiezingen in Frankrijk een geleidelijke daling zien. De verklaring van Lijphart voor afnemende politieke belangstelling
- vervaging van de ideologisch-inhoudelijke verschillen - betreft veel meer een structurele ontwikkeling, waarvoor geen eenvoudige oplossingen bestaan. Slechts als ont-ideologisering gepaard gaat met een fris imago en een attractieve leidersfiguur (Labour onder leiding van Blair) en de electorale concurrentie (de conservatieven ten tijde van Major en Hague) om allerlei redenen (interne conflicten, weinig aansprekend leiderschap) als een buitengewoon onaantrekkelijk alternatief wordt gezien, lijkt het alsof die structurele ontwikkeling wordt gestuit. Juist op lokaal niveau, zeker in Groot-Brittannië, dreigt het politieke bedrijf een volstrekt marginaal verschijnsel te worden.

4. Afnemende acceptatie publieke besluitvorming In veel westerse landen is nog een vierde probleem te signaleren. Dat is de verminderde aanvaarding van het geïnstitutionaliseerde gezag. De emancipatie van de burger heeft geleid tot een toeneming van de autonomie van het individu. Organische maatschappelijke verbanden als gezin, dorp en wijk en kerk hebben veel van hun oorspronkelijke betekenis verloren. Ook wetenschap en overheid en hun vertegenwoordigers genieten niet langer het natuurlijke gezag dat vroeger zo vanzelfsprekend was.
Op zichzelf juich ik deze ontwikkeling van harte toe. De vanzelfsprekende aanvaarding van gezag en vooral de bevelen van dat gezag hebben in ons deel van de wereld, met name in de vorige eeuw al tot veel onheil geleid. Toch zit er ook een schaduwzijde aan deze ontwikkeling. Individuele en groepsbelangen moeten in een democratie worden afgewogen tegen andere doelstellingen. Steeds vaker zie ik dat wanneer bepaalde beroepsgroepen economisch nadeel ondervinden van bepaalde beleidsmaatregelen, zij door middel van blokkades en andere ingrijpende protestmiddelen proberen hun zin door te drukken. In Frankrijk zijn dit soort protesten al bijna traditie geworden, maar ook andere landenkrijgen steeds vaker te maken met dit soort vormen van protest.
Dit is een gevaarlijke trend. Waar politici niet meer durven opkomen voor het algemeen belang, boeten zij in aan gezag. Waar het recht van de sterkste lijkt te zegevieren, wordt het vertrouwen van de burger in de overheid - ook de lokale overheid - geschaad.
Op weg naar een antwoord
Op deze problemen wordt verschillend gereageerd. Er zijn mensen die de problemen sterk relativeren of zelfs ontkennen. Er zijn ook politici die weliswaar inzien dat er iets moet gebeuren, maar bij elke oplossing die wordt bedacht dusdanig veel kanttekeningen plaatsen, dat zij evenmin een bijdrage leveren.
Uit de korte schets die ik u heb gegeven, moge duidelijk zijn dat naar mijn indruk de kwaliteit van de democratie in Europa zowel wordt bepaald door structurele factoren - institutionele kenmerken
- als door culturele factoren. Het gedrag van politici - de politieke cultuur- lijkt mij daarbij tenminste zo belangrijk als de aard van de politieke structuren waarbinnen zij werken. Meer van elkaar leren
Ik hecht er echter aan op deze plaats uit te spreken dat naar mijn mening in Europa te weinig naar de ideeën en ervaringen in andere lidstaten wordt gekeken. Te vaak probeert men zelf het wiel uit te vinden. Natuurlijk is de situatie in elk land in veel opzichten uniek. Toch zou er veel te winnen zijn bij een gemeenschappelijke analyse van zowel de problemen als de mogelijke oplossingen. Wij kunnen meer van elkaar leren dan tot nu toe gebeurt. Ik noem hier enkele voorbeelden van interessante beleidsvoornemens in afzonderlijke lidstaten die te meer bekendheid verdienen over de respectievelijke nationale grenzen.


1. In België heef het kabinet-Verhofstadt gekozen voor een systematische benadering van het onderwerp staatsrechtelijke hervorming, daaronder begrepen de directe verkiezing van de burgemeester door de burgers. Daarbij wordt met name gekeken naar de functie die de burgemeester in het gemeentebestuur zou moeten vervullen. Deze systematische, functionele aanpak is een gelukkige, die ook buiten België inspirerend zou kunnen werken.
2. In enkele Duitse Länder - ik noem Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen is onlangs de direct gekozen burgemeester ingevoerd. Wat zijn de effecten daarvan op het feitelijke functioneren van het gemeentebestuur? Hoe reageren de burgers daarop? Zeer relevante vragen voor landen waar men ook sleutelt aan de aanstellingswijze van de burgemeester. In Hessen word het kiesstelsel voor gemeenteraadsverkiezingen ingrijpend gewijzigd. Het lijstenstelsel wordt vervangen door een meervoudig stelsel, waarbij de kiezer meer op personen dan op partijen stemt. Ook deze hervorming verdient buiten Duitsland meer belangstelling dan waarvan tot nu toe sprake is.

3. Tot slot een voorbeeld uit Nederland. Daar heeft een Staatscommissie een lijvig rapport uitgebracht met analyses en voorstellen voor verbetering van het gemeentebestuur. Deze voorstellen beogen van de gemeenteraad een echte volksvertegenwoordiging te maken die formeel en functioneel duidelijk wordt gescheiden van de executieve.

Een dergelijk dualistisch model bestaat nog bijna nergens in Europa, of het moest in Londen zijn, waar vorig jaar een nieuw bestuursstatuut is ingevoerd. Over het functioneren van dit nieuwe Londense bestuur lees ik echter in Nederlandse bestuurskundige vakbladen niets.

Het gebrekkige vermogen om over en weer van elkaars ideeën en ervaringen te profiteren, is in mijn ogen merkwaardig.

Toenemende internationalisering ook van het lokaal bestuur Merkwaardig, omdat in de wereld van de lokale overheden in het algemeen sprake is van een toenemende internationalisering. Decentrale overheden onderhouden steeds meer en steeds vaker direct contacten met "Brussel"; dus zonder tussenkomst van de nationale overheden.

Ook tussen lokale en regionale overheden onderling groeit over de nationale grenzen heen de samenwerking. Ik wijs op een netwerk als Eurocities. Ik noem ook vaak praktisch gerichte samenwerking in grensgebieden: de grensoverschrijdende samenwerking. Tot slot wijs ik op de Europese koepels en platforms van gemeenten en regios:
* in de eerste plaats natuurlijk de Raad van Europese Gemeenten en Regios, tevens de Europese tak van de aloude, wereldwijd opererende IULA (International Union of Local Authories);
* de Assembly of European regions;

* het Congress of Local and Regional Authorities (van de Raad van Europa), en

* last but no least het Comité van de regios van de EU.
Het witboek European governance
Voor al deze organisaties geldt dat voor hen versterking van de democratische legitimatie van het lokaal bestuur een topprioriteit in het eigen functioneren zou moeten zijn. De Europese koepelorganisaties van decentrale overheden kunnen belangrijk werk verrichten door het informeren van bestuurders over ontwikkelingen in andere landen. Het Comité van de Regios zou hierbij een stimulerende rol kunnen vervullen.

Het zou goed zijn als de nota European governance, die de Europese Commissie in voorbereiding heeft, aandacht zou schenken aan het lokaal bestuur als drager van de democratische legitimiteit in Europa. Overeengekomen is als dat de nota zal ingaan op de betrekkingen tussen het lokaal bestuur en de EU. Een betere institutionele en tegelijkertijd democratisch gelegitimeerde inbedding van de lokale bestuurslaag in de Unie is niet alleen nuttig voor de betrokken regios en gemeenten, maar ook voor de EU zelf: door deze rechtstreekse contacten kan de Europese Unie dichterbij de burger worden gebracht.

Openbare databank op internet
Tenuitvoerlegging van een Europees witboek is meestal een zaak van de lange adem. Ik pleit ervoor dat al op korte termijn een betere uitwisseling van ideeën en ervaringen tussen de verschillende landen onderling wordt georganiseerd. Ik stel voor dat op internet een website wordt geopend met een goed ontsloten en gemakkelijk te raadplegen databank van concrete initiatieven en ervaringen van gemeenten in de diverse lidstaten. Gemeenten moeten zelf in staat zijn hun initiatieven en ervaringen voor de site aan te melden. Zo kunnen best practices bekend worden gemaakt en vergeleken. Burgers, bestuurders, wetenschappers en journalisten kan zo een instrument worden geboden om de kwaliteit van het lokaal bestuur in eigen landkritisch te toetsen en te vergelijken met ontwikkelingen elders in Europa. Natuurlijk zou de website een interactief karakter dienen te krijgen. De Europese Commissie zou het initiatief voor een dergelijke databank op internet moeten nemen.

Bij dergelijke initiatieven gaat het niet alleen om institutionele maatregelen als de wijze waarop burgemeesters worden benoemd of referenda en verkiezingen plaatsvinden. Het kan ook gaan om de wijze waarop moderne informatie- en communicatietechnologie (ICT) wordt gebruikt om een betere dienstverlening aan de burger te bewerkstelligen. Nogal wat overheden experimenteren met moderne technologieën om de burger als het ware via één loket met lokale diensten in contact te brengen. In Nederland is het streven dat in 2002 25% van de overheidsdiensten elektronisch kan worden afgehandeld. Op dit moment is dat 18%. Gemeenten worden o.a. met subsidies gestimuleerd hun belangrijkste diensten elektronisch aan te bieden. De Nederlandse rijksoverheid heeft hiervoor het programma bureau "Overheidsloket 2000" in het leven geroepen. Door dit bureau is een productcatalogus ontwikkeld, die gemeenten aan hun website kunnen hangen. Overheidsloket 2000 biedt daarnaast nog allerlei andere handige hulpmiddelen die het lokale besturen gemakkelijker maken hun diensten digitaal te leveren.

Ingewikkelder is het gebruik van moderne ICT bij het consulteren van burgers; de interactieve beleidsvorming. In sommige landen is men al veel verder is met elektronisch stemmen, dus thuis via de computer, dan in andere landen. In Nederland wordt bij de komende provinciale verkiezingen in 2003 hiermee een proef genomen. In Duitsland wordt elektronisch stemmen bij de volgende Europese verkiezingen mogelijk. De absolute koploper op dit vlak is echter Estland, waar elektronisch stemmen voor alle verkiezingen wordt ingevoerd. Het lijkt mij van groot belang dat de ervaringen en voornemens in brede kring door de betrokken overheden worden uitgewisseld - langs elektronische weg, uiteraard!

Tot slot
Dames en heren,
We hebben gezien dat gemeenten al eeuwenlang een sleutelrol spelen in de Europese democratie. De gemeente vormt de toegangspoort tot de Europese democratie. Maar die poort is oud en behoeft onderhoud. Dit besef dringt gelukkig in steeds bredere kring door. We hoeven niet alle onderhoudstips zelf te verzinnen; we moeten binnen de Unie veel beter naar elkaars ervaringen kijken, zodat we meer van elkaar leren. Dán zijn we op de goede weg. En dat is belangrijk, want een democratisch Europa begint dicht bij huis: bij de gemeente.

Ik dank u voor uw aandacht.

N.B. alleen het gesproken woord geldt.

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie