Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Onderzoek OPTA naar toegang tot mobiele netwerken

Datum nieuwsfeit: 12-09-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
OPTA

Toegang tot mobiele
netwerken

Onderzoek in opdracht van OPTA

Eindrapport

Met medewerking van:
dr. Nico van Eijk, IViR
drs. Flora Felsö, SEO
dr. Jeroen Hinloopen, FEE
Ferdinand Jaspers, SEO
prof. dr. Jules Theeuwes, SEO en FEE

Contactpersoon:
prof. dr. Jules Theeuwes, SEO.

Amsterdam, 12 september 2001





Inhoud


1 Inleiding ...........................................................................................................................1


2 De mobiele telecommunicatie sector ................................................................................3
2.1 Mobile Network Operators.....................................................................................3 2.2 Service providers en resellers.................................................................................10 2.3 Afnemers ..............................................................................................................13 2.4 Diensten en producten..........................................................................................21 2.5 Technologische ontwikkelingen ............................................................................22 2.6 Internationale context ...........................................................................................24 2.7 Conclusies.............................................................................................................25


3 Vormen van toegang ......................................................................................................29 3.1 Vormen van toetreding.........................................................................................29 3.2 Potentiële toetreders .............................................................................................32 3.3 Conclusie ..............................................................................................................35


4 Van oligopolie naar bestendige concurrentie...................................................................37 4.1 Oligopolie.............................................................................................................37 4.2 Bestendige concurrentie ........................................................................................42 4.3 Tarieven................................................................................................................48 4.4 Conclusies.............................................................................................................52


5 Scenario's .......................................................................................................................53 5.1 Indirecte toegang ..................................................................................................54 5.2 MVNO .................................................................................................................58 5.3 SP .........................................................................................................................66 5.4 VAS ......................................................................................................................69 5.5 Conclusies.............................................................................................................71


6 Juridisch kader................................................................................................................75 6.1 Inleiding................................................................................................................75 6.2 Reguleringskader bijzondere toegang ....................................................................75 6.3 Definitie bijzondere toegang .................................................................................76



6.4 Spraak en/of data .................................................................................................79 6.5 Redelijke verzoeken ..............................................................................................80 6.6 Tarieven................................................................................................................81 6.7 Criteria..................................................................................................................83 6.8 Toegang op eindgebruikersniveau.........................................................................87 6.9 Mededingingsrecht................................................................................................89 6.10 Toekomstige ontwikkelingen met betrekking het reguleringskader........................90 6.11 Samenvatting.........................................................................................................93


7 Internationale quick scan................................................................................................95 7.1 Verenigd Koninkrijk .............................................................................................95 7.2 Denemarken .........................................................................................................98 7.3 Italië......................................................................................................................99 7.4 Ierland.................................................................................................................101 7.5 Conclusie en samenvatting..................................................................................102


8 Conclusies en aanbevelingen.........................................................................................105 8.1 Van oligopolie naar bestendige concurrentie.......................................................105 8.2 Scenario's............................................................................................................106 8.3 Juridisch kader ....................................................................................................109 8.4 Internationale quick scan.....................................................................................110 8.5 Scenario's versus juridisch kader en quick scan....................................................112

Literatuurlijst..........................................................................................................................115

Bijlage 1 Geïnterviewde personen .....................................................................................119

Bijlage 2 Inzichten uit interviews.......................................................................................121




1


1 Inleiding


Dit rapport analyseert vanuit een economisch en een juridisch perspectief vier vormen van toegang tot mobiele netwerken: indirecte toegang (carrier selectie en virtual private network), mobile virtual network operator (MVNO), service provider (SP) en value- added services (VAS). De economische invalshoek onderzoekt voor het realiseren van bestendige concurrentie de wenselijkheid van toetreding tot de mobiele markt en geeft daarbij aan wat ­ in het geval van regulering ­ redelijke en effectieve toegangsprijzen kunnen zijn. De juridische invalshoek stelt mogelijkheden vast om door regulering toe- treding tot de netwerken van AMM MNO's te stimuleren. De nadruk ligt hierbij op twee toegangsregimes in de Telecommunicatiewet, te weten: bijzondere toegang (artikel 6.2 Tw) en het `gewone' toegangsregime van artikel 7.4, derde lid Tw.

Dit onderzoek is gebaseerd op de kenmerken van de huidige GSM markt. De analyse van de wenselijkheid van toetreding is uitgegaan van een markt waarop GSM de dominante technologie vormt. Bij het bepalen van de gevolgen van toetreding voor bestendige con- currentie is bovendien rekening gehouden met de introductie van UMTS. De toetreding tot de toekomstige UMTS markt is echter geen expliciet uitgangspunt geweest bij dit onderzoek.

In het volgende hoofdstuk (2) bespreken we de marktstructuur van de Nederlandse mo- biele telecommunicatiesector en het strategisch marktgedrag van de spelers in deze markt. In het derde hoofdstuk komen de verschillende vormen van toegang en potentiële toetreders aan bod. Deze eerste hoofdstukken leveren het noodzakelijke achtergrond- materiaal voor de latere hoofdstukken. In Hoofdstuk 4 vullen we het begrip bestendige concurrentie in voor de mobiele telecommunicatiesector en geven we aan wat de afstand is tussen de huidige oligopolistische marktverhoudingen op de mobiele markt en de ge- wenste situatie van bestendige concurrentie. We bespreken hoe toetreding tot de mobiele markt kan bijdragen aan (dan wel gevaren oplevert voor) het tot stand komen van be- stendige concurrentie.

Economische scenario's voor elk van de toegangsvormen worden gepresenteerd in Hoofdstuk 5. Het juridisch kader wordt besproken in Hoofdstuk 6. In Hoofdstuk 7 wordt een internationale quick scan uitgevoerd. De conclusies en aanbevelingen tenslotte zijn te vinden in Hoofdstuk 8.






---


2 De mobiele telecommunicatie sector


In dit hoofdstuk bespreken we de marktstructuur van de Nederlandse mobiele telecom- municatiesector en het strategisch marktgedrag van de spelers in deze sector. We con- centreren ons daarbij op de onderdelen die belangrijk zijn voor de definitie van bestendi- ge concurrentie voor deze bedrijfstak en voor het ontwikkelen van scenario's wat betreft de verschillende toegangsmogelijkheden tot deze sector. We geven eerst een beschrijving van de belangrijkste spelers op de mobiele markt: MNO's (Paragraaf 2.1), SP's en resel- lers (Paragraaf 2.2) en afnemers (Paragraaf 2.3). Door ons in eerste instantie te richten op deze actoren komen automatisch enkele structuurelementen van de markt en het strate- gisch marktgedrag van deze actoren aan bod. Na aandacht te hebben besteed aan de voornaamste spelers in de markt worden kort de diensten en producten op de mobiele markt beschreven (Paragraaf 2.4). Vervolgens staan de technologische ontwikkelingen (Paragraaf 2.5) en de internationale context van de mobiele sector (Paragraaf 2.6) cen- traal. In de conclusie van dit hoofdstuk (Paragraaf 2.7) herhalen we de essentiële ele- menten van de marktstructuur en het strategisch marktgedrag. Deze elementen zijn van belang voor de invulling van het begrip bestendige concurrentie (Hoofdstuk 4) en voor de ontwikkeling van de scenario's (Hoofdstuk 5). De verschillende vormen van toegang die in dit rapport worden behandeld en potentiële toegangvragers komen in het volgende hoofdstuk (Hoofdstuk 3) aan bod.


2.1 Mobile Network Operators


Na analoge mobiele telecommunicatie systemen zoals ATF en NMT, werd KPN Mobile in juli 1994 actief met het digitale GSM systeem. In 1995 kwam Libertel op de markt. Later volgden nog drie Mobile Network Operators (MNO's): Telfort in 1998 en Dutch- tone en Ben in 1999.

Frequenties voor mobiele telefonie zijn een schaars goed, waardoor slechts een beperkt aantal licenties is te vergeven. Naast de vijf MNO's is er (bij de huidige stand van het spectrumbeleid) geen nieuwe toetreding meer mogelijk. Vijf MNO's is een groot aantal voor Europese begrippen. Alle overige Europese landen hebben namelijk minimaal één MNO minder. Het Verenigd Koninkrijk kent bijvoorbeeld vier GSM MNO's.



4 Hoofdstuk 2

Er zijn twee (compatibele) soorten GSM licenties die ieder gebruik maken van een ande- re frequentieband. KPN Mobile en Libertel bezitten van oorsprong een (gratis) GSM 900 licentie, maar gebruiken sinds 2000 ook een GSM 1800 licentie. Hierdoor hebben de netwerken van KPN Mobile en Libertel de beschikking over meer capaciteit dan de net- werken van de andere MNO's die alleen een GSM 1800 licentie hebben.

GSM 1800 heeft een mindere dekking dan GSM 900, maar een hogere capaciteit. In dichtbevolkte gebieden is GSM 1800 daarom aantrekkelijk, maar het realiseren van lan- delijke dekking met GSM 1800 vereist meer antennes dan met GSM 900 het geval is.

Door de GSM 900 licenties hebben KPN Mobile en Libertel relatief makkelijk een lan- delijk dekkend netwerk kunnen uitrollen. De drie nieuwe toetreders hebben door de GSM 1800 licenties in eerste instantie alleen in de Randstad effectief kunnen concurre- ren. Bij de uitrol van hun netwerken zijn vooral de drie nieuwe toetreders door nog een aantal factoren belemmerd. Voorbeelden hiervan zijn gemeentelijke bouwvergunningen, hoge kosten van opstelpunten, problemen bij site-sharing, afhankelijkheid van KPN voor de aanleg van (vaste) huurlijnen en de hoge roaming kosten (NMa, 1999).

Inmiddels bieden de netwerken van Telfort, Dutchtone en Ben een redelijke landelijke dekking (zeker in stedelijke gebieden). Het bereik in gebouwen van Telfort, Dutchtone en Ben is echter kleiner dan dat van KPN Mobile en Libertel. KPN Mobile en Libertel hebben momenteel een (iets) betere dekking, waardoor de call success en completion rates van deze netwerken hoger zijn dan die van de andere MNO's (Case Associates, 2000, p.11). Het jaarverslag van BTG over 2000 (BTG, 2001a) verwijst omtrent de kwaliteit van MNO's naar een onderzoek van de Consumentenbond gepubliceerd op 6 april 2000. Volgens de Consumentenbond is KPN Mobile kwalitatief de beste netwerkaanbieder, op de voet gevolgd door Libertel. De kleinere aanbieders scoren minder goed. KEMA heeft in samenwerking met Libertel onderzoek verricht naar de totstandkoming, de instand- houding en de spraakkwaliteit van een mobiele verbinding. Uit dit onderzoek blijkt dat het GSM-netwerk van Libertel het beste scoort (Libertel, 2000).

De MNO's zijn verticaal geïntegreerde ondernemingen (zie Paragraaf 2.2). Naast activi- teiten gerelateerd aan netwerken wordt namelijk ook dienstverlening aan de eindgebrui- kers door de MNO's verzorgd. De MNO's hebben na het op de markt komen sterk de nadruk gelegd op het uitrollen van het netwerk en het realiseren van een zo groot moge-



De mobiele telecomunicatie sector 5

lijk marktaandeel. Het streven naar een zo groot mogelijk marktaandeel is gepaard gegaan met prijsconcurrentie (Paragraaf 2.1.1) en hoge wervingskosten (Paragraaf 2.1.2).

2.1.1 Prijsconcurrentie

Tabel 2/1 illustreert de mate van prijsconcurrentie aan de hand van de procentuele ver- andering in de Minimum Monthly Bill index voor alle aanbieders. Hierin wordt voor drie verschillende profielen van eindgebruikers (laag-, midden- en veelgebruik in combinatie met verschillend belgedrag in piekuren) de verandering in de loop van de tijd in de maandelijkse rekening weergegeven. Tabel 2/1 verschaft inzicht in de totale procentuele afname (`change') van het te betalen bedrag tijdens de aangegeven periode. Bijvoorbeeld voor een `low user profile' waarbij men relatief weinig belt (50 minuten per maand) en zeker niet tijdens de piekuren (slechts 20%) daalde de maandelijkse rekening in de perio- de tussen mei 1995 en november 2000 met 87 procent. Tabel 2/1 overziend is duidelijk dat de kosten van bellen voor de verschillende soorten eindgebruikers flink zijn gedaald in de afgelopen periode en dat er relatief veel variatie is in de prijsdalingen tussen de aan- bieders onderling en tussen de soorten eindgebruikers. Hier dient echter als kanttekening te worden bijgeplaatst dat de mobile terminating tarieven (de tarieven voor het afleveren van een gesprek op een mobiel netwerk, bijvoorbeeld vanuit het vaste netwerk) nog erg hoog zijn en weinig transparant, en dat ook internationaal mobiel bellen hoge tarieven kent.

Tabel 2/1 Verandering in de minimum maandelijkse uitgaven van een consument met een vastgesteld gebruikersprofiel Operator Totaal Ben Dutchtone KPN-M Libertel Telfort

low user profile (50 minutes, 20% peak)
Change -87% -48% -55% -86% -81% 0% medium user profile (100 minutes, 50% peak)
Change -92% -64% -52% -81% -87% -64% high user profile (150 minutes, 80% peak)
Change -82% 20% -62% -53% -76% -66% period from May-95 Feb-99 Jan-99 Jun-95 May-95 Sep-98 To Nov-00 Nov-00 Nov-00 Nov-00 Nov-00 Nov-00 Bron: Case Associates, 2000, p.13
De cijfers houden geen rekening met toestelsubsidies, met de overgang van `per minuut' naar per seconde' rekeningen, met de lagere prijzen van on-net verkeer en met SMS en zijn ook niet geïn- dexeerd. Dit betekent dat de prijsdalingen in de werkelijkheid nog groter waren dan de tabel doet denken.



6 Hoofdstuk 2

2.1.2 Wervingskosten

Niet alleen de prijsconcurrentie, maar ook de hoge wervingskosten (subscriber acquisition costs, SAC) die MNO's maken om klanten aan te trekken hebben een positieve invloed gehad op de groei van het aantal aansluitingen. De SAC bestaan hoofdzakelijk uit subsi- dies op mobiele telefoons en marketinguitgaven. Vooral nieuwe postpaid klanten die een abonnement afsluiten krijgen hun mobiele telefoon vaak (bijna) gratis. De totale wer- vingskosten maken naar verwachting van KPMG (2001) 18% van de omzet uit. Vorig jaar meldde Libertel (NRC, 2000) dat elke mobiele telefoon voor minstens 200 gulden wordt gesubsidieerd en dat in 1999 door alle marktpartijen gezamenlijk voor minimaal 750 miljoen gulden aan subsidies is uitgegeven.

Omdat momenteel de winstgevendheid per klant onder druk staat (zie Paragraaf 2.3.1) en omdat de markt tekenen van verzadiging begint te vertonen (zie Paragraaf 2.1.4), komt de rol van subsidies in een ander daglicht te staan. De MNO's geven aan dat zij de subsidies substantieel willen verlagen (NRC, 2001). Het valt te verwachten dat de subsidies op ter- mijn helemaal zullen verdwijnen. Verschillende MNO's in Duitsland en Frankrijk zijn hier al toe overgegaan (t-mail.nl, 2001a). Het blijft de vraag welke MNO's als eerste deze stap (moeten) zetten en hierdoor onder andere het risico lopen minder churners (eindge- bruikers die van aanbieder veranderen) aan te trekken.

2.1.3 Marktaandelen

Prijsconcurrentie en hoge wervingskosten hebben sterk bijgedragen aan de groei van de mobiele markt. Momenteel zijn er in totaal meer dan tien miljoen aansluitingen. Uit Visie op Telecommunicatie- en Postmarkten in Nederland (OPTA, 2001) blijkt dat met de komst van de drie nieuwe toetreders de marktaandelen van Libertel en KPN Mobile zijn teruggelo- pen, maar dat zij nog steeds de twee grootste MNO's zijn. Zoals blijkt uit Figuur 2/1 is het marktaandeel van KPN Mobile (als percentage van het totaal aantal aansluitingen) teruggelopen van ruim 64 procent in 1998 naar nog geen 47 procent in 2000. Het aandeel van Libertel is gedaald van ruim 34 procent (1998) naar ruim 29 procent (2000)1. Eind 1998 had verder alleen Telfort mobiele aansluitingen, maar in 2000 waren de marktaan- delen van Ben, Dutchtone en Telfort respectievelijk 6.0, 8.9 en 8.5 procent. De drie



De mobiele telecomunicatie sector 7

nieuwe MNO's hebben dus een grote groei in marktaandelen gekend. Omdat de marktaandelen van KPN Mobile en Libertel hoger zijn dan 25 procent heeft toezicht- houder OPTA beiden MNO's aangemerkt als partijen met aanmerkelijke marktmacht (AMM). Deze aanmerking brengt voor KPN Mobile en Libertel een aantal verplichtingen met zich mee. Zo dienen KPN Mobile en Libertel toegang tot hun netwerk te verlenen onder non-discriminatoire, objectieve en transparante voorwaarden.

Figuur 2/1 Marktaandelen als percentage van het totaal aantal aansluitingen

70
60
50
40
30
20
10
0
KPN Libertel Ben Dutchtone Telfort 1998 mobile 2000

Bron: OPTA, 2001

Op basis van Visie op Telecommunicatie- en Postmarkten in Nederland (OPTA, 2001) kan wor- den bepaald dat van de ruim 3.2 miljoen nieuwe aansluitingen in 2000 meer dan 62 pro- cent is gerealiseerd door KPN Mobile en Libertel tezamen. KPN Mobile neemt in totaal ruim 36 procent voor haar rekening en Libertel ruim 25 procent. Beide percentages zijn lager dan de marktaandelen van KPN Mobile en Libertel (zoals weergegeven in Tabel 2/1) waardoor valt te concluderen dat KPN Mobile en Libertel nog steeds marktaandeel verliezen in aantallen aansluitingen.

Figuur 2/2 laat zien dat vergeleken met de netwerken van KPN Mobile en Libertel het aantal aansluitingen op de netwerken van de kleinere MNO's een factor 3 à 4 kleiner is. Hoewel er geen inzicht bestaat in de exacte capaciteit van de netwerken en er ons geen cijfers bekend zijn over de verkeersvolumes op de verschillende netwerken, valt er - ge- zien de zeer scheve verhoudingen tussen KPN Mobile en Libertel enerzijds en Telfort, Dutchtone en Ben anderzijds - te veronderstellen dat er op de netwerken van de kleinere MNO's een redelijke mate van overcapaciteit is. Voordeel van Libertel maar vooral van KPN Mobile is bovendien dat veel on-net verkeer wordt gegenereerd. Dit betekent dat


1 De marktaandelen van KPN Mobile en Libertel zijn inclusief de aansluitingen van de klanten van SP's die gebruik maken van de netwerken van KPN Mobile en Libertel (zie Paragraaf 2.2).



8 Hoofdstuk 2

veel mobiele gesprekken van de eigen klanten ook op het eigen netwerk worden afgele- verd. Dit resulteert in aanzienlijke kostenvoordelen voor KPN Mobile en Libertel. Zo hoeft over on-net verkeer bijvoorbeeld geen terminating tarief aan een andere MNO te worden betaald.

Figuur 2/2 Marktaandelen in aantal aansluitingen (x 1.000.000)

5
4


3
2


1
0
KPN Libertel Ben Dutchtone Telfort 1998 mobile 2000

Bron: OPTA, 2001

Hoewel de drie kleine MNO's snel marktaandeel hebben weten te veroveren, is het dui- delijk dat KPN Mobile en Libertel de twee grootste MNO's zijn.


2.1.4 Tekenen van marktverzadiging
Volgens de Nationale Telecom Monitor (editie 1, 2001)2 wordt binnen driekwart van de ruim 6,9 miljoen Nederlandse huishoudens mobiel gebeld. Van de mobiel bellende huis- houdens beschikt 56% over één mobiel toestel, terwijl 44% de beschikking heeft over twee of meer toestellen.

Deze hoge penetratiegraad geeft aan dat er maar weinig first-time users meer zijn aan te trekken. Libertel (2001a) schrijft in een recent persbericht: "The number of mobile telephone users should contiunue to increase, but with a current market penetration of 71%, the growth percentage is expected to level off". KPN (2001a) schrijft in het jaarverslag over 2000: "Nu is de be- drijfstak pas echt volwassen: er is volop concurrentie en de eerste honger naar mobiele spraaktelefonie is gestild".

Deze situatie betekent dat concurrentie om first-time users verschuift naar concurrentie om churners. MNO's zullen zich hiertegen verweren en beleid voeren om churning van het



De mobiele telecomunicatie sector 9

eigen klantenbestand tegen te gaan. KPN wijst er op dat haar churn in de periode (1998- 2000) sterk is gedaald in de mobiele sector (van 23,5% tot 16,5% van het klantenbe- stand). Het is haar streven om dit percentage blijvend te verlagen (KPN, 2001a, p.35).

Naast het aantrekken van klanten van concurrenten en het behoud van het huidige klan- tenbestand is het vergroten van het gebruik per klant cruciaal. Dit kan onder andere door betere dienstverlening en door het ontwikkelen van loyaliteitsprogramma (KPMG, 2001).

2.1.5 Financiële prestaties

Tot slot van deze paragraaf zal kort worden ingegaan op de financiële resultaten van de MNO's. Voor zover beschikbaar kan voor wat betreft bedrijfsresultaten het volgende uit jaarverslagen worden opgemaakt. Libertel realiseerde in het boekjaar eindigend op 31 maart 2001 een omzet 1.140 mln. euro en behaalde daarmee een ebitda3 van 314 mln. euro (Libertel, 2001a). Dat is 28% van de omzet. De vergelijkbare cijfers voor KPN Mo- bile (KPN, 2001a) zijn een omzet van 1.449 mln. euro en een ebitda in ieder geval4 hoger dan 548 mln. euro. Dit betekent een ebitda van minimaal 38% van de omzet. British Te- lecom (www.bt.co.uk) meldt voor Telfort een omzet van 146 mln. euro voor het boekjaar eindigend op 31 maart 2001. Daarbij hoort een negatieve ebitda van 102 mln. euro. Het jaarverslag van Belgacom (www.belgacom.com) geeft aan dat de omzet van Ben 245 mln. euro is geweest in het boekjaar eindigend op 31 december 2000 en vermeldt dat Ben ver- lies heeft geleden in hetzelfde jaar. Voor Dutchtone is op de website van France Telecom (www.francetelecom.com) alleen een omzet te vinden voor het boekjaar eindigend op 30 juni 2001 van 174 mln. euro. Verder zijn geen winst- of verliescijfers voor Dutchtone te vinden. In elk geval is duidelijk dat de grote MNO's winst maken terwijl Telfort en Ben verlies lijden. Uiteraard speelt hierbij een rol dat de drie jongste MNO's later op de markt zijn gekomen waardoor de financiële situatie van deze MNO's moeilijk is te vergelijken met KPN Mobile en Libertel die een langere terugverdientijd kennen.

2 Deze informatie uit de Nationale Telecom Monitor is te vinden op www.telfort.nl.
3 Ebitda staat voor `earnings before interest, taxes, depreciation and amortization' en is te om- schrijven als het bedrijfsresultaat voor afschrijvingen en waardeveranderingen.
4 Dit is de gecombineerde ebitda voor KPN Mobile Nederland, KPN Orange en Pannon GSM. De begeleidende tekst in het jaarverslag stelt dat in 2000 de groei van de ebitda in Nederland gedeeltelijk teniet werd gedaan door een daling in de ebitda van KPN Orange en Pannon GSM.



10 Hoofdstuk 2

2.2 Service providers en resellers

Vanwege de sterke groei van de eindgebruikersmarkt in de afgelopen jaren en het belang van het behalen van marktaandeel, is het beschikken over een uitgebreid distributiekanaal onontbeerlijk voor MNO's. Verschillende MNO's hebben bijvoorbeeld eigen winkels (zo maakt KPN Mobile gebruik van Primafoon en heeft Libertel haar eigen CityPoint- winkels). Naast distributiekanalen die worden beheerd door de MNO's zelf zijn er ook onafhankelijke partijen die toegang tot het netwerk verkopen. Deze onafhankelijke `re- sellers' verkopen de exacte aansluitingsvormen van MNO's. Voorbeelden zijn BelCom- pany, T for Telecom en The Phone House. Naast deze specialisten verkopen ook retai- lers zoals Blokker en Expert mobiele aansluitingen. Ook via Internet zijn een groot aantal resellers actief. Voorbeelden van deze laatste vorm zijn GSMWeb en GoMobile. Post- bank kan met de actie m-bankieren5 als een reseller van Telfort aansluitingen worden beschouwd.

Naast de vijf verticaal geïntegreerde MNO's zijn er ook enkele onafhankelijke dienstenle- veranciers (service providers of SP's) op de retailmarkt aanwezig. Deze onafhankelijke dienstenleveranciers zijn actief op de netwerken van KPN Mobile en/of Libertel en con- curreren met de afhankelijke dienstenleveranciers van de (verticaal geïntegreerde) MNO's. De SP's hebben van oorsprong vooral een distributiefunctie. De SP's verkoch- ten de abonnementen van KPN Mobile en Libertel en kregen kwantumkorting bij de verkoop van aansluitingen en een korting op het gegenereerde verkeer. Voor de MNO's vormden SP's dus een manier om snel klanten aan te trekken.

Momenteel hebben de SP's iets meer vrijheid ten opzichte van de MNO's. SP's kopen nu ook belminuten in bij KPN Mobile en/of Libertel en maken daar zelf unieke abonne- mentsvormen van. Hierbij worden de retailprijzen autonoom bepaald. Deze nieuwe SP vorm wordt ook wel `SP+' genoemd.

Zowel in de oude situatie (SP vooral als distributiekanaal) als in de nieuwe situatie (SP+) zijn de SP's sterk afhankelijk van de MNO's. De marges voor de SP's zijn erg klein. Veel SP's zijn dan ook failliet gegaan of overgenomen door andere SP's. Van de twee grootste SP's (Debitel en Talkline) richt Talkine zich met name op de (klein)zakelijke markt. Doordat Talkline verschillende vormen van dienstverlening (zoals billing) op maat aan de



De mobiele telecomunicatie sector 11

klant levert, kan Talkline de kleine marges op de minuten die het doorverkoopt enigszins vergroten.

In tegenstelling tot Talkline richt Debitel zich niet alleen op de zakelijke, maar ook op de particuliere markt. Naast mobiele diensten biedt Debitel ook vaste telecommunicatie diensten (carrier (pre)select). Een derde voorbeeld van een SP is Intercity Mobile Com- munications. Intercity richt zich op een kleine high-end niche van de zakelijke markt.

Oorspronkelijk was de rol van SP's om de netwerken van MNO's te vullen. Nu de pene- tratiegraad van de markt hoog is en de groei van het aantal first-time users vermindert, is deze rol van de SP's overbodig geworden. Volgens KPN Mobile (NMa, 2001) is de toe- gevoegde waarde van SP's sterk afgenomen door de geïntensiveerde concurrentie als gevolg van de aanwezigheid van vijf (verticaal geïntegreerde) MNO's.

Aangezien de SP's (zowel in de oude als in de nieuwe situatie) zeer kleine marges kennen, bestaat voor SP's de noodzaak om waarde voor de klant toe te voegen door differentiatie ten opzichte van MNO's en andere SP's. Alleen door in te springen op specifieke be- hoeften van niche markten zijn SP's in staat om hogere marges (door premium prijzen) en meer omzet (door aan mobiele telefonie gerelateerde diensten) te behalen. De niches profiteren hierdoor van dienstverlening en belvormen op maat, waar MNO's zelf niet toe in staat zijn. SP's kunnen op deze manier toch waardevol zijn voor MNO's, omdat onge- bruikte capaciteit hierdoor beter wordt benut.

Het probleem voor de SP's bestaat er echter uit dat kleine niches per definitie niet resul- teren in schaalvoordelen die de marges op belminuten verhogen6. Schaalgrootte kunnen SP's moeilijk bereiken omdat zij moeilijk kunnen concurreren met de verticaal geïnte- greerde MNO's die schaal- en synergievoordelen kunnen realiseren (NMa, 2001). Dit verklaart het kleine aantal SP's op de Nederlandse mobiele markt en de beperkte rol die zij vervullen.

De NMa (2001) concludeert dat het voor redelijk efficiënte SP's mogelijk moet zijn nor- male bedrijfswinsten te behalen. We kunnen hier de voorwaarde aan verbinden dat dit vaak alleen het geval zal zijn indien SP's een unieke propositie aanbieden aan een speci- fieke doelgroep waardoor de kleine marges op de belminuten kunnen worden verruimd.


5 Hetgeen ondermeer inhield dat men bij inleg van minimaal 1000,- bij een nieuw te openen spaarrekening een `gratis' mobiel telefoontoestel met een aansluiting van Telfort kreeg.
6 De SP's zelf geven aan dat schaalgrootte en doelgroep (niche markt) twee belangrijke varia- belen zijn voor het succes van SP's (NMa, 2001).



12 Hoofdstuk 2

De toegevoegde waarde van SP's blijft vooralsnog echter beperkt tot de voordelen die zij bieden aan kleine niche markten en de benutting van overcapaciteit op de netwerken van KPN Mobile en Libertel. Het zal interessant zijn om te zien hoe de nieuwe toetreder One.Tel (die een SP+ contract met KPN Mobile heeft gesloten) zich zal profileren op de dienstenmarkt. Ongetwijfeld zal zij sowieso proberen haar vaste klantenbestand (carrier (pre)selectie) ook mobiele diensten te verkopen7.

Figuur 2/3 De activiteiten van de spelers in de mobiele sector

Activiteiten
Netwerkbeheer Dienstverlening Distributie

MNO's

SP's Eindgebruikers

Resellers

De verticale integratie van MNO's, de rollen van SP's en resellers en de verschillen tussen deze drie groepen actoren worden verduidelijkt in Figuur 2/3. De figuur geeft weer dat eindgebruikers bij drie verschillende soorten spelers in de mobiele markt een mobiele aansluiting kan kopen (horizontale pijlen). Indien een eindgebruiker direct bij een MNO een aansluiting koopt zal deze eindgebruiker gebruik maken van het netwerk en de dienstverlening van de desbetreffende MNO (de MNO is verticaal geïntegreerd en is daarmee in staat alle activiteiten zelf uit te voeren). Indien een eindgebruiker bij een SP een aansluiting koopt kan hij gebruik maken van de dienstverlening van de SP, maar zal hij altijd gebruik maken van het netwerk van een van de MNO's. Resellers verkopen aan- sluitingen van MNO's en SP's. Een eindgebruiker die een aansluiting koopt bij een resel- ler zal altijd gebruik maken van de dienstverlening van een SP of een MNO en van het netwerk van een MNO.


7 Gezien het faillissement van het Australische moederbedrijf van One.Tel valt nog te bezien of One.Tel daadwerkelijk mobiele diensten gaat afzetten op de Nederlandse markt.



De mobiele telecomunicatie sector 13

De verticale pijlen geven aan dat een MNO niet alleen zelf haar aansluiting verkoopt, maar hiervoor ook SP's en resellers gebruikt. Vanuit het perspectief van MNO's zijn re- sellers een distributiekanaal, en vormt een SP+ in feite een grote (wholesale) klant. Ook SP's kunnen gebruik maken van resellers.

Hoewel een SP+ een `reseller' is van belminuten is een SP+ geen reseller zoals hier be- doeld. SP's bieden eindgebruikers mobiele diensten en verzorgen voor de eigen klanten ook zaken zoals billing en customer care. SP's kunnen voor de distributie van hun mo- biele aansluitingen gebruik maken van resellers.

Figuur 2/3 maakt ook duidelijk dat de mobiele sector uit minimaal twee belangrijke lagen bestaat: de netwerklaag en de dienstenlaag. In de netwerklaag zijn alleen de MNO's actief. Omdat de frequenties beperkt zijn is hier geen toetreding meer mogelijk. De pijl van MNO's naar SP's betreft de wholesale markt. In de dienstenlaag zijn naast de MNO's ook enkele SP's actief. Op het dienstenniveau is toetreding wel mogelijk, omdat een SP contract kan worden afgesloten bij in ieder geval KPN Mobile en Libertel.

2.3 Afnemers

De sterke prijsconcurrentie en de wervingsinspanningen hebben de sterke groei van het aantal eindgebruikers gestimuleerd. Ook de introductie van de prepaid aansluitingsvorm heeft een positieve invloed gehad op het aantal eindgebruikers. Door een onderscheid te maken tussen prepaid en postpaid gebruikers en tussen zakelijke en particuliere gebrui- kers kunnen de marktstructuur en het strategisch marktgedrag van de marktpartijen ver- der worden onderzocht.

2.3.1 Postpaid en prepaid

Prepaid gebruikers krijgen geen rekening van de dienstenaanbieder, maar kopen vooraf beltegoed dat zij zelf telkens kunnen opwaarderen. Prepaid gebruikers bellen minder dan postpaid gebruikers en betalen een relatief hoog tarief per minuut. Een postpaid klant betaalt in principe achteraf en heeft daarbij doorgaans te maken met een vast en een vari- abel bedrag (afhankelijk van het belgedrag).

Postpaid en prepaid gebruikers onderscheiden we voor zover eindgebruikers een ver- schillend belgedrag vertonen en voor zover de verdeling van prepaid en postpaid tussen



14 Hoofdstuk 2

MNO's onderling verschilt. Op basis van de gebruikelijke toets ter afbakening van de relevante markt (Oftel, 2001, p.51) kunnen deze twee segmenten echter niet als twee ge- scheiden markten worden beschouwd, omdat het niet bewezen is dat een hypothetische monopolist in staat zou zijn een blijvende prijsstijging winstgevend door te voeren op de prepaid of de postpaid markten afzonderlijk. Prepaid en postpaid belvormen zijn eerder een vorm van productdifferentiatie binnen dezelfde markt.

Het verschil in belgedrag tussen prepaid en postpaid klanten wordt hieronder (Tabel 2/2) geïllustreerd aan de hand van klantgegevens van KPN Mobile. Uit deze tabel kan voor KPN Mobile worden opgemaakt dat een prepaid klant veel minder verkeer genereert dan een postpaid klant en dat bovendien het aantal belminuten van prepaid klanten daalt ter- wijl dat voor postpaid klanten stijgt.

Tabel 2/2 Gewogen gemiddeld aantal belminuten per maand per klant Eerste kwartaal 2001 geheel 2000 gewogen gemiddeld aantal
minuten per maand per klant: 108 116 Prepaid 44 53 Postpaid 232 215 Bron: KPN (2001b)

De groei van het prepaid segment is in Tabel 2/3 geïllustreerd voor KPN Mobile en Li- bertel. Een groot deel van de groei in de afgelopen jaren bestaat uit prepaid bellers. Het klantenbestand van Telfort, Dutchtone en Ben bestaat dan ook grotendeels uit prepaid klanten. Dit blijkt ook uit Tabel 2/4 waarin de verhouding tussen het prepaid en het postpaid segment wordt geïllustreerd voor alle MNO's. Hieruit volgt dat het totaal aantal prepaid klanten bijna twee keer zo groot is als het totaal aantal postpaid klanten.

Tabel 2/3 Groei van het aantal klanten
groei (x1000) aandeel in groei KPN Mobile (31 december 2000-31 maart 2001) Prepaid 106 85% Postpaid 19 15% Totaal 125 100% Libertel (31 maart 2000 ­ 31 maart 2001) Prepaid 642 77% Postpaid 189 23% Totaal 831 100% Bron: KPN (2001b) en Libertel (2001a)



De mobiele telecomunicatie sector 15

Tabel 2/4 Verdeling per type gebruiker op 1 januari 2001 Absoluut Procentueel Prepaid Postpaid Prepaid postpaid KPN Mobile 3.100.000 1.700.000 65% 35% Libertel 2.185.580 994.420 69% 31% Dutchtone 700.000 300.000 70% 30% Telfort* 675.000 225.000 75% 25% Ben 255.000 595.000 30% 70% Totaal 6.915.580 3.814420 64% 36% Bron: Gebaseerd op: Planet Multimedia, 2001

* De verhouding tussen prepaid en postpaid klanten voor Telfort is door de redactie van Planet Mul- timedia geschat.

Opvallend aan deze gegevens is dat Ben een groot aantal postpaid klanten heeft. Meer recente informatie van Ben geeft aan dat 53% van het aantal actieve klanten van Ben bestaat uit postpaid klanten (Ben, 2001). Ben noemt als reden voor dit hoge percentage haar `heldere prijsplannen met herkenbare belbundels en het feit dat klanten bij Ben 0 euro abonnementskosten betalen'. De abonnementsvormen van Ben vertonen hierdoor enige gelijkenis met prepaid bellen.

Hoewel de prepaid beller een relatief hoog beltarief betaalt, is de gemiddelde omzet per prepaid gebruiker laag vergeleken met de gemiddelde omzet van een postpaid gebruiker (zie Tabel 2/5 voor gegevens hierover van KPN Mobile en Libertel). De gemiddelde prepaid gebruiker belt namelijk relatief weinig en kent geen maandelijkse vaste abonne- mentskosten.

Tabel 2/5 Gemiddelde omzet per gebruiker per maand (in euro's) Geheel 2000 1e kwartaal 2001 KPN Mobile Prepaid 13 10 Postpaid 63 63 Totaal 32 28 31 maart 2000 31 maart 2001 Libertel Prepaid 16 14 Postpaid 59 64 Totaal 34 30 Bron: KPN (2001b) en Libertel (2001a)

Tabel 2/5 illustreert dat de maandelijkse totale ARPU van KPN Mobile klanten is terug- gelopen van 32 euro over 2000 naar 28 euro over het eerste kwartaal van 2001. De gege- vens van Libertel per het begin en het einde van het afgelopen boekjaar presenteren het- zelfde beeld. Voor zowel KPN Mobile als Libertel ligt de oorzaak voor de lagere totale



16 Hoofdstuk 2

ARPU in de gedaalde ARPU van de prepaid klanten. Voor zowel KPN Mobile als Li- bertel geldt dat ongeveer tweederde deel van het klantenbestand uit prepaid bellers be- staat (zie Tabel 2/4).

Volgens een onderzoek van KPMG zal de maandelijkse ARPU in 2001 (voor alle mo- biele dienstenaanbieders) met ongeveer 16% afnemen van 32 euro naar 27 euro en staat de winst per klant van gemiddeld 29 euro per jaar onder druk. Deze trend van dalende gemiddelde omzet per eindgebruiker zal zich ook in 2002 met nog eens 12% doorzetten. Oorzaken noemt KPMG de hevige prijsconcurrentie en de populariteit van het prepaid betalingsmodel (Het Financieele Dagblad, 2001a). Ook de hoge wervingskosten zetten de winstgevendheid zwaar onder druk (KPMG, 2001).

Prepaid klanten zijn dus minder aantrekkelijk voor aanbieders dan postpaid klanten be- zien vanuit het oogpunt van omzet en netwerkbenutting. De hogere subsidies voor post- paid klanten zijn wat dit betreft logisch. Wij hebben echter geen exact inzicht in het ver- schil in kosten tussen prepaid en postpaid klanten en dus ook niet in het verschil in winstgevendheid tussen prepaid en postpaid klanten. Het is echter onze veronderstelling dat postpaid klanten winstgevender zijn dan prepaid klanten. Recente ontwikkelingen bij MNO's ondersteunen deze conclusie. Libertel heeft aangegeven zich te richten op post- paid gebruikers. Over de periode 31 maart 2000 tot 31 maart 2001 zag Libertel het aan- deel van postpaid klanten toenemen. Libertel is tevreden over deze ontwikkeling en ziet deze toename als `an important development in our customer growth trend' (Libertel, 2001a). KPN Mobile heeft maatregelen aangekondigd waarmee wordt geprobeerd het gebruik door prepaid klanten te stimuleren. Zo wordt de houdbaarheid van het beltegoed gehalveerd en wordt het minimale opwaardeerbedrag verdubbeld (KPN, 2001c).

De dalende ARPU en winstmarge betekenen dat wervingskosten (en ook de netwerkin- vesteringen) moeilijker kunnen worden terugverdiend. Bovendien stappen jaarlijks een groot aantal klanten over naar een andere MNO. Het overstappercentage, de zogenaam- de churn rate, bedraagt volgens KPMG (2001) 25% en zal in 2002 oplopen tot 27%.

De hoge churn rate wordt met name veroorzaakt door prepaid klanten. Illustratief voor de hoge churn rate onder prepaid gebruikers is het grote aantal inactieve prepaid SIM kaar-



De mobiele telecomunicatie sector 17

ten8. Libertel beschouwt inactieve klanten als klanten die gedurende drie maanden niet hebben gebeld of zijn gebeld. Ongeveer 9% van het klantenbestand van Libertel is inac- tief en dit bestaat grotendeels uit prepaid klanten. Ook Telfort heeft een groot aantal inactieve klanten (bijna 15%). Van de 980.000 abonnees van Telfort zijn er namelijk 145.000 inactief (NRC Handelsblad, 2001). Omdat prepaid klanten niet voor een bepaal- de periode aan een abonnement zijn gebonden, kunnen ze relatief snel van aanbieder verwisselen indien een aantrekkelijke nieuwe belvorm wordt geïntroduceerd of wanneer een nieuw telefoontje op de markt komt. Dit geldt met name voor het overstappen van een prepaid belvorm naar een postpaid belvorm. De mobiele telefoon wordt in combi- natie met een abonnement doorgaans namelijk flink gesubsidieerd, zodat in sommige gevallen het telefoontje zelfs gratis is. Overstappen van prepaid naar een ander toestel in combinatie met een prepaid kaart is financieel minder aantrekkelijk omdat de handset in dit geval minder wordt gesubsidieerd. Overstappen naar een postpaid belvorm is daarom aantrekkelijker. Uit de verschillen in switching costs valt af te leiden dat MNO's de overstap van pre- naar postpaid flink stimuleren. Postpaid klanten zijn voor wat betreft opbreng- sten en netwerkbenutting namelijk aantrekkelijker dan prepaid klanten.

Niet alleen subsidies, maar ook de mogelijkheid tot nummerportabiliteit verlaagt de swit- ching costs. Het is aannemelijk dat bellers - indien zij overstappen - bereikbaar willen blij- ven op het `oude' nummer. In het geval van nummerportabiliteit behoeven geen `kosten' te worden gemaakt om anderen van het nieuwe nummer op de hoogte te stellen. Om de switching costs laag te houden dient nummerportabiliteit goedkoop en makkelijk te verlo- pen. Uit Visie op Telecommunicatie- en Postmarkten in Nederland (OPTA, 2001) blijkt dat gedu- rende 2000 steeds meer nummerporteringen zijn uitgevoerd (meer dan 10.000 in decem- ber).

Een belangrijke drempel voor gebruikers om van aanbieder te veranderen is de SIM lock. Dit is een technische beperking waardoor het niet mogelijk is om een mobiele telefoon te gebruiken in combinatie met een SIM kaart van een andere dan de originele aanbieder.


8 `Inactieve nummers' zijn niet alleen het resultaat van switching, maar ook vanwege het stij- gend aantal gebruikers dat een tweede toestel aanschaft om beter bereikbaar te zijn (NRC Handelsblad, 2001).



18 Hoofdstuk 2

De SIM lock heeft een bepaalde duur (meestal een jaar)9 zodat de aanbieder beter in staat is om de subsidie op de telefoon terug te verdienen.

2.3.2 Zakelijke en particuliere markt

Naast een onderscheid tussen prepaid en postpaid klanten, valt ook een onderscheid te maken tussen zakelijke en particuliere eindgebruikers. Beide onderverdelingen vertonen enige overlap. Het is aannemelijk dat postpaid gebruikers vaker voorkomen in de zakelij- ke markt dan in de particuliere markt.

Zakelijke en particuliere gebruikers vertonen zeer verscheidene karakteristieken, maar kunnen (althans volgens Oftel, 2001, p.51) niet als aparte markten worden beschouwd. Er bestaat namelijk een grensgebied waar het moeilijk is voor de MNO's om zakelijke klanten van privé klanten te onderscheiden. Mede hierdoor zou prijsstijging in het ene segment substitutiegedrag en overstappen naar het andere segment uitlokken.

Telfort, Dutchtone en Ben hebben vooral consumenten als klant, terwijl Libertel en KPN Mobile naast consumenten ook veel zakelijke klanten bedienen. De marktaandelen voor het zakelijke segment (als percentage van het totaal aantal abonnementen) staan voor mei 1999 vermeld in Tabel 2/6. Tabel 2/7 geeft voor de grootzakelijke markt de marktaandelen weer voor 2000 en 2001. De marktaandelen voor de consumentenmarkt staan in Tabel 2/8.

Tabel 2/6 Marktaandelen in het zakelijke segment mei 1999 (% aantal abonnementen) marktaandeel KPN Mobile 75-85% Libertel 15-25% Telfort <10% Dutchtone <10% Ben - Bron: NMa, 1999


9 Dit is het door OPTA afgesproken maximum.




De mobiele telecomunicatie sector 19

Tabel 2/7 Marktaandelen in het grootzakelijke segment* 2000** 2001** KPN Mobile 63% KPN Mobile 52% Libertel 31% Libertel 26% Debitel* 2% KPN Mobile en Libertel*** 10% Ben, Telfort e.a. 4% Debitel**** 3% Talkline**** 2% Overig 7%
* Deze marktaandelen zijn gebaseerd op onderzoeken van BTG (2000a en 2001b) onder haar leden en meten het procentuele aandeel van de leden dat aansluitingen heeft bij een bepaalde aanbieder. Hierbij is geen rekening gehouden met het aantal aansluitingen dat een lid van BTG afneemt bij een aanbieder.

** Bronnen: BTG (2000a) en BTG (2001b).
*** Deze grootzakelijke klanten maken zowel gebruik van KPN Mobile als van Libertel.
**** Deze SP's maken gebruik van de netwerken van KPN Mobile en Libertel.
Tabel 2/8 Marktaandelen consumentenmarkt*
Marktaandeel KPN Mobile 48,1% Libertel 26,2% Telfort 9,1% Dutchtone 9,1% Ben 5,4% Bron: Nationale Telecom Monitor 2001, beschikbaar via www.telfort.nl
* De bron van deze tabel is niet geheel duidelijk welke eenheid wordt gebruikt, maar de indruk wordt gewekt dat het hier percentages van het totaal aantal aansluitingen betreft in de consumen- tenmarkt.

Libertel en KPN Mobile domineren de zakelijke markt, waarbij KPN Mobile een veel groter marktaandeel heeft dan Libertel. First-mover advantages zijn hier waarschijnlijk be- langrijke redenen voor. KPN Mobile is van oudsher namelijk de enige aanbieder van analoge mobiele telecommunicatie. Van juli 1994 tot september 1995 is KPN Mobile ook de enige aanbieder van GSM. Dit betekent dat KPN Mobile een voorsprong heeft ge- kend bij het uitrollen van het netwerk, het opbouwen van een klantenbestand, het ont- wikkelen van een merknaam en het tegemoet komen aan de wensen van de (zakelijke) klant. De zakelijke markt is het eerste segment geweest dat mobiele telefonie grootschalig is gaan gebruiken.

Libertel kwam in september 1995 op de markt en heeft drie jaar lang (tot september 1998) als enige concurrent van KPN Mobile kunnen opereren. Ook Libertel heeft hier- door first-mover advantages ten opzichte van de drie nieuwe toetreders (zeker ook om- dat Libertel, evenals KPN Mobile, haar GSM 900 licentie gratis heeft verkregen). Deze



20 Hoofdstuk 2

voordelen vertalen zich momenteel (nu de markt het verzadigingspunt nadert) nog steeds in erg scheve marktverhoudingen. Dit geldt vooral voor het zakelijke segment. Ten op- zichte van Ben, Telfort en Dutchtone profiteren KPN Mobile en Libertel bijvoorbeeld van de grotere kennis die zij hebben van de zakelijke markt. Ook wat betreft de benade- ring van en de distributie naar de zakelijke markt kennen KPN Mobile en Libertel voor- delen. Zo beschikken zij over de meeste winkels die speciaal zijn gericht op zakelijke klanten (business centers). Bij hen zijn ook de meeste varianten te vinden van abonne- mentsvormen en diensten die speciaal op de zakelijk markt zijn gericht (BTG, 2000b).

De gemiddelde zakelijke beller genereert weliswaar een relatief hoge ARPU, maar vereist daarentegen diensten op maat. De kosten om zakelijke klanten te bedienen zijn daarom relatief hoog. Naast maatwerk eisen de zakelijke klanten ook een goede kwaliteit (goede dekking en voldoende capaciteit). KPN Mobile en ook Libertel hebben hierbij voordeel omdat zij als eerste landelijke dekking konden bieden. Vanwege het bezit van zowel een GSM 900 als een GSM 1800 licentie bezitten KPN Mobile en Libertel ook een hogere capaciteit. Daarbij is het bereik binnenshuis van KPN Mobile en Libertel beter. Wellicht dat ook de oorsprong van KPN Mobile (als onderdeel van het voormalig staatsbedrijf op de vaste markt) bijdraagt aan een perceptie van betere kwaliteit.

Voor de zakelijke gebruikers zelf vormt mobiele telefonie een hoge kostenpost. Grote bedrijven gebruiken hun omvang om flinke kortingen te bedingen10. Soms moeten aan- bieders zelfs met hoge subsidies over de brug komen om bedrijven als klant binnen te halen of te behouden. Nu Telfort, Ben en Dutchtone steeds betere dekking realiseren vormen zij een steeds beter wordend alternatief voor KPN Mobile en Libertel. Vooral Dutchtone, met het binnenhalen van een OT2000 contract11 en de mogelijkheid om ook vaste telecommunicatie diensten aan te bieden, concurreert steeds beter op de zakelijke markt. De countervailing power van zakelijke gebruikers neemt hierdoor enigszins toe, maar zeker voor de grootzakelijke markt zijn de switching costs vrij groot.


10 De onderhandelingsmacht van zakelijke grootverbruikers blijkt uit de oprichting van de BTG (Nederlandse Vereniging voor BedrijfsTelecommunicatie Grootverbruikers) om de belangen van telecomgrootverbruikers te behartigen.

11 OT2000 staat voor `Overheidstelefonie 2000', een Europese aanbesteding van het telecom- municatieverkeer van de Nederlandse overheid.



De mobiele telecomunicatie sector 21

2.4 Diensten en producten

De voorgaande paragrafen hebben enkele belangrijke actoren in de mobiele telecommu- nicatie sector behandeld (MNO's, SP's, resellers en eindgebruikers). Deze paragraaf gaat in op de diensten en producten die de eindgebruikers worden aangeboden.

Mobiele spraaktelefonie staat centraal op de GSM markt. Voor spraak zijn verschillende diensten ontwikkeld die de mobiele telefoondienst ondersteunen, zoals doorschakelen naar voice mail. Naast deze complementaire diensten zijn er ook zelfstandige toege- voegde waarde diensten voor spraak mogelijk. Deze value-added services (VAS) zijn ge- koppeld aan niet-geografische nummerreeksen (zoals 0900 en 0800 nummers). Voor- beelden van deze VAS (die kunnen worden aangeboden en ontwikkeld door onafhanke- lijke VAS providers) zijn unified messaging, persoonlijke nummerdiensten en (gratis of betaalde) informatiediensten. Veel van deze diensten zijn echter niet te bereiken door mobiele bellers, omdat de niet-geografische nummers vaak niet aankiesbaar zijn gemaakt door de MNO's. OPTA heeft de AMM MNO's KPN Mobile en Libertel recentelijk ver- plicht deze diensten ook voor mobiele telefonie toegankelijk te maken (t-mail.nl, 2001b).

Internationaal bellen is nog steeds relatief duur. Het met een mobiele telefoon vanuit Nederland naar het buitenland bellen is een goed voorbeeld van dit laatste. One.Tel is hierop ingesprongen door de mobiele beller via een vast binnenlands nummer goedkope- re gesprekken naar het buitenland aan te bieden. Ook het mobiel bellen en gebeld wor- den in het buitenland is erg prijzig. Dit komt door de hoge internationale roaming tarie- ven die de operators elkaar in rekening brengen. Recentelijk is de trend gezet om meer duidelijkheid aan de consument te verschaffen doordat verscheidene MNO's nu unifor- me Europese tarieven aanbieden voor het mobiel bellen naar Nederland. Tarieven voor internationale mobiele telefonie kunnen echter nog steeds als excessief worden bestem- peld. Getuige de inval van de Europese Commissie bij verschillende Europese MNO's is ook de Europese Commissie deze mening toegedaan.

Het aantal abonnementsvormen met verschillende tariefstructuren is erg diffuus. Vanwe- ge de verschillende combinaties van vaste en variabele kosten is het vaak onduidelijk wat de meest geschikte belvorm is. Deze ondoorzichtigheid neemt alleen maar toe nu ook SMS-diensten (short message service) ­ het versturen en/of ontvangen van een berichtje via de mobiele telefoon ­ in abonnementsvormen worden verwerkt. Sinds SMS toegan- kelijk is op prepaid telefoons is het een enorm succes. De klanten van Ben bijvoorbeeld



22 Hoofdstuk 2

versturen maandelijks 13,5 miljoen SMS-tekstberichten (Ben, 2001). Behalve voor het versturen van een berichtje, zijn er talloze content diensten aan SMS gekoppeld. Zo wor- den zowel push- als pull-diensten aangeboden met bijvoorbeeld beurskoersen, beltonen, logo's voor displays, etc.

Innovatieve diensten zoals de verschillende SMS-diensten en ook mobiel Internet (zie Paragraaf 2.5) worden door MNO's nodig geacht om de loyaliteit en ARPU (en dus ook de winstgevendheid) van mobiele bellers te vergroten. Zowel KPN Mobile als Libertel hebben onder de huidige marktomstandigheden hoge verwachtingen van de ontwikkeling van nieuwe diensten voor hun marktpositie. Bij het ontwikkelen van nieuwe diensten is de zakelijke markt erg belangrijk. KPN (2001a) schrijft in haar jaarverslag over 2000 dat ze haar klanten meer aan zich wil binden door een continue verbetering van de klanten- service en `het introduceren van innovatieve diensten, in het bijzonder voor zakelijke klanten' (KPN, 2001a, p.35). Libertel schrijft: "Non-voice traffic should grow further, partly due to additional new services such as Instant Messaging and Unified Messaging. The business market is highly interested in bulk contracts for the distribution of information via SMS. These services are expec- ted to show significant growth in the coming year" (Libertel, 2001a).

Op dit moment vormt spraaktelefonie het grootste deel van de opbrengsten. Het is de verwachting van marktpartijen dat in de toekomst het belang van datadiensten sterk zal toenemen en dat het relatieve aandeel van spraakdiensten dan zal afnemen. Naar de me- ning van marktpartijen worden winstgevende datadiensten mogelijk door technologische ontwikkelingen.

2.5 Technologische ontwikkelingen

Naast spraakdiensten is het ook mogelijk om mobiele netwerken te gebruiken voor ande- re datatransmissie dan SMS. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om met behulp van WAP (Wireless Application Protocol) mobiel te `internetten'. WAP heeft echter (nog) geen grote vlucht genomen. WAP via de huidige GSM technologie is namelijk traag en duur. De circuitgeschakelde GSM netwerken beschikken over een beperkte datatransmissie- snelheid (minder dan 10Kbit per seconde). Circuitschakeling betekent dat gedurende een gesprek of een WAP-sessie een verbinding in stand wordt gehouden waarvoor per mi- nuut dient te worden betaald.



De mobiele telecomunicatie sector 23

Datatransmissie over GSM netwerken wordt efficiënter door de introductie van GPRS12. Dit is een GSM update waarbij naast het circuitgeschakelde GSM netwerk een pakketge- schakeld GPRS netwerk wordt geïnstalleerd. GPRS gebruikt gewoon de huidige GSM frequenties en ook dezelfde antennes. Hierdoor heeft GPRS ook meteen dezelfde dek- king als de huidige GSM netwerken. Pakketschakeling heeft tot gevolg dat dataverbindin- gen continu open staan (een GPRS gebruiker is hierdoor altijd on-line) en dat alleen net- werkcapaciteit wordt opgeëist indien data wordt verstuurd of ontvangen. In combinatie met verbindingen die in theorie op kunnen lopen tot ruim boven 100 Kbit/s maakt deze always-on eigenschap van pakketschakeling mobiele datadiensten (en dus ook het gebruik van WAP) veel aantrekkelijker.

De snelheid van datatransmissie via mobiele netwerken zal verder toenemen met de in- troductie van UMTS. UMTS gebruikt andere frequentieruimtes dan GSM en vereist ook de uitrol van een geheel nieuw antennenetwerk. In de UMTS veiling vorig jaar hebben de huidige vijf MNO's ook de vijf te verdelen UMTS frequenties weten te bemachtigen. Er komt dus geen nieuwe UMTS MNO op de markt. Naast de dure licenties vereist ook de aanleg van het netwerk de nodige investeringen en tijd. In eerste instantie zal de dekking van UMTS zich beperken tot dichtbevolkte gebieden.

De implementatie van (pakketgeschakelde) datanetwerken heeft radicale gevolgen voor de huidige GSM MNO's. De complexiteit van zowel netwerkbeheer als dienstverlening zullen toenemen. Zeer veel datadiensten en contenttoepassingen worden mogelijk. Voorbeelden van datadiensten zijn mobiel internet, mobiel bankieren, m-commerce en location-based services.

Nieuwe datadiensten bieden de mogelijkheden om loyaliteit te creëren, ARPU te verho- gen en investeringen terug te verdienen. Vooral de grote en sterk in het zakelijke segment vertegenwoordigde MNO's KPN Mobile en Libertel hebben een groot voordeel ten op- zichte van de overige MNO's, omdat de nieuwe datadiensten eerst vooral aan de zakelijke markt zullen worden aangeboden. KPN Mobile en Libertel zijn dus uitstekend gepositio- neerd om hun dominante positie op de mobiele markt te handhaven en wellicht te ver- stevigen.


12 GPRS (General Packet Radio Service) is door enkele MNO's reeds commercieel geïntrodu- ceerd voor zakelijke eindgebruikers.



24 Hoofdstuk 2

De nieuwe data mogelijkheden hebben geleid tot extra interesse van verschillende partij- en om de mobiele markt te betreden. Het volgende hoofdstuk zal dit belangrijke struc- tuurelement van de mobiele telecommunicatie sector verder uitwerken door in te gaan op verschillende vormen van toegang tot de mobiele markt en door potentiële toetreders te identificeren. Hoe de markt zich gaat ontwikkelen door de introductie van GPRS en UMTS is op dit moment echter nog erg onzeker. Dit rapport richt dan ook met name op toetreding tot de GSM markt.

2.6 Internationale context

De sterke internationale oriëntatie van de (mobiele) telecomsector betekent dat het stra- tegisch marktgedrag van de Nederlandse MNO's ook vanuit een internationaal (Euro- pees) perspectief moet worden bekeken. Marktgedrag van een MNO op de Nederlandse markt kan bijvoorbeeld reacties van concurrenten tot gevolg hebben in markten buiten Nederland. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de Nederlandse markt vanwege haar beperkte omvang minder belangrijk is dan markten zoals Duitsland en het Verenigd Ko- ninkrijk.

In Nederland is KPN Mobile weliswaar de grootste MNO, maar naar Europese maatsta- ven is KPN Mobile van middelmatige omvang. De buitenlandse activiteiten van KPN Mobile richten zich hoofdzakelijk op België (KPN Orange), Duitsland (E-Plus) en het Verenigd Koninkrijk (in dit laatste land heeft KPN Mobile een deelneming van 15% in de UMTS start-up Hutchison 3G UK Holdings). Enkele concurrenten van KPN Mobile volgen daarentegen een pan-Europese of zelfs een mondiale strategie. Dit zijn doorgaans erg grote ondernemingen die financieel sterker zijn dan KPN Mobile.

Ook in Nederland zelf komt KPN Mobile deze concurrenten tegen. De overige vier MNO's hebben namelijk allemaal een groot internationale moederbedrijf achter zich staan. Dit houdt in dat het strategisch marktgedrag in Nederland niet alleen wordt be- paald door de binnenlandse marktstructuur.

De concurrentie beperkt zich niet alleen tot de mobiele sector. Veel grote MNO's maken namelijk deel uit van grote Europees telecombedrijven die zowel actief zijn op de vaste telecommunicatie markt als op de mobiele telecommunicatie markt. Ook KPN Telecom (het moederbedrijf van KPN Mobile) concurreert op de Europese vaste telecommunica- tiemarkt. Ook KPN Telecom is echter een relatief kleine speler op de Europese markt.



De mobiele telecomunicatie sector 25

Vanwege bovenstaande feiten is het te verwachten dat de concurrentiestrijd op de Ne- derlandse mobiele markt niet gescheiden kan worden gezien van de internationale con- text. KPN Mobile concurreert op de Nederlandse markt bijvoorbeeld met kleinere MNO's die echter elk worden gesteund door (financieel) krachtigere MNO's dan KPN Mobile zelf. Voor Libertel dient daarbij de volgende kanttekening te worden geplaatst. Het strategisch marktgedrag van Libertel kan enigszins onafhankelijk worden gezien van het moederbedrijf (Vodafone). Libertel is namelijk beursgenoteerd in Nederland. Dit houdt in dat de Raad van Commissarissen het belang van de aandeelhouders in het oog zal houden en zich zal concentreren op het gedrag van Libertel op de Nederlandse markt.

2.7 Conclusies

De in dit hoofdstuk gepresenteerde beschrijving van de marktstructuur en het strategisch marktgedrag leidt in hoofdlijnen tot de volgende conclusies.

De mobiele sector bestaat uit twee lagen: de netwerklaag en de dienstenlaag. MNO's ope- reren als verticaal geïntegreerde bedrijven. Ze beheren een netwerk en leveren ook mo- biele diensten aan eindgebruikers.

In de netwerklaag is er naast de vijf MNO's geen nieuwe toetreding meer mogelijk. Aan de andere kant is vijf MNO's een groot aantal voor Europese begrippen. Alle MNO's hebben ondertussen landelijke dekking. De netwerken van de kleinere MNO's zijn kwa- litatief iets minder.

De MNO's hebben de nadruk gelegd op het behalen van marktaandeel. De onderlinge concurrentie heeft geleid tot hoge wervingskosten en behoorlijke prijsdalingen voor de eindgebruikers (de mobile terminating tarieven en internationale tarieven zijn echter hoog). Deze factoren hebben tot sterke groei van het aantal eindgebruikers geleid. KPN Mobile en Libertel hebben ieder drie tot vier keer zoveel aansluitingen als elk van de ove- rige MNO's. Hieruit volgt de conclusie dat de netwerken van de drie kleine MNO's waar- schijnlijk worden onderbenut. Dit is op de lange termijn geen houdbare situatie.

Door de sterke groei is een hoge penetratiegraad van mobiele telefonie bereikt. De markt vertoont hierdoor tekenen van verzadiging waardoor de onderlinge concurrentie van karakter verandert. De winstgevendheid van vooral de kleine MNO's staat onder druk. Uit de recente jaarverslagen blijkt dat KPN Mobile en Libertel een positieve ebitda reali-



26 Hoofdstuk 2

seren terwijl kleinere MNO's verliezen boeken. Dit komt onder andere door de hoge wervingskosten en de dalende prijzen. Bij de MNO's verschuift de aandacht van het wer- ven van first-time users naar het behoud van klanten en het vergroten van hun winstge- vendheid door het stimuleren van gebruik en het creëren van loyaliteit.

Naast MNO's zijn er nog verschillende andere partijen actief op de Nederlandse mobiele markt, zoals SP's en resellers. SP's zijn actief in de dienstenlaag en kopen belminuten bij KPN Mobile en/of Libertel en bedienen daar hun eigen klanten mee. De SP's zijn met name actief in niches en hebben moeite om voor een groot klantenbestand met de MNO's te concurreren. Resellers vervullen voor SP's en MNO's een retail-functie.

Op de eindgebruikersmarkt kan een onderscheid worden gemaakt tussen een aantal deelmarkten. Een eerste onderscheid is dat tussen prepaid en postpaid gebruikers. Onge- veer tweederde van de mobiele bellers bestaat uit prepaid klanten en ook het grootste deel van de groei bestaat uit prepaid klanten. De gemiddelde omzet en het gemiddeld aantal belminuten van prepaid gebruikers is laag vergeleken met de gemiddelde omzet en het gemiddeld aantal belminuten van postpaid gebruikers. MNO's voeren beleid om het aandeel van postpaid gebruikers te verhogen.

Een tweede onderscheid betreft dat tussen zakelijke en particuliere gebruikers. Zowel op de consumentenmarkt als op de zakelijke markt zijn de marktaandelen van KPN Mobile en Libertel hoger dan de marktaandelen van Telfort, Dutchtone en Ben. Vooral op de zakelijke markt domineren Libertel en KPN Mobile.

Er is een duidelijk verschil tussen KPN Mobile en Libertel enerzijds en Telfort, Dutch- tone en Ben anderzijds. KPN Mobile en Libertel kennen belangrijke first-mover advanta- ges en hebben (mede) hierdoor grotere marktaandelen, meer zakelijke en meer postpaid klanten, schaalvoordelen, beschikken over kwalitatief betere netwerken en staan er - puur naar mobiele activiteiten in Nederland gekeken - financieel beter voor. KPN Mobile en Libertel richten zich bewust op de (deels overlappende) postpaid en zakelijke segmenten die onder andere veel belang hechten aan kwalitatief hoogwaardige diensten. Telfort, Dutchtone en Ben zijn hierdoor min of meer gedwongen zich te richten op de consu- mentmarkt (die voor een groot gedeelte uit prepaid klanten bestaat). De duurzame positie van KPN Mobile en Libertel op de zakelijke markt stelt hen in staat om ook sterk te con- curreren op de consumentenmarkt. Zo bestaat er de mogelijkheid om met de opbreng-



De mobiele telecomunicatie sector 27

sten uit de zakelijke markt de particuliere markt te kruissubsidiëren en om de hoge wer- vingskosten te financieren en terug te verdienen.

Spraaktelefonie staat centraal op de mobiele markt. Rondom spraaktelefonie zijn een groot aantal toegevoegde waarde diensten (VAS) mogelijk. Het betreft dan zowel com- plementaire als zelfstandige VAS. Een nieuwe toepassing van mobiele telecommunicatie - SMS - is de laatste tijd erg succesvol gebleken. Mobiel internet is daarentegen nog niet erg succesvol, maar het is de verwachting dat daar door technologische innovatie verandering in gaat komen. GPRS en UMTS zullen de mogelijkheden van datatransmissie via mobiele netwerken vergroten. Dit vereist grote investeringen maar zal leiden tot nieuwe vormen van dienstverlening. KPN Mobile bijvoorbeeld, verwacht dat `het mobieltje zal uitgroeien tot een `personal companion' waar je dan ook nog mee kunt bellen'. Marktpartijen verwach- ten dat in de toekomst spraakdiensten fors in belang zullen afnemen ten gunste van meer datadiensten. Een sterke positie op de zakelijk markt (waar deze nieuwe technologie en de bijbehorende nieuwe (data-) diensten als eerste zullen worden geïntroduceerd) is daar- bij van groot belang. Dit betekent dat KPN Mobile en Libertel een betere uitgangspositie hebben voor de introductie van nieuwe datadiensten dan de overige MNO's.

De internationale oriëntatie van de (mobiele) telecomsector betekent dat het strategisch marktgedrag van de marktpartijen ook een internationale (Europese) dimensie kent. Zo is KPN Mobile weliswaar de grootste MNO op de Nederlandse markt, maar door haar beperkte internationale omvang en door de sterke buitenlandse moederbedrijven van de overige Nederlandse MNO's kan KPN Mobile zich niet zomaar elk strategisch marktge- drag in Nederland veroorloven. Het volgende hoofdstuk zal nader ingaan op een belang- rijk structuurelement van de mobiele markt: toegang tot mobiele netwerken.





29

3 Vormen van toegang

Toegang tot mobiele netwerken staat centraal in dit rapport. Vier vormen van toetreding worden hier behandeld. Paragraaf 3.1 beschrijft kort deze vier toegangsvormen. Voor elk van deze vormen van toetreding zullen in Hoofdstuk 5 scenario's worden uitgewerkt vanuit het perspectief van bestendige concurrentie. Bestendige concurrentie op de mo- biele markt wordt in het volgende hoofdstuk besproken. Paragraaf 3.2 geeft een over- zicht van potentiële toetreders.

3.1 Vormen van toetreding

In deze paragraaf zullen achtereenvolgens indirecte toegang, services providers (SP's), mobiele virtuele netwerk operators (MVNO) en value-added service (VAS) providers worden behandeld.

Indirecte toegang
Binnen indirecte toegang zijn twee soorten te onderscheiden: carrier selectie (CS) en vir- tual private network (VPN). Beide vormen zijn momenteel niet aanwezig op de Neder- landse mobiele markt.

Door het intoetsen van een prefix kan een klant van een MNO ervoor kiezen uitgaande gesprekken af te laten handelen door een carrier selectie bedrijf. Het carrier selectie be- drijf zal een gesprek in beginsel alleen overnemen van de MNO indien het mogelijk is het gesprek goedkoper af te handelen. Bij on-net verkeer zal dit waarschijnlijk niet het geval zijn. Bij carrier selectie op het vaste net is het echter zo dat ook verliesgevende gesprek- ken door een carrier selectie bedrijf worden afgehandeld indien deze deel uitmaken van een in zijn geheel aantrekkelijk totaalpakket.

Verkeer naar de klant toe wordt gewoon afgehandeld door de MNO zelf. In het geval van postpaid klanten gaat ook het abonnementsgeld naar de MNO. De functie van het carrier selectie bedrijf bestaat er dan ook voornamelijk uit om bellers goedkopere uit- gaande tarieven te bieden. Voor VPN-nummers geldt ­ voor zover relevant binnen dit onderzoek - ongeveer hetzelfde als voor carrier selectie.



30 Hoofdstuk 3

Service providers
Aan SP's is reeds in Hoofdstuk 2 aandacht besteed. Momenteel zijn er (door faillisse- menten en overnames) slechts enkele SP's actief op de Nederlandse markt. Het betreft hier SP's `nieuwe stijl' (SP+). Een dergelijke SP koopt belminuten bij één of meer MNO's. Hiermee kan de SP unieke abonnementsvormen ontwikkelen waarbij de retail- prijzen autonoom kunnen worden vastgesteld. Een SP zal doorgaans haar eigen billing systeem hebben en ook verschillende vormen van customer care verzorgen.

Ondanks deze mogelijkheden is een service provider sterk afhankelijk van haar netwerk- leverancier(s). SP's maken namelijk gebruik maken van de SIM kaart van de MNO en kennen hierdoor bij het ontwikkelen van eigen diensten slechts beperkte vrijheid. Wel is het eventueel mogelijk dat SP's met een SIM Toolkit zelf enkele wijzigingen aanbrengen op de SIM-kaart van de MNO (zoals een verandering van de menustructuur). Ook voor de afhandeling van het verkeer vertrouwt de SP volledig op de MNO. De SP's zijn dan ook alleen gekoppeld aan de netwerken van MNO's ten behoeve van administratieve doeleinden (SP's zouden bijvoorbeeld toegang kunnen hebben tot de `home location register' (HLR) van MNO's).

De marges tussen de retail tarieven van de MNO en de tarieven waartegen de SP minu- ten inkoopt is erg klein. Door bijvoorbeeld niches op maat te bedienen en de nadruk op dienstverlening te leggen is het mogelijk om premium prijzen te vragen en de marges enigszins te vergroten.

De mogelijke verwarring tussen een SP en een MVNO en het technische onderscheid tussen beiden wordt hieronder besproken bij de behandeling van de MVNO.

MVNO
Een mobiele virtuele netwerk operator (mobile virtual network operator of MVNO) is een aanbieder van mobiele diensten die netwerkcapaciteit huurt van een MNO. Een MVNO kan verschillende vormen aannemen. Vaak is er verwarring en wordt in feite een service provider bedoeld. One.Tel namelijk, dat een SP+ contract met KPN Mobile heeft afge- sloten, noemt zich een MVNO.

Om een MVNO te onderscheiden van SP's is het uitgeven van eigen SIM kaarten een minimum vereiste. Dit houdt automatisch in dat de MVNO een eigen Mobile Network Code (MNC) heeft geregistreerd bij OPTA en ook de Home Location Register (HLR) functie zelf vervult. Ook een (nationale) roaming overeenkomst met de MNO is noodza-



Vormen van toegang 31

kelijk (hierdoor kunnen de SIM-kaarten van de MVNO worden herkend door het net- werk van de MNO).

Op basis van dit minimum criterium blijkt dat veel `MVNO's' (zoals Virgin Mobile in het Verenigd Koninkrijk) niet als MVNO, maar eerder als SP kunnen worden aangemerkt. `MVNO's' gebruiken in de praktijk namelijk meestal de SIM-kaarten van de host-MNO, de MNO waarvan het netwerk wordt gebruikt. Momenteel zijn er in Nederland geen MVNO's actief.

Afhankelijk van de hoeveelheid netwerkelementen en infrastructuur die de MVNO koopt of huurt (bij de host-MNO zelf of bij andere partijen), zijn verschillende gradaties MVNO's te onderscheiden. Hoe meer netwerkelementen de MVNO zelf beheert, hoe onafhankelijker de MVNO van de MNO kan opereren. Met de toetreding van een MVNO die over veel netwerkelementen (zoals een MSC) beschikt, komt er in feite een nieuwe MNO op de markt die in staat is zelf verkeer (zowel uitgaand als inkomend) af te handelen. Door een uitgebreid type MVNO te worden is het voor MVNO's mogelijk dezelfde voordelen te behalen ten opzichte van SP's zoals MNO's die momenteel genie- ten (zie Paragraaf 2.2). De concurrentiekracht van een uitgebreide MVNO is dus sterker dan die van een SP.

De rol die een MVNO kan vervullen op de mobiele markt is sterk afhankelijk van het type MVNO. Voor een (technische) uiteenzetting van verschillende varianten van MVNO's en de rollen die zij kunnen vervullen, wordt verwezen naar Verdonck, Klooster & Associates (2001).

VAS aanbieders
Aanbieders van VAS (value-added services, toegevoegde waarde diensten) concurreren niet direct met de kernactiviteiten van MNO's, maar bieden zelfstandige mobiele dien- sten aan die de mogelijkheden van eindgebruikers vergroten. Voorbeelden van VAS zijn persoonlijke nummerdiensten, unified messaging, en (gratis en betaalde) informatiedien- sten (zie ook Paragraaf 2.4). Karakteristiek voor deze diensten is dat zij gekoppeld zijn aan niet-geografische nummers die MNO's voor hun klanten aankiesbaar moeten maken.



32 Hoofdstuk 3

3.2 Potentiële toetreders

Potentiële toetreders tot de mobiele markt bevinden zich in allerlei markten. Een relevant onderscheid tussen potentiële toetreders is allereerst dat tussen telecombedrijven en niet- telecombedrijven. Binnen beide groepen is het mogelijk verdere onderverdelingen te ma- ken.

3.2.1 Vaste telecomsector

Potentiële toetreders binnen de telecomsector zijn (binnenlandse of buitenlandse) bedrij- ven uit de vaste of mobiele telecomsector. Momenteel zijn maar een beperkt aantal par- tijen actief op de mobiele markt. Het aantal MNO's is uiteraard beperkt tot vijf vanwege de vereiste licenties. Nieuwe toetreders zijn voor het aanbieden van mobiele diensten dan ook afhankelijk van deze MNO's. Zo moeten de huidige service providers minuten inko- pen bij een of meer MNO's. Ook telecombedrijven uit de vaste markt kunnen op deze manier de markt betreden. One.Tel bijvoorbeeld heeft een SP+ contract met KPN Mo- bile getekend. Ook Tele2 heeft waarschijnlijk plannen mobiele activiteiten te gaan ont- plooien. Tele2 is de enige `niet-MNO' die een eigen netwerkcode heeft geregistreerd bij de OPTA. Dit zou kunnen betekenen dat Tele2 een echte MVNO wil worden13. Tele2 is in een groot aantal Europese landen actief en probeert zowel mobiele als vaste telecom- municatie diensten aan te bieden. In sommige landen heeft Tele2 eigen infrastructuur. In landen waar geen infrastructuur aanwezig is probeert Tele2 MVNO te worden (zoals in Denemarken). Zowel voor One.Tel als voor Tele2 geldt dat zij reeds een (carrier (pre)selectie) klantenbestand hebben op de vaste (consumenten)markt. Dit maakt voor hen het aanbieden van mobiele diensten aantrekkelijk vanuit het oogpunt van bijvoor- beeld one-stop shopping. Dit betekent dat de klant voor verschillende diensten één rekening krijgt en ook één aanspreekpunt heeft voor bijvoorbeeld klachten en vragen.

Voor Worldcom, ook een telecombedrijf uit de vaste sector, geldt hetzelfde. Worldcom, dat in tegenstelling tot One.Tel en Tele2 een eigen (internationaal) netwerk heeft, wil


13 Omdat Tele2 al enige tijd de MNC bij OPTA heeft geregistreerd is het mogelijk dat Tele2 sindsdien langs commerciële weg een MVNO probeert te worden. We hebben geen concrete informatie hierover. Door gebrek aan medewerking van Tele2 is geen interview met deze marktpartij gehouden.



Vormen van toegang 33

echter geen SP worden zoals One.Tel, maar probeert om carrier selectie diensten aan te bieden via het netwerk van KPN Mobile. Deze pogingen hebben niet tot een overeen- komst geleid, maar tot grote onenigheden tussen KPN Mobile en Worldcom. Momenteel ligt er omtrent deze onenigheden dan ook een geschil bij OPTA.

Een andere partij met een eigen vast telecommunicatienetwerk is Versatel. Ook Versatel heeft interesse getoond in mobiele telecommunicatie en heeft (als enige partij zonder GSM licentie) meegedaan aan de Nederlandse UMTS veiling. De vijf te verdelen UMTS licenties zijn echter naar de vijf GSM operators gegaan. Na afloop van de veiling heeft Versatel aangegeven als MVNO actief te willen worden.

Kortom, er is vanuit de vaste telecommunicatiesector duidelijk interesse aanwezig om de mobiele markt te betreden (uiteraard dienen de hierboven genoemde bedrijven louter ter illustratie). Dit geldt voor zowel bedrijven met een eigen netwerk als voor bedrijven zon- der een eigen netwerk. Dit onderscheid is relevant omdat mobiele telecommunicatie in de praktijk zoveel mogelijk gebruik maakt van vaste infrastructuur. Partijen met een eigen infrastructuur kunnen door CS of MVNO te worden wellicht meer schaalvoordelen be- halen dan toetreders zonder eigen infrastructuur. Bedrijven met een netwerk profiteren namelijk van het extra verkeer over hun netwerk en hoeven hier nauwelijks extra kosten voor te maken. Bovendien bestaat er voor potentiële toetreders met een eigen netwerk de mogelijkheid om in onderhandelingen met MNO's zonder eigen vaste infrastructuur wholesale diensten aan te bieden. In het Verenigd Koninkrijk heeft Energis bijvoorbeeld een SP overeenkomst met Orange gesloten en maakt Orange gebruik van het vaste net van Energis (ook heeft Orange de mogelijkheid om haar mobiele klanten vaste telecom- municatie diensten van Energis aan te bieden. Orange is dus ook een SP geworden, maar dan op het vaste net).

3.2.2 Mobiele telecomsector

Potentiële nieuwe toetreders tot de mobiele markt zijn niet alleen te vinden in de vaste telecommunicatie sector, maar ook in de mobiele sector zelf. Mogelijke partijen zijn in dit verband de resellers, de SP's en buitenlandse MNO's. Resellers zouden bijvoorbeeld een SP kunnen worden. In het Verenigd Koninkrijk is Carphone Warehouse (een reseller) bijvoorbeeld zelf een SP geworden en probeert het zelf ook weer SP's aan te trekken. Zo heeft Carphone Warehouse bijvoorbeeld een SP overeenkomst met The Financial Times gesloten.



34 Hoofdstuk 3

Ook SP's zelf kunnen als een soort nieuwe toetreder worden beschouwd indien zij net zoals Debitel en Talkline zich ontwikkelen van partijen die louter exacte aansluitingen van MNO's verkopen (`SP oude stijl') tot partijen die enige vrijheid hebben in het samen- stellen van abonnementsvormen en retailprijzen (`SP nieuwe stijl' of SP+). Vervolgens zouden deze partijen kunnen `evolueren' tot MVNO's. Talkline geeft dit bijvoorbeeld op haar website aan.

Ook MNO's zelf kunnen als potentiële toetreders worden gezien. Zo is het mogelijk dat een buitenlandse MNO actief wordt op de Nederlandse mobiele markt als een MVNO. De Spaanse MNO Téléfonica bijvoorbeeld heeft in tegenstelling tot de meeste andere grote Europese MNO's geen belang in een Nederlandse MNO. Omdat Téléfonica zelf een MNO is, heeft zij veel kennis en benodigdheden in huis om een MVNO te worden.

3.2.3 Buiten de telecomsector

Naast telecombedrijven (uit zowel de mobiele als de vaste sector) tonen ook niet- telecombedrijven interesse om de mobiele markt te betreden. Het meest bekende voor- beeld is dat van Virgin Mobile in het Verenigd Koninkrijk (en verschillende andere lan- den). Virgin toont aan dat een sterke merknaam in combinatie met goede marketingvaar- digheden een bestaansrecht kan hebben op de mobiele markt.

Door nieuwe mogelijkheden van mobiele telecommunicatie door technologische ontwik- kelingen (WAP) en de komst van nieuwe netwerktechnologieën (zoals GPRS en UMTS), is de aantrekkelijkheid van mobiele communicatie voor niet-telecombedrijven toegeno- men. Mobiele telecommunicatie zal steeds beter in staat zijn om CRM (customer relati- onship management) en marketing- en verkoopdoeleinden te ondersteunen. Een goed voorbeeld van de mogelijkheden die gaan ontstaan is de dienst m-bankieren die de Post- bank samen met Telfort aanbiedt op de Nederlandse markt. Naast de interesse van fi- nanciële instellingen zoals banken is ook de interesse in mobiele communicatie van retai- lers zoals Ahold en Vendex en mediabedrijven zoals VNU en Veronica toegenomen. Veronica heeft vergevorderde plannen gehad om als MVNO actief te worden. Dat deze plannen niet zijn uitgevoerd heeft waarschijnlijk te maken met de grote risico's door de nodige investeringen in een onzekere markt en misschien ook wel vanwege het feit dat telecommunicatie ver buiten de kernactiviteiten van Veronica valt. Dit laatste argument voerde Ahold onlangs aan voor het niet uitvoeren van mobiele initiatieven in Scandina- vië.



Vormen van toegang 35

Hierboven is al kort aangestipt dat de introductie van GPRS en UMTS ­ en de daarmee gepaard gaande mogelijkheden ­ het voor niet-telecombedrijven aantrekkelijker maakt om de mobiele markt te betreden. De grote mogelijkheden voor datadiensten en content leiden ertoe dat er verschillende nieuwe activiteiten gaan ontstaan in de mobiele markt. Veel van die nieuwe activiteiten zijn gerelateerd aan mobiel internet. Het is dan ook te verwachten dat ook steeds meer `vaste' internet bedrijven zich op de mobiele markt gaan begeven. Internet service providers (ISP's) zetten bijvoorbeeld reeds hun eigen WAP gateways en WAP portals op. Deze bedrijven hebben namelijk kennis van IP (Internet Protocol) toepassingen, hebben een klantenbestand en beschikken meestal ook over een portal met daaraan gekoppeld een groot aantal contentleveranciers. Hiermee zijn deze bedrijven goed gepositioneerd voor mobiel internet. Naast ISP's kunnen ook application service providers (ASP's) uit de vaste internet markt zich op de mobiele markt gaan be- geven.

Naast toetreding van bestaande internetbedrijven is het ook mogelijk dat er, zoals met de opkomst van het vaste internet, een groot aantal start-ups ontstaan. Huidige voorbeelden van start-ups zijn Tutch (een mobiel internet service provider onafhankelijk van MNO's) en AtoBe (een wireless application service provider). Veel activiteiten gerelateerd aan mobiel internet vallen in principe overigens buiten de toegangsvormen zoals die in dit rapport centraal staan. Bedrijven die willen profiteren van nieuwe mogelijkheden hoeven bijvoorbeeld niet noodzakelijkerwijs zelf een SP of een MVNO te worden. Zo is de Postbank met de introductie van mobiele bankieren in zekere zin een toetreder, maar laat het alle telecomfuncties vervullen door Telfort en Genie. De Postbank zou op termijn echter kunnen besluiten om zelf ook aansluitingen te verkopen (als SP of MVNO). De Postbank zou hierbij kunnen profiteren van haar betrouwbare en bekende merknaam, van haar grote klantenbestand en van haar billingfaciliteiten.

3.3 Conclusie

In dit rapport staan vier vormen van toegang tot de mobiele dienstensector centraal. SP's (die zich hebben ontwikkeld van een `oude stijl' naar een `nieuwe stijl') zijn reeds op de markt aanwezig. Er zijn slechts enkele SP's op de markt, maar onlangs heeft One.Tel een SP+ contract afgesloten met KPN Mobile. VAS aanbieders zijn reeds op de markt aan- wezig, maar zijn erg afhankelijk van de MNO's die hun diensten aankiesbaar moeten



36 Hoofdstuk 3

maken voor hun klanten. De derde en vierde vorm van toetreding - MVNO's en indi- recte toegang - zijn in de praktijk (nog) niet aanwezig.

Zoals uit dit hoofdstuk blijkt, bestaat er een grote en heterogene groep potentiële toetre- ders. De onderstaande tabel geeft een schematisch overzicht van mogelijke toetreders tot de mobiele markt zoals die in dit hoofdstuk zijn besproken.

Tabel 3/1 Potentiële toetreders tot de mobiele markt categorieën potentiële toetreders voorbeelden telecombedrijven
vaste telecombedrijven Facilities-based: Versatel, Worldcom, Colt, kabelex- ploitanten (UPC) non facilities-based: One.Tel, Tele2 resellers The Phone House, GoMobile service Providers Debitel, Talkline MNO's Buitenlandse MNO's (Téléfonica, TIM) niet-telecombedrijven
media bedrijven VNU, Endemol retail ketens V&D, Albert Heijn, Free Record Shop financiële instellingen Postbank, ABN AMRO internet bedrijven ISP's, ASP's start-ups Tutch



37

4 Van oligopolie naar bestendige concurrentie

We beginnen dit hoofdstuk (Paragraaf 4.1) met een karakterisering van de huidige markt- structuur in de mobiele sector gebruikmakend van elementen uit de marktstructuur en de gedragingen van marktpartijen uit Hoofdstuk 2. Op dit moment is er sprake van one- venwichtige marktverhoudingen op de mobiele telecommunicatiemarkt. Er bestaan grote verschillen in marktpositie en marktgedrag tussen de twee grootste MNO's en de drie kleinere. Het is de bedoeling dat de sector zich op termijn ontwikkelt tot een markt met bestendige concurrentie. Wat bestendige concurrentie betekent voor de mobiele markt wordt uitgewerkt in Paragraaf 4.2. Bij het reguleren van (bijzondere) toegang staat de overgang van de huidige marktstructuur met twee dominante partijen naar een markt met bestendige concurrentie centraal. Het creëren van toetreding in de mobiele dienstenmarkt moet er voor zorgen dat er een ruim aanbod komt van efficiënte en innoverende mobiele dienstverleners waardoor ook de mobiele netten optimaal worden benut, onderhouden en verbeterd. Op die manier ontwikkelt de mobiele sector zich richting bestendige con- currentie.

Het derde onderdeel van dit hoofdstuk (Paragraaf 4.3) bevat een beschrijving van de ver- schillende vormen van cost plus en retail minus tarieven. De conclusies staan in Paragraaf 4.4. Dit hoofdstuk effent het pad voor Hoofdstuk 5 waarin we de scenario's bespreken.

4.1 Oligopolie

Uit Hoofdstuk 2 over de mobiele markt is een aantal structuurelementen te destilleren die van belang zijn voor het ontwikkelen van de scenario's.

De vijf MNO's zijn de dominante spelers in de mobiele telecommunicatiemarkt (SP's en VAS providers spelen namelijk geen rol van betekenis en CS bedrijven en MVNO's zijn niet aanwezig). De Nederlandse mobiele telecommunicatiemarkt is te kenschetsen als een oligopolie. Het kenmerk van een oligopolie is dat het aantal aanbieders beperkt is en dat ze bij het nemen van beslissingen rekening houden met en beïnvloed worden door de



38 Hoofdstuk 4

mogelijke reacties van de andere aanbieders14. De mobiele sector is echter geen oligopolie waarbij de marktverhoudingen van de vijf MNO's ongeveer gelijkwaardig zijn.

KPN Mobile en Libertel zijn als eerste en tweede GSM MNO op de Nederlandse mo- biele markt actief geworden. De first-mover advantages die deze MNO's hierdoor genie- ten vertalen zich momenteel nog steeds in erg scheve verhoudingen tussen de twee `in- cumbents' enerzijds en de drie jongere MNO's anderzijds. De Nederlandse mobiele tele- foonmarkt valt door deze scheve onderlinge verhoudingen te kenschetsen als een asym- metrische oligopoliemarkt. Opgemerkt dient te worden dat KPN Mobile op haar beurt weer dezelfde voordelen geniet ten opzichte van Libertel als KPN Mobile en Libertel ten opzichte van de overige drie MNO's. KPN Mobile is namelijk eerder op de markt geko- men dan Libertel en heeft momenteel het grootste marktaandeel van de twee.

Door analytisch onderscheid te maken tussen de zakelijke markt en de consumenten- markt kunnen de ongelijke marktverhoudingen tussen KPN Mobile en Libertel enerzijds en Telfort, Dutchtone en Ben anderzijds nog verder worden aangescherpt.

4.1.1 Duopolie op zakelijke markt (voor bedrijven)

KPN Mobile en Libertel domineren gezamenlijk de zakelijke markt. Cijfers over marktaandelen (zeker voor de grootzakelijke markt) toonden de zeer beperkte betekenis van de jonge MNO's op de zakelijke markt (zie Tabel 2/6 en Tabel 2/7). Een groter marktaandeel onder zakelijke klanten, die meer verkeer en omzet genereren dan particu- lieren, betekent dat KPN Mobile en Libertel over een significant concurrentievoordeel beschikken ten opzichte van de overige MNO's (die nauwelijks of in elk geval veel min- der zakelijke klanten hebben).


14 Oftel (2001) komt eveneens tot de conclusie dat de Britse mobiele markt als een oligopolie te karakteriseren is: "Oftel has previously concluded that the structure of the mobile sector is consistent with a range of outcomes from vigorous competition to collusion between the operators. However, the substantial bar- riers to entry combined with a relatively small number of players are characteristic of an oligopolistic market with high levels of interdependence between firms. A consequence of this market structure is that, even if firms compete to some extent, price competition may be muted since firms will set prices/output to maximise profits subject to how they expect their competitors to react."



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 39

Een duopolie betekent letterlijk dat er maar twee aanbieders op de markt aanwezig zijn. Onze interpretatie hier is dat de gezamenlijke positie van KPN Mobile en Libertel op de zakelijke markt nog altijd zo sterk is dat we ze analytisch kunnen beschouwen als een duopolie. Ze hebben een gezamenlijk belang om potentiële toetreders te weren en geen toegang te verlenen.

Daarenboven is ook het volgende van belang. Zelfs al zou een toegangsvrager KPN Mo- bile of Libertel een commercieel aantrekkelijk aanbod doen, dan nog zal er waarschijnlijk geen overeenkomst tot stand komen door het non-discriminatie vereiste dat uit de AMM aanwijzing voortvloeit. Als AMM partijen immers één andere partij toegang verlenen moeten ze dat tegen dezelfde voorwaarden ook aan alle andere toegangsvragers verlenen. Hierdoor werkt het vereiste van non-discriminatie inefficiëntie in de hand.

Een cruciale vraag in een duopolie is of het een stabiel dan wel een instabiel duopolie betreft. Voor zover beide partijen er baat bij hebben de bestaande situatie in stand te houden, is er sprake van een stabiel duopolie. Wanneer de ene partij de andere aanvalt om de marktverhoudingen tussen hen beiden te veranderen is er sprake van een instabiel duopolie.

Hoewel KPN Mobile een sterkere marktpositie heeft op de Nederlandse (zakelijke) markt en vanuit die sterkere positie een aanval zou kunnen plegen op het marktaandeel van Libertel, blijft er altijd de dreiging bestaan dat KPN Mobile bij een vijandelijke stap in Nederland in het buitenland door Vodafone (het grote moederbedrijf van Libertel) wordt afgestraft. Het inzetten van een aanval op Libertel door bijvoorbeeld een prijsver- laging brengt voor KPN Mobile bovendien hogere kosten mee wegens haar grote marktaandeel. Bij een succesvolle aanval op Libertel lokt dit misschien toetreding van andere partijen op de markt uit en ontstaat er voor KPN Mobile een situatie die minder gunstig is dan de huidige.

Libertel heeft op de zakelijke markt een kleiner marktaandeel dan KPN Mobile en dus meer te winnen bij een aanval op (het marktaandeel van) KPN Mobile. Met het grote internationale gewicht van Vodafone achter zich zou ze de aanval op de Nederlandse zakelijke markt kunnen openen. Ze loopt daarbij echter het risico dat KPN Mobile op de Nederlandse markt fors terugslaat. Indien het beursgenoteerde Libertel vooral de belan- gen van de aandeelhouders op de Nederlandse markt wil behartigen zal ze terugdeinzen van een dergelijke aanval.



40 Hoofdstuk 4

Het kan zo zijn dat Libertel zojuist de aanval is begonnen tegen KPN Mobile, dat op dit moment zwak staat wegens de perikelen rondom het KPN concern. Libertel (2001a) heeft bij de presentatie van de jaarcijfers aangegeven zich te willen richten op postpaid gebruikers. Het effect van deze strategie blijkt duidelijk uit de presentatie van de kwar- taalcijfers over de periode april - juni 2001 (Libertel, 2001b). Libertel heeft enkele dui- zenden inactieve prepaid SIM kaarten afgesloten en heeft in dit kwartaal 47.000 nieuwe postpaid klanten aangesloten15. Ter vergelijking: KPN Mobile heeft in de periode 31 de- cember 2000 ­ 31 maart 2001 `slechts' 19.000 postpaid klanten aangesloten (KPN, 2001b).

Conclusie:
KPN Mobile en Libertel vormen op de zakelijke markt een duopolie. Een duopolie kan - afhankelijk van of er onderling tussen de twee partijen geconcurreerd wordt - stabiel of instabiel zijn. De argumenten die pleiten voor een instabiel duopolie lijken ons op dit moment het sterkst. Dat betekent dat KPN Mobile en Libertel gezamenlijk (en in een soort van stilzwijgende collusie) de Nederlandse zakelijk markt blijvend afsluiten van toetreding, maar dat ze onderling sterk concurreren om marktaandeel in het aantrekkelij- ke segment van zakelijke klanten.

Door hun sterke positie op de zakelijke markt beschikken KPN Mobile en Libertel over belangrijke concurrentievoordelen ten opzichte van de andere MNO's. Vooral ook met het ook op de toekomst is het duopolie van KPN Mobile en Libertel van belang. Het valt namelijk te verwachten dat de nieuwe data diensten vooral eerst op de zakelijke markt zullen worden geïntroduceerd. Het is hierdoor waarschijnlijk dat de huidige asymmetri- sche verhoudingen tussen KPN Mobile en Libertel enerzijds en Telfort, Dutchtone en Ben anderzijds gehandhaafd blijft, zoniet wordt versterkt. Het verlagen van toetredings- barrières waardoor er meer toetreding is op de zakelijke markt, zou het duopolie van KPN Mobile en Libertel kunnen verzwakken waardoor er ruimte komt voor evenwichti- gere concurrentie op de zakelijke markt en - wegens de verwevenheid van de zakelijke en de particuliere markt - ook voor evenwichtigere concurrentie op de consumentenmarkt.


15 Aan het bovenstaande voorbeeld ter illustratie van de mate van stabiliteit op de zakelijke markt ligt de veronderstelling ten grondslag dat Libertel, door zich te richten op de postpaid markt, zich daarmee ook meer op de zakelijke markt richt.



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 41

4.1.2 Oligopolie op de consumentenmarkt (voor particulieren)

Op de consumentenmarkt is er - afgaande op de meer gelijke verdeling van de marktaan- delen (zie Tabel 2/8) en de groei van de aandelen van de kleinere marktpartijen - schijn- baar sprake van een meer symmetrische oligopoliesituatie. Dit is echter bedrieglijk omdat de economische machtsverhoudingen om andere redenen toch nog ongelijk zijn. Geza- menlijk hebben KPN Mobile en Libertel nog altijd een sterke positie op de consumen- tenmarkt. Ter illustratie: KPN Mobile en Libertel zijn bijvoorbeeld niet gedwongen om innovatieve aanbiedingen te bedenken. Zij kunnen volstaan met het snel imiteren van innovaties van de anderen16. Ook kunnen KPN Mobile en Libertel hun sterke positie op de zakelijke markt inzetten om bijvoorbeeld met kruissubsidies de winst- en opbrengst- posities van de drie jonge MNO's op de consumentenmarkt te beperken.

Conclusie:
De twee grote MNO's hebben een dominante positie op de zakelijke markt en een sterke positie op de consumentenmarkt. Beide posities versterken elkaar. Het stimuleren van meer concurrentie op de zakelijke markt zou de duopoliemacht van KPN Mobile en Li- bertel op de zakelijke markt doorbreken. Daardoor verminderen hun mogelijkheden om de consumentenmarkt in ongunstige zin te beïnvloeden, zodat ook daar effectievere con- currentie kan ontstaan.

4.1.3 Asymmetrisch oligopolie versus effectieve concurrentie

Bovenstaande analyse geeft aan dat er op de Nederlandse mobiele markt sprake is van een asymmetrisch oligopolie. De nadere analyse van de zakelijke markt en de consumen- tenmarkt geeft aan dat deze marktongelijkheid groter is dan een meer oppervlakkige be- nadering zou doen vermoeden.

Uit de conclusies van de NMa (1999) valt af te leiden dat het volgens de NMa op dat moment aannemelijk was dat er in februari 2000 sprake zou zijn van effectieve mededin- ging op de mobiele markt. De NMa baseert haar conclusies onder andere op de snelle groei van de drie nieuwkomers, de felle prijsconcurrentie en de aanstaande gelijkwaardige dienstenconcurrentie door vijf netwerken met landelijke dekking. Volgens onze analyse


16 Zie bijvoorbeeld het SMS abonnement van Ben en de snelle reactie van KPN.



42 Hoofdstuk 4

geven onder andere de verschillen in marktaandeel, netwerkkwaliteit en dienstenaanbod aan dat er op dit moment een scheef oligopolie bestaat, waarbij Libertel en KPN Mobile voordeel hebben van substantiële en duurzame first-mover advantages.

Dit betekent dat de Nederlandse mobiele markt nog niet kan worden gekenschetst als een markt met effectieve concurrentie. Een markt met effectieve concurrentie is een markt waarvan het niveau van mededinging voldoende groot is en de marktresultaten (bij benadering) efficiënt zijn. Effectieve concurrentie op de korte en de lange termijn is een essentieel kenmerk van bestendige concurrentie (het begrip bestendige concurrentie wordt in Paragraaf 4.2 hieronder verder uitgewerkt). Oftel (2001) komt na een analyse van de Britse markt tot een vergelijkbare conclusie als dit rapport voor de Nederlandse markt:

"... but the combination of a number of crucial factors suggests that the mobile sector still falls short of effective competition."

4.2 Bestendige concurrentie

De hoofdvraag bij alle vormen van toegang is de wenselijkheid ervan in het licht van bestendige concurrentie. Bestendige concurrentie betekent dat effectieve marktwerking niet alleen nu maar ook in de toekomst tot stand komt. Effectieve marktwerking nu houdt in dat er naar toegang wordt gekeken met als criterium het mogelijk maken van concur- rentieverhoudingen die voor de consument de beste prijs-kwaliteitverhouding tot stand brengt en die er voor zorgt dat de bedrijven die op de markt opereren normale winsten realiseren. Effectieve marktwerking in de toekomst houdt in elk geval in dat ook op de lange termijn voldoende concurrentie aanwezig blijft zodat ook dan de beste prijs- kwaliteitverhouding voor de toekomstige consumenten wordt gerealiseerd en de dan opererende bedrijven normale winsten maken. Het realiseren van bestendige concurren- tie in de toekomst hangt echter af van beslissingen die nu worden genomen. Twee in- vesteringsbeslissingen zijn daarbij van belang: investeringen in de infrastructuur en in- vesteringen in onderzoek en ontwikkeling. Van belang voor bestendige concurrentie op de mobiele markt is dat door de beslissingen over toegang de investeringen in het onder- houd en het vernieuwen van de infrastructuur niet worden ondermijnd maar eerder wor- den gestimuleerd. Van belang is bovendien dat er voor zittende en toetredende aanbie- ders voldoende prikkels blijven om te investeren in het ontwikkelen van nieuwe produc-



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 43

ten en diensten zodat de eindgebruiker straks over ruimere keuzemogelijkheden kan be- schikken. In een sector zoals de mobiele sector, die onderhevig is aan snelle technologi- sche ontwikkeling, is het van cruciaal belang ervoor te waken dat er optimale prikkels blijven om te investeren in infrastructuur en in het ontwikkelen van nieuwe diensten en producten.

Het scheppen van voorwaarden voor effectieve marktwerking nu en in de toekomst kan tot tegenstrijdigheden leiden. Neem het volgende voorbeeld: het creëren van mogelijkhe- den voor toegang tegen te gunstige voorwaarden kan er toe leiden dat de oorspronkelijke MNO onvoldoende rendement ziet op zijn investeringen in infrastructuur en daardoor niet meer geprikkeld wordt om zijn infrastructuur te onderhouden en te vernieuwen17. In principe zou deze tegenstrijdigheid kunnen worden opgelost met behulp van een kosten baten analyse waarbij de baten van lagere prijzen nu worden afgewogen tegen de kosten van een minder adequate infrastructuur later. Bekeken moet worden of gewin op korte termijn opweegt tegen verlies op lange termijn. Meestal is dat niet het geval. Gezien de doelstelling van bestendige concurrentie die OPTA in haar missie heeft, moet hieraan bij de invloed van toegang op de investeringsbeslissingen een groot gewicht worden toege- kend.

Zoals in het eerste hoofdstuk werd aangegeven bestaat de mobiele sector uit minimaal twee lagen: de netwerklaag en de dienstenlaag. Bij het bespreken van bestendige concur- rentie dient dan ook een onderscheid te worden gemaakt tussen deze twee lagen. We beginnen met de omschrijving van bestendige concurrentie voor de markt van mobiele diensten.

Mobiele diensten
Voor wat betreft de mobiele diensten zijn voor bestendige concurrentie de volgende elementen van belang:


- het verbeteren van de concurrentieverhoudingen voor mobiele diensten op de zake- lijke markt;


17 Deze tegenstrijdigheid komt ook aan bod in het artikel van Bernard Caillaud en Jean Tirole, Essential Facility Financing and Market Structure, december 2000, zie website www.idei.asso.fr



44 Hoofdstuk 4


- het verbeteren van de concurrentieverhoudingen voor mobiele diensten op de con- sumenten markt;

- het creëren van meer keuzemogelijkheden voor de eindgebruikers.
Een belangrijke conclusie uit de analyse hierboven is dat er op de mobiele markt als ge- heel nog geen sprake is van effectieve concurrentie. Op de consumentenmarkt is eerder sprake van een asymmetrisch oligopolie. Op de zakelijke markt is sprake van een duopo- lie. Het realiseren van bestendige concurrentie op de zakelijke markt zou kunnen inhou- den dat dit duopolie wordt doorbroken door het creëren van toegang voor concurrenten die op deze markt dezelfde kwaliteit diensten kunnen aanbieden.

Het streven op de consumenten markt moet zijn om hier een meer symmetrische situatie tot stand te brengen met voldoende aanbieders die normale winstniveaus behalen zonder dat dit ten koste gaat van de prijzen die eindgebruikers moeten betalen en waarbij de kwaliteit van dienstverlening in de loop van de tijd toeneemt.

Voor wat betreft de traditionele mobiele diensten zijn deze in belangrijke mate verticaal geïntegreerd met de aanbieders van mobiele netwerken. (Bijzondere) toegang heeft als voordeel dat deze verticale integratie wordt beconcurreerd. Zowel op de zakelijke markt als op de consumentmarkt dienen meer keuzemogelijkheden wat betreft nieuwe produc- ten en diensten voor eindgebruikers te worden gestimuleerd.

De tegenstrijdigheid die in het nastreven van bestendige concurrentie nu en in de toe- komst op de mobiele dienstenmarkt kan ontstaan is de volgende. Het centrale economi- sche principe voor het creëren van concurrentie op een markt is er voor te zorgen dat vrije toe- en uittreding tot en van de markt mogelijk is. Vrije marktwerking zorgt er dan wel voor dat de meest efficiënte bedrijven overleven en dat minder efficiënte bedrijven uittreden. Met dergelijke spelregels zullen ook vooral de meest efficiënte bedrijven toe- treden omdat die zien dat ze beloond worden voor hun hogere efficiëntie. Op termijn blijven op de markt dan de meer efficiënte bedrijven over. Dat is gunstig voor de consu- ment want die bedrijven kunnen per definitie een betere kwaliteit tegen een lagere prijs leveren.

De toepassing van het principe van vrije toe- en uittreding kan op de mobiele markt tot de volgende tegenstrijdigheid leiden. De zittende MNO's zijn verticaal geïntegreerde be- drijven op het netwerk- en het dienstenniveau. Vrije toe- en uittreding van andere dien- stenaanbieders kan er toe leiden dat nieuwe efficiënte toetreders op de markt komen die



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 45

de MNO's op de dienstenmarkt wegconcurreren. Omdat de MNO's op de dienstenmarkt opbrengsten moeten genereren die ze nodig hebben ter financiering van de huidige en toekomstige infrastructuur kan hun uittreding uit de dienstenmarkt leiden tot problemen voor de infrastructuurmarkt en dus voor bestendige concurrentie. Dit is het meest verre- gaande resultaat. De MNO's behouden, ook als ze alleen maar netwerkaanbieders zijn, een (wholesale) vergoeding voor het gebruik van hun netwerk door andere dienstenaan- bieders. Deze vergoeding kan voldoende hoog zijn om daarmee de huidige en toekomsti- ge infrastructuur te financieren.

Een mogelijk eindpunt op de hele lange termijn van toetreding van efficiënte dienstverle- ners zou kunnen zijn dat de MNO's als verticaal geïntegreerde bedrijven verdwijnen en er een duidelijke scheiding ontstaat op de mobiele markt tussen de aanbieders van netwer- ken en de aanbieders van diensten. Dit is een helder resultaat. Het is geen noodzakelijk resultaat. Sommige verticaal geïntegreerde MNO's kunnen tot de meer efficiënte bedrij- ven behoren. Belangrijk is dat wanneer door toename in de concurrentie een loskoppe- ling tot stand komt tussen het dienstendeel en het infrastructuurdeel van een MNO de prikkel tot investeren en onderhouden in de infrastructuur behouden blijft. Het is bij de hierboven geschetste mogelijkheid belangrijk om te beseffen dat dit de uitkomst zou kunnen zijn van concurrentiekrachten. Op basis van het huidige juridische kader kunnen MNO's niet worden gedwongen om het netwerkniveau en het dienstenniveau te schei- den.

Bij het bespreken van de scenario's moet een afruil worden gemaakt tussen aan de ene kant de voordelen van toetreding van de meest efficiënte dienstverleners voor de eindge- bruikers en aan de andere kant het in de gevarenzone brengen van de zittende MNO's en hun infrastructuurinvesteringen. De oplossing die we voorstellen voor deze moeilijke afruil is om er naar te steven dat vooral de meest efficiënte toegangvragers zullen toetre- den (zodat de voordelen voor de eindgebruikers van verhoogde efficiëntie door toetre- ding maximaal zijn) en er tegelijk voor te zorgen dat de zittende MNO's voldoende prik- kel blijven behouden voor infrastructuurinvesteringen.

Mobiele netwerken
Voor wat betreft de netwerken zijn voor bestendige concurrentie de volgende elementen van belang:



46 Hoofdstuk 4


- investeringen in het onderhoud van netwerken (het op peil houden van de kwaliteit van het huidige netwerk);

- investeringen in de verbetering van de kwaliteit van de bestaande netwerken uit- gaande van de huidige technologie;

- investeringen in uitbreiding capaciteit van bestaande netwerken;
- bevorderen innovatie: introductie van nieuwe netwerktechnologie (GPRS, UMTS).
De toetredingsbeslissing wordt gebaseerd op de te verdienen marges door de toetreder. Deze wordt grotendeels bepaald door de prijs die betaald moet worden voor toegang. De toegangsprijs moet verder garanderen dat door de MNO gemaakte investeringen terug- verdiend kunnen worden, zowel nu als in de toekomst. Efficiënte toegangsprijzen moe- ten voldoen aan een aantal criteria:


- de toegangsprijs moet prikkels geven tot efficiënt gebruik van het netwerk (statische efficiëntie);

- de toegangsprijs moet prikkels geven aan MNO's om het netwerk efficiënt (kosten- minimaliserend) te onderhouden en er tegelijk efficiënt in te investeren (dynamische efficiëntie);

- de toegangsprijs moet ervoor zorgen dat er in dynamisch opzicht efficiënte toetre- ding wordt gegenereerd, zowel op infrastructuur- als op eindgebruikerniveau ­ met efficiënte toetreding wordt bedoeld dat alleen die partijen toetreden die daadwerke- lijk efficiënter zijn dan de zittende partijen;
- de regulering- en toezichtkosten moeten in verhouding tot het doel redelijk blijven.
De verschillende criteria wijzen in verschillende richtingen. Een hoge toegangsprijs ver- taalt zich in hoge toetredingskosten waarbij concurrentie niet bevorderd wordt. Het zou ook kunnen leiden tot het ontwikkelen van inefficiënte bypass18 investeringen. Een te lage toegangsprijs daarentegen impliceert overtollige toetreding, ook dat van inefficiënte toetreders. Het weerhoudt MNO's van het optimaal onderhouden en upgraden van het netwerk. Bovendien worden toetreders weerhouden van investeringen in elementen van het netwerk die wel efficiënt zelf gerealiseerd kunnen worden.


18 Investeringen in het bouwen van andere netwerken om de bottleneck van GSM frequenties te omzeilen.



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 47

Niet alleen de hoogte, maar ook de berekeningsmethode van toegangsprijzen is van be- lang. Een verkeerd prijsreguleringregime zendt de verkeerde prikkels richting de MNO wat betreft toekomstige investeringen en richting de toetreder over de keuze van te be- treden segmenten (creamskimming - waarbij de toetreder alleen de meest lucratieve seg- menten betreedt - moet worden voorkomen). Tegelijkertijd is het van belang dat de toe- tredingsprijs niet teveel wisselt door andere reguleringsinzichten.

Voor het realiseren van bestendige concurrentie op infrastructuurniveau dienen who- lesale en retail prijzen er samen voor te zorgen dat de investeringen in het uitrollen en onderhouden van een netwerk kunnen worden terugverdiend.

In het bovenstaande gaan we bij de bespreking van bestendige concurrentie op net- werkniveau er impliciet van uit dat de huidige vijf netwerken in de toekomst behouden moeten blijven. Gegeven dat er ook vijf UMTS licenties zijn behaald door de vijf zittende MNO's met GSM netwerken lijkt het bestaan van vijf MNO's vanzelfsprekend gewor- den. Het hoeft natuurlijk niet zo te zijn dat de identiteit van de MNO's hetzelfde blijft (MNO's kunnen bijvoorbeeld worden overgenomen door andere bedrijven), maar de impliciete verwachting is dat er altijd vijf netwerken zullen zijn. Het is niet duidelijk dat dit economisch ook de meest efficiënte oplossing is gegeven de omvang van de Neder- landse markt. Op dit moment is er waarschijnlijk overcapaciteit op de netwerken en neemt bijvoorbeeld op het netwerk van KPN Mobile het gemiddeld aantal belminuten af. Een normale reactie in een bedrijfstak met overcapaciteit is concentratie en/of het ver- dwijnen van een aantal bedrijven.

Voor dit hoofdstuk af te sluiten introduceren we kort de verschillende methoden om toegangstarieven te berekenen. De analyse van welke tariefsvorm het best geschikt is voor de verschillende toegangsvormen die we in dit rapport behandelen wordt in het volgende hoofdstuk gepresenteerd.



48 Hoofdstuk 4

4.3 Tarieven

Toegangstarieven kunnen gebaseerd zijn op kosten of retailprijzen. Kostengeoriënteerde prijsberekeningmethodes kunnen gebaseerd zijn op de gemaakte investeringen of kunnen gebaseerd zijn op voorspellingen voor de toekomst19.

4.3.1 Kosten-plus: Backward-looking Cost-Based pricing

Additive (of usage-proportional) markup:
Er zijn verschillende eindproducten die gebruik maken van hetzelfde netwerk. Na het bepalen van de productspecifieke kosten blijft er een residu over, dat per definitie gelijk is aan de vaste kosten. Dat residu wordt dan gelijk gespreid over alle eindproducten. De toegangsvrager betaalt dan toegangskosten gelijk aan de marginale kosten van toegang plus de additive markup. Probleem is dat de eindproductmix kan veranderen door de tijd. De additive markup is dan niet meer correct.

Uniform (of price-proportional) markups:
De markup boven de marginale kosten van toegang is proportioneel aan de marginale kosten van toegang.

De voordelen van methodes waarbij alle gemaakte kosten terugverdiend kunnen worden is dat de toezichthouder toestaat dat alle gemaakte investeringen van de MNO kunnen worden gerecupereerd. Een probleem met backward-looking prijszetting is dat het geen aanleiding geeft tot kostenminimalisatie. Het leidt bovendien tot een toegangsprijsscala dat als het ware segmenten `subsidieert' waar de vraag inelastisch is, ten koste van seg- menten die heel gevoelig zijn voor de prijs. Economisch gezien leidt deze methode tot een suboptimale prijsstructuur van eindproducten. Bij alle reguleringssystemen waar alle kosten worden verdeeld bestaat de dreiging van inefficiënte bypass.

Telecommunicatietechnologie impliceert veel `gezamenlijke kosten' van zeer verschillen- de eindproducten. Er is dus veel ruimte voor kruissubsidiëring tussen producten of zelfs kruissubsidiëring in de tijd (van huidige gereguleerde diensten naar toekomstige niet gere-


19 Dit onderdeel is mede gebaseerd op J.J. Laffont en J. Tirole (2000), Competition in Telecom- munications, Hoofdstuk 4.



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 49

guleerde diensten). De mogelijkheid tot kruissubsidiëring maakt backward-looking kos- tenberekeningen minder aantrekkelijk. Het is namelijk heel moeilijk om kruissubsidies tussen de gereguleerde en de niet-gereguleerde takken van de MNO te onderscheiden. De verplichting tot gescheiden boekhouding is een manier om kruissubsidiëring te be- lemmeren, maar de toezichtkosten stijgen snel en de vraag blijft of het genoeg resultaat oplevert. Voor de mobiele sector geldt echter (in tegenstelling tot de vaste telecommuni- catiesector) dat er geen verplichting is tot het invoeren van een gescheiden boekhouding.

4.3.2 Kosten-plus: Forward-looking Cost-Based Pricing

Het dominante paradigma van kostengeoriënteerde prijsberekeningen is de forward-looking long run incremental costs (LRIC) methode. Het idee achter LRIC is om toegangsprijzen te bepalen op basis van een efficiënte kostenbenchmark in plaats van de gemaakte kosten van de operator. LRIC wordt berekend op basis van de kosten van de meest efficiënte technologie op dat moment, gebaseerd op een engineeringmodel, een voorspelling van het verwachte gebruik van het netwerk en een depreciatieregel. Deze methode elimineert het gebrek aan prikkels tot het streven naar (statische) kostenefficiëntie. Dynamische efficiëntie daarentegen komt in gevaar. LRIC wordt berekend op basis van de meest veelbelovende technologie. Dit impliceert dat er weinig gelegenheid overblijft voor de MNO om nog geld te verdienen in de wholesale markt, zeker als we rekening houden met het feit dat alle risico's van de investering bij de MNO liggen. Hierdoor krijgt de MNO een sterke impuls om alle aandacht op de retailmarkt te vestigen en potentiële toetreding te voorkomen. Bovendien is het erg moeilijk om voor langere tijd de beste technologie te bepalen.

Een ander probleem van LRIC is volgens Laffont en Tirole (2000) dat het geen rekening houdt met economische stranding. Dit zou een belangrijke rol kunnen spelen in de mo- biele telecommunicatiesector.

Behalve dat de LRIC methode economisch weinig ondersteund wordt, leidt het ook nog tot hoge toezichtkosten. Verder geeft LRIC de toezichthouder veel ruimte om toetreding te managen en is het gevaar van arbitrair beleid groot. Zeker in combinatie met de sterke prikkel voor marktpartijen om te lobbyen, wordt het gevaar van foute beslissingen groot.



50 Hoofdstuk 4

Bij de kosten-plus benadering heeft de MNO een sterke impuls tot `uitsluiting' van po- tentiële toetreders. Uitsluiting betekent toegang weigeren met methodes die niet zijn ge- baseerd op toegangsprijzen, zoals:


- weigeren of vertragen van interconnectie (beweren dat het beschikbaar stellen van capaciteit hoge kosten met zich brengt);

- het doen toenemen van de kosten van potentiële toetreders door bijvoorbeeld het dwingen tot aankoop van onnodig dure apparatuur;
- technologische keuzes die discrimineren in het voordeel van de MNO;
- inzicht vereisen in een business plan;

- druk uitoefenen op de vraag van rivalen, zoals het bemoeilijken van nummerporta- biliteit;

- slecht onderhoud van netwerken.

Het grootste probleem met LRIC is dat het de MNO de mogelijkheid ontneemt om winst te maken op de investeringen. In dat geval heeft de MNO een sterke neiging om op een niet-prijs manier toegang te bemoeilijken. Uitsluitingsproblemen doen zich veel minder vaak voor wanneer toelating tot het netwerk als een gewone `business' wordt beschouwd en de MNO er geld aan kan verdienen. Met een retail-minus methode be- schouwt de MNO de eigen productlijn (wholesale én retail) symmetrisch en is er minder reden tot `uitsluitingspraktijken' waardoor een potentieel winstgevende markt gegene- reerd wordt.

4.3.3 Retail-minus

Oftel (2000a) gebruikt de adviesprijzen van de host MNO voor de berekening van de toegangsprijzen voor carrier select, gecorrigeerd voor de kortingen20 die resellers (hiermee worden tied service providers bedoeld, de dienstenaanbieders van de MNO zelf) bieden aan hun klanten om een betere schatting te hebben van de marktprijs waartegen de nieu- we toetreders moeten concurreren. De `minus' component bestaat uit:


20 De kortingen verschillen per postpaid zakelijk, post-paid consumenten en pre-paid. Daardoor is de rekenregel in de drie segmenten van de markt anders.



Van oligopolie naar bestendige concurrentie 51


1. de betalingen aan outpayment naar de terminating operator en eventueel de transitte- rend operator voor het gesprek, en

2. uit retailkosten. Hieronder vallen de kosten van diensten die uitgevoerd worden door het CS bedrijf, zoals marketing, customer support, billing etc.

Retailkosten zijn moeilijk vast te stellen en kunnen diverse discussies uitlokken. Een punt van discussie bij de bepaling van de toegangsprijs voor carrier selectie is tot hoeverre kosten van klantenwerving begrepen moeten worden in het minusgedeelte. Het belang van de MNO is om zo min mogelijk kosten te hoeven aftrekken van de retailprijs.

Bij effectieve concurrentie reflecteert de retailprijs de (marginale) kosten inclusief een normale marge. Bij effectieve concurrentie worden immers te hoge marges weggeconcur- reerd door de andere aanbieders. Wanneer effectieve concurrentie ontbreekt dan blijven retailprijzen te hoog in die zin dat ze ruimte bieden voor hoge marges. Wanneer dan bij een retail-minus tariefstelling wordt uitgegaan van de geldende retailprijs dan worden deze hoge marges intact gelaten. Oftel (2001) geeft aan dat de huidige prijzen in de Britse mobiele markt (die net als de Nederlandse markt niet valt te karakteriseren als een markt met effectieve concurrentie) waarschijnlijk boven het niveau liggen dat valt te verwachten in een situatie van effectieve concurrentie. Oftel komt tot deze conclusie door de zeer hoge winsten van Vodafone en - in mindere mate - van BTCellnet. Een definitief ant- woord op de vraag of (en zo ja in welke mate) marktpartijen de prijzen (en dus ook de marges) bewust hoog houden, vereist volgens Oftel twee complexe veronderstellingen. Ten eerste dient een veronderstelling te worden gemaakt over de prijzen die zouden worden gerealiseerd in een effectief concurrerende markt. Ten tweede dient een veron- derstelling te worden gedaan over de relatieve efficiëntie van de MNO's.

Aangezien KPN Mobile en Libertel in de Nederlandse markt flinke ebitda winsten laten zien, zou voor Nederland dezelfde veronderstelling over hoge prijzen en hoge marges kunnen worden gemaakt als Oftel in het Verenigd Koninkrijk heeft gedaan. Een onder- zoek naar de hoogte van prijzen en marges valt (onder andere vanwege de complexe ver- onderstellingen die moeten worden gemaakt) buiten het bestek van dit rapport.

Op basis van Laffont en Tirole (2000) valt tenslotte nog de volgende belangrijke karakte- ristiek van retail-minus op te merken: bij toepassing van retail-minus tariefregulering is de efficiëntie van de toetreder doorslaggevend, want alleen voor toetreders die efficiënter zijn dan de MNO is het winstgevend om toe te treden. Toetreding kan natuurlijk ook



52 Hoofdstuk 4

winstgevend zijn indien een beter en breder dienstenpakket wordt aangeboden (niet al- leen het aanbieden van dezelfde diensten tegen lagere prijzen is aantrekkelijk).

4.4 Conclusies

De analyse in dit hoofdstuk geeft aan dat er op de Nederlandse mobiele markt sprake is van een asymmetrisch oligopolie. De nadere analyse van de zakelijke markt en de consu- mentenmarkt geeft aan dat deze marktongelijkheid nog groter is dan een meer opper- vlakkige benadering zou doen vermoeden. Dit alles betekent dat de Nederlandse mobiele markt nog niet kan worden gekenschetst als een markt met effectieve concurrentie. Een markt met effectieve concurrentie is een markt waarvan het niveau van mededinging vol- doende groot is en de marktresultaten (bij benadering) efficiënt zijn. Effectieve concur- rentie is op de korte en de lange termijn is een kenmerk van bestendige concurrentie.

Het nastreven van bestendige concurrentie in de mobiele sector kan worden ingevuld voor de dienstenmarkt en voor de infrastructuurmarkt. Met het stimuleren van toegang (wegnemen van toetredingsbarrières) kan meer concurrentie uitgelokt worden. Dit zou kunnen uitmonden in sterker wordende concurrentie op de dienstenmarkt wat ten voor- dele is van de eindgebruikers. Een probleem hierbij kan zijn dat bestaande verticaal ge- integreerde netwerkoperators dan verdwijnen als bedrijven op het dienstenniveau, maar blijven voortbestaan als infrastructuuraanbieder. Dit hoeft niet problematisch te zijn zo- lang er voldoende prikkel blijft bestaan om te investeren in het onderhoud, de vernieu- wing en de verbetering van het netwerk.

Wat toegangstarieven betreft, is vanuit het standpunt van bestendige concurrentie een retail-minus aanpak vanuit een economische invalshoek vaak te prefereren boven kosten- plus methodes omdat:


1. deze de impuls tot innovatie en investeringen voor de host MNO niet wegneemt; en
2. alleen aanbieders die efficiënter zijn dan de host zullen toetreden.
Daarbij komt dat een kosten-plus methode praktisch zeer moeilijk uitvoerbaar is voor de toezichthouder. Daardoor zouden de kosten van toezicht niet opwegen tegen de maat- schappelijke baten van toegenomen concurrentie. Een afweging van de toegangstarieven per toegangsvorm is te vinden in het volgende hoofdstuk.



53

5 Scenario's

In dit hoofdstuk bespreken we aan de hand van scenario's wat de mogelijke rol is die toetredende partijen kunnen spelen in de ontwikkeling van bestendige concurrentie op de mobiele markt onder verschillende toegangsregimes. De vier vormen van toetreding zijn reeds in Paragraaf 3.1 beschreven. Achtereenvolgens bespreken we:


- indirecte toegang (CS, VPN);

- Mobile Virtual Network Operators (MVNO's);

- Service Providers (SP's);

- Value added services (VAS) aanbieders.

Deze toegangsvormen worden achtereenvolgens in de Paragrafen 5.1 tot 5.4 behandeld. Voor wat betreft de ontwikkeling van scenario's is vooral de toegang voor CS en voor MVNO's een complex probleem. De toegang voor VAS is zeker vergeleken met CS en MVNO min of meer vanzelfsprekend. De toegang voor SP is qua impact op bestendige concurrentie minder belangrijk. SP's zijn reeds op de markt aanwezig. Het is mogelijk dat de SP zich richting MVNO ontwikkelt. Er bestaat ook enige verwarring in de definitie van waar de SP ophoudt en de MVNO begint. Deze grensproblemen worden in de para- graaf over de SP (5.3) besproken.

Mogelijke scenario's liggen meestal tussen een scenario waarbij toegang geheel en al aan de markt en de commerciële onderhandelingen tussen vragers en aanbieders wordt over- gelaten en het scenario waarbij OPTA instrumenten inzet om toetreding (afhankelijk van het verwachte effect op bestendige concurrentie) desgewenst te bevorderen. De instru- menten die OPTA ter beschikking heeft zijn de invulling van de begrippen `bijzondere toegang', `redelijk verzoek' en `redelijke voorwaarden' (zie Hoofdstuk 6 voor de juridi- sche context van toegang tot mobiele netwerken) en de inzet van verschillende tariefs- vormen (zie Paragraaf 4.3). Indien toetreding middels commerciële onderhandelingen niet tot stand komt (bijvoorbeeld omdat dit niet in het belang is van de individuele MNO of omdat de MNO vanuit zijn sterke onderhandelingspositie onredelijke eisen aan de toegangsvrager stelt) terwijl toegang toch van belang is vanuit het oogpunt van bestendi- ge concurrentie dan kan OPTA deze instrumenten inzetten om toetreding te stimuleren. Het inzetten van de instrumenten stuurt de voorwaarden en de tarieven voor toegang en



54 Hoofdstuk 5

verbetert daardoor de onderhandelingspositie van de toegangsvrager ten opzichte van AMM MNO's.

In dit hoofdstuk richten we ons in eerste instantie op de economische analyse van de effecten van toegang op bestendige concurrentie. Per toegangsvorm is het vertrekpunt en eerste scenario altijd een beschrijving van hoe toegang zich als het ware spontaan zou kunnen ontwikkelen. Dit doen we op basis van wat we geleerd hebben uit onze inter- views met marktpartijen, op basis van de analyses uit eerdere hoofdstukken en op basis van een economische redenering waarbij we kijken of er ruimte is voor commerciële overeenkomsten die voordelig zijn voor de vrager en de aanbieder van toegang.

In dit hoofdstuk gebruiken we vooral economische argumenten en criteria bij de bespre- king van de scenario's. In het volgende hoofdstuk (6) worden de juridische mogelijkhe- den en beperkingen van (bijzondere) toegang beschreven. Het uiteindelijk oordeel over (bijzondere) toegang is natuurlijk het resultaat van economische argumenten en juridische mogelijkheden. Deze combinatie bespreken we in het laatste hoofdstuk (8). Daaraan voorafgaand bespreken we in Hoofdstuk 7 kort hoe de hier besproken toegangsvormen in een aantal andere Europese landen wordt geregeld.

5.1 Indirecte toegang21

De centrale vragen zijn of carrier selectie via commerciële onderhandelingen `spontaan' tot stand komt en of carrier selectie gunstig is voor bestendige concurrentie.

CS op commerciële basis?
Gegeven dat de eindgebruikertarieven voor het internationale telefoonverkeer vrij hoog zijn, zijn er partijen die geïnteresseerd zijn in carrier selectie. Voor potentiële CS toetre- ders is het afwikkelen van alleen uitgaande internationale gesprekken geen einddoel. Voor de potentiële toetreders is carrier selectie vooral een manier om aan de klanten een com- pleet pakket aan te kunnen bieden: vast en mobiel, voor zowel nationale als internationale bestemmingen.


21 Voor VPN-nummers geldt ­ voor zover relevant in het kader van dit onderzoek - ongeveer hetzelfde als voor carrier selectie.



Scenario's 55

We kijken eerst naar de mogelijke baten die partijen in een commerciële overeenkomst kunnen verwezenlijken. Door het verlenen van toegang biedt de MNO zijn klanten de mogelijkheid tot carrier selectie. Een deel van de klanten van de MNO maakt gebruik van de diensten van de CS aanbieder. Het is niet aannemelijk dat alle klanten van de MNO gebruik maken van de CS diensten (vgl. de ervaring met CS op het vaste net22). Dit aantal groeit meestal in de tijd (het duurt even voor alle consumenten voldoende geïnformeerd zijn over de mogelijkheden die CS biedt). De MNO verliest door CS mogelijk te maken een deel van de inkomsten van uitgaand verkeer, maar behoudt wel abonnementsinkom- sten (bij postpaid klanten), de wholesale revenuen op uitgaand verkeer en de terminating inkomsten van zijn klanten. Bovendien is het waarschijnlijk dat klanten meer zullen bel- len door de lagere tarieven. CS leidt hiermee tot meer belminuten en dus tot betere be- nutting van het netwerk.

De MNO die als enige (of als een van de weinigen) de mogelijkheid tot carrier selectie aanbiedt kan daarmee bovendien nieuwe klanten aantrekken. De MNO haalt in dit geval extra inkomsten op (waaronder terminating verkeer). Het is dus mogelijk dat voor een MNO de voordelen van de uitbreiding van het klantenbestand opwegen tegen de nadelen van het missen van de inkomsten van het uitgaande verkeer op het bestaande klantenbe- stand. Zeker als hij een van de eerste is die zich daarmee op de markt begeeft. Zodra echter meerdere MNO's CS diensten aanbieden, wordt de mogelijkheid om hierdoor extra klanten binnen te halen veel kleiner. Dit geldt des te sterker naarmate de markt meer verzadigd is. De MNO's weten van elkaar dat ze wat betreft CS dezelfde afwegin- gen zullen maken en dus tot dezelfde conclusie zullen komen. Als de ene MNO CS dien- sten aanbiedt zal de andere dat ook doen en daardoor wordt het aanbieden van CS voor iedereen minder aantrekkelijk en dus neemt het commercieel belang van een MNO af om CS diensten aan te bieden.

De bovenstaande redeneringen over de mogelijke voordelen van CS gelden misschien vooral voor Telfort, Dutchtone en Ben. KPN Mobile en Libertel hebben nauwelijks of


22 CS is geen perfect substituut voor de diensten die de MNO aanbiedt anders zouden alle klan- ten van de MNO overstappen. Dat doen ze om allerlei redenen niet: vanwege onbekendheid met CS, omdat ze niet voldoende geïnformeerd zijn, omdat ze het teveel moeite vinden om de prefix te draaien of omdat ze loyaal zijn aan de MNO. Na verloop van tijd worden deze `be- zwaren' minder zwaarwegend en stijgt het aantal gebruikers van de CS diensten in het klan- tenbestand van de MNO.



56 Hoofdstuk 5

geen commercieel belang bij het aanbieden van CS omdat de kosten ervan (het verlies van inkomsten op uitgaand verkeer voor een groot klantenbestand) in mindere mate op- wegen tegen de mogelijke baten. Omdat ze al een groot klantenbestand hebben bestaat er bij hen een kleinere prikkel dan bij de overige MNO's om met behulp van het aanbieden van CS meer nieuwe klanten aan te trekken.

Vanuit het standpunt van CS toegangsvragers is een grote MNO met een groot klanten- bestand veel interessanter om een commerciële overeenkomst mee af te sluiten dan een kleine MNO. Dus als er al een kleine MNO geïnteresseerd zou zijn om een commerciële deal te sluiten met een CS toegangsvrager dan is de kans klein dat de CS toegangsvrager daarin geïnteresseerd is. Er bestaat derhalve geen match tussen een kleine MNO die CS aan haar klanten aan zou willen bieden en een partij die als CS aanbieder toe zou kunnen treden.

De conclusie van het bovenstaande is dan ook dat wij niet verwachten dat CS op com- merciële basis tot stand zal komen in de mobiele markt.

CS en bestendige concurrentie
De volgende vraag is of de mogelijkheid van CS interessant is voor de werking van de markt op de korte en de lange termijn? Op de korte termijn leidt CS toetreding tot meer prijsconcurrentie en dus tot lagere prijzen voor de consument. Wat betreft het internati- onale verkeer is er duidelijk nog ruimte voor een verlaging van de prijzen en zou meer prijsconcurrentie voordelig zijn voor de eindgebruiker. Wat betreft het nationale verkeer kan vooral een CS partij die efficiënter werkt dan de bestaande MNO's bijdragen aan een druk op de prijzen. Bovendien kan toetreding van CS bedrijven ook de MNO's zelf sti- muleren om efficiënter te werken.

Wat betreft de langere termijn en dus bestendige concurrentie, is een belangrijk econo- misch uitgangspunt dat zoveel mogelijk toetredingsbarrières worden geslecht, en wel zodanig dat de meest efficiënte bedrijven hun diensten aanbieden. Indien CS bedrijven efficiënter werken dan de bestaande MNO's dan is het economisch beter dat zij worden toegelaten, ook als hun hogere efficiëntie ten koste gaat van de bestaande MNO's. De voorwaarden waaronder CS toegangsvragers worden toegelaten mogen de toegangsvra- gers niet bevoordelen ten opzichte van de bestaande MNO's, maar moeten er voor zor- gen dat de meest efficiënte toegangsvragers toetreden. Een retail-minus tarief ligt hier dan ook voor de hand. De retail-minus aanpak zorgt er verder voor dat de host MNO



Scenario's 57

wholesale activiteiten als business gaat beschouwen en geeft hierdoor een impuls tot het investeren in infrastructuur. Bovendien kan het de MNO dwingen om competitiever te gaan werken.

Met name bedrijven uit de vaste telecomsector zijn goed gepositioneerd om CS diensten op de mobiele markt aan te bieden. Deze bedrijven hebben telecomspecifieke expertise, een klantenbestand en in sommige gevallen ook eigen infrastructuur. Vanwege deze fac- toren (en ook door een wellicht efficiëntere organisatie) zouden deze bedrijven lagere prijzen kunnen vragen dan de bestaande MNO's. Toetreding van CS aanbieders is zinvol voor bestendige concurrentie indien we deze grotere efficiëntie kunnen exploiteren ten voordele van de eindgebruikers.

Indien CS partijen toegang krijgen bij AMM MNO's dan heeft dit mede tot gevolg dat er op de zakelijke markt meer prijsconcurrentie ontstaat, gezien het groot aandeel van zake- lijke klanten in het klantenbestand van de AMM MNO's. Analoog aan CS op het vaste net is het aannemelijk dat CS via de kwalitatief sterke netten van KPN Mobile en Libertel zich sterk zal richten op de zakelijke markt. Dit is positief omdat daardoor de duopolie- macht van de zittende AMM MNO's vermindert. Voor zover CS vooral op de zakelijke markt tot lagere prijzen leidt, ontstaan daardoor evenwichtigere marktverhoudingen tus- sen de zakelijke en de consumentenmarkt en daarmee ook tussen de grote en de kleine MNO's. Carrier selectie via de netwerken van KPN Mobile en Libertel zal de marges voor KPN Mobile en Libertel doen afnemen. Hierdoor hebben deze partijen minder ruimte om vanuit de zakelijke markt de consumentenmarkt bijvoorbeeld via kruissubsidi- ering te beïnvloeden.

Prepaid en postpaid zijn vormen van productdifferentiatie binnen dezelfde markt. In beide gevallen behoudt de MNO de wholesale revenuen op uitgaand verkeer en de ter- minating inkomsten van de eigen klanten. In die zin is er geen aanleiding om bij het re- guleren van CS onderscheid te maken tussen prepaid en postpaid. Het verschil tussen nationaal en internationaal is zodanig dat we verwachten dat CS vooral internationaal gunstige effecten heeft, maar zoals deze paragraaf betoogt zijn er ook voor bestendige concurrentie op nationaal niveau goede redenen om gunstige effecten van CS te ver- wachten.



58 Hoofdstuk 5

5.2 MVNO

MVNO's zijn mogelijk in verschillende gradaties. We maken hieronder onderscheid tus- sen een minimale en een uitgebreide MVNO. Als minimale MVNO wordt hier de MVNO gezien die eigen SIM kaarten uitgeeft, een MNC heeft en de HLR functie be- heert. Een uitgebreide vorm van MVNO kan zelf ook verkeer afhandelen (en beschikt dus over MSC-functionaliteit).

MVNO op commerciële basis?
Ten opzichte van de redenering die we hierboven hebben toegepast op CS spelen voor de MVNO de volgende verschillen een rol:


- een (uitgebreide) MVNO handelt zowel uitgaand als ingaand verkeer zelf af. In het geval van CS zijn er voor de host MNO nog retail inkomsten uit het inkomende ver- keer naar het eigen klantenbestand en postpaid abonnementinkomsten te genereren. Bij MVNO is dit niet het geval. De host MNO krijgt alleen wholesale revenuen. Er zijn vergeleken met CS daarom minder baten voor MNO's. De commerciële afwe- ging van kosten en baten voor een MNO is hierdoor een andere dan in het geval van CS;

- een MVNO heeft geen voordeel bij de omvang van het klantenbestand van de host MNO. Het tegendeel is waar. Een MVNO moet zijn eigen klantenbestand opbou- wen en concurreert op de markt voor mobiele diensten met de MNO's23. Bij toetre- ding van een MVNO neemt het aantal aanbieders op de markt voor mobiele dien- sten toe. De concurrentie wordt daardoor intenser. Dit geldt des te sterker in een markt die tekenen van verzadiging vertoont. Een MNO met een groot klantenbe- stand loopt hierbij meer risico klanten kwijt te raken dan een kleinere MNO;
- toetreding van MVNO's betekent dat de bestaande (en schaarse) netwerken (fre- quenties) intensiever worden gebruikt. Uit de marktanalyse in Hoofdstuk 2 werd ge- concludeerd dat de netwerken van de kleinere MNO's waarschijnlijk onderbenut zijn. Toegang van MVNO's tot het netwerk van een kleinere MNO zal de benut- tinggraad verbeteren. In tegenstelling tot CS, dat gericht is op de omvang van het


23 In plaats van als concurrent kan een MVNO onder bepaalde omstandigheden ook als klant worden gezien (Foros en Hansen, 2001).



Scenario's 59

klantenbestand van een MNO, zal een MVNO eerder gericht zijn op de kwaliteit (en de capaciteit) van een netwerk;

- de MVNO hoeft in tegenstelling tot een CS aanbieder niet alleen op prijs te concur- reren. Hij kan zelf ook diensten ontwikkelen en diensten van derden toelaten. De stimulans voor de MVNO zich te differentiëren op het gebied van CRM, distributie, innovativiteit, marketing, etc. is zeker aanwezig.

De toetredingsbarrières voor een MVNO zijn vrij hoog. Een minimale MVNO geeft eigen SIM kaarten uit en beschikt over een MNC en een HLR. Het verkeer laat hij verder geheel afhandelen door de host MNO. Een MVNO dient een (nationale) roaming over- eenkomst te sluiten met een MNO24 en heeft ook internationale roaming overeenkom- sten nodig (er van uitgaande dat de MVNO haar klanten ook in het buitenland bereik- baar wil laten zijn)25.

Zelfs voor een `minimale MVNO' is reeds veel kennis van mobiele telecommunicatie vereist en zijn ook aanzienlijke investeringen nodig. Om de investeringen terug te verdie- nen is het noodzakelijk om een zekere schaalgrootte te behalen. In de huidige GSM markt zal dit noodzakelijkerwijs gepaard dienen te gaan met aanzienlijke wervingskosten. Bovendien is het nog maar de vraag of het in de kleine Nederlandse markt (voor een groot aantal MVNO's) überhaupt mogelijk is om een levensvatbare schaalgrootte te reali- seren. Met name voor MVNO's die over meer infrastructuur willen beschikken (en bij- voorbeeld verkeer willen gaan afhandelen) kunnen de investeringen (en daarmee ook de hoogte van de toetredingsbarrières) worden beperkt door infrastructuur te huren bij an- dere partijen, zoals de host MNO zelf26.

Naast de vereiste kennis, financiële middelen en schaalgrootte, wordt de grootste toetre- dingsbarrière voor MVNO's gevormd door de noodzaak tot het sluiten van een com-


24 We gaan er hier vanuit dat er alleen MVNO's zullen ontstaan die gebruik maken van het net- werk van slechts één MNO. MVNO's die van meerdere netwerken gebruik willen maken ver- kleinen naar onze mening de kans op succesvolle commerciële onderhandelingen en vergroten ook de benodigde investeringen.

25 Juist voor een internationaal opererende MVNO zouden kansen kunnen liggen. Een pan- Europese MVNO bijvoorbeeld zou onder bepaalde voorwaarden aanzienlijk op prijs kunnen concurreren en daarmee de hoge tarieven van de MNO's onder druk zetten.
26 De laatste tijd komt de term `mobile virtual network enabler' of `MVNE' steeds vaker voor. Hiermee wordt gedoeld op bedrijven, start-ups of consortia die zich (willen gaan) toeleggen op het faciliteren van MVNO's. Hierdoor wordt inkoopkracht gebundeld en kunnen investe- ringen worden beperkt.



60 Hoofdstuk 5

merciële overeenkomst met een MNO. Commerciële deals via de netwerken van AMM MNO's liggen niet voor de hand. Deze MNO's hebben een groot klantenbestand en dus veel te verliezen. Bovendien kan de verplichting tot non-discriminatie als een belemme- ring voor deze wholesale activiteiten worden gezien.

Telfort, Dutchtone en Ben kampen financiële problemen en waarschijnlijk met onbe- nutte capaciteit. Hun gezamenlijk belang is om geen nieuwe toetreders toe te laten (om- dat daardoor de concurrentie intenser wordt in een mogelijk verzadigde markt), maar individueel kan het wel een aantrekkelijke commerciële propositie zijn. Om netwerken efficiënter te benutten en om inkomsten te genereren is het wellicht essentieel voor de MNO's om pro-actief wholesale diensten te gaan verkopen en commerciële deals af te sluiten met nieuwe toetreders. De aankondiging van Telfort (Het Financieele Dagblad, 2001b) dat zij netwerkcapaciteit wil gaan verhuren is dan ook logisch te noemen. De fi- nanciële aantrekkelijkheid van een dergelijke deal is een afweging tussen het verliezen van opbrengsten van de retail klanten die naar de toetreder gaan en het `winnen' van who- lesale revenuen via de toetreder.

De MVNO bouwt een eigen klantenbestand op. Hij maakt geen gebruik van het klanten- bestand van de host MNO. Het nieuwe klantenbestand van de MVNO bestaat idealiter uit first-time users of worden weggeconcurreerd bij de andere MNO's. Wat dit laatste betreft is er meer te `halen' bij de grote MNO's dan bij de andere MNO's. Het kan voor- delen hebben om als eerste MNO afspraken met een MVNO te maken, zodat de `eigen' MVNO klanten bij de andere MNO's weghaalt in plaats van dat een klanten worden verloren aan een MVNO op het netwerk van een concurrerende MNO. In een verzadig- de markt is naast de reeds vijf aanwezige MNO's niet veel plaats voor een groot aantal MVNO's. Ook daarom kan belangrijk zijn om als eerste op de markt te komen met een MVNO.

De voordelen van de host MNO zijn dat hij wholesale revenuen ontvangt van het nieuwe klantenbestand van de MVNO en dat een grotere benutting van zijn netwerk wordt be- reikt. De kans dat er langs commerciële weg MVNO's zullen ontstaan op de netwerken van Ben, Telfort en/of Dutchtone is hierdoor aanzienlijk (deze stelling wordt onder- steund door informatie uit interviews). Een bijkomend voordeel voor de host MNO zou ontstaan indien de MVNO mee investeert in het netwerk van de host omdat de kwaliteit daarvan ook in het belang is van de MVNO. Een kanttekening bij deze bevinding betreft echter de mogelijkheid van regulering van MVNO's via de netwerken van AMM MNO's.



Scenario's 61

Deze mogelijkheid kan voor (niet-AMM) MNO's een belemmering vormen voor het opzetten van een MVNO langs commerciële weg. De mogelijke verplichtingen aan AMM MNO's en de voorwaarden waaronder toetreding moet worden toegestaan hebben namelijk zijn weerslag op de onderhandelingspositie van toetreders.

De redenen die het voor kleinere MNO's aantrekkelijk maken om MVNO's op hun net- werk toe te laten gelden in veel mindere mate voor de grote MNO's. Hun netwerken worden nu reeds beter benut en hun klantenbestand is omvangrijk zodat de intensere concurrentie door toetreding van een MVNO voor hen veel bedreigender is dan voor de kleinere MNO's. De kans dat zij tot commerciële deals met MVNO's komen schatten we dan ook laag in.

Potentiële MVNO's worden met aanzienlijke toetredingsbarrières en onzekerheden ge- confronteerd. Het is dan ook te verwachten dat alleen partijen zullen (willen) toetreden die ook daadwerkelijk kans van slagen maken als MVNO. Te denken valt aan bedrijven met veel kapitaal, grote klantenbestanden, bekende merknamen en/of uitgebreide distri- butiekanalen. In deze gevallen is ook de kans op het sluiten van een commerciële deal (met een van de kleinere MNO's) het grootst. Voor het operationaliseren van een MVNO zijn namelijk investeringen in en aanpassingen aan het netwerk vereist. Een MNO zal hiertoe alleen bereid zijn indien het een serieuze en kansrijke toetreder betreft. Bovendien realiseert ook de MNO zich dat een dergelijke nieuwe toetreder aanzienlijke verkeersstromen en wholesale opbrengsten kan genereren.

Indien een potentiële toetreder en een MNO elkaar goed aanvullen, bestaat er voor de MNO een grote prikkel om met de toetreder een overeenkomst te sluiten. Een MNO die bijvoorbeeld veel consumenten en/of prepaid klanten op zijn netwerk heeft, kan erg gebaat zijn bij een toetreder die zich vooral op de zakelijke markt en/of de postpaid markt zal richten. Hierdoor wordt een MNO in staat gesteld om wholesale inkomsten te genereren van een (niche) markt (met een bijbehorend belgedrag dat typisch is voor die niche) die het zelf niet kan bedienen.

Het is aannemelijk dat een toetreder vaak niet over de nodige technische middelen be- schikt om een MVNO te worden. Een complementaire en aantrekkelijke toetreder zou deze kunnen huren bij de MNO. Hierdoor verkrijgt de toetreder tegelijk toegang tot rele- vante kennis. De uiteindelijke commerciële overeenkomst tussen een MNO en een toe-



62 Hoofdstuk 5

treder kan verschillende vormen aannemen. Deze kunnen variëren van een los samen- werkingsverband tot een joint venture of zelfs een fusie of overname.

Aangezien zelfs voor een minimale MVNO vrij hoge toetredingsbarrières gelden (waar- onder de hoge eisen die MNO's aan toetreders zullen stellen) verwachten we op korte termijn niet veel MVNO's. Een alternatief wordt wellicht gevormd door SP's indien zij ­ eventueel ook via de netwerken van Telfort, Dutchtone en Ben- meer ruimte krijgen dan nu het geval is via de netwerken van KPN Mobile en Libertel. Voor de bespreking van SP's verwijzen we naar Paragraaf 5.3.

MVNO en bestendige concurrentie
Er bestaat een gerede kans dat in de toekomst via de kleinere MNO's een of meerdere MVNO's zullen toetreden. Dit is voor de korte termijn marktwerking gunstig omdat daardoor de concurrentie intensiever wordt, wat in het voordeel van de eindgebruiker is. De toetreding van MVNO's zal de consument primair ten goede komen omdat er meer keuze ontstaat. In Nederland is het voordeel hiervan enigszins beperkt aangezien in de rest van Europa minimaal één MNO minder actief is. Toetreding van MVNO's is ook voordelig voor de lange termijn marktwerking, omdat de netwerken beter worden benut. Op basis daarvan worden wholesale revenuen gegeneerd, die kunnen worden besteed aan het onderhouden en verbeteren van de netwerken. In geval van commerciële overeen- komsten tussen MVNO's en MNO's kan men er bovendien van uitgaan dat er in een dergelijke situatie een wederzijds belang is om in het netwerk te investeren. Ook dit is gunstig voor de ontwikkeling van bestendige concurrentie.

Een MVNO die zelf geen verkeer afhandelt is min of meer verplicht om door differenti- atie en innovatie marktaandeel te behalen. Een (uitgebreide) MVNO is - meer nog dan een CS aanbieder en in tegenstelling tot een SP - in staat om zelf verkeer af te handelen. Hierdoor kan door toetreding van efficiënte MVNO's ook enige vorm van prijsconcur- rentie ontstaan. Voor het efficiënt afhandelen van verkeer zijn bestaande telecombedrij- ven goed gepositioneerd. Voor zover zij ook vaste diensten aanbieden, ontstaat de mo- gelijkheid tot (innovatieve) integratie van vaste en mobiele aansluitingsvormen.

Omdat een (uitgebreide) MVNO zowel zelf verkeer af kan handelen (waardoor ruimte ontstaat om op prijs te concurreren) als ook in staat is om onafhankelijk van de MNO diensten te ontwikkelen, wordt een MVNO in mindere mate geconfronteerd met de pro- blematiek van een SP waarbij de twee kritische succesfactoren (schaalgrootte en doel-



Scenario's 63

groep) moeilijk zijn te combineren (zie Paragraaf 3.1). Een MVNO is daarmee vanuit het oogpunt van bestendige concurrentie een krachtigere toetredingsvorm dan een SP.

De mogelijkheid van een uitgebreide MVNO om zelf verkeer af te handelen, zou ook de mobile terminating tarieven onder druk kunnen zetten. Wij betwijfelen echter of dit zal gebeuren. Wat betreft de terminating tarieven heeft een MVNO uiteindelijk hetzelfde belang om dit hoog te houden als een MNO27. MVNO's vormen naar verwachting dan ook geen adequate manier om de hoge terminating tarieven aan te pakken. Anders is dit wellicht voor telecombedrijven uit de vaste sector die MVNO willen worden. Zij hebben er belang bij om de mobile terminating tarieven te verlagen.

De marktverhoudingen op de mobiele dienstenmarkt zouden op de korte en lange ter- mijn bij toetreding van MVNO's via commerciële deals gunstig kunnen worden beïn- vloed. Dit pleit er enigszins voor om wat betreft MVNO's een afwachtende houding aan te nemen en te bekijken of inderdaad toetreding op deze manier tot stand komt. Indien toetreding niet langs commerciële weg tot stand komt, is er dan reden om toetreding van MVNO's bij AMM MNO's te stimuleren? Er zijn argumenten om zeer behoudend zoniet terughoudend op te treden en er zijn redenen om stimulerend op te treden.

We beginnen met de argumenten voor behoudend optreden. Een uitgebreide MVNO is een krachtige concurrent voor de bestaande MNO's. Indien toetreding onder gunstige voorwaarden mogelijk is, dreigt het gevaar dat toetreders in feite de netwerken van de AMM MNO's kannibaliseren. KPN Mobile en Libertel ondervinden hierdoor minder motivatie om te investeren in hun netwerken. Dit is zeker het geval indien het MVNO's betreft die weinig complementair zijn aan de MNO en dus ook klanten bij deze MNO wegkapen. De statische efficiëntie (veel concurrentie op de markt op de korte termijn) gaat dan ten koste van dynamische efficiëntie (minder innovatie en investeringen op de lange termijn). Aan de andere kant is het zo dat de AMM MNO's zelf grote en krachtige spelers zijn op de dienstenmarkt en dit graag willen blijven. Dit is voor het terugverdie- nen van UMTS investeringen waarschijnlijk zelfs een vereiste. De MNO's kunnen het zich niet veroorloven om de kwaliteit van het netwerk te verwaarlozen.


27 Het is in het geval van een commerciële MVNO ook nog maar de vraag of een host MNO het toestaat dat de MVNO op `zijn' net op terminating tarieven gaat concurreren (dit geldt eventueel ook voor andere tarieven).



64 Hoofdstuk 5

Er zijn drie argumenten voor stimulerend optreden. Het eerste argument is gebaseerd op onze conclusie dat KPN Mobile en Libertel een duopolie vormen op de zakelijke markt. Toetreding van MVNO's via de netwerken van KPN Mobile en Libertel betekent dat deze MVNO's goed gepositioneerd zijn om de zakelijke markt te betreden. Vooral toe- treders die over zakelijke klanten en zakelijke distributiekanalen beschikken moeten (eventueel beter nog dan Telfort, Dutchtone en Ben) in staat worden geacht om de zake- lijke markt te bedienen. Dit heeft de potentie in zich om de zakelijke markt open te bre- ken waardoor de onderlinge verhoudingen tussen de vijf MNO's gelijkwaardiger kunnen komen te liggen.

Een tweede argument voor stimulerend optreden volgt uit de volgende lange termijn visie op de mobiele markt. Een mogelijk na te streven doel voor de lange termijn is een marktsituatie waarbij de MNO's niet langer verticaal geïntegreerd zijn maar waarbij ze opgesplitst worden in aanbieders van netwerken en aanbieders van diensten. Een derge- lijke opsplitsing wordt bijvoorbeeld nagestreefd in andere netwerksectoren zoals de elek- triciteitsmarkt. Voordeel van een dergelijke splitsing is dat toetredingsbarrières tot de dienstenmarkt worden verminderd. In een opgesplitste situatie voor de mobiele markt zijn er dan vijf netwerkaanbieders die hun netwerken laten gebruiken door los van hen opererende mobiele dienstenaanbieders. Door het actief bevorderen van toetreding van MVNO's wordt een stap gezet in de richting van een dergelijke lange termijn marktsitua- tie. Voor de realisatie van deze marktsituatie in de toekomst is echter wel noodzakelijk dat op de korte termijn niet de prikkels worden weggenomen bij de huidige MNO's om te investeren in het bestaande netwerk en in de uitrol van het UMTS netwerk. De tarief- stelling moet zodanig zijn dat de investeringsprikkel niet wordt afgeremd maar eerder wordt bevorderd.

Een derde argument gaat niet over stimulerend optreden in het algemeen, maar maakt een onderscheid tussen GSM en UMTS netwerken en pleit voor stimulerend optreden op het GSM netwerk maar voor terughoudend optreden op het UMTS netwerk. Deze bevinding volgt uit de analyse die door het Centraal Planbureau28 wordt verricht over dynamische efficiëntie (een essentieel onderdeel van bestendige concurrentie) bij de in- troductie van UMTS. Het CPB concludeert in zijn analyse dat een snelle toetreding van


28 Matthew Bennett, Paul de Bijl, en Marcel Canoy, Future Policy in Telecommunication Mar- kets: An Analytical Framework, CPB Document No 005, 2001, p. 28.



Scenario's 65

MVNO's bij de introductie van UMTS voor eindgebruikers niet gunstig is voor concur- rentieverhoudingen op korte termijn en ook nadelig is voor investeringen in het UMTS netwerk en dus ook ongunstig is voor bestendige concurrentie. Nadat de investeringen in het UMTS netwerk zijn afgerond is toetreding van MVNO's wel gunstig (dit is het zoge- naamde Infant Industry argument). De suggestie van het CPB is dan ook om in het begin van de ontwikkeling van UMTS de toetredingstarieven hoog te houden om daardoor toetreding te ontmoedigen en wanneer het UMTS netwerk volledig is uitgerold en van hoge kwaliteit de tarieven te verlagen zodat pas in een later stadium toetreding wordt aangemoedigd:

`In a situation of high static efficiency, several MVNO's may exist in the market. Too many may not be optimal, though, as it may lead to cut-throat competition and degenerated quality of- ferings. Also, introducing too many MVNO's too early reduces network operators' incentives to invest in upgrading and maintaining their networks. However introducing MVNO's at a fair access price may encourage both product and further infrastructure development, increasing the le- vel of dynamic efficiency. By changing the access price over time, a regulator can shift priorities'

Op dit moment zijn de GSM netwerken praktisch volledig uitgerold (alle MNO's hebben landelijke dekking, zij het niet van dezelfde kwaliteit) en zou bij toepassing van de Infant Industry redenering voor GSM kunnen worden geconcludeerd dat toetreding van MVNO's op GSM netwerken gunstig is. Dat zou dan betekenen dat toetreding van een MVNO op het GSM netwerk op dit moment zou moeten worden gestimuleerd en dat toetreding op het UMTS netwerk voorlopig zou moeten worden ontmoedigd. Een der- gelijk dubbel beleid is alleen maar zinvol indien het GSM netwerk echt los gezien kan worden van het UMTS netwerk. Alle MNO's beschikken over een UMTS frequentie en zullen het netwerk daarvoor uitbouwen. De opbrengsten die ze nu genereren op het GSM netwerk zijn mede nodig om de investeringen in de uitrol van het UMTS netwerk te financieren. In die zin kan het GSM netwerk niet los gezien worden van het UMTS netwerk.

Mochten in Nederland MVNO's ontstaan door commerciële deals met de kleinere MNO's dan wordt concurrentie daardoor intensiever. Indien ook toetreding van een CS partij op korte termijn zou plaatsvinden (eventueel door regulering), dan zou dat even- eens bevorderlijk zijn voor de marktverhoudingen. Zeker ook omdat het reguleren van MVNO's een negatieve prikkel op investeringen in infrastructuur tot gevolg kan hebben,



66 Hoofdstuk 5

lijkt een afwachtende en in elk geval een terughoudende opstelling van OPTA wat betreft MVNO's op de korte termijn dan ook voor de hand te liggen.

Indien regulering wat betreft MVNO's wenselijk wordt geacht, is een redelijke toegangs- prijs voor MVNO's niet makkelijk te bepalen. Met een retail-minus tariefregulering kan er ook in dit geval voor worden gezorgd dat alleen de meest efficiënte aanbieders zullen toetreden. Met een retail-minus tarief wordt bovendien de investeringsprikkel van de MNO niet onnodig gereduceerd. Met een kosten-plus tarief gebaseerd op historische kosten (backward-looking cost-based) wordt deze prikkel wel weggenomen. Een retail- minus tarief heeft ook het voordeel dat hij relatief makkelijk vast te stellen is. Dat geldt in elk geval voor een minimale MVNO waarbij de retailprijs slechts voor een beperkt aantal elementen (die de minimale MVNO zelf verzorgt) moet worden gecorrigeerd. Voor een zeer uitgebreide MVNO die zelf in een groot aantal netwerkelementen heeft geïnvesteerd wordt het vaststellen van het retail-minus tarief veel gecompliceerder. Een uitgebreide MVNO is wat netwerk betreft echter minder afhankelijk van een MNO dan een mini- male MVNO. De mogelijkheid tot kannibaliseren van dit netwerk wordt dan ook minder naarmate de MVNO meer investeert in eigen netwerkelementen. Een mogelijke oplos- sing is dat een minimale MVNO wordt geconfronteerd met een retail-minus tarief, terwijl een uitgebreide MVNO op basis van kosten-plus tarieven toegang krijgt. Voor een toe- tredende minimale MVNO die zich wenst te ontwikkelen tot een meer uitgebreide MVNO is het hierdoor mogelijk dat de toegangsprijs zich aanpast aan het investeringsni- veau van de MVNO.

5.3 SP

SP's zijn reeds op de markt aanwezig en er bestaat ook voor nieuwe toetreders de moge- lijkheid om langs deze weg op de mobiele markt actief te worden. One.Tel heeft bijvoor- beeld een SP+ contract met KPN Mobile gesloten.

De marges tussen de wholesale tarieven en de retailprijzen van de MNO's zijn erg klein. Dit betekent dat het vermogen van SP's om eindgebruikers goedkopere diensten aan te bieden beperkt blijft. Een manier om marges te vergroten is schaalvergroting. Dit leidt tot meer inkoopkracht, wat leidt tot lagere wholesale tarieven. Het is voor de SP's echter zeer moeilijk om meer klanten aan te trekken aangezien hierbij moet worden geconcur- reerd met de MNO's. De hoge wervingskosten die MNO's maken kunnen SP's zich



Scenario's 67

moeilijk veroorloven. Daarom richten de meeste SP's (zoals Talkline en Intercity Mobile Communications) zich op relatief kleine niches die bereid zijn premium prijzen te betalen voor dienstverlening op maat. In dit geval blijft de toegevoegde waarde van SP's beperkt tot additionele diensten zoals inbouw van carkits, het ter beschikking stellen van vervan- gingstoestellen, het aanbieden van verzekeringen op mobiele telefoons en de mogelijk- heid tot uitgesplitste rekeningen.

Gezien de beperkte betekenis van SP's op de huidige mobiele markt is het zeer de vraag of het al dan niet aanwezig zijn op de markt van service providers belangrijk is voor be- stendige concurrentie. Vanuit het perspectief van MNO's vormen SP's weliswaar grote afnemers, maar feit is dat de klanten van de SP's in de praktijk nauwelijks alternatieven hebben dan het netwerk van KPN Mobile of Libertel. De klanten van SP's zijn namelijk vaak zakelijke klanten. Dit belemmert SP's in hun mogelijkheden om langs commerciële weg een MVNO te worden via het netwerk van Dutchtone, Ben of Telfort. De klanten van SP's accepteren waarschijnlijk niet zomaar dat hun service provider ze van het net- werk van KPN Mobile of Libertel overhevelt naar dat van Telfort, Dutchtone of Ben.

Desondanks is de ontwikkeling van een bestaande SP in de richting van een MVNO een mogelijkheid om marges te vergroten. Als MVNO kan een unieke, onafhankelijke iden- titeit worden opgebouwd door zelf diensten te ontwikkelen. Momenteel is er weinig sprake van `virtualiteit', omdat SP's bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de voice mail dienst van KPN Mobile. Bovendien kan als MVNO eventueel ook zelf het verkeer van en naar de eigen klanten worden afgehandeld. Dit betekent dat de SP's in dat geval ook termina- ting omzet genereren. Momenteel gaat deze nog volledig naar de MNO's zelf.

Het is op dit punt belangrijk om nog eens nader stil te staan bij de gehanteerde termino- logie omtrent MVNO's en SP's. Tot nu toe kennen wij SP's `oude stijl' (die de exacte aansluitingsvormen van KPN Mobile en Libertel verkochten en daar bonussen voor kre- gen) en de SP `nieuwe stijl' of SP+ (die zelf belminuten inkopen, zelf retailprijzen kunnen bepalen en ook enige vrijheid hebben in dienstenontwikkeling). De SP `nieuwe stijl' wordt in sommige gevallen al als MVNO aangeduid (zie One.Tel), maar vertoont toch zeer grote verschillen met MVNO's. Een MVNO is op haar beurt niet eenduidig te defi- niëren omdat deze toetredingsvorm verschillende gradaties kent. Het is heel wel mogelijk dat tussen een SP `nieuwe stijl' en een minimale MVNO nog een specifieke toetredings- vorm is te identificeren. Zoals in Paragraaf 5.2 reeds is aangegeven kent zelfs de minimale MVNO al substantiële toetredingsbarrières en bestaat de toegevoegde waarde van een



68 Hoofdstuk 5

dergelijke minimale MVNO er vooral uit dat deze partij min of meer gedwongen is om een klantenbestand te realiseren door differentiatie en innovatie. Deze vorm van MVNO is reeds een krachtigere marktpartij dan de huidige SP's. Dit vloeit voort uit de grote on- afhankelijkheid die een minimale MVNO heeft/kan hebben ten opzichte van de MNO bij het bepalen van de diensten die zij aanbiedt. Ook een SP `nieuwe stijl' zou deze mo- gelijkheden kunnen hebben indien zij van de MNO's de mogelijkheid krijgt om zelf dien- sten te ontwikkelen (dit is nu als SP `nieuwe stijl' via KPN Mobile en Libertel niet of maar zeer beperkt mogelijk). In dit geval kan gedacht worden aan een SP die meer met de SIM kaart (van de MNO) mag doen dan nu het geval is en/of aan een SP die haar eigen IN-platform beheert en hieraan (zo onafhankelijk mogelijk van de MNO) zelf diensten kan koppelen. In dit geval is het verschil (wat mogelijkheden - en dus ook wat toege- voegde waarde - betreft) tussen een SP `nieuwe stijl' en een minimale MVNO geredu- ceerd. Een MVNO kent echter hogere toetredingsbarrières, omdat het een eigen SIM- kaart, een MNC en een HLR nodig heeft. Een tussenvorm tussen een SP `nieuwe stijl' en een minimale MVNO kan (om maar weer eens een nieuwe term te introduceren) een Enhanced Service Provider (ESP) worden genoemd. Een voorbeeld van een dergelijk toetre- der die volledige controle heeft over de SIM kaart van de MNO is Sense in Noorwegen (Foros en Hansen, 2001).

Wat betreft SP's kan worden geconcludeerd dat zij momenteel een beperkte rol spelen voor bestendige concurrentie op de mobiele markt als zodanig29, maar dat zij voor de specifieke doelgroepen die zij benaderen aanzienlijke waarde kunnen toevoegen. In deze niches zijn het dan ook sterke concurrenten van MNO's. SP's kunnen langs commerciële weg tot de markt toetreden (zie het voorbeeld van One.Tel). Efficiëntie toetreders moe- ten in staat worden geacht normale bedrijfswinsten te behalen (NMa, 2001). Het is mo- gelijk dat de betekenis en toegevoegde waarde van SP's toeneemt indien zij zich kunnen ontwikkelen tot ESP's (of zelfs tot MVNO's). Om ESP te worden is de medewerking van MNO's vereist en het is aannemelijk dat dit eerder via de netwerken van Dutchtone, Ben of Telfort tot stand komt dan via de netwerken van KPN Mobile en Libertel (hier- voor geldt dezelfde argumentatie als in Paragraaf 5.2 over MVNO's). De huidige SP's


29 Ook in het Verenigd Koninkrijk (waar Vodafone en BT Cellnet verplicht zijn wholesale dien- sten aan SP's te leveren) spelen SP's een beperkte rol. Oftel (februari 2001) heeft geen bewijs dat deze (onafhankelijke) SP's efficiënter zijn dan de (afhankelijke) dienstenaanbieders van de MNO's zelf.



Scenario's 69

hebben echter het probleem dat de huidige klanten waarschijnlijk niet willen worden overgeheveld van KPN Mobile of Libertel naar een andere MNO.

Naar onze mening is een afwachtende houding van OPTA wat betreft SP's aan te raden. Toetreding van SP's is langs commerciële weg immers mogelijk en efficiënte bedrijven moeten in staat worden geacht normale winsten te behalen. De bijdrage van SP's aan bestendige concurrentie blijft echter beperkt tot kleine niche markten. Relevante vraag blijft daarom of - en zo ja onder welke omstandigheden ­ het noodzakelijk is de positie van SP's door regulering te verstevigen. Omdat versterking van de positie van SP's wel- licht positieve invloed heeft op de statische efficiëntie, is het aan te raden regulering voor SP's slechts dan te overwegen indien CS en/of MVNO op termijn geen positieve invloed blijken te hebben op bestendige concurrentie in de mobiele markt. Een geschikte toe- gangsprijs voor SP's zou in dit geval retail-minus zijn. Op deze manier treden efficiënte SP's toe en ontstaat er geen kannibalisatie van de netwerken van AMM MNO's.

Gezien de beperkte (maar zeker niet te onderschatten) rol van SP's lijkt het niet gerecht- vaardigd om (eventuele) toegangsverplichtingen voor AMM MNO's (zoals regulering van CS) tevens te laten gelden voor SP's, die (met de SIM kaarten en MNC van de AMM MNO's) gebruik maken van de netwerken van die AMM MNO's en hiermee een eigen klantenbestand bedienen. Hiermee zou de toegevoegde waarde van SP's voor specifieke niches kunnen worden ondermijnd.

5.4 VAS

Voor bestendige concurrentie is het van belang dat de gebruiksmogelijkheden van mo- biele telecommunicatie worden gestimuleerd. VAS providers kunnen hierbij een rol spe- len.

Belangrijk is eveneens dat VAS worden aangeboden door marktpartijen die dat tegen de laagste kosten kunnen. Dat kan de MNO zelf zijn, of dat kan een derde partij zijn. Onder normale marktomstandigheden wordt deze `make or buy' beslissing op efficiënte wijze genomen. MNO's hebben er dan belang bij om commerciële contracten met VAS aan- bieders af te sluiten die de diensten goedkoper kunnen aanbieden dan zij zelf. De MNO's worden op die manier aantrekkelijker voor hun eigen klanten.



70 Hoofdstuk 5

Onder normale marktverhoudingen creëert het verlenen van toegang door een MNO aan een VAS aanbieder extra toegevoegde waarde waarvan ze beiden kunnen profiteren. Bij voldoende concurrentie komen partijen meestal tot een redelijke verdeling hiervan. Wan- neer één van de partijen echter over marktmacht beschikt dan kan hij eisen dat een one- venredig deel van de toegevoegde waarde naar hem gaat. In dit geval is het voor de VAS aanbieder niet of minder aantrekkelijk om zijn diensten aan te bieden en komen er te weinig VAS tot stand. De MNO met marktmacht kan ook zelf VAS gaan aanbieden, maar dan tegen voorwaarden die minder gunstig zijn voor de eindgebruiker. Dat is on- gunstig voor de bestendige concurrentie.

Omdat het aanbieden van VAS diensten niet tot de `kerntaken' van de MNO's behoort en omdat het innovatievermogen van de VAS aanbieder ten volste moet worden benut, is laagdrempelige toegang hier van het grootste belang. Omdat hier het gevaar dreigt dat een grote MNO zijn marktmacht zal benutten om een onredelijk groot deel van de op- brengsten van de VAS diensten naar zich toe te halen, is het sturen van de hoogte van het tarief hier zeker aan de orde. Om twee redenen zou hier voor een kosten-plus bena- dering kunnen worden gekozen. Ten eerste gaat het hier vaak om innovatieve diensten die niet door de MNO's zelf worden aangeboden (of niet als eerste worden aangeboden) zodat het niet mogelijk is om een retail prijs voor deze dienst te identificeren. Ten tweede is het aantal relevante kostenposten die in de kosten-plus benadering moet worden verre- kend relatief beperkt. Het gaat hier waarschijnlijk hoofdzakelijk om een eenmalige kos- tenpost voor de technische verbinding tussen het netwerk van de MNO en een VAS aanbieder, om het verrekenen van de telefoontikken van de eindgebruiker voor het ge- bruik van de VAS dienst en om de administratiekosten indien de afrekening van de VAS diensten aan de eindgebruiker via de administratie van de MNO loopt. Bij een relatief eenvoudige en overzichtelijk kosten-plus methode heeft de MNO ook minder reden tot tegenwerking en `uitsluiting' (zie Paragraaf 4.3.2) van toetreders.

Door toegang van VAS aanbieders tot de eindgebruikers van AMM MNO's, kunnen VAS aanbieders hun efficiëntie vergroten. Toelaten van deze vorm van dienstenconcur- rentie heeft naar alle waarschijnlijkheid ook tot gevolg dat extra verkeer wordt gegene- reerd waardoor netwerken efficiënter worden benut. Vanuit dit perspectief verdient het de voorkeur om voor zowel postpaid als prepaid gebruikers VAS aankiesbaar te maken.

Geconcludeerd kan worden dat het verlenen van toegang aan VAS providers in beginsel geen frictie oplevert tussen statische en dynamische efficiëntie.



Scenario's 71

5.5 Conclusies

Met behulp van scenario's is in dit hoofdstuk voor elke vorm van toegang een kwalitatief economische analyse uitgevoerd om na te gaan wat de invloed op de ontwikkeling van bestendige concurrentie is of zou kunnen zijn.

Indirecte toegang
Een CS aanbieder zoekt toegang tot de netwerken van MNO's met een groot klantenbe- stand. Voor dergelijke MNO's is het echter onaantrekkelijk om CS aanbieders toe te la- ten. CS zal daarom niet langs commerciële weg ontstaan. Op korte termijn kunnen CS aanbieders echter in effectievere marktwerking resulteren (intensivering van prijsconcur- rentie) en ook op de lange termijn (bestendige concurrentie) kunnen efficiënte CS aan- bieders economische voordelen realiseren. Bovendien kan er door toetreding van CS aanbieders wellicht meer concurrentie ontstaan op de zakelijke markt.

Regulering dient ervoor te zorgen dat de meest efficiënte CS aanbieders op de markt toetreden en dat de bestaande MNO's niet worden benadeeld. Een retail-minus tarief ligt in dit geval voor de hand, omdat hierdoor prikkels blijven bestaan om te investeren in de infrastructuur.

MVNO's
De toetredingsbarrières voor een MVNO zijn vrij hoog. Naast de vereiste kennis, finan- ciële middelen en schaalgrootte, is een belangrijke toetredingsbarrière de noodzaak tot het sluiten van een commerciële deal met een MNO. Commerciële deals via de netwer- ken van AMM MNO's liggen niet voor de hand. Deze MNO's hebben een groot klan- tenbestand en dus veel te verliezen. Bovendien kan de verplichting tot non-discriminatie als een belemmering voor deze wholesale activiteiten worden gezien. De kans dat er langs commerciële weg MVNO's zullen ontstaan op de netwerken van Ben, Telfort en/of Dutchtone is daarentegen groter. Omdat de marktverhoudingen op zowel de korte als de lange termijn door toetreding via commerciële deals van MVNO's gunstig zouden kun- nen worden beïnvloed, valt een afwachtende houding van OPTA in eerste instantie aan te raden (zeker indien ook toetreding van CS valt te verwachten).

Als op termijn blijkt dat MVNO's niet langs commerciële weg ontstaan of dat daarmee bestendige concurrentie niet wordt bevorderd, kan alsnog worden overwogen om MVNO's te reguleren. Het stimuleren van MVNO's door regulering kent echter zowel



72 Hoofdstuk 5

voor- als nadelen. Een voordeel van regulering is dat toetreding via de AMM MNO's effectievere concurrentie op de zakelijke markt zou kunnen bewerkstelligen, waardoor ook de marktverhoudingen tussen de vijf MNO's evenwichtiger worden. Een voordeel op de lange termijn zou kunnen zijn dat MVNO's bijdragen aan het opheffen van de verticale integratie van MNO's. Belangrijkste nadeel wordt gevormd door het gevaar dat bij regulering (onder gunstige voorwaarden voor toetreders) de netwerken van AMM MNO's worden gekannibaliseerd. De tariefstelling dient dan ook zodanig te zijn dat de investeringsprikkel niet wordt weggenomen, maar wordt bevorderd. Een redelijke toe- gangsprijs voor MVNO's is echter niet makkelijk te bepalen. Met een retail-minus ta- riefregulering kan er ook in dit geval voor worden gezorgd dat alleen de meest efficiënte aanbieders zullen toetreden. Met een retail-minus tarief wordt bovendien de investe- ringsprikkel van de MNO niet onnodig gereduceerd. Met een kosten-plus tarief geba- seerd op historische kosten (backward-looking cost-based) wordt deze prikkel wel weg- genomen. Een retail-minus tarief heeft ook het voordeel dat deze relatief makkelijk vast te stellen is. Dat geldt in elk geval voor een minimale MVNO waarbij de retailprijs slechts voor een beperkt aantal elementen (die de minimale MVNO zelf verzorgt) moet worden gecorrigeerd. Voor een zeer uitgebreide MVNO die zelf in een groot aantal netwerkele- menten heeft geïnvesteerd wordt het vaststellen van het retail-minus tarief veel gecompli- ceerder. Een uitgebreide MVNO is wat netwerk betreft echter minder afhankelijk van een MNO dan een minimale MVNO. De mogelijkheid tot kannibaliseren van dit netwerk wordt dan ook minder naarmate de MVNO meer investeert in eigen netwerkelementen. Een mogelijke oplossing is dat een minimale MVNO wordt geconfronteerd met een re- tail-minus tarief, terwijl een uitgebreide MVNO op basis van kosten-plus tarieven toe- gang krijgt. Voor een toetredende minimale MVNO die zich wenst te ontwikkelen tot een meer uitgebreide MVNO is het hierdoor mogelijk dat de toegangsprijs zich aanpast aan het investeringsniveau van de MVNO.

SP's
SP's kunnen (in ieder geval via de netwerken van KPN Mobile en Libertel) langs com- merciële weg tot stand gekomen. Efficiëntie toetreders moeten in staat worden geacht normale bedrijfswinsten te behalen (NMa, 2001). De rol van SP's op de huidige mobiele markt is beperkt, maar voor bepaalde nichemarkten kan de SP van waarde zijn. Boven- dien bestaat voor SP's de mogelijkheid (eventueel via de netwerken van andere MNO's dan KPN Mobile en/of Libertel) om zich te ontwikkelen tot ESP's of MVNO's.



Scenario's 73

Op basis van bovenstaande overwegingen is in eerste instantie een afwachtende houding van OPTA aan te raden. Relevante vraag blijft echter onder welke omstandigheden het wel noodzakelijk is om de positie van SP's met regulering te verstevigen. Omdat verster- king van de positie van SP's wellicht positieve invloed heeft op de statische efficiëntie, is het aan te raden regulering voor SP's slechts dan te overwegen indien CS en/of MVNO's op termijn geen positieve invloed blijken te hebben op bestendige concurrentie in de mobiele markt. Een geschikte toegangsprijs zou in dit geval retail-minus zijn. Op deze manier treden efficiënte SP's toe en ontstaat er geen kannibalisatie van de netwerken.

Een laatste conclusie voor SP's is dat er geen economische rechtvaardiging kan worden gevonden om verplichtingen die gelden voor AMM MNO's (zoals eventueel het verlenen van toegang voor CS aanbieders) ook voor SP's (die gebruik maken van de netwerken van de AMM MNO's) van toepassing te laten zijn.

VAS
Voor bestendige concurrentie is het van belang dat de gebruiksmogelijkheden van mo- biele telecommunicatie worden gestimuleerd. VAS providers kunnen hierbij een rol spe- len. Belangrijk is eveneens dat VAS worden aangeboden door marktpartijen die dat tegen de laagste kosten kunnen. Mede omdat het aanbieden van VAS diensten niet tot de `kerntaken' van de MNO's behoort en omdat het innovatievermogen van de VAS aan- bieder ten volste moet worden benut, zou hier aan een kosten-plus benadering kunnen worden gedacht. Deze methode resulteert in wenselijke laagdrempelige toegang en zou tot efficiëntievergroting van de VAS aanbieders en tot efficiëntere benutting van netwer- ken kunnen leiden.





75

6 Juridisch kader

6.1 Inleiding

In de Telecommunicatiewet zijn met betrekking tot de toegang tot netwerken een drietal regimes te onderscheiden: a) interconnectie (artikel 6.1 Tw), b) bijzondere toegang (arti- kel 6.2 Tw) en c) het `gewone' toegangsregime van artikel 7.4, derde lid Tw.

In dit onderzoek gaat de aandacht niet uit naar interconnectie, maar staat vooral de twee- de vorm van toegang centraal. Daarnaast wordt nader ingegaan op de relevantie van arti- kel 7.4, derde lid Tw).

Het kader voor de regulering van toegang is primair ontleend aan de Europese Intercon- nectierichtlijn.30 Dit neemt niet weg dat er ten aanzien van de vraag of correcte imple- mentatie heeft plaatsgevonden, enige kanttekeningen zijn te plaatsen.31 Op de betreffende discussie wordt hier niet ingegaan. Vertrekpunt is de gevestigde opvatting omtrent de interpretatie van het begrippenkader in de Telecommunicatiewet.

6.2 Reguleringskader bijzondere toegang

Onder bijzondere toegang wordt verstaan `toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die de meeste gebruikers worden aangebo- den' (art. 1.1j Tw).

De betreffende aanbieders dienen te voldoen aan diverse verplichtingen die ook van toe- passing zijn op interconnectie:

1. overeenkomsten inzake bijzondere toegang dienen te worden gedeponeerd bij OP- TA (art. 6.2 Tw);

2. OPTA kan regels vaststellen bij het ontbreken van overeenkomst en in deze ge- schillen beslechten (art. 6.3 Tw);

3. non-discriminatoire, objectieve en transparante voorwaarden met betrekking tot de toegang (art. 6.4 Tw).


30 Richtlijn 97/33/EG, pbEG 1997 L199/32.

31 Dommering, E.J., N.A.N.M. van Eijk, J.A.M. Nijhof en M.L. Verberne, Handboek Telecom- municatierecht, p. 436-437 en 505-506.



76 Hoofdstuk 6

In tegenstelling tot interconnectie (art. 6.1 Tw) en bijzondere toegang tot vaste openbare telefoonnetwerken of vaste openbare telefoondiensten (art. 6.9, lid 2 Tw), is er geen ver- plichting tot transparante, kostengeoriënteerde en uitgesplitste tarieven (art. 6.6 Tw). Evenmin is er een verplichting tot het uitbrengen van een referentie-aanbod (art. 6.7 Tw) of het voeren van een gescheiden boekhouding (art. 6.8 Tw).

In artikel 6.9 Tw is voorzien dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld inzake de tot stand te brengen bijzondere toegang. Er kan daarbij onderscheid worden gemaakt naar verschillende vormen van bijzondere toegang. In het uitvoerings-AMVB (Besluit ONP huurlijnen en telefonie32) is tenminste artikel 24 relevant waarin wordt bepaald dat op genoegzame wijze informatie bekend moet worden gemaakt betreffende de voorwaarden voor de toegang tot het netwerk. Daaronder vallen de tarieven, de algemene voorwaarden, de minimale duur van de overeenkomst en de voorwaarden voor vernieuwing van de overeenkomst.

6.3 Definitie bijzondere toegang

Op grond van artikel 6.9 Tw moet worden voldaan aan alle redelijke verzoeken tot bij- zondere toegang. Omdat het begrip bijzondere toegang niet nader wordt ingekaderd, mag in principe een ruime bevoegdheid worden verondersteld met betrekking tot de invulling van het begrip.

Daar staat tegenover dat reeds eerder door OPTA het begrip bijzondere toegang nader is om- en beschreven met betrekking tot vaste openbare telefoonnetwerken en -diensten. Zonder nadere onderbouwing ligt het niet voor de hand om vergelijkbare vormen van bijzondere toegang op mobiel anders te behandelen dan op vast.

In het consultatiedocument over bijzondere toegang (`Consultatiedocument over bijzon- dere toegangsdiensten', OPTA, dd. 4 juni 1998) neemt OPTA een ruim standpunt in. Bijzondere toegang kan vele vormen aannemen. Als voorbeelden worden carrier selectie en persoonlijke nummerdiensten genoemd. Deze vormen hebben gemeenschappelijk dat het altijd gaat om toegang tot de eindgebruikers, aldus het consultatiedocument. Het con-


32 Stb 1998, 639.



Juridisch kader 77

sultatiedocument gaat ook uitgebreid in op de toegang tot de aansluitlijn, die als een vorm van bijzondere toegang wordt beschouwd33.

Tenslotte kan nog worden gewezen op het feit dat in het kader van nummerportabiliteit er geen onderscheid wordt gemaakt tussen `prepaid' en 'postpaid'.34 In het Verenigd Ko- ninkrijk is in het kader van een geschil over indirecte toegang door Oftel evenmin een onderscheid aangebracht tussen prepaid en postpaid.35 Een onderscheid tussen beide aanbrengen met betrekking tot de toepassing van artikel 6.9 Tw vraagt additionele argu- mentatie.

Onder bijzondere toegang zijn op grond van het tenminste de volgende diensten te rang- schikken (ongeacht of er sprake is van post- of prepaid):


a) indirecte toegang (zoals carrier selectie en vpn);
b) toegevoegde waarde diensten (zoals informatiediensten en unified messagingdien- sten36)

Ten aanzien van mobile virtual network operators (MVNO's) is door OPTA geen expli- ciet standpunt ingenomen.37 Ten aanzien van roaming is overwogen dat dit een vorm van


33 Als gevolg van de Europese verordening van 18/12/2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet (PbEG L 336/4 dd. 31/12/2000), worden de regels in de Telecommunicatiewet mbt ontbundelde toegang tot het aansluitnet aangepast (Kamerstukken II, 2000-2001, 27695).
34 OPTA, Beleidsregels nummerportabiliteit mobiele telefonie, OPTA/EGM/2001/201639.
35 Determination under provisions of regulation 6(6) of the telecommunications (interconnecti- on) regulations 1997 (the `regulations') to change the date by which Vodafone LTD (`Voda- fone') and Intelligent Network Management Services (`INMS') should reach agreement on the terms and conditions for the provision of indirect access by Vodafone to INMS en een ge- lijkluidend oordeel met betrekking tot BTCellnet, www.oftel.gov.uk/publications/mobile/iavo0700.htm, resp. www.oftel.gov.uk/publications/mobile/iabt0700.htm (let op: kopje van bes- lissing BTCellnet is abusievelijk gelijk aan dat boven de Vodafone beslissing).
36 Zie ten aanzien van unified messaging de beslissing in het geschil KPN/Xoip dd. 29/6/2001.
37 Dit is ook het geval in veel andere landen. De Franse toezichthouder heeft bijvoorbeeld slechts enige eerste gedachten geformuleerd:
www.art-telecom.fr/presentation/index.htm (`Les opérateurs mobiles virtuels: premiè- res réflexions de l'Autorité'). De Duitse toezichthouder heeft wel te kennen gegeven nummers beschikbaar te stellen voor MVNO's, maar geen concrete uitspraken gedaan over het regule- ringskader als zodanig. In het Verenigd Koninkrijk, ziet Oftel geen regelgevende basis (noch op nationaal niveau, nog op basis van het Europese richtlijnenkader) om MVNO-toegang te reguleren (Oftel, `Oftel Statement on Mobile Virtual Network Operators', October 1999). In Iederland is in de betreffende consultatie de regulatoire context eveneens opengehouden (Of- fice of the Director of Telecommunications Regulation, `The Regulatory Framework for Ac- cess in the Mobile Market), ODTR 00/32, May 2000). In Zweden omvat de Telecommunica- tiewet wel een toegangsrecht voor MVNO's, maar dit is beperkt tot onderhandelingen op economische basis. De toezichthouder kan bemiddelen, maar geen verplichtingen opleggen (art 23a/23b/50 Zweedse Telecommunicatiewet).



78 Hoofdstuk 6

bijzondere toegang kan zijn/omvatten. Dit laatste is ook het standpunt van de overheid.38 In vergelijking met de beide al genoemde vormen van toegang ­ met name carrier selec- tie ­ vertonen MVNO's en roaming (de vraag in het midden latende of MVNO's een vorm van roaming zijn) dusdanige overeenkomende elementen dat het passend is om deze onder het begrip bijzondere toegang te brengen. Wanneer er bij de toegang voor het aanbieden van carrierselectie- of MVNO-diensten sprake is van overeenkomende ele- menten ­ zoals de wijze waarop en vorm waarin toegang wordt verlangd ­ ligt het voor de hand dat er geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de vragers van toegang.

Al deze toegangsvormen hebben gemeen dat zij ook fysieke koppeling met netwerken vragen (zoals volgt uit de definitie van bijzondere toegang). Dit in tegenstelling tot bij- voorbeeld `klassieke' service providers die geen koppeling met het netwerk totstandbren- gen. Het feit dat er mogelijk wel toegang tot het abonnementenregistratiesysteem is om nieuwe abonnees te registeren, laat zich overigens niet gelijk te stellen met toegang tot het netwerk. Abonnementenregistratiesystemen zijn als zodanig geen onderdeel van het tele- communicatienetwerk.

Een en ander hoeft overigens niet uit te sluiten dat toegang tot abonnementenregistratie- systemen en andere faciliteiten mogelijk onlosmakelijk kan zijn verbonden aan het ver- krijgen van vormen van bijzondere toegang. De data in het abonnementenregistratiesys- teem kunnen bestaan uit verkeersgegevens die noodzakelijk zijn om te komen tot een ordentelijke af- en verrekening van verleende diensten. Dit laat evenwel ruimte voor grensgevallen. Is bijvoorbeeld op grond van artikel 6.9 Tw toegang te verlangen tot de rekening van de partij met aanmerkelijke marktmacht als zelfstandige vorm van bijzonde- re toegang of als een met een andere vorm van bijzondere toegang onlosmakelijke vorm van toegang?39 Dezelfde vraag kan relevant zijn met betrekking tot toegang tot de SIM-


38 Zie de brief van Staatssecretaris De Vries aan de Tweede Kamer van 26 januari 2000 (geen kenmerk, onderwerp: Vergunningverlening UMTS. Betreft reactie op adviezen OPTA en OPT van resp. 7 mei 1999 en december 1999), p. 3: `Op grond van de artikel 6.9 van de Tele- communicatiewet moeten aanbieders die door het college zijn aangewezen als aanbieders met aanmerkelijke marktmacht, voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang, incl. nationale roaming'. Zie over de roamingproblematiek ook: M.C.W. Jansen, A.P. Ros, N. van der Windt, `De draad kwijt?', juni 2001, p. 124-136.
39 In Duitsland dienen carrierselectie diensten in principe via de rekening van de aanbieder van het openbare telefoonnetwerk te worden afgerekend (artikel 14/15 Telekommunikations- Kundenschutzverordnung (TKV)).



Juridisch kader 79

kaart, waar het gaat om faciliteiten die uitsluitend het randapparaat beïnvloeden (zoals het tonen van een afwijkend logo).

6.4 Spraak en/of data

In de discussie omtrent de reikwijdte van het begrip `bijzondere toegang' is de vraag aan de orde of het begrip slaat op zowel spraak als data. De vraag vindt haar oorsprong in het feit dat bijzondere toegang moet worden verleend door aanbieders van openbare mobiele telefonienetwerken of openbare mobiele telefoondiensten. Onder mobiele openbare tele- foondienst verstaat de telecommunicatiewet een openbare telecommunicatiedienst die bestaat in de directe overdracht en routering van spraak en het daarbij tot stand brengen van radiocommunicatie met een mobiele gebruiker die gebruik maakt van netwerkaan- sluitpunten van een telecommunicatienetwerk, die zich niet op vaste locaties bevinden. Een vergelijkbare definitie geldt ten aanzien van mobiel openbaar telefoonnetwerk: de elementen van een openbaar telecommunicatienetwerk die geheel of gedeeltelijk worden ge- bruikt voor de levering van de mobiele openbare telefoondienst. Waar de definitie van de dienst uitsluitend aansluiting zoekt bij spraak, volgt uit de definitie van openbaar tele- communicatienetwerk dat het niet uitsluitend om toegang tot de spraakdienst behoeft te gaan. In de huidige context, waarbij mobiele netwerken met name worden gebruikt voor spraaktelefonie, behoeft er derhalve geen twijfel over te bestaan dat de datadiensten die worden aangeboden via het netwerk vallen binnen de via bijzondere toegang gereguleer- de markt. Ook het feit dat datadiensten uitsluitend worden aangeboden in combinatie met spraakdiensten onderschrijft dit uitgangspunt.

Voor wat betreft de toegangsvraag is relevant of er toegang wordt verlangd tot de delen van het netwerk die gebruikt worden om datadiensten te verrichten over het netwerk of dat er toegang wordt gevraagd voor het kunnen aanbieden van diensten (waaronder data- gerelateerde diensten) over het openbare spraaktelefonienetwerk. In het eerste geval zal geen gereguleerde toegang mogelijk zijn (het betreft immers geen toegang tot het spraaktelefonienetwerk of tot de spraaktelefonie dienst). In het tweede geval doet zich wel een relevant toegangsvraagstuk voor.



80 Hoofdstuk 6

6.5 Redelijke verzoeken

Ten aanzien van wat redelijk is bij het voldoen aan redelijke verzoeken tot bijzondere toegang, bestaat in het kader van artikel 6.9 Tw voor wat betreft de mobiele sector geen nadere invulling. Wel komt de redelijkheidstoets in de vorm van `redelijke verzoeken' in andere delen van de Telecommunicatiewet voor en is de redelijkheidstoets aan de orde bij bijzondere toegang tot vaste netwerken en ­diensten.

Het begrip `redelijke verzoeken' komt tevens voor in de artikelen 3.11 (toegang tot an- tenne-opstelpunten), en 5.10 (medegebruik voorzieningen kabels). De vraag is aan de orde of er binnen de wet ruimte is om bij gelijkluidende begrippen een verschillende in- vulling te geven. Op grond van de rechtszekerheid mag worden verwacht dat, daar waar relevant, een gelijke interpretatie wordt gegeven. Dit is onder meer het geval met de in- schatting van het redelijkheidsbegrip als zodanig. Bij de vertaling naar de gereguleerde situatie dient vanzelfsprekend met de specifieke omstandigheden rekening moeten wor- den gehouden.

Artikel 6.9 Tw wijkt overigens af van de artikelen 5.10 Tw en 3.11 Tw voor wat betreft nadere regulering. Zoals hiervoor aangegeven kan artikel 6.9 Tw nader worden ingevuld door middel van een AMVB. Bij de twee andere artikelen is geen AMvB-bevoegdheid voorzien. Wel kan OPTA in het geval van redelijke verzoeken de regels vaststellen die tussen partijen moeten gelden ten aanzien van de gereguleerde materie.

Ten aanzien van het medegebruik van voorzieningen terzake van aanleg en instandhou- ding van kabels (art. 5.10 Tw) is nog geen nadere beleidsmatige invulling gegeven. Dit is wel het geval met artikel 3.11 Tw (toegang tot antenne-opstelpunten).

OPTA heeft in het geschil Dutchtone-KPN geoordeeld over een conflict tussen Dutch- tone en KPN over de toegang tot antenne-opstelpunten.40 OPTA is in dit oordeel niet nadrukkelijk ingegaan op de bepaling van het redelijkheidsbegrip in algemene zin. Wel wordt ten aanzien van een aantal concrete geschilpunten een standpunt bepaald, hetgeen geacht mag worden een invulling te zijn van hetgeen redelijk is. Mogelijk leent een aantal


40 OPTA, besluit dd. 2 april 1999/OPTA/I/99/2072.



Juridisch kader 81

van deze geschilpunten zich voor analoge toepassing in de mobiele sector (hetzelfde geldt ten aanzien van twee andere oordelen over de toepassing van artikel 3.11 Tw, na- melijk de besluiten inzake de geschillen inzake Broadcast Newco Two OP- TA/G.6.00/2000/203055 en OPTA/G.16.00/2000/203055, beide dd. 16 november 2000). Voor analoge toepassing ­ zie tevens hierna onder Criteria - zouden onder meer in aanmerking komen:


- invulling van informatieverplichtingen (ic. verstrekking van coördinaten) 41;
- aantal af te handelen verzoeken en de termijn waarbinnen dit moet gebeuren;
- vaststelling reserveringstermijn voor eigen gebruik;
- het betrekken van advies van een onafhankelijke derde (ic. de RDR);
- de invloed van een nieuwe indeling (ic. van een antenne-opstelpunt) op de bedrijfs- voering en de bereidheid van de verzoeker tot medegebruik om in de kosten bij te dragen.

6.6 Tarieven

Wel is OPTA duidelijk over wat redelijk is met betrekking tot de tarieven die in rekening kunnen worden gebracht (in dit verband dient nog te worden opgemerkt dat bij de arti- kelen 3.11 Tw en 5.10 Tw niet alleen sprake is van redelijke voorwaarden maar ook van een redelijke vergoeding waarop aanspraak kan worden gemaakt. Hier wordt het stand- punt ingenomen dat in artikel 6.9 Tw weliswaar niet uitdrukkelijk is bepaald dat bijzonde- re toegang tegen redelijke tarieven moet geschieden, maar dat ­ mede doordat kostenori- entatie niet van toepassing is ­ het hanteren van redelijke tarieven in het begrip `redelijke


41 Zie voorts onder meer de reactie van OPTA op de nota nationaal Antennebeleid, brief dd.
4/4/2001, kenmerk OPTA/S&C/2001/200857, waarin bijv. nader wordt ingegaan op de in- vulling van informatieverplichtingen.



82 Hoofdstuk 6

verzoeken' besloten ligt. OPTA overweegt in dit verband dat het primair aan de partijen zelf is om te komen tot een kostenverdeling. Voorts wordt geconstateerd dat partijen en andere belanghebbenden nog geen overeenstemming hebben bereikt. Totdat die over- eenstemming er is, oordeelt het college dat onder een redelijke vergoeding als genoemd in artikel 3.11 moet worden volstaan een vergoeding die gebaseerd is op de werkelijk gemaakte kosten.42

In ieder geval is dus kostenoriëntatie niet van toepassing bij de bepaling van de redelijk- heid van de financiële voorwaarden voor toegang. Bovendien heeft OPTA open gehou- den welke vergoedingsgrondslag wel van toepassing is bij bijzondere toegang.

In het buitenland zijn al wel enige keuzes gemaakt in dit verband. In het Verenigd Ko- ninkrijk worden met betrekking tot Special Network Access de eindgebruikerprijzen als uitgangspunt genomen.43 Van deze eindgebruikertarieven worden specifieke niet rele- vante kosten afgetrokken (het zogenaamde retail minus-model). Dit laat onverlet dat aanbieders van diensten ook lagere tarieven dan retail minus mogen aanbieden. Oftel heeft zich het recht voorbehouden om onder invloed van de omstandigheden andere factoren een rol te laten spelen bij de bepaling van de vraag of in rekening gebrachte ta- rieven voor Special Network Access te hoog zijn. In de geschillen tussen BTCell- net/INMS en Vodafone/INMS heeft Oftel voor toegang retail minus-tarieven vastge- steld.44

Met betrekking tot retail minus-tarieven zal overigens het toepassen van een prijssquee- zetoets mede een rol spelen om vast te stellen of de tarieven daadwerkelijk redelijk zijn.45 Er dient immers binnen een retail minus-model wel een marge te bestaan die voldoende is voor een toetreder om levensvatbaar te zijn. De huidige Richtsnoeren Prijssqueeze zijn als zodanig niet afgestemd op toegangsvraagstukken tot mobiele netwerken en diensten.


42 Besluit geschil Dutchtone-KPN, dd. 2 april 1999/OPTA/I/99/2072. Zie ook: CBB, KPN vs. OPTA en Dutchtone, dd. 25/4/2001, in Mediaforum Bijlage 2001-6, nr. 28 m.n. A. Ottow.
43 Oftel, `Guidelines on Special Network Access', July 2000.
44 Oftel, geschillen BtCellnet/INMS en Vodafone/INMS, www.oftel.gov.uk/publications/mobile/iavo0700.htm, resp. www.oftel.gov.uk/publications/mobile/iabt0700.htm.
45 OPTA en NMa, `Richtsnoeren prijssqueeze', OTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12 dd. 28/2/2001.



Juridisch kader 83

6.7 Criteria

De andere ingang om de redelijkheid te bepalen is de toepassing van artikel 6.9 Tw in de telecommunicatiesector nader te bezien. OPTA is het meest uitgesproken in de richt- snoeren met betrekking tot toegang tot het aansluitnet.46 In de richtsnoeren wordt gesteld dat een verzoek om bijzondere toegang tot de aansluitlijn via de hoofdverdeler redelijk is indien:


1. de toegang noodzakelijk is voor de verzoekende partij om te concurreren op de tele- communicatiemarkt. Weigering van toegang zou in dat geval ertoe leiden dat de toe- gang tot de eindgebruiker onmogelijk of in aanzienlijke mate en onvermijdelijk on- economisch worden. Indien de verzoekende partij aantoonbaar (door de degene die de toegang weigert) een bepaalde klant direct zou kunnen aansluiten op eigen infra- structuur, of via alternatieve infrastructuur en/of equivalente draadloze aansluitingen op een economisch verantwoorde wijze kan realiseren, is weigering van toegang tot de aansluitlijn van die klant in beginsel toegestaan; en
2. er voldoende toegangscapaciteit beschikbaar is. Het college gaat in beginsel er van uit dat op hoofdverdelers waar de verzoekende partij één van de eerste partijen is die toegang vraagt, er voldoende capaciteit zal zijn. Hiervan zal bijvoorbeeld geen sprake zijn in een van de navolgende gevallen. KPN Telecom zou kunnen aantonen dat er geen geschikte lijnen meer zijn, doordat een aantal andere partijen al bijzondere toe- gang hebben, of doordat het aanbod van de verzoekende partij onvermijdelijk zou leiden tot overspraak of een andere onherstelbare inbreuk op de kwaliteit van de dienstverlening van alle partijen die reeds hun diensten via die hoofdverdeler aanbie- den.

Deze beide redelijkheidscriteria, die zich grosso modo goed lenen om analoog te worden toegepast in de mobiele markt (zie kanttekening aan het einde van deze paragraaf), dek- ken een groot aantal relevante situaties.

Bij analoge toepassing zou het eerste criterium met zich meebrengen dat concurrerende aanbieders van mobiele netwerken ­ die eveneens landelijke dan wel vergelijkbare dek-


46 Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (`MDF-access') dd. 12 maart 1999/OPTA/J/99/1443.



84 Hoofdstuk 6

king hebben (GSM) of kunnen realiseren (GPRS) ­ geen bijzondere toegang kunnen verlangen. Partijen die niet over eigen mobiele netwerken beschikken ontberen in de hui- dige telecommunicatiemarkt alternatieven.47 Ten aanzien van de vraag of er een rangorde is tussen aangewezen partijen (uitgangspunt is hier twee aangewezen partijen) met een aanmerkelijke marktmacht hangt mede af van de omstandigheden. Gaat het om het be- reiken van de op de netwerken aangesloten eindgebruikers, dan is voorstelbaar dat ver- zoeken tot toegang tot beide partijen prohibitief is. Betreft het diensten waarbij via de toegang met name aan nieuw aan te trekken eindgebruikers toegang wordt gezocht, dan kan de redelijkheid van het verzoek zich mogelijk tot één van de aangewezen partijen beperken (immers bij - vrijwel - gelijkwaardige netwerken zullen nieuwe klanten zowel via het ene aangewezen als het andere aangewezen netwerk kunnen worden benaderd). Om te voorkomen dat de verzoekende partij speelbal wordt van de aangewezen marktpartij- en, zou het de vrijheid moeten zijn van de verzoekende partij om een aangewezen marktpartij te kiezen.

Ten aanzien van het tweede criterium ­ voldoende capaciteit ­ zal het aan de partij met aanmerkelijke marktmacht zijn om aan te geven dat er (onvoldoende) toegangscapaciteit is. Gebaseerd op een technische onderbouwing zal aangetoond moeten worden dat toe- gang in bepaalde vorm of op een bepaald niveau in het netwerk niet mogelijk is of dat de capaciteit begrensd is. Voor een en ander zouden richtsnoeren ontwikkeld kunnen wor- den.

Dit neemt niet weg dat er andere criteria zijn die tevens onderdeel kunnen zijn van de redelijkheidstoets of die geacht kunnen worden te vallen onder de twee beschreven crite- ria.


47 Hierbij past enige nuanciering. In het advies van de NMA over TETRA en in een verkennen- de studie naar de markt van mobiele trunkingsystemen wordt nader ingegaan op de substitu- tie-effecten. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat voor bepaalde bepaalde (GSM- en/of GPRS)datadiensten Traxys, Mobitex of TETRA een alternatief kunnen zijn. Het betreft hier echter slechts een ongeschikt deel van de markt en het lijkt niet de verwachting dat voor dit soort diensten toegang wordt gezocht tot aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht. Zie: Advies Nma, nr. 2089/85.B93 dd. 20/2/2001 en Intercai, `Mobiele Trunking een verkennen- de studie naar de markt voor mobiele trunkingsystemen in Nederland, Advies aan DGTP, dd. 2/2/2000, docnr RAP/52909/1.



Juridisch kader 85


* Integriteit van het netwerk: dit criterium kan eventueel geacht worden te vallen onder `..of andere onherstelbare inbreuk op de kwaliteit van de dienstverlening'. De con- crete invulling zal in eerste instantie moeten volgen uit de motivering van een aange- wezen partij bij het afwijzen van een verzoek. Voor de relevante technische aspecten laten zich mogelijk richtsnoeren ontwikkelen.
* het realiteitsgehalte van het verzoek: hier betreft het factoren als verzoeken die een inhoudelijke omvang hebben ­ ondanks beschikbaarheid ­ die niet onderbouwd is door marktonderzoek of financiële analyse. Dit toetsingselement is in zekere zin ver- gelijkbaar met de toetsing bij toekenning van nummers of frequenties, waar toeken- ning kan worden geweigerd wanneer redelijkerwijs niet te verwachten is dat een nummer of frequentie in gebruik zal worden genomen.48 In concreto zou bij toepas- sing van dit criterium bij verzoeken om toegang door de verzoekende partij aanne- melijk moeten worden gemaakt dat haar verzoek redelijk is door het overleggen van een marktanalyse en business plan (dit laatste al dan niet op hoofdlijnen en/of voor- zien van een beoordeling door een onafhankelijke deskundige partij). Al dan niet wordt het tevens redelijk geacht dat bepaalde financiële zekerstellingen ­ zeker wan- neer een substantiële investering bij de aangewezen partij moet worden gedaan ­ kunnen worden verlangd.

* Alternatieven: in het eerste criterium met betrekking tot de redelijkheid voor ontbun- delde toegang is sprake van het ontbreken van redelijkheid wanneer er alternatieven beschikbaar zijn. In het geval van ontbundelde toegang tot het aansluitnet zullen zich niet snel alternatieven voordoen gezien de samenstelling van de markt, waarin de po- sitie van KPN dominant is. Dit is anders met betrekking tot de mobiele markt, waar vijf aanbieders actief zijn, waarvan er bovendien twee zijn aangewezen als partijen met een aanmerkelijke marktmacht. Dient een verzoek als niet redelijk te worden be- stempeld wanneer een vragende partij niet eerst bij alle aanbieders is langs geweest? Heeft de vragende partij keuze tussen de partijen met een aanmerkelijke marktmacht en/of kan een verzoek tot beide aangewezen partijen als redelijk worden beschouwd? Deze vraagstukken zouden reeds opgelost kunnen worden op basis van het uitgangs-


48 Zie in dit verband de criteria die Oftel hanteert met betrekking tot Special Network Access (`Guidelines on Special Network Access, July 2000), waarin een hoofdonderscheid wordt ge- maakt in technische en commerciële aspecten, en in dit laatste verband onder meer wordt ge- steld: `Oftel would consider whether there is likely to be sufficient demand for the access in relation to the costs and resources needed to deploy and offer the facility'.



86 Hoofdstuk 6

punt dat er geen alternatieven moeten zijn om een bepaalde klant te kunnen aanslui- ten/bereiken (zoals al min of meer geformuleerd in het criterium). Immers, om de klanten van een partij met aanmerkelijke marktmacht te kunnen bereiken zijn er af- hankelijk van de aard van het verzoek binnen de (mobiele) markt geen alternatieven behalve toegang tot de partij zelf. Op dit punt is reeds nader ingegaan bij de bespre- king van de redelijkheidscriteria met betrekking tot de ontbundelde toegang tot het aansluitnet.

* De noodzaak om op langere termijn de concurrentie in stand te houden. Dit criteri- um is ontleend aan de concept-richtlijn voor interconnectie en toegang (zie voor een beschrijving van het nieuwe kader, p. 16 ev.).49 Er lijken geen overwegende bezwaren aanwezig te zijn om het reeds onderdeel te laten zijn van de toetsing onder de huidige regulering. In het concrete geval van de mobiele markt zouden partijen met een aan- merkelijke marktmacht een verzoek als onredelijk kunnen bestempelen wanneer zij aannemelijk kunnen maken dat het verzoek de bestendige concurrentie ­ substantieel ­ benadeelt of om de termen van de concept-richtlijn te citeren: `de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailhandelsmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn'.
* Administratieve en procedurele voorschriften: de redelijkheid van een verzoek kan mede worden bepaald aan de hand van de vraag of de toepasselijke administratieve en procedure voorschriften (zoals informatieverplichtingen) zijn gevolgd. Deze voor- schriften dienen dan wel voldoende transparant te zijn. Nadere uitwerking voor de mobiele markt behoeft in deze niet af te wijken van reeds bestaande administratieve en procedurele voorschriften. Echter, deze voorschriften zijn nog niet of nauwelijks neergelegd in richtsnoeren.

Boven genoemde criteria/aanvullingen zijn niet in strijd met de opvattingen van de Eu- ropese Commissie over redelijke toegang50 en zijn eveneens in lijn met de criteria ge- noemd in de concept-richtlijn voor interconnectie en toegang.51 In meer algemene zin is het te overwegen om artikel 12 van de richtlijn (zie hierna pg. 14) tot uitgangspunt te nemen.


49 Publ 365E, dd. 19/12/2000, p. 221.

50 European Commission, DG XIII, ONP Committee, 20 June 1999, XIII/A/1, ONPCOM99- 33.

51 Publ 365E, dd. 19/12/2000, p. 221.



Juridisch kader 87

6.8 Toegang op eindgebruikersniveau

Bijzondere toegang (artikel 6.9 Tw) dient te worden onderscheiden van `gewone' toegang zoals geregeld in artikel 7.4, derde lid Tw. Bijzondere toegang betreft toegang tot het telecommunicatienetwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die de meeste gebruikers worden aangeboden. Bij toegang conform artikel 7.4, derde lid Tw gaat het met name om toegang op het niveau van eindgebruikers/netwerkaansluitpunten. Of- schoon uit de tekst van artikel 7.4, derde lid niet eenduidig lijkt te kunnen worden opge- maakt dat het hier om een andere (en zelfstandige) vorm van toegang gaat dan bijzondere toegang, volgt dit in beginsel uit de memorie van toelichting bij het artikel (`De verplich- ting van de hiervoor bedoelde aanbieders te voldoen aan alle redelijke verzoeken tot `ge- wone' toegang, die zou kunnen worden omschreven als de toegang op die punten die aan de meeste eindgebruikers worden geboden, zal worden geregeld op basis van artikel 7.1 en volgende van dit wetsvoorstel').

In het uitvoerings-AMvB (Besluit ONP huurlijnen en telefonie52) heeft artikel 41 met name betrekking op deze vorm van toegang. Het artikel bevestigt dat aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk moet worden voldaan en toegang slechts mag worden geweigerd met voorafgaande toestemming van OPTA.

Ten aanzien van deze vorm van toegang kunnen ­ voor zover het betreft partijen met een aanmerkelijke marktmacht ­ op grond van artikel 7.1 Tw bij of krachtens AMVB ter uitvoering van het ONP-richtlijnenkader regels worden gesteld. Deze regels kunnen ver- schillen voor bij die regels te bepalen openbare telecommunicatienetwerken of ­diensten.

Artikel 7.4, derde lid Tw biedt zo een grondslag voor nadere regulering van die vormen van toegang die niet onder het begrip bijzondere toegang zijn te vatten. Dit kan dus het geval zijn met diensten zoals deze worden verricht door `service providers' (SP's).

Als bezwaar tegen het brengen van service providers onder de werking van artikel 7.4 derde lid Tw, wordt onder meer ingebracht dat toegang uitsluitend betrekking kan heb- ben op telecommunicatienetwerken en er bij service providers geen sprake is van toegang


52 Stb 1998, 639.



88 Hoofdstuk 6

tot netwerken, maar tot diensten.53 De ratio achter het onderscheid ­ en het daarmee uitsluiten van service providers van het reguleringskader ­ vervalt evenwel in belangrijke mate wanneer toegang tot het netwerk laagdrempelig is en service providers al snel vol- doen aan de betreffende criteria.

In het Verenigd Koninkrijk hoeft de vraag of service providers toegang kunnen claimen op grond van het Europese richtlijnenkader als zodanig niet te worden beantwoord aan- gezien reeds op grond van hun vergunningen de partijen met aanmerkelijke marktmacht (BTCellnet en Vodafone) verplicht zijn om service providers toe te laten.

Indien er voor wordt gekozen om service providers onder de rechthebbenden op toe- gang ex artikel 7.4, derde lid Tw te scharen, zullen redelijke verzoeken moeten worden gehonoreerd. Toegang op grond van dit artikel onderscheidt zich echter van bijzondere toegang en vergt derhalve aandacht voor specifieke aspecten van deze toegang. Er is nog maar beperkte ervaring met mogelijke geschilpunten die zich kunnen voordoen bij ver- zoeken tot toegang op eindgebruikersniveau. Er hebben zich twee typen van geschillen voorgedaan. In de eerste plaats is dat de prijs die voor de toegang wordt gevraagd. Deze was onderwerp van met name een door Talkline aan OPTA en NMa voorgelegd geschil (zie volgende paragraaf).54 In de tweede plaats gaat het om de voorwaarden waaronder gecontracteerd wordt. Deze waren eveneens onderwerp van geschillen bij de NMa. Zo verbood de NMa bepaalde bepalingen uit de door Libertel gehanteerde Service Provider Overeenkomst (SPO), die er op neer kwamen dat service providers hun klantenbestan- den niet konden overdragen zonder instemming van Libertel.55 Een derde mogelijke ca- tegorie van geschillen zou kunnen ontstaan wanneer service providers toegang zoeken tot de simkaarten van mobiele aanbieders om bijvoorbeeld hun naam op het scherm van randapparaten te laten verschijnen in plaats van de naam van de netwerkoperator. De vraag is of er op dit moment al voldoende basis is om concrete criteria te formuleren ten


53 Dommering, E.J., N.A.N.M. van Eijk, J.A.M. Nijhof en M.L. Verberne, Handboek Telecom- municatierecht, 505-506.

54 Besluit OPTA dd. 24/10/2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/202762 en NMA, zaaknr 1657 Talkline vs KPN dd. 12/3/2001.

55 NMa, besluit dd 4/8/99, zaaknummer 275, Ontheffingsverzoek Libertel.



Juridisch kader 89

aanzien van deze vorm van ­ ook in een internationale context nog niet of nauwelijks gereguleerde - toegang.56

6.9 Mededingingsrecht

Toegang kan behalve in het sectorspecifieke recht ook een rol spelen in het kader van het mededingingsrecht. Hiervoor zijn reeds een aantal voorbeelden gegeven met betrekking tot vraagstukken die mogelijk liggen op het terrein van toegang ex artikel 7.4, derde lid Tw. De NMa heeft meerdere malen geoordeeld over de overname van service providers door met name Libertel in het licht van de mededingingswet (Mw).57 Daarnaast deze zich de besproken geschillen voor over de overeenkomsten tussen aanbieders en service pro- viders58 en over de tarieven59, die in dit verband spelen.

Ten aanzien van de concentratie in de service providermarkt, concludeerde de NMa tel- kens dat er geen aanleiding was om te veronderstellen dat er economische machtspositie kon ontstaan of worden versterkt. De markt die in het geding is betreft die van `service providing'/wederverkoop van mobiele diensten/wederverkoop van mobiele telecommu- nicatieprodukten. In het geval van de overeenkomsten tussen aanbieders en service pro- viders is getoetst aan artikel 6 Mw, waarin mededingingsafspraken worden gereguleerd. Het gevolg was dat Libertel haar voorwaarden met betrekking tot service providers moest aanpassen. De procedure van Talkline tegen KPN betrof het mogelijk misbruik maken van een economische machtspositie door KPN. De NMa komt evenwel niet toe aan de vraag of er een economische machtspositie in het geding is, aangezien wordt vast- gesteld dat er sowieso geen sprake is van misbruik. Tot die conclusie komt de NMa op grond van het feit dat er niet is gebleken dat KPN zijn eigen `service provider'/dochter SPM bevoordeelt. En daarnaast kan evenmin worden geconcludeerd dat een redelijk effi- ciënte aanbieder van mobiele telecommunicatiediensten niet in staat zou zijn om een normale winst te behalen.


56 Een eerste onderzoek naar de gereguleerde praktijk van service providers in het Verenigd Koninkrijk heeft geen concrete aanknopingspunten opgeleverd.
57 NMa besluiten 794 dd. 3/7/98 (Libertel en Phones4U), 891 dd. 29/7/98 (Debitel en Cellway) en 1360 dd. 22/6/99 (Talkline Unique Air).

58 NMa, besluit dd 4/8/99, zaaknummer 275, Ontheffingsverzoek Libertel.
59 NMA, zaaknr 1657, Talkline vs KPN dd. 12/3/2001.



90 Hoofdstuk 6

Bij toegangsvraagstukken heeft de Mededingingswet dus in ieder geval relevantie waar het betreft de overeenkomsten tussen service providers en de aanbieders van mobiele netwerken/diensten. Voor het toegepaste artikel 6 Mw is niet relevant wat de positie van de aanbieder in de markt is. Waar het gaat om de vraag of er aanbieders zijn met een aanmerkelijke marktmacht (waarvan misbruik zou kunnen worden gemaakt) is er door de NMa nog geen standpunt ingenomen. Het tegendeel is eerder het geval. In zijn advies over de beëindiging van de tijdelijke uitsluiting van KPN en Libertel op de DCS 1800- markt60, concludeert de Directeur-Generaal van de NMa in augustus 1999 dat (onder de in het advies nader aangegeven voorwaarden) aannemelijk is dat medio februari 2000 sprake kan zijn van daadwerkelijke mededinging op de mobiele markt. Het ligt dus niet voor de hand om te veronderstellen dat onder de huidige omstandigheden op grond van artikel 24 Mw (misbruik van economische machtspositie) toegang tot mobiele netwer- ken/diensten kan worden afgedwongen.

6.10 Toekomstige ontwikkelingen met betrekking het reguleringskader

De voorgaande analyse is gebaseerd op het geldende reguleringskader. In de voorstellen van de Europese Unie met betrekking tot een nieuw reguleringskader wordt een regime geschetst dat op onderdelen afwijkt van het bestaande. Hier worden enige relevante as- pecten geschetst met betrekking tot de twee meest relevante ontwerp-richtlijnen (name- lijk de kaderrichtlijn en de richtlijn inzake interconnectie en toegang)61.

In de ontwerp richtlijn over toegang wordt opnieuw een scheiding aangebracht tussen interconnectie en andere vormen van toegang. Toegang wordt ruim gedefinieerd (`het beschikbaar stellen van faciliteiten en/of diensten... met het oog op het aanbieden van elektronische communicatiediensten'). Door de algemene ­ grotendeels technologie on- afhankelijke ­ definitie, zullen diensten waarover binnen het bestaande regelkader ondui- delijk (spraak/data, etc.) is of zijn gereguleerd zijn onder de werking van de nieuwe richt- lijn vallen. Toegangsverplichtingen kunnen in beginsel alleen worden opgelegd aan partij-


60 Advies nr. 1387/57 dd. 26/8/99.

61 Resp. Publ C 365E Com(2000)393def en Com (2000) 384def dd. 19/12/2000, p. 198 en p. 215.



Juridisch kader 91

en met een aanmerkelijke marktmacht62, dat niet langer meer gedefinieerd wordt aan de hand van een marktaandeel maar binnen een meer open norm ­ ontleend aan het mede- dingingsrecht ­ nader dient te worden ingevuld. De verzwaarde norm zal het niet een- voudig maken om in de huidige marktomstandigheden op de mobiele markt nog langer een partij als aanmerkelijke marktmacht aan te wijzen. Daar staat tegenover dat als gevolg van de wijzigingen het marktbegrip mogelijk nieuwe ruimte biedt om bijvoorbeeld een onderscheid te maken naar markten voor zakelijke en particuliere gebruikers. Een tweede vorm van flexibiliteit betreft de toolkit-benadering met betrekking tot de toe te passen verplichtingen. Onder het huidige kader zijn deze statisch: een partij met aanmerkelijke marktmacht dient aan specifieke vereisten te voldoen. In het nieuwe kader kunnen toe- zichthouders een keuze maken uit de beschikbare instrumenten, daarbij rekeninghoudend met het specifieke geval. Dit maakt het eenvoudiger om in situaties van aanmerkelijke marktmacht pasmaat oplossingen te bieden waarbij bijvoorbeeld onderscheid wordt ge- maakt naar de aard van de dienst. Toezichthouders dienen hun bevoegdheden uit te oe- fenen op een wijze die bevorderlijk is voor efficiënte en duurzame concurrentie en die de eindgebruiker maximaal voordeel biedt.

Voor wat betreft toegang is in artikel 12 van de betreffende richtlijn aangegeven welke maatregelen kunnen worden genomen en welke overwegingen daarbij een rol kunnen spelen:

Verplichtingen inzake toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten
1. Een nationale regelgevende instantie kan overeenkomstig artikel 8 exploitanten de verplichting opleggen toegang te verlenen tot en het gebruik toe te staan van specifie- ke faciliteiten en/of bijbehorende diensten, onder meer wanneer de nationale regelge- vende instantie van mening is dat het weigeren van toegang de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailhandelsmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn.
Van exploitanten kan onder meer worden verlangd dat zij:
a) derden toegang verlenen tot bepaalde netwerkelementen en/of faciliteiten;
b) reeds verleende toegang tot faciliteiten niet intrekken;

62 Naast aanmerkelijke marktmacht komt er ook meer nadruk te liggen op `joint dominance'. Dit aspect is hier niet verder uitgewerkt, maar loopt ­ voor wat betreft de uitwerking op de op te leggen maatregelen ­ parallel aan aanmerkelijke marktmacht.



92 Hoofdstuk 6


c) bepaalde diensten doorverkopen;

d) open toegang verlenen tot technische interfaces, protocollen of andere fundamen- tele technologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit van diensten;
e) collocatie of andere vormen van gedeeld gebruik van faciliteiten aanbieden, inclu- sief gedeeld gebruik van kabelgoten, gebouwen of masten;
f) de nodige specifieke diensten aanbieden die nodig zijn voor de eind-tot-eind- interoperabiliteit van aan gebruikers geleverde diensten, inclusief faciliteiten voor intelligente netwerkdiensten of roaming binnen mobiele netwerken;
g) de nodige toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare soft- waresystemen verlenen om eerlijke concurrentie bij het aanbieden van diensten te waarborgen;

h) zorgen voor interconnectie van netwerken of netwerkfaciliteiten. De nationale regelgevende instanties kunnen aan deze verplichtingen voorwaarden verbinden ter zake van eerlijkheid, redelijkheid, opportuniteit, transparantie en/of non-discriminatie.

2. Bij het opleggen van de in lid 1 bedoelde verplichtingen betrekken de nationale regel- gevende instanties met name de volgende factoren in hun overwegingen:
a) de technische en economische levensvatbaarheid van het gebruik of de installatie van concurrerende faciliteiten, rekening houdend met het tempo van de marktont- wikkeling;

b) de haalbaarheid van de voorgestelde toegangverlening, rekening houdend met de beschikbare capaciteit;

c) de door de eigenaar van de faciliteit verrichte initiële investering, rekening houdend met de aan de investering verbonden risico's;
d) de noodzaak om op lange termijn de concurrentie in stand te houden;
e) in voorkomend geval, ter zake geldende intellectuele-eigendomsrechten.
In de concept versie van de richtlijnen is voorzien dat genomen maatregelen op grond van het oude kader in stand blijven totdat zij zijn herzien. Genomen maatregelen verval- len dus niet van rechtswege. Herziening dient wel spoedig na inwerkingtreding plaats te vinden.

Of er op grond van het nieuwe reguleringskader ruimte is om toegang in de mobiele sector (behoudens interconnectie) te reguleren hangt primair af van de vraag of er nog partijen zijn met een aanmerkelijke marktmacht (dat in de nieuwe definitie grotendeels



Juridisch kader 93

overeenkomt met het aan het mededingingsrecht ontleende begrip economische machts- positie). Hiervoor is reeds aangegeven wat momenteel de opvattingen van de NMa zijn met betrekking tot de Nederlandse markt voor wat betreft de aanwezigheid van econo- mische machtsposities in de mobiele telecommunicatiemarkt. Een tweede element van toetsing betreft de mogelijke aanwezigheid van `joint dominance', die eveneens grondslag zou kunnen bieden voor regulering, maar daarvan geldt dat de ervaringen met dit begrip nog beperkt zijn en mede zullen afhangen van het te hanteren kader voor de omschrij- ving van relevante markten.63

6.11 Samenvatting


1. Artikel 6.9 Tw biedt de ruimte om het begrip `bijzondere toegang' specifiek in te vul- len voor zover dit door de karakteristieken van de netwerken of diensten wordt ge- rechtvaardigd. Daar waar de eigenschappen van netwerken of diensten gelijk zijn (of vergelijkbaar zijn) ligt een analogie met onder meer `vast' - maar bijvoorbeeld ten aan- zien van het onderscheid post/prepaid met de beleidsregels nummerportabiliteit - voor de hand.
Onder bijzondere toegang zijn tenminste de volgende diensten te rangschikken: (a) indirecte toegang (zoals carrier selectie en vpn); (b) toegevoegde waarde diensten (zoals informatiediensten en unified messaging- diensten).
Aan deze bekende vormen van bijzondere toegang zijn mobile virtual network ope- rators (MVNO's) en roaming toe te voegen.
Al deze toegangsvormen hebben gemeen dat zij ook fysieke koppeling met netwerken vragen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld `klassieke' service providers die geen kop- peling met het netwerk totstandbrengen. Dat er bijvoorbeeld mogelijk wel toegang is tot abonnementenregistratiesysteem om nieuwe abonnees te registeren, kan in princi- pe niet gelijk worden gesteld met toegang tot het telecommunicatienetwerk.


63 Zie over het nieuwe begrippenkader ook: Europese Commissie, `Commission working docu- ment on proposed new regulatory framework for electronic communications networks and services', Com(2001) 175, dd. 28/3/2001.




94 Hoofdstuk 6




2. Gezien de definitie van mobiele telecommunicatienetwerk in de Telecommunicatiewet vallen onder de huidige omstandigheden datadiensten onder de diensten waarop het regime voor bijzondere toegang van toepassing is.
3. De notie `redelijke voorwaarden' is zowel van toepassing op de toegang als zodanig als op de kosten waartegen de toegang dient te worden verleend.
4. Voor wat betreft de redelijkheid met betrekking tot de toegang zijn twee hoofdcatego- rieën te onderscheiden in het huidige beleid (richtsnoeren met betrekking toegang) (a) de toegang is noodzakelijk voor de verzoekende partij om te concurreren op de telecommunicatiemarkt (inclusief eventueel nader te expliciteren rand- voorwaarden met betrekking tot beschikbaarheid van alternatieven); (b) er is voldoende toegangscapaciteit beschikbaar (inclusief toetsing aan uitgangspunt netwerkintegriteit).
Aan deze criteria zijn mogelijkerwijs nog toe te voegen een toetsing met betrekking tot het realiteitsgehalte van het verzoek (economische haalbaarheid) en het voldoen aan administratieve en procedurele voorschriften (eventueel nader op te stellen)
5. Ten aanzien van het kostenaspect gelden nog geen bestaande criteria. Tarieven voor bijzondere toegang behoeven niet te voldoen aan het uitgangspunt van kostenoriënta- tie. Anderzijds zullen tarieven niet redelijk zijn wanneer zij niet voldoen aan een prijs- squeezetoets. Dit betekent dat er ruimte is voor iedere benadering tussen `kostenori- entatie plus' en `retail minus'. Het in het Verenigd Koninkrijk toegepaste model van `retail-minus' kan daarmee binnen de toe te passen kostenmodellen ter bepaling van de redelijkheid worden toegepast.

6. Artikel 6.9 Tw strekt zich uitsluitend uit tot toegang tot op het niveau van gebrui- kers/netwerkaansluitpunten. Voor toegang tot het gebruikersniveau als zodanig is ar- tikel 7.4, lid 3 Tw van toepassing. Dit vergt een nadere uitleg van het artikel. Service providers, die toegang zoeken op het niveau van gebruikers, vallen dan onder de toe- passing van dit artikel (en Hoofdstuk 7). Bij toepasbaarheid van artikel 7.4, derde lid dient tevens rekening te worden gehouden met Artikel 41 Besluit ONP, waarin is be- paald dat voor deze vorm van toegang tevens het criterium van redelijke verzoeken geldt en weigering slechts mogelijk is met instemming van OPTA. Indien artikel 7.4, derde lid niet van toepassing wordt geacht op service providers, is van belang vast te stellen waar de ondergrens ligt voor het begrip `bijzondere toegang' aangezien dit be- palend is voor de toetredingsbarrière van service providers.




95


7 Internationale quick scan


Dit hoofdstuk zal inzicht verschaffen in de wijze waarop bevoegdheden ten aanzien van bijzondere toegang tot mobiele netwerken worden ingevuld door een viertal buitenlandse toezichthouders. De volgende landen zullen centraal staan: het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Italië en Ierland. Per land zal ter illustratie eerst een korte typering van de markt worden gegeven. Daarna wordt voor de toegangsvormen SP, CS en MVNO de status van regulering in dat land besproken. Ook wordt telkens kort ingegaan op natio- nale roaming. Aan VAS aanbieders wordt in dit hoofdstuk geen aandacht besteed, omdat omtrent dit onderwerp weinig informatie is gevonden.


7.1 Verenigd Koninkrijk


In het Verenigd Koninkrijk zijn vier MNO's actief waarvan de onderlinge verschillen wat betreft marktaandeel veel minder sterk uiteenlopen dan in Nederland (zie Tabel 7/1). Vodafone en BT Cellnet zijn (zeker gezien de omvang van de wholesale revenuen) de grootste MNO's. Beide partijen zijn aangewezen als partijen met aanmerkelijke markt- macht.

Tabel 7/1 Marktverhoudingen MNO's in het Verenigd Koninkrijk number of subscribers market share in sub- market share in who- mobile operators (millions) scribers lesale revenues Vodafone 10.8 29.1 44% BTCellnet 9.4 25.2 38% Orange 9.0 24.2 10% One2One 8.0 21.5 8% Bron: Mobile Telecommunications, 2000.


7.1.1 (onafhankelijke) SP's


Door schaarste van GSM frequenties zijn de toetredingsbarrières tot het netwerkniveau erg hoog. In deze context worden SP's gezien als partijen die concurrentie op het dien- stenniveau kunnen vergroten. Vandaar dat aan de GSM licenties de voorwaarde is ver- bonden dat wholesale diensten moeten worden geleverd aan SP's. Deze verplichting wordt alleen van kracht indien de licentiehouder wordt aangewezen als een partij met




96 Hoofdstuk 7



aanmerkelijke marktmacht. De wholesale tarieven voor de (onafhankelijke) SP's moeten eerlijk en non-discriminatoir zijn vergeleken met de voorwaarden die gelden voor de aan de netwerkoperators gelieerde SP's (Oftel, 1999a).

Er zijn in het Verenigd Koninkrijk een groot aantal SP's met een vrij groot klantenbe- stand. Meer dan 2,5 miljoen klanten (waaronder veel grote ondernemingen en instellin- gen) maken gebruik van SP's. Het merendeel van deze (onafhankelijke) SP's maakt ge- bruik van de verplichting die geldt voor de AMM MNO's64. De SP's kennen ondanks de verplichting voor AMM MNO's enkele problemen. Zo hebben SP's doorgaans niet de mogelijkheid om prepaid aansluitingsvormen te verkopen. Hierdoor worden SP's uitge- sloten van een grote groeimarkt. Bovendien worden de AMM MNO's vaak beschuldigd van oneerlijke behandeling en van bewuste prijssqueezestrategieën (Oftel, 2001).


7.1.2 CS


Oftel moest zich uitspreken in geschillen tussen Vodafone en Intelligent Netwerk Mana- gement Services (INMS) en BTCellnet en INMS. Oftel was hierbij van mening dat indi- recte toegang tot mobiele netwerken als een interconnectiedienst kan worden gezien die vergelijkbaar is met indirecte toegang tot vaste netwerken. Oftel heeft hierom gebruik gemaakt van de Interconnectie Richtlijn van de Europese Commissie.

De tarieven voor de CS dienst dienen volgens Oftel te worden berekend volgens een retail-minus systeem. Na aanhoudende disputen tussen INMS en BT Cellnet en Vodafo- ne heeft Oftel (2000b) uiteindelijk definitieve tarieven vastgesteld. Door de non- discriminatie verplichting voor BT Cellnet en Vodafone moeten zij dezelfde tarieven en voorwaarden hanteren in het geval ook andere bedrijven als CS aanbieder willen starten. Carrier preselectie is niet verplicht in het Verenigd Koninkrijk omdat hier geen recht- vaardiging voor kon worden gevonden (Cullen International, 2000).


64 Er zijn echter ook enkele SP's ontstaan via commerciële onderhandelingen met niet-AMM MNO's. Virgin Mobile is hier een erg succesvol voorbeeld van. Opgemerkt dient te worden dat Virgin Mobile een joint venture constructie is waarbij de betreffende MNO (One2One) voor 50% procent aandeelhouder is. Hier valt te betwijfelen of gesproken kan worden van een onafhankelijke SP.



Internationale quick scan 97


7.1.3 MVNO's


Er is geen regulering in het Verenigd Koninkrijk wat betreft MVNO's, omdat dit op het moment van evaluatie (1999) niet gerechtvaardigd was. Oftel voert hier drie redenen voor aan (Cullen International, 2000). Ten eerste beschouwde Oftel de mobiele markt op het moment van evaluatie als prospectively competitive (Oftel, 1999b)65. Ten tweede was op het moment van evaluatie de invloed van indirecte toegang op de concurrentie in de markt onvoldoende bekend. Ten derde is het waarschijnlijk dat de concurrentie zal toe- nemen door de toetreding van één of meer nieuwe MNO's door de UMTS veiling.

Vaak wordt genoemd of gesuggereerd dat in het Verenigd Koninkrijk MVNO's op commerciële basis zijn ontstaan. Bekendste voorbeeld hiervan is Virgin Mobile. In feite betreft het hier MVNO's die niet voldoen aan de minimale eisen zoals die in dit rapport aan een MVNO worden gesteld (SIM kaart, MNC en (controle over) HLR), maar betreft het eerder SP's. Ook Oftel beschouwt dergelijke `MVNO's' als (onafhankelijke) SP's (Oftel, 2001).


7.1.4 Nationale roaming


Voor de situatie in het Verenigd Koninkrijk wat betreft nationale roaming valt op te merken dat er geen wettelijke verplichtingen zijn. Een uitzondering wordt gevormd door een nieuwe UMTS toetreder, die tijdelijk gebruik kan maken van een (GSM) roaming verplichting door BT Cellnet en Vodafone. Als er geen overeenkomst tot stand komt op commerciële basis, zal Oftel met behulp van het retail-minus principe de tarieven vast- stellen (Oftel, 1999c).

Wat betreft bijzondere toegang kan tenslotte nog worden vermeld dat dit concept uit de Europese richtlijnen is overgenomen in de Britse regelgeving, maar dat het momenteel nog niet is gebruikt om toegang tot mobiele netwerken of diensten te verplichten. Oftel (2000c) heeft zeer algemene richtlijnen uitgegeven over bijzondere toegang, omdat de precieze vormen van toegang die zouden kunnen worden gezocht moeilijk te voorspellen zijn door de aard van het begrip bijzondere toegang. Wat betreft tarieven voor bijzondere


65 Het consultatiedocument van Oftel ten behoeve van een competition review (2001) spreekt echter van een mixed picture dat inmiddels is ontstaan wat betreft de effectieve concurrentie in de mo- biele markt.




98 Hoofdstuk 7



toegangsdiensten stelt Oftel dat deze niet noodzakelijkerwijs volgens het kosten-plus systeem worden berekend, maar dat zij verwacht dat de tarieven worden vastgesteld in lijn met de tarieven voor vergelijkbare retaildiensten. In geval van een klacht zal Oftel nagaan of de voorgestelde tarieven zich bevinden tussen de incrementele kosten en de stand-alone kosten. In geval zich desondanks toch problemen voordoen heeft Oftel een aantal factoren genoemd die zij zal betrekken bij het bepalen van redelijke tarieven voor een bijzondere toegangsdienst.


7.2 Denemarken


In Denemarken zijn TeleDanmark Mobil en Sonofon aangewezen als partijen met AMM.

Tabel 7/2 Marktverhoudingen MNO's in het Denemarken mobile operators number of subscribers (millions) market share TeleDanmark Mobil 1.68 49.8% Sonofon 0.87 25.6% Mobilix 0.49 14.5% Telia Denmark 0.4 10% Bron: Mobile Telecommunications, 2000.


7.2.1 SP's


In Denemarken worden SP's beschouwd als een vorm van interconnectie. AMM MNO's zijn verplicht aan redelijke verzoeken van SP's te voldoen. De achterliggende gedachte is dat consumenten verzekerd moeten zijn van de beste en meest goedkope diensten en dat zij moeten kunnen kiezen uit verschillende leveranciers. De grootste service provider van Denemarken (Debitel) heeft een marktaandeel van ongeveer 5% en maakt gebruik van de netwerken van beide AMM MNO's (Cullen International, 2000).


7.2.2 CS


AMM MNO's moeten CS en CPS aanbieden, maar in de praktijk zijn er geen C(P)S aan- bieders actief op de mobiele markt. De implementatie van CPS dient te geschieden op basis van commerciële onderhandelingen. De voorwaarden voor een CPS dienst dienen te worden ondergebracht in een interconnectieovereenkomst. Onderdeel van deze over- eenkomst betreft de administratieve kosten voor CPS te betalen door de CPS aanbieder.



Internationale quick scan 99

Momenteel ligt er in Denemarken een standaard interconnectieovereenkomst voor CPS, maar ­ zoals gezegd ­ er zijn momenteel geen C(P)S aanbieder actief op de markt (Cullen International, 2000).


7.2.3 MVNO en nationale roaming


De Deense toezichthouder definieert niet wat een MVNO is en reguleert MVNO's dan ook niet in het bijzonder. In 1998 probeerde Sense interconnectie te bewerkstelligen met het netwerk van Sonofon gebruikmakend van eigen SIM kaarten en een eigen MNC. Sonofon was echter van mening dat dit roaming betrof. De Deense regulator Telestyrel- sen beslechtte in 1999 het geschil in het voordeel van Sonofon. De uitspraak betekende dat Sense haar ondernemingsplan niet uit kon voeren. Sindsdien is de situatie voor MVNO's echter gewijzigd door veranderde regulering wat betreft nationale roaming.

In 2000 veranderde de situatie in Denemarken door de bepaling van de regulator dat alle MNO's (en dus ook de niet-AMM MNO's) verplicht waren om te voldoen aan alle rede- lijke verzoeken tot interconnectie (waarmee ook nationale roaming wordt bedoeld). Ook redelijke verzoeken door partijen zonder netwerken dienen te worden ingewilligd, zodat ook MVNO's van deze regeling gebruik kunnen maken. Tele2 heeft met Sonofon in au- gustus 2000 zowel een nationale roaming- als een interconnectieovereenkomst gesloten, zodat in feite een MVNO is ontstaan.

In Denemarken zijn de tarieven voor nationale roaming niet gereguleerd, maar in het geval van commerciële overeenkomsten met AMM MNO's dienen de tarieven non- discriminatoir, transparant en objectief te zijn.


7.3 Italië


TIM en Omnitel zijn allebei aangewezen als partijen met aanmerkelijke marktmacht op zowel de mobiele markt als op de markt van interconnectie.




100 Hoofdstuk 7



Tabel 7/3 Marktverhoudingen MNO's in het Italië mobile operators number of subscribers (millions) market share (%) Telecom Italia Mobile (TIM) 21.3 51.8 Omnitel 14.9 36.1 Wind 4.4 10.7 Blu 0.6 1.4 Bron: Mobile Telecommunications, 2000.


7.3.1 SP


Er zijn geen verplichtingen voor MNO's om belminuten te verkopen aan SP's. Ook langs commerciële weg zijn er geen SP's actief in Italië (Cullen International, 2000).


7.3.2 CS en MVNO


Er zijn geen wettelijke verplichtingen voor MNO's om toegang te verlenen aan aanbie- ders van indirecte toegangsdiensten of MVNO's. Ten minste tot 2010 zal de Italiaanse regulator deze twee vormen van toegang niet stimuleren. Redenen voor deze beslissing zijn (Cullen International, 2000):


- MVNO's reduceren de prikkel tot het investeren in infrastructuur. De twee incum- bent AMM MNO's kunnen hierdoor hun marktmacht vergroten;
- de twee nieuwe MNO's hebben hun netwerk nog niet uitgerold;
- de twee AMM MNO's hebben vergeleken met aan Italië vergelijkbare landen relatief weinig capaciteit;

- concurrentie zal toenemen door 3G nieuwe toetreder;
- zowel de twee nieuwe GSM toetreders als de nieuwe UMTS toetreder hebben enkele jaren nodig om hun investeringen terug te verdienen;
- nieuwe MNO toetreders hebben een prikkel om commerciële MVNO overeenkom- sten te sluiten om verkeersvolume te maximaliseren.


7.3.3 Nationale roaming


TIM en Omnitel moeten op basis van kostenoriëntatie nationale roaming aanbieden aan de twee GSM nieuwkomers voor een duur van 18 maanden. Niet-AMM MNO's die een UMTS licentie winnen dienen aan een 3G nieuwe toetreder onder eerlijke, non-



Internationale quick scan 101

discriminatoire en transparante voorwaarden nationale roaming aan te bieden. Voor AMM MNO's geldt hetzelfde met de toevoeging dat tarieven worden vastgesteld op ba- sis van een retail-minus systeem (waarbij met retailprijzen de on-net tarieven worden bedoeld). De regulering van nationale roaming in Italië heeft primair de doelstelling om nieuwe toetreders gedurende een bepaalde periode de mogelijkheid te geven om nadelen ten opzichte van gevestigde partijen te minimaliseren (Cullen International, 2000).


7.4 Ierland


Eircell en Esat Digifone zijn aangewezen als partijen met AMM. Eircell is overigens ook aangewezen als AMM partij op de nationale interconnectiemarkt.

Tabel 7/4 Marktverhoudingen MNO's in het Ierland mobile operators number of subscribers (millions) market share (%) Eircell 1.1 59% Esat Digifone 0.8 41% Meteor No commercial service yet - Bron: Mobile Telecommunications, 2000.


7.4.1 SP's


Er is geen regulering voor SP's, maar in de praktijk maken MNO's gebruik van SP's. De Ierse toezichthouder ODTR (juli 2000) hecht belang aan concurrentie op de retailmarkt, maar vindt dat SP's tot stand dienen te komen door commerciële onderhandelingen. ODTR geeft verder aan dat uit de algemene opinie omtrent SP's blijkt dat de voordelen van SP's voor eindgebruikers beperkt zijn (Cullen International, 2000).


7.4.2 CS


ODTR ziet indirecte toegang/CS als een vorm van interconnectie. AMM MNO's zijn verplicht om CS aan te bieden. Partijen met AMM op de interconnectiemarkt zijn bo- vendien verplicht om CS aan te bieden op basis van kostengeoriënteerde toegangstarie- ven.




102 Hoofdstuk 7



Vooralsnog zijn er geen wettelijke verplichtingen wat betreft CPS, maar het is niet uitge- sloten dat in de toekomst verdere consultatie volgt.


7.4.3 MVNO's


Initiatieven voor het opzetten van MVNO's op commerciële gronden worden aange- moedigd door ODTR. Indien de onderhandelingen vastlopen, zal ODTR van geval tot geval geschillen beslechten, rekening houdend met de vraag of de baten van meer con- currentie worden geoptimaliseerd voor de consument. Het is echter nog maar zeer de vraag of ODTR juridische gronden kan vinden om MVNO's te verplichten. Wat betreft de UMTS veiling is het de bedoeling dat een licentie wordt geveild met de verplichting om MVNO's toe te laten (op basis van een retail-minus systeem). Als tegenprestatie is het mogelijk dat deze licentiehouder hiervoor gecompenseerd wordt door extra frequen- tieruimte (Cullen International, 2000).


7.4.4 Nationale roaming


Nationale roaming tussen 3G operators onderling en tussen 2G operators onderling is een kwestie van commerciële onderhandelingen. Voor 2G operators, die ook 3G licenties hebben bemachtigd is het wel verplicht om nationale roaming overeenkomst te sluiten met 3G toetreders. Indien commerciële onderhandelingen mislukken zal ODTR ingrij- pen, waarbij de voorkeur uitgaat naar een retail-minus systeem (Cullen International,
2000).





7.5 Conclusie en samenvatting



7.5.1 SP


Van de onderzochte landen zijn alleen in Italië geen SP's actief. In Italië en Ierland zijn SP's niet gereguleerd en dienen ze tot stand te komen door commerciële onderhandelin- gen. In het Verenigd Koninkrijk en Denemarken geldt voor AMM MNO's de verplich- ting om wholesale diensten te leveren aan SP's, omdat SP's concurrentie op dienstenni- veau kunnen stimuleren en hierdoor voordelen voor de consument kunnen bewerkstelli- gen. In het Verenigd Koninkrijk is de verplichting verbonden aan de licenties terwijl in



Internationale quick scan 103

Denemarken SP's worden gezien als een vorm van interconnectie. In beide landen zijn de tarieven niet gereguleerd.


7.5.2 CS


Met uitzondering van Italië hebben alle landen CS verplicht gesteld voor AMM MNO's. CS wordt gezien als een vorm van interconnectie. In het Verenigd Koninkrijk is een re- tail-minus systeem opgesteld en onder bepaalde voorwaarden gelden in Ierland kosten- georiënteerde tarieven. In geen van de landen is ook daadwerkelijk een CS dienst van de grond gekomen. Alleen in Denemarken is ook CPS gereguleerd.


7.5.3 MVNO


Geen van de landen heeft MVNO's expliciet gereguleerd. In Denemarken en Ierland ligt de situatie echter iets genuanceerder. In Denemarken hebben ook niet licentiehouders het recht om nationale roamingcontracten af te sluiten. Op deze manier is inmiddels een MVNO ontstaan. De Ierse regulator moedigt commerciële onderhandelingen wat betreft MVNO's aan en stelt dat het zal ingrijpen indien onderhandelingen in een impasse gera- ken. De rechtsgrond voor ingrijpen is vooralsnog echter onbekend. In Ierland is ook aan een UMTS licentie een MVNO-verplichting verbonden. Hiervoor geldt een retail-minus systeem.


7.5.4 Nationale roaming


Met uitzondering van Denemarken reguleren alle landen nationale roaming alleen voor nieuwe GSM en/of UMTS toetreders. De bijzondere situatie in Denemarken biedt per- spectief voor het ontstaan van MVNO's.






105


8 Conclusies en aanbevelingen


Dit rapport analyseert vanuit een economisch en een juridisch perspectief vier vormen van toegang tot mobiele netwerken: indirecte toegang (carrier selectie en virtual private network), mobile virtual network operator (MVNO), service provider (SP) en value- added services (VAS). De economische invalshoek onderzoekt voor het realiseren van bestendige concurrentie de wenselijkheid van toetreding tot de mobiele markt en geeft daarbij aan wat ­ in het geval van regulering ­ redelijke en effectieve toegangsprijzen kunnen zijn. De juridische invalshoek stelt mogelijkheden vast om door regulering toe- treding tot de netwerken van AMM MNO's te stimuleren. De nadruk ligt hierbij op twee toegangsregimes in de Telecommunicatiewet, te weten: bijzondere toegang (artikel 6.2 Tw) en het `gewone' toegangsregime van artikel 7.4, derde lid Tw.

Dit onderzoek is gebaseerd op de kenmerken van de huidige GSM markt. De analyse van de wenselijkheid van toetreding is uitgegaan van een markt waarop GSM de dominante technologie vormt. Bij het bepalen van de gevolgen van toetreding voor bestendige con- currentie is bovendien rekening gehouden met de introductie van UMTS. De toetreding tot de toekomstige UMTS markt is echter geen expliciet uitgangspunt geweest bij dit on- derzoek.

In dit afsluitende hoofdstuk worden allereerst de belangrijkste conclusies uit de voor- gaande hoofdstukken herhaald. Dit hoofdstuk zal vervolgens de economische theorie (Hoofdstuk 5), het juridische kader (Hoofdstuk 6) en de internationale praktijk (Hoofd- stuk 7) combineren. Op deze manier worden de economische scenario's getoetst aan de juridische mogelijkheden en de stand van zaken in het buitenland.


8.1 Van oligopolie naar bestendige concurrentie

Hoofdstuk 4 heeft - gebruik makend van Hoofdstuk 2 - de huidige marktstructuur in de mobiele sector gekarakteriseerd. Gegeven de onevenwichtige marktverhoudingen tussen de vijf verticaal geïntegreerde MNO's is de Nederlandse mobiele markt te kenschetsen als een asymmetrische oligopoliemarkt. Binnen deze markverhoudingen hebben KPN Mo- bile en Libertel een dominante positie. Door analytisch onderscheid te maken tussen de zakelijke en consumenten markt kan deze asymmetrie nog verder worden verduidelijkt.




106 Hoofdstuk 8



KPN Mobile en Libertel vormen op de zakelijke markt een duopolie. Een duopolie kan - afhankelijk van of er onderling tussen de twee partijen geconcurreerd wordt - stabiel of instabiel zijn. De argumenten die pleiten voor een instabiel duopolie lijken ons op dit moment het sterkst. Dat betekent dat KPN Mobile en Libertel gezamenlijk (en in een soort van stilzwijgende collusie) de Nederlandse zakelijk markt blijvend afsluiten van toetreding, maar dat ze onderling sterk concurreren om marktaandeel in het aantrekkelij- ke segment van zakelijke klanten.

Door hun sterke positie op de zakelijke markt beschikken KPN Mobile en Libertel over belangrijke concurrentievoordelen ten opzichte van de andere MNO's. Vooral ook met het ook op de toekomst is het duopolie van KPN Mobile en Libertel van belang. Het valt namelijk te verwachten dat de nieuwe data diensten vooral eerst op de zakelijke markt zullen worden geïntroduceerd. Het is hierdoor waarschijnlijk dat de huidige asymmetri- sche verhoudingen tussen KPN Mobile en Libertel enerzijds en Telfort, Dutchtone en Ben anderzijds gehandhaafd blijft, zoniet wordt versterkt. Het verlagen van toetredings- barrières waardoor er meer toetreding is op de zakelijke markt, zou het duopolie van KPN Mobile en Libertel kunnen verzwakken waardoor er ruimte komt voor evenwichti- gere concurrentie op de zakelijke markt en - wegens de verwevenheid van de zakelijke en de particuliere markt - ook voor evenwichtigere concurrentie op de consumentenmarkt.

Op de consumentenmarkt zijn de marktverhoudingen evenwichtiger, maar ook hier zijn KPN Mobile en Libertel erg sterke spelers. De twee grote MNO's hebben dus een domi- nante positie op de zakelijke markt en een sterke positie op de consumentenmarkt. Beide posities versterken elkaar. Bovenstaande situatie houdt in dat de Nederlandse mobiele markt nog niet kan worden gekenschetst als een markt met effectieve concurrentie.


8.2 Scenario's


Hoofdstuk 5 heeft vanuit het perspectief van bestendige concurrentie voor de vier vor- men van toegang (zoals deze besproken zijn in Hoofdstuk 3) enkele scenario's in kaart gebracht en daarbij vooral onderzocht of toegang langs commerciële weg zal ontstaan en of het zinvol is om met het oog op bestendige concurrentie te stimuleren dat toegang wordt verwezenlijkt.



Conclusies en aanbevelingen 107

CS
CS zal niet langs commerciële weg ontstaan. Op korte termijn kunnen CS aanbieders echter in effectievere marktwerking resulteren (intensivering van prijsconcurrentie) en ook op de lange termijn (bestendige concurrentie) kunnen efficiënte CS aanbieders eco- nomische voordelen realiseren. Zo kan er door toetreding van CS aanbieders wellicht meer concurrentie ontstaan op de zakelijke markt. Regulering dient ervoor te zorgen dat de meest efficiënte CS aanbieders op de markt toetreden en dat de bestaande MNO's niet worden benadeeld. Een retail-minus tarief ligt in dit geval voor de hand, omdat hierdoor prikkels blijven bestaan om te investeren in de infrastructuur.

MVNO's
Commerciële deals via de netwerken van AMM MNO's liggen niet voor de hand. Deze MNO's hebben een groot klantenbestand en dus veel te verliezen. Bovendien kan de verplichting tot non-discriminatie als een belemmering voor deze wholesale activiteiten worden gezien. De kans dat er langs commerciële weg MVNO's zullen ontstaan op de netwerken van Ben, Telfort en/of Dutchtone is groter. Veel toetredende MVNO's zijn echter niet te verwachten. Omdat de marktverhoudingen op zowel op de korte als de lange termijn door toetreding via commerciële deals van MVNO's gunstig zouden kun- nen worden beïnvloed, valt een afwachtende houding van OPTA in eerste instantie aan te raden.

Indien op termijn wenselijk geacht, kent het stimuleren van MVNO's met regulering zowel voor- als nadelen. Belangrijkste nadeel wordt gevormd door het gevaar dat bij re- gulering (onder gunstige voorwaarden voor toetreders) de netwerken van AMM MNO's worden gekannibaliseerd. De tariefstelling dient dan ook zodanig te zijn dat de investe- ringsprikkel niet wordt weggenomen, maar wordt bevorderd. Een redelijke toegangsprijs voor MVNO's is echter niet makkelijk te bepalen. Met een retail-minus tariefregulering kan er ook in dit geval voor worden gezorgd dat alleen de meest efficiënte aanbieders zullen toetreden. Met een retail-minus tarief wordt bovendien de investeringsprikkel van de MNO niet onnodig gereduceerd. Met een kosten-plus tarief gebaseerd op historische kosten (backward-looking cost-based) wordt deze prikkel wel weggenomen. Een retail- minus tarief heeft ook het voordeel dat deze relatief makkelijk vast te stellen is. Dat geldt in elk geval voor een minimale MVNO waarbij de retailprijs slechts voor een beperkt aantal elementen (die de minimale MVNO zelf verzorgt) moet worden gecorrigeerd. Voor een zeer uitgebreide MVNO die zelf in een groot aantal netwerkelementen heeft




108 Hoofdstuk 8



geïnvesteerd wordt het vaststellen van de retail-minus tarief veel gecompliceerder. Een uitgebreide MVNO is wat netwerk betreft echter minder afhankelijk van een MNO dan een minimale MVNO. De mogelijkheid tot kannibaliseren van dit netwerk wordt dan ook minder naarmate de MVNO meer investeert in eigen netwerkelementen. Een moge- lijke oplossing is dat een minimale MVNO wordt geconfronteerd met een retail-minus tarief, terwijl een uitgebreide MVNO op basis van kosten-plus tarieven toegang krijgt. Voor een toetredende minimale MVNO die zich wenst te ontwikkelen tot een meer uit- gebreide MVNO is het hierdoor mogelijk dat de toegangsprijs zich aanpast aan het in- vesteringsniveau van de MVNO.

SP's
SP's kunnen (in ieder geval via de netwerken van KPN Mobile en Libertel) langs com- merciële weg tot stand komen. Efficiëntie toetreders moeten in staat worden geacht normale bedrijfswinsten te behalen (NMa, 2001). De rol van SP's op de huidige mobiele markt is beperkt, maar voor bepaalde nichemarkten kan de SP van waarde zijn. Boven- dien bestaat voor SP's de mogelijkheid (eventueel via de netwerken van andere MNO's dan KPN Mobile en/of Libertel) om zich te ontwikkelen tot ESP's of MVNO's.

Een afwachtende houding van OPTA met betrekking tot SP's valt in eerste instantie aan te raden. Relevante vraag blijft echter onder welke omstandigheden het wel noodzakelijk is om de positie van SP's met regulering te verstevigen. Omdat versterking van de positie van SP's wellicht positieve invloed heeft op de statische efficiëntie, is het aan te raden regulering voor SP's slechts dan te overwegen indien CS en/of MVNO op termijn geen positieve invloed blijken te hebben op bestendige concurrentie in de mobiele markt. Een geschikte toegangsprijs zou in dit geval retail-minus zijn. Op deze manier treden effici- ente SP's toe en ontstaat er geen kannibalisatie van de netwerken.

Een laatste conclusie voor SP's is dat er geen economische rechtvaardiging kan worden gevonden om verplichtingen die gelden voor AMM MNO's (zoals eventueel het verlenen van toegang voor CS aanbieders) ook op SP's (die gebruik maken van de netwerken van de AMM MNO's) van toepassing te laten zijn.

VAS
Voor bestendige concurrentie is het van belang dat de gebruiksmogelijkheden van mo- biele telecommunicatie worden gestimuleerd. VAS providers kunnen hierbij een rol spe- len. Belangrijk is eveneens dat VAS worden aangeboden door marktpartijen die dat tegen



Conclusies en aanbevelingen 109

de laagste kosten kunnen. Mede omdat het aanbieden van VAS diensten niet tot de `kerntaken' van de MNO's behoort en omdat het innovatievermogen van de VAS aan- bieder ten volste moet worden benut, zou hier aan een kosten-plus benadering kunnen worden gedacht. Deze methode resulteert in wenselijke laagdrempelige toegang en zou tot efficiëntievergroting van de VAS aanbieders tot efficiëntere benutting van de netwer- ken kunnen leiden.


8.3 Juridisch kader


Hoofdstuk 6 valt met de volgende punten samen te vatten:


1. Artikel 6.9 Tw biedt de ruimte om het begrip `bijzondere toegang' specifiek in te vul- len voor zover dit door de karakteristieken van de netwerken of diensten wordt ge- rechtvaardigd. Daar waar de eigenschappen van netwerken of diensten gelijk zijn (of vergelijkbaar zijn) ligt een analogie met onder meer `vast' - maar bijvoorbeeld ten aanzien van het onderscheid post/prepaid met de beleidsregels nummerportabiliteit - voor de hand.
Onder bijzondere toegang zijn tenminste de volgende diensten te rangschikken: (a) indirecte toegang (zoals carrier selectie en vpn); (b) toegevoegde waarde diensten (zoals informatiediensten en unified messaging- diensten).
Aan deze bekende vormen van bijzondere toegang zijn mobile virtual network ope- rators (MVNO's) en roaming toe te voegen. Al deze toegangsvormen hebben ge- meen dat zij ook fysieke koppeling met netwerken vragen. Dit in tegenstelling tot bij- voorbeeld `klassieke' service providers die geen koppeling met het netwerk totstand- brengen. Dat er bijvoorbeeld mogelijk wel toegang is tot een abonnementen- registratiesysteem om nieuwe abonnees te registeren, kan in principe niet gelijk wor- den gesteld met toegang tot het telecommunicatienetwerk.
2. Gezien de definitie van mobiele telecommunicatienetwerk in de Telecommunicatie- wet vallen onder de huidige omstandigheden datadiensten onder de diensten waarop het regime voor bijzondere toegang van toepassing is.
3. De notie `redelijke voorwaarden' is zowel van toepassing op de toegang als zodanig als op de kosten waartegen de toegang dient te worden verleend.



110 Hoofdstuk 8


4. Voor wat betreft de redelijkheid met betrekking tot de toegang zijn twee hoofdcate- gorieën te onderscheiden in het huidige beleid (richtsnoeren met betrekking toegang) (a) de toegang is noodzakelijk voor de verzoekende partij om te concurreren op de telecommunicatiemarkt (inclusief eventueel nader te expliciteren randvoor- waarden met betrekking tot beschikbaarheid van alternatieven); (b) er is voldoende toegangscapaciteit beschikbaar (inclusief toetsing aan uitgangspunt netwerkintegriteit).
Aan deze criteria zijn mogelijkerwijs nog toe te voegen een toetsing met betrekking tot het realiteitsgehalte van het verzoek (economische haalbaarheid) en het voldoen aan administratieve en procedurele voorschriften (eventueel nader op te stellen)
5. Ten aanzien van het kostenaspect gelden nog geen bestaande criteria. Tarieven voor bijzondere toegang behoeven niet te voldoen aan het uitgangspunt van kostenoriën- tatie. Anderzijds zullen tarieven niet redelijk zijn wanneer zij niet voldoen aan een prijssqueezetoets. Dit betekent dat er ruimte is voor iedere benadering tussen `kos- tenoriëntatie plus' en `retail minus'. Het in het Verenigd Koninkrijk toegepaste model van `retail-minus' kan daarmee binnen de toe te passen kostenmodellen ter bepaling van de redelijkheid worden toegepast.

6. Artikel 6.9 Tw strekt zich uitsluitend uit tot toegang tot op het niveau van gebrui- kers/netwerkaansluitpunten. Voor toegang tot het gebruikersniveau als zodanig is ar- tikel 7.4, lid 3 Tw van toepassing. Dit vergt een nadere uitleg van het artikel. Service providers, die toegang zoeken op het niveau van gebruikers, vallen dan onder de toe- passing van dit artikel (en Hoofdstuk 7). Bij toepasbaarheid van artikel 7.4, derde lid dient tevens rekening te worden gehouden met Artikel 41 Besluit ONP, waarin is be- paald dat voor deze vorm van toegang tevens het criterium van redelijke verzoeken geldt en weigering slechts mogelijk is met instemming van OPTA. Indien artikel 7.4, derde lid niet van toepassing wordt geacht op service providers, is van belang vast te stellen waar de ondergrens ligt voor het begrip `bijzondere toegang' aangezien dit be- palend is voor de toetredingsbarrière van service providers.

8.4 Internationale quick scan

Hoofdstuk 7 heeft een korte internationale analyse uitgevoerd voor het Verenigd Ko- ninkrijk, Italië, Denemarken en Ierland. De quick scan beperkt zich tot CS, MVNO en SP omdat over VAS weinig informatie is gevonden.



Conclusies en aanbevelingen 111

CS
Met uitzondering van Italië hebben alle landen CS verplicht gesteld voor AMM MNO's. CS wordt gezien als een vorm van interconnectie. In het Verenigd Koninkrijk is een re- tail-minus systeem opgesteld en onder bepaalde voorwaarden gelden in Ierland kosten- georiënteerde tarieven. In geen van de landen is ook daadwerkelijk een CS dienst van de grond gekomen. Alleen in Denemarken is ook CPS gereguleerd.

MVNO
Geen van de landen heeft MVNO's expliciet gereguleerd. In Denemarken en Ierland ligt de situatie echter iets genuanceerder. In Denemarken hebben ook niet licentiehouders het recht om nationale roaming contracten af te sluiten. Op deze manier is inmiddels een MVNO ontstaan. De Ierse regulator moedigt commerciële onderhandelingen wat betreft MVNO's aan en stelt dat het zal ingrijpen indien onderhandelingen in een impasse gera- ken. De rechtsgrond voor ingrijpen is vooralsnog echter onbekend. In Ierland is boven- dien aan een UMTS licentie een MVNO-verplichting verbonden. Hiervoor geldt een retail-minus systeem.

SP's
Van de onderzochte landen zijn alleen in Italië geen SP's actief. In Italië en Ierland zijn SP's niet gereguleerd en dienen ze tot stand te komen door commerciële onderhandelin- gen. In het Verenigd Koninkrijk en Denemarken zijn AMM MNO's verplicht tot het leveren van wholesale diensten aan SP's, omdat SP's concurrentie op dienstenniveau kunnen stimuleren en hierdoor voordelen voor de consument kunnen bewerkstelligen. In het Verenigd Koninkrijk is de verplichting verbonden aan de licenties terwijl in Dene- marken SP's worden gezien als een vorm van interconnectie. In beide landen zijn de ta- rieven niet gereguleerd.

Een laatste conclusie die kan worden getrokken uit de internationale quick scan is dat in de onderzochte landen haast nooit regulering heeft plaatsgehad op basis van het concept bijzondere toegang. Vaak wordt gereguleerd door verplichtingen aan licenties te verbin- den of door vormen van toegang als een vorm van interconnectie te zien.



112 Hoofdstuk 8

8.5 Scenario's versus juridisch kader en quick scan

Voor elk van de vier vormen van toegang worden hieronder de resultaten van de scena- rio's (Hoofdstuk 5) geconfronteerd met de bevindingen vanuit juridisch perspectief (Hoofdstuk 6) en de bevindingen vanuit internationaal perspectief (Hoofdstuk 7).

CS
Aangezien CS niet langs commerciële weg zal ontstaan, maar wel bij kan dragen aan het realiseren van bestendige concurrentie, is vanuit economisch perspectief regulering aan te raden. Toegangstarieven op basis van de retail-minus aanpak zijn hier wenselijk. Voor zowel postpaid als prepaid aansluitingsvormen, voor zowel nationaal als internationaal verkeer en voor zowel spraak- als datadiensten kan regulering van CS plaatsvinden op basis van het regime van bijzondere toegang (Artikel 6.9 Tw).

Onze conclusie dat CS gunstig is voor bestendige concurrentie en dat CS ook door regu- lering kan worden gestimuleerd, komt overeen met de situatie in de meeste landen uit de internationale vergelijking. De juridische basis voor regulering wordt in alle gevallen echter niet gevonden in het begrip bijzondere toegang. Ook in het Verenigd Koninkrijk wordt een retail-minus systeem gehanteerd. Opvallend is dat in geen van de landen waar CS wordt gereguleerd CS ook daadwerkelijk tot stand is gekomen. Mogelijke oorzaak hiervan zou het gebrek aan een prijssqueezetoets kunnen zijn.

MVNO
MVNO's zullen niet tot spontaan tot stand komen via de netwerken van AMM MNO's, maar kunnen eventueel wel bevorderlijk zijn voor het ontstaan van bestendige concur- rentie. Via de netwerken van niet-AMM MNO's is de kans echter wel aanwezig dat MVNO's via commerciële onderhandelingen ontstaan. Een afwachtende houding van OPTA valt in dit verband dan ook in eerste instantie aan te raden.

Het eventueel met regulering stimuleren van MVNO's kent zowel voor- als nadelen. Met de juiste toegangstarieven kan echter een oplossing worden gevonden. Een retail-minus aanpak voor minimale MVNO's en een kosten-plus benadering voor uitgebreide MVNO's kan de voordelen van regulering benutten en de nadelen elimineren.

De juridische mogelijkheid tot het reguleren van MVNO's kan evenals voor CS worden gevonden in het toegangsregime van bijzondere toegang (artikel 6.9 Tw).



Conclusies en aanbevelingen 113

In geen van de onderzochte landen zijn MVNO's direct gereguleerd. In Denemarken zijn MVNO's echter mogelijk via de verplichting van MNO's tot het aanbieden van nationale roaming. In de andere landen zijn de nationale toezichthouders terughoudend omtrent MVNO's. In Ierland bijvoorbeeld worden commerciële onderhandelingen sterk aange- moedigd. Uit deze internationale vergelijking zou geconcludeerd kunnen worden dat buitenlandse toezichthouders ­ conform onze aanbeveling aan OPTA ­ een afwachtende houding aannemen (en bang zijn voor het kannibaliseren van mobiele netwerken).

SP's
Evenals voor MVNO's valt voor SP's in eerste instantie een afwachtende houding van OPTA aan te raden. Eventueel reguleren van SP's kan statische efficiëntie bevorderen en is bij een retail-minus benadering niet nadelig voor dynamische efficiëntie. De mogelijk- heid tot het reguleren van SP's is afhankelijk van de interpretatie van het `gewone' toe- gangsregime in artikel 7.4, lid 3 Tw.

In de meeste onderzochte landen zijn evenals in Nederland SP's actief. Net als in Neder- land dienen SP's in Ierland langs commerciële weg actief te worden. In het Verenigd Ko- ninkrijk zijn AMM MNO's verplicht wholesale diensten te leveren en in Denemarken worden SP's als interconnectie beschouwd.

In eerste instantie wordt hier een afwachtende houding van OPTA aangeraden. Indien regulering van SP's op termijn wenselijk wordt geacht wijkt de door ons mogelijk geachte manier via het `gewone' toegangsregime af van hoe SP's in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken worden gereguleerd.

VAS
Toetreding van VAS aanbieders heeft gunstige effecten op bestendige concurrentie. Re- gulering van VAS aanbieders is dan ook wenselijk indien zij niet langs commerciële weg hun diensten kunnen aanbieden. Mede omdat toegang van VAS aanbieders geen frictie oplevert tussen statische en dynamische efficiëntie is een kosten-plus benadering hier economisch wenselijk. De juridische mogelijkheid tot reguleren van VAS aanbieders wordt evenals voor CS en MVNO gevonden in het toegangsregime van bijzondere toe- gang (artikel 6.9 Tw).





115

Literatuurlijst

De gerefereerde Internetpagina's zijn bezocht in de periode juli­ augustus 2001.

Ben (5 juni 2001), Ben niet alleen: 1 miljoen actieve klanten op netwerk van Ben, www.ben.nl/ik_ben_ben/ben_tekst/html/media/pb010605.html, Persbericht.

Bennett, M., De Bijl, P & Canoy, M. (2001), Future policy in telecommunication markets: an analytical framework, CPB Document No 005,
www.cpb.nl/ nl/pub/ document/ 5/doc5.pdf.

BedrijfsTelecommunicatie Grootverbruikers (mei 2000a), BTG-Kwaliteitswijzer 2000; opi- niepeiling van de kwaliteit van telecommunicatiediensten, www.btg.org/download/downloaddoc.asp?docStr=/download/algemeen/BTG Kwaliteitswijzer2000.pdf (niet vrij toegankelijk).

BedrijfsTelecommunicatie Grootverbruikers (juni 2000b), Vergelijking van mobiele diensten, www.btg.org/download/downloaddoc.asp?docStr=/download/algemeen/mobiel juni2000.pdf (niet vrij toegankelijk).

BedrijfsTelecommunicatie Grootverbruikers (2001a), BTG-Jaarverslag 2000, www.btg.org/download/algemeen/JaarverslagNLPDF.pdf.

BedrijfsTelecommunicatie Grootverbruikers (mei 2001b), BTG-Kwaliteitswijzer 2001: feiten, cijfers en perceptie,
www.btg.org/download/downloaddoc.asp?docStr=/download/algemeen/BTG_ Kwaliteitswijzer2001.pdf (niet vrij toegankelijk).

Caillaud, B. & Tirole, J. (2000), Essential facility financing and market structure, Working paper Institut d'Economie Industrielle, University of Toulouse, www.idei.asso.fr/ Commun/Articles/Tirole/ct10jan01.pdf.

Case Associates (2000), Competition in the Dutch mobile market.

Cullen International (december 2000), Study on national regulation of access to mobile networks (prepared for KPN Mobile).

Dommering, E.J., Van Eijk, N.A.N.M., Nijhof, J.A.M. & Verberne, M.L. (1999), Hand- boek Telecommunicatierecht, SDU, Den Haag.

Foros, Ø. & Hansen B. (2001), Connecting customers and disconnecting competitors: The facility-based firms' strategy towards virtual operators. Journal of Network Industries, 2, (2), 207-230,
www.wkap.nl/oasis.htm/351394.



116

Het Financieele Dagblad (5 januari 2001a), Nederlanders bellen steeds minder mobiel.

Het Financieele Dagblad (11 juni 2001b), `Ik vind dat KPN onrecht wordt aangedaan'.

KPMG (5 januari 2001), Mobiele aanbieders besteden nauwelijks aandacht aan de klant, www.KPMG.nl/KPMG/bibliotheek/persbericht_overzicht.html?ID=294049&B U=KNL, Persbericht.

KPN (2001a), KPN Jaarverslag 2000,
www.kpn-corporate.com/nl/ir/downloads/ kpn2000_jvslnl.pdf.

KPN (1 juni 2001b), Kwartaalbericht KPN; 1e kwartaal 2001, www.kpn-corporate.com/nl/ir/downloads/1ekwartaal2001NL.pdf.

KPN (28 juni 2001c), KPN Mobile past opwaardeerbedragen en geldigheid prepaidkaarten aan, www.kpn-corporate.com/nl/pers/pers/selectie.php?id=219&start=0, Persbericht

Laffont, J. & Tirole, J. (2000), Competition in Telecommunications, MIT Press, Cambridge.

Libertel (15 september 2000), KEMA-onderzoek: Libertel GSM netwerk als beste getest, www.libertel-vodafone.nl/organisatie/watdoetlibertel/persberichten/lv body .asp?Mode=View&PersID=177, Persbericht.

Libertel (16 mei 2001a), Operating profit increases 52%: Libertel-Vodafone re-affirms strong positi- on in mobile telecommunications market,
www.libertel-vodafone.nl/irelations/news/pressreports/body.asp?Mode=View& PersID=248, Persbericht.

Libertel (9 juli 2001b), Libertel-Vodafone confirms strong market position, www.libertel-vodafone.nl/irelations/news/pressreports/ body.asp? Mode = View&PersID=258, Persbericht.

Mobile Telecommunications (1 december 2000), In: Cullen International (december 2000), Study on national regulation of access to mobile networks (prepared for KPN Mobile).

NMa (26 augustus 1999), DCS 1800-frequenties: beëindiging tijdelijke uitsluiting vergunninghou- ders, nummer: 1387/57,
www.nma-org.nl/ overigepub/ 2001/ adviezen/ adv1387%2D57.htm.

NMa (12 maart 2001), Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot afwijzing van een aanvraag tot het nemen van een besluit op grond van artikel 56, eerste lid, van de Mededingingswet. Zaaknummer 1657 Talkline vs KPN,
www.nma-org.nl/ besluiten/2001/bk/bk1657%2D0103.htm.

NRC Handelsblad (1 februari 2000), Libertel wil af van stuntprijzen, www.nrc.nl/W2/Lab/Telecom/000201.html.



Literatuurlijst 117

NRC Handelsblad (13 juli 2001), Prijzen mobiele telefoons gaan flink omhoog, www.nrc.nl/nieuws/economie/995023844546.html.

Oftel (februari 1999a), Competition in the mobile market: a consultative document issued by the Director General of Telecommunications,
www.oftel.gov.uk/publications/1999/competition/cmm0299.htm.

Oftel (juli 1999b), Oftel's review of the mobile market, www.oftel.gov.uk/publications/1999/competition/mmrv799.htm.

Oftel (oktober 1999c), Statement on national roaming-revised version, www.oftel.gov.uk/publications/1999/competition/mvno1099.htm.

Oftel (april 2000a), Determination under provisions of regulation 6(6) of the Telecommunications (Interconnection) Regulations 1997 (the `Regulations') to change the date by which Vodafone Ltd (`Vo- dafone') and INTELLIGENT NETWORK MANAGEMENT SERVICES (`INMS') should reach agreement on the terms and conditions for the provision of indirect access by Vodafone to INMS, www.oftel.gov.uk/publications/mobile/ia0400.htm.

Oftel (juli 2000b), Determination under the provisions of Regulation 6(6) of the Telecommunications (Interconnection) Regulations 1997 (the `Regulations') to determine final charges for the provision of Indirect Access (`IA') services by Vodafone Ltd (`Vodafone') to INTELLIGENT NETWORK MANAGEMENT SERVICES (`INMS'),
www.oftel.gov.uk/publications/mobile/iavo0700.htm.

Oftel (juli 2000c), Guidelines on special network access, www.oftel.gov.uk/publications/ind_guidelines/sna0700.htm.

Oftel (februari 2001), Effective competition review: mobile, www.oftel.gov.uk/publications/mobile/mmr0201.htm.

OPTA (2001) Visie op telecommunicatie- en postmarkten in Nederland, www.opta.nl/download/visie_2000_100501.pdf.

Planet Multimedia (11 januari 2001), KPN verliest marktaandeel aan Ben en Dutchtone, www.planet.nl/planet/0,1114,86_1211_72619,00.html.

t-mail.nl (29 maart 2001a), Subsidie mobiele telefoon verdwijnt, www.t-mail.nl/ archief/2001-13.html.

t-mail.nl (9 juli 2001b), OPTA: teveel nummers niet bereikbaar, www.t-mail.nl/ nieuws.php?nws=860.

Verdonck, Klooster & Associates (6 februari 2001), Bijzondere toegang tot mobiele netwerken: typen diensten en rollen van aanbieders van openbare mobiele telecommunicatiediensten.





119

Bijlage 1 Geïnterviewde personen

datum instelling persoon.personen
5 juni 2001 Versatel Telecom International mevr. Dr. M.L. Verberne (Regulatory Counsil) N.V. Timo Smit (Interconnect Manager)
6 juni 2001 Katholieke Universiteit Brabant Prof. Dr. E.E.C. van Damme (Hoogleraar Micro- economie) 19 juni 2001 Talkline Nederland B.V. A. Knipping (Head Legal and Regulatory De- partment) 19 juni 2001 KPN Mobile J. van den Beukel (Strategy & Business Develop- ment) 25 juni 2001 Libertel N.V. K.H. van der Molen (Policy and Regulatory Af- fairs) mr. P.G.G. Cabbolet (Senior Issue Expert Policy and Regulatory Affairs) 5 juli 2001 WorldCom International R. Rosendaal (Director Regulatory Affairs Netherlands) 6 juli 2001 XOIP BV N. Dammers 9 juli 2001 Telfort M. de Vries (Manager Strategic Projects) Mr. N. C. van Veen (Senior Regulatory Counsel Legal and Regulatory Affairs)





121

Bijlage 2 Inzichten uit interviews

Algemeen
Voorwaarde voor het ontstaan van toetreding is de garantie van een marge tussen wholesale en eindgebruikertarieven. Hierover dient zekerheid te bestaan voor toetre- dende partijen. Een prijssqueeze toets voor mobiel is voor het ontstaan van bestendi- ge concurrentie dan ook erg belangrijk.
Er is een groot risico aanwezig dat toetreding (indien gereguleerd) door onenigheden op detailniveau wordt vertraagd.
Non-discriminatie verplichting belemmert/vertraagt het tot stand komen van who- lesale diensten via de netwerken van AMM partijen.

MVNO
De toegevoegde waarde van een MVNO voor een MNO is cruciaal. Indien de toege- voegde waarde van een MVNO klein is dan ontstaat er geen overeenkomst met een MNO. De toegevoegde waarde van een MVNO is sterk gerelateerd aan de potentiële toetreder.

Ben, Dutchtone en Telfort willen wellicht meer uitgebreidere vormen van MVNO's toestaan dan KPN Mobile en Libertel. De eerstgenoemde MNO's hebben de nood- zaak om netwerken te vullen en de laatstgenoemden hebben meer te verliezen en hebben de non-discriminatie verplichting. Bij de ruimte die Ben, Dutchtone en Tel- fort zouden kunnen bieden valt te denken aan: eigen SIM, MSC en terminating in- komsten. Voorwaarde is wel (en dat geldt voor alle vijf de MNO's) dat de toetreder mee moet investeren in de noodzakelijke aanpassingen door de MNO. KPN Mobile en Libertel willen niet zover gaan. Zij staan geen eigen SIM kaarten toe waardoor de toetreders erg afhankelijk van de MNO blijven (op deze manier wordt de mogelijk- heid van de MVNO om het klantenbestand naar een andere MNO te verhuizen voorkomen). Ruimte wordt echter wel geboden door toepassing van SIM Toolkit (bijvoorbeeld voor location-based services).

Toetreden als MVNO vereist de nodige investeringen. Naast het zelf aanschaffen van de noodzakelijke apparatuur is het mogelijk om dit te huren bij hardware leveranciers (bijvoorbeeld Nokia en Ericsson), MNO's zelf, SIM kaart leveranciers, e.a.



122 Bijlage 2

Voor potentiële toetreders is het vaak heel moeilijk om voldoende volume te genere- ren (vereiste schaalgrootte om investeringen terug te verdienen is vaak niet haalbaar). Hierdoor wordt MVNO commercieel onaantrekkelijk.

SP's
SP's hebben behoefte aan eigen identiteit en dus ook aan bijvoorbeeld eigen IN, HLR, voice mail.

Voor SP's (en wellicht ook voor andere soorten potentiële MVNO's) is het een grote (radicale en dus ook risicovolle) stap naar CS en (uitgebreide vormen van) MVNO. Zowel CS als MVNO betekenen het hebben van netwerkelementen en het routeren van verkeer. Op dit gebied hebben SP's geen kennis, middelen, etc. Een ander strui- kelblok wordt gevormd door de noodzaak tot het afsluiten van internationale ro- aming overeenkomsten.

Om MVNO te worden krijgen SP's bij Ben, Dutchtone en Telfort misschien meer mogelijkheden een eigen identiteit te ontwikkelen dan bij KPN Mobile en Libertel. Probleem voor SP's is dat het een haast onmogelijk stap is om het huidige (zakelijke) klantenbestand (op de netwerken van KPN Mobile en/of Libertel) over te hevelen naar de (als) kwalitatief minder (gepercipieerde) netwerken van Ben, Telfort en Dutchtone. SP's staan dus voor een lastige trade-off.

SP's hebben vaak bij meerdere MNO's overeenkomsten. Indien zij MVNO worden zullen zij dit op één netwerk doen om zo de inkoopkracht te bundelen.

VAS
Bijzondere toegang vereist een vorm van fysieke koppeling. De karakteristiek van VAS providers is dat zij slechts een VAS-platform beheren en voor verdere fysieke vereisten gebruik maken van de netwerken andere telco's. De over het algemeen klei- ne VAS-ondernemingen hebben vaak niet de tijd, kennis en/of financiële middelen om in langdurige en complexe onderhandelingen met AMM MNO's te treden. Om de innovatieve kracht van deze ondernemingen te stimuleren is het beslechten van geschillen in het voordeel van VAS providers op zijn plaats. Aangezien het vaak zo is dat de platformen van VAS providers zijn gekoppeld aan netwerken van OLO's (other licensed operators, andere (vaste) telecombedrijven dan KPN Telecom) is het raadzaam om waar mogelijk VAS providers te kunnen laten profiteren van fysieke koppelingen tussen AMM MNO's en de desbetreffende OLO's.



reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie