Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Toespraak Tjeenk Willink over kwaliteit overheid

Datum nieuwsfeit: 25-09-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Razende Robot Reporter
Zoek soortgelijke berichten
Centrum voor Arbeidsverhoudingen

www.raadvanstate.nl

Toespraak Tjeenk Willink: Kwaliteit van de overheid in een veranderende wereld

uitgesproken op dinsdag 25 september 2001 tijdens een openbaar college aan de universiteit van de Nederlandse Antillen:


1. Algemeen


a. Achtergrond
In diverse functies heb ik mij de afgelopen jaren bezig gehouden met het vraagstuk van de kwaliteit van de overheid in Nederland. In die jaren is sprake geweest van grote veranderingen in de positie van de overheid, de organisatie van de overheid, haar taken en haar wijze van werken. Maar ook in de wijze waarop naar de overheid wordt gekeken.

Al doende heb ik waarnemingen gedaan en analyses gemaakt. Zij hebben de Nederlandse overheid tot onderwerp en zijn daarom niet zonder meer toepasbaar op de situatie in uw land. Ik reik daarom geen pasklare antwoorden aan voor het proces van verandering waarmee u bezig bent. Dat zou ook niet kunnen. Ik ken uw situatie onvoldoende. (Daarom dit kennismakingsbezoek). Uw situatie verschilt (de schaalgrootte bijvoorbeeld). U bent de enigen die kunnen bepalen wat hier moet en succesvol kan zijn. Nederland behoeft daarbij voor u ook niet het enige referentiepunt te zijn.

Ik bied mijn gedachten echter aan u in de hoop dat u er wellicht iets nuttigs aan kunt ontlenen in uw situatie, iets om in uw achterhoofd te houden bij het denken aan, discussiëren over en afwegen van veranderingen binnen uw eigen overheid.

Want afgezien van de verschillen die er zijn, en die er ook onontkoombaar moeten zijn, zijn er in alle overheidsorganisaties ook problemen die op hun minst vergelijkbaar zijn. Ook de overheid van de Nederlandse Antillen moet doeltreffend zijn in de oplossing van de problemen die op haar afkomen. De overheid moet doeltreffend zijn maar met in acht nemen van de regels die een democratische rechtsstaat stelt. De overheid moet zich aan de regels houden, die we met elkaar hebben afgesproken.

Vertrekpunt voor mijn beschouwingen zijn de termen kwaliteit en overheid. Twee termen die we graag - en veel - gebruiken, maar waarvan de betekenis minder eenvoudig is dan op het eerste gezicht lijkt. Ik zal ze om te beginnen proberen te definiëren. Daarna zal ik ingaan op de verschillende invalshoeken bij de heroriëntatie van de Nederlandse overheid in de afgelopen 25 jaar. Vervolgens volgen een paar merktekens uit mijn eigen benadering (coördinatie; uitvoering; controle). Kwaliteit van de overheid is ook kwaliteit van mensen. Daarop ga ik (kort) in in het vierde onderdeel van mijn betoog. Enkele ervaringen met veranderingen sluiten mijn betoog af. Dat betoog zal vooral in het begin een wat beschouwend karakter hebben. Het valt mij ook zelf steeds weer op hoe ingewikkeld het onderwerp kwaliteit van de overheid is. Maar we zijn hier aan de universiteit. En ik ben ook een schoolmeester. Het tweede deel van mijn betoog zal concreter zijn.

b. Kwaliteit
Het is van belang te onderkennen dat kwaliteit geen eenduidig begrip is. Het is een saldo van aan de ene kant verwachtingen en aan de andere kant resultaten van beleid. Als we verwachten dat de straten schoon zijn en we zien dat ze maar eens per maand worden geveegd vinden we kwaliteit van de overheid slecht. Als we geregeld politie op straat zien voelen we ons veiliger. Onze verwachting dat de overheid voor veiligheid zorgt, wordt niet teleurgesteld. We beoordelen de kwaliteit positief. Verwachtingen veranderen met de tijd en soms heel snel. Daardoor alleen al verandert het oordeel over de resultaten; zelfs als die resultaten objectief gesproken dezelfde blijven. Kwaliteit is dus geen vast maar een dynamisch en vluchtig begrip.

Het begrip zegt op zich niets concreets over de inhoud van het beleid dat de overheid moet voeren in antwoord op de vragen die vanuit de maatschappij aan haar worden gesteld. De beantwoording van die vragen zal steeds weer moeten worden gevonden in het democratisch proces, op basis van zorgvuldig luisteren, analyseren, discussiëren, formuleren, uitvoeren (en opnieuw beginnen).

In een democratische rechtsstaat is het begrip kwaliteit nog ingewikkelder, omdat de resultaten van het beleid en van het handelen van de overheid niet alleen moeten worden afgemeten aan hun doeltreffendheid (het antwoord op de vraag: werkt het?) maar ook aan de eisen die rechtsstaat en democratie stellen (het antwoord op de vraag: hoe werkt het?). De politie mag niet zo maar iemand op straat fouilleren omdat hij denkt dat dat doeltreffend is. De politie kan dat alleen als de wet dat mogelijk maakt; een wet die we met elkaar (democratisch) hebben vastgesteld.

In een democratische rechtsstaat is de overheid méér dan een instrument in handen van politici dat zo doelmatig en doeltreffend moet worden ingezet.
Juist dat meerdere is essentieel.
De resultaten van beleid, èn de procedures om die resultaten te bereiken, dienen daarom ook steeds te worden afgewogen tegen die eisen van democratie en rechtsstaat. Zij bepalen uiteindelijk de kwaliteit. Ook de procedures tellen. Want democratie levert weliswaar niet automatisch de beste uitkomst op. Het is wel de beste methode om tot een uitkomst te komen.

Met deze nadruk op de eisen van de democratische rechtsstaat wil ik uiteraard niet ontkennen dat de overheid ook doelmatig en doeltreffend moet werken. Integendeel doelmatigheid en doeltreffendheid zijn ook kenmerken van de overheid in een democratische rechtsstaat, maar voorop moeten staan democratie en rechtsstaat. Dat is immers het verschil met totalitaire regimes; regimes die vaak heel doeltreffend zijn.

Anders gezegd: een begrotingsoverschot lijkt een uitstekend resultaat van een gezond overheidsbeleid, maar als die overheid onbetrouwbaar is en de publieke voorzieningen niet voldoen, staan overheid én maatschappij er slecht voor en is de overheid van slechte kwaliteit.

c. Overheid
Het begrip overheid lijkt te duiden op een eenheid die boven de maatschappij is geplaatst. Het is overigens interessant dat er in Nederland een voorliefde bestaat voor dat woord overheid boven staat. Zoals we liever het woord gezag gebruiken als macht wordt bedoeld.

Aan het begrip overheid is lange tijd de vooronderstelling verbonden geweest dat die overheid dé centrale organisatie zou zijn die vanuit de top leiding geeft aan de maatschappij. Eigenlijk bestaat in ons hoofd nog steeds die vooronderstelling.
Als er iets mis gaat, zoals bij de ontploffing in Enschede, zeggen we in overeenstemming met die vooronderstelling dan ook: dè overheid heeft gefaald.

Als we goed kijken zien we echter dat de overheid geen eenheid is en ook niet kan zijn.
De overheid is een gedifferentieerd en gelaagd samenstel van organisaties en functies. De differentiatie komt tot uiting in de verdeling van taken over verschillende ministeries en diensten, ieder met hun eigen cliëntèle en belangen. De gelaagdheid komt tot uiting in het politieke, ambtelijke en publieke karakter van de overheid. Politici, ambtenaren, burgers maken ieder hun eigen afwegingen. Zij werken ieder ook met een ander tijdsperspectief. De tijd die politici krijgen toegemeten (tussen twee verkiezingen in) stemt niet overeen met de tijd waarin de ambtelijke organisatie zich beweegt (ambtenaren met vaste aanstelling) en ook niet met de tijd waarin maatschappelijke ontwikkelingen zich voltrekken (sommige ontwikkelingen duren jaren). Dat is dus ingewikkeld. Dat is temeer ingewikkeld omdat de verschillende onderdelen van de overheid voor de effectiviteit van hun werk steeds meer van elkaar afhankelijk zijn. Dat geldt voor de verschillende ministeries en diensten. Dat geldt voor politici, ambtenaren, bedrijven en burgers. Het geldt voor de overheden (Gemeenten, Provincies, Rijk en Europa) onderling. Die groeiende wederzijdse afhankelijkheid draagt er toe bij dat de traditioneel verticale organisatie van de overheid steeds meer horizontale trekken vertoont. Zoals de vorige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, schreef in zijn essay Op zoek naar samenhang en richting, de verschillende bestuurslagen komen als partners en vaak in de vorm van convenanten meer op ooghoogte met elkaar te staan. Dat hoeft geen nadeel te zijn. Het is ook een vorm van checks and balances.

Het wordt echter nog ingewikkelder. Want behalve door onderdelen van de overheid zelf worden taken van de overheid in toenemende mate geheel of in gedeelten uitgevoerd door zelfstandige bestuursorganen of door andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke instellingen. De overheid is partner geworden in een min of meer uitgebreid netwerk van deelnemers aan en betrokkenen bij de vorming en in het bijzonder ook de uitvoering van beleid. Maar als het misgaat wordt de overheid (de minister of de wethouder) op die mislukking wel aangesproken.

Tenslotte is ook de relatie van de overheid met de maatschappij en de burger ingewikkelder geworden. De overheid speelt bijvoorbeeld meerdere rollen. Zij is niet alleen een boven de partijen staande spelbepaler en arbiter maar ook
(mede-)speler en marktpartij. Probleem is dat die verschillende rollen ook door de overheid zelf vaak onvoldoende uit elkaar worden gehouden.


2. Ontwikkelingen in Nederland


Het heeft lang geduurd voordat werd beseft dat de overheid een ingewikkelde organisatie is die tegelijkertijd met vaak tegenstrijdige aspecten, belangen, eisen rekening moet houden en die niet met simpele organisatorisch maatregelen alleen te verbeteren valt. En zelfs na ruim 20 jaar klinkt dat besef in de politieke en publieke discussie pas zwak door.

In die 20 jaar waren er tenminste drie verschillende invalshoeken van waaruit de heroriëntatie van de overheid is benaderd.

a. Sturend vermogen versterken.
In 1978 formuleerde een commissie die zich met de herstructurering van de centrale overheid bezighield het probleem dat moest worden opgelost aldus:
het sturend vermogen van de overheid moet groter worden want de maatschappelijke sturingsbehoeften nemen toe. Het was de tijd dat de maakbaarheid van de samenleving voorop stond en de wederzijdse afhankelijkheid van de (Europese) staten nog niet zo groot was. Voor dat sturend vermogen moest de eenheid van beleid worden versterkt en de verkokering tussen de beleidsterreinen (ministeries) worden doorbroken.
Eenheid van beleid kon worden bereikt door coördinatie aan de top van de rijksdienst, tussen ministeries en in de Ministerraad. Daarvoor werd een sterk hiërarchisch coördinatiemodel ontwikkeld.

Achteraf:
Onvoldoende werd beseft dat eenheid van beleid aan de top (op zichzelf belangrijk) niet automatisch eenheid van uitvoering voor de burger met zich meebrengt. In plaats van een verdere hiërarchisering vond het is zojuist genoemd een horizontalisering plaats.

b. Overheid terug.
De omslag kwam in het begin van de jaren 80 toen de financieel-economische situatie tot ingrijpen dwong. Eigenlijk werd de probleemstelling omgedraaid. Niet het (afnemend) sturend vermogen van de overheid was het probleem, maar de (groeiende) sturingsbehoeften vanuit de maatschappij. Daaraan kon de overheid niet voldoen. De overheid kan niet alle maatschappelijke problemen oplossen. De maatschappelijke claims op de overheid moesten worden gematigd. Burgers moesten meer zelf verantwoordelijk zijn. Dat was de (ideologische) motivering voor de financieel-economische noodzakelijke maatregelen (waaronder minder ambtenaren, achterblijvende salarissen).

Voor zover de overheid wel iets aan de oplossing van maatschappelijke problemen kan doen, kon dat zo werd de heersende gedachte niet (meer) centraal worden opgelegd.
Daarom moest er worden gedecentraliseerd en gedereguleerd, moesten publieke diensten worden verzelfstandigd of geprivatiseerd. Aldus werd een gedeelte van de (financiële) problemen gespreid. Het heeft mij altijd gefrappeerd dat hetgeen in die eerste benadering als hèt probleem werd gezien (verkokering tussen afzonderlijke overheidsdiensten) in deze tweede benadering als oplossing werd gepresenteerd (verzelfstandiging).

Achteraf:
Onvoldoende werd beseft dat het anders organiseren van publieke taken (en dat kan zéér nodig zijn; de overheid kan en moet niet alles zelf willen doen) niet automatisch het einde van de publieke verantwoordelijkheid betekent. Voorbeelden: NS (openbaar vervoer); staatsuitgeverij. Onvoldoende werd ook beseft dat opsplitsen van de overheidstaak in kleinere eenheden moeilijkheden kan opleveren bij de oplossing van grootschalige problemen (bijvoorbeeld veiligheid).

c. De overheid als bedrijf.
Met de noodzaak het bedrijfsleven meer kansen te geven, met de grotere nadruk op marktwerking en efficiency groeide ook de opvatting dat de overheidsorganisatie meer als bedrijf moet worden beschouwd. Het ijkpunt van verbeteringen in die organisatie werd in de private sector gezocht. Dat kwam ook in de terminologie tot uiting: overheidsmanagers, producten, klanten. Bijgevolg werd, in ieder geval bij de Rijksoverheid, niet het politieke en publieke belang maar bedrijfsmatig werken de norm voor de overheidsorganisatie. Daarmee werd gaandeweg ook steeds meer de taak van de overheid als spelbepaler en arbiter uit het oog verloren en werd zij gaandeweg meer medespeler tussen de andere spelers in het maatschappelijk krachtenveld.

Achteraf:
Onvoldoende is beseft dat de overheid juist géén bedrijf is en de burger niet alleen maar klant. Elk overheidshandelen moet behalve aan eisen van doeltreffendheid en doelmatigheid ook voldoen aan de eisen die de rechtsstaat stelt (bijvoorbeeld rechtsgelijkheid en rechtszekerheid) en aan de eisen die de democratie verzekeren (bijvoorbeeld het recht mee te spreken en de plicht publieke verantwoording af te leggen). Elke burger is niet alleen object maar ook subject van de overheid; drager van rechten èn plichten. Door de burger als klant te beschouwen, gaat deze zich ook als klant gedragen. Hij wil maximaal waar voor zijn geld. Dat wordt hem dan weer door de overheid kwalijk genomen. Er wordt geklaagd over de calculerende burger. Daaraan wil de overheid paal en perk stellen door meer regels waartegen de burgers dan weer bescherming zoeken bij de rechter. De claimcultuur neemt toe. Het bestuur voelt zich in zijn slagvaardigheid door de rechter beknot.

d. Conclusie.
Terugkijkend op de pogingen tot heroriëntatie van de overheid en verbetering van de overheidsorganisatie in de laatste twee decennia valt op de overwegend kwantitatieve invalshoek (dus in getallen en geld te meten), de nadruk op structuren (nieuwe stadsprovincies; grotere scholen; nieuwe adviescolleges) en de beperking tot de ambtelijke organisatie (en dus niet bijvoorbeeld de wijze van werken van parlement of Ministerraad).


1e. Meer of minder is niet automatisch beter. Het meerdere geld voor de gezondheidszorg heeft de wachtlijsten tot nu toe niet doen verdwijnen. Geld is maar één factor in de kwaliteit van de overheid. De wijze van werken, deskundigheid, motivatie, openheid zijn belangrijke andere factoren. Zij zijn moeilijk in getallen te vangen.


2e. Naarmate de wederzijdse afhankelijkheid, binnen de overheid, tussen de overheden, tussen overheid en maatschappij, toenemen, vermindert de betekenis van formele structuren en groeit het belang van processen. Veel belangrijker dan de structuur is de kwaliteit van het beleidsproces; wie doet wat, wanneer en met wie; wat levert dat op?


3e. De concentratie van de aandacht op de ambtelijke organisatie heeft het zicht op de betekenis van de politieke verantwoordelijkheid in de overheidsorganisatie versluierd. Wat er ambtelijk kan en moet, wordt uiteindelijk politiek bepaald. In mijn eigen benadering heb ik altijd sterk de nadruk gelegd op de betekenis van die politieke verantwoordelijkheid.


3. Eigen benadering

Omdat de overheid geen eenheid is, zijn onderlinge afstemming en coördinatie wezenlijk om doeltreffend beleid te kunnen voeren, dat wil zeggen keuzes te doen, prioriteiten te stellen en daaraan een deugdelijke uitvoering te geven. De politieke aandacht voor die uitvoering is traditioneel gering. De burgers krijgen echter juist met die uitvoering te maken. De uitvoerders zijn vaak hun voornaamste contact met de overheid.
Uitvoerders hebben ruimte nodig om het beleid doeltreffend uit te voeren.
Daarom is controle noodzakelijk op de wijze waarop ze die ruimte gebruiken. Die controle blijkt vaak gebrekkig.
Coördinatie, uitvoering en controle zijn naast politieke (ministeriële) verantwoordelijkheid drie begrippen die in mijn werk ook als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst een belangrijke rol speelden en spelen.

a. Coördinatie.
Coördinatie is, net als het begrip kwaliteit op zichzelf een leeg begrip. Het zegt niets over het inhoudelijke antwoord dat de overheid moet geven op de vragen die vanuit de maatschappij worden gesteld. Coördinatie van wat met wat, waartoe en hoe? Dat zijn uiteindelijk ook (politieke) keuzen.

Er zijn verschillende redenen waarom coördinatie van beleid een probleem kan zijn. Er zijn vele deelnemers die in verschillende organisaties, vanuit verschillende posities en met verschillende belangen bij het beleidsproces betrokken moeten zijn.
Nu kan het zijn dat die deelnemers het gemeenschappelijk doel niet kennen. Dan is coördinatie een probleem. Het kan ook zijn dat zij het gemeenschappelijk doel wel kennen, maar dat zij niet weten wat van hen wordt verlangd of dat zij het doel wel kennen en weten wat er van hen wordt verlangd, maar dat zij niet bereid of bij machte zijn om hun bijdrage te leveren en hun eigen actieruimte of eigen korte termijn belangen op te offeren aan het gemeenschappelijke doel. Dat vormt eveneens een belemmering voor coördinatie. U zult ook uit uw eigen praktijk wel voorbeelden kennen.

Deze problemen kunnen bestreden worden door bijvoorbeeld de deelnemers aan het beleidsproces duidelijk te maken welk doel zij gemeenschappelijk hebben en wat het gemeenschappelijke belang daarbij is, of hen duidelijkheid te geven over wat hun bijdrage moet zijn aan de verwezenlijking van dat doel of hun bereidheid te vergroten tot onderlinge afstemming, goedschiks of kwaadschiks. Deze coördinatie is een kwestie van organiseren: meer bevoegdheden voor een minister of een ambtelijke dienst, betere controle of het scheppen van nieuwe coördinatiecommissies.

Er is echter nog een andere reden waarom coördinatie een probleem kan zijn.

Die reden is dat er helemaal geen gemeenschappelijke doelstelling is, maar dat de deelnemers aan het beleidsproces eigen doelstellingen nastreven, en moeten nastreven, die onderling tegenstrijdig zijn. Dit is een fundamenteel andere situatie dan die welke zich voordoet in de zojuist genoemde gevallen. Een dergelijke situatie is ook niet op te lossen met de organisatorische maatregelen die ik zo juist noemde.

Bij een conflict over doelstellingen en een dergelijke situatie zal zich vaak voordoen in een ingewikkeld samenstel als de overheid is - zullen onderhandelen en conflictregulering centraal moeten staan, tussen sectoren, tussen politici en ambtenaren, tussen overheid en maatschappij.
De overheid is derhalve ook een onderhandelingsorganisatie. Toen ik in 1982 voor het eerst de overheidsorganisatie als onderhandelingsorganisatie typeerde werd dat nauwelijks geaccepteerd. In ieder geval werden er geen consequenties uit die constatering getrokken.
Voor verbetering van de onderhandelingen die nodig zijn, zijn de organisatorische maatregelen die ik eerder noemde (meer bevoegdheden voor een minister of ambtelijke dienst, betere controle, een nieuwe coördinatiecommissie) niet voldoende.

Voorwaarde voor goed onderhandelen is weten wat de problemen en de belangen van de andere partij precies zijn, om vervolgens te kijken of de oplossing daarvan kan stroken met de oplossing van de eigen belangen en de eigen problemen.
De beste onderhandelaar is hij die zich kan verplaatsen in de positie van de andere partij. Het aardige van goed onderhandelen is dat beide partijen er baat bij hebben.
Eigenlijk is dat ook de basis van het zogenaamde poldermodel.

Een enkel woord over dat model, thans veel bejubeld, 15 jaar geleden nog vanwege zijn stroperigheid verketterd. Volgens sommigen stamt dat model uit de tijd van de republiek. Volgens anderen is het door Minister-President Lubbers uitgevonden. De waarheid ligt in het midden, in de 19e eeuw, toen in Nederland nieuwe machtsverhoudingen ontstonden. Omdat een sterk centraal gezag ontbrak, was men uit welbegrepen eigen belang aangewezen op samenspraak en onderhandeling. Zo kon een verlammende polarisatie worden voorkomen en het evenwicht worden bewaard tussen verschillende groepen en opvattingen. Ieder zijn deel. Geen duidelijke winnaars; geen blijvende verliezers. Samenspraak en evenwicht zijn de twee kenmerken van ons poldermodel, dat eigenlijk helemaal geen model is maar een wijze van met elkaar omgaan die heel langzaam, en zoals gezegd uit welbegrepen eigenbelang, is gegroeid. Het is eigenlijk de Nederlandse vorm van democratie; een Nederlands stelsel van checks and balances dat al doende is ontstaan. Voor samenspraak is tegenspraak nodig en voor evenwicht tegenwicht. Zonder tegenspraak en tegenwicht kapseist deze vorm van democratie. Er is dan onvoldoende controle en (dus) correctiemogelijkheid In die tegenspraak en voor dat tegenwicht zijn onafhankelijke maatschappelijke organisaties (NGOs) tussen overheid en markt van groot belang. Dat is de laatste jaren wel eens vergeten.

b. Uitvoering.
Omdat de overheid geen eenheid is, zal elk beleid als het goed is het resultaat moeten zijn van de afweging van verschillende visies, aspecten en belangen. Of dat beleid werkbaar is hangt af van de uitvoering van het beleid. Een zorgvuldig vormgegeven beleid dat op de tekentafel recht doet aan alle eisen die daaraan moeten worden gesteld, kan immers in die uitvoering stranden en dus op niets uitlopen. Dat geldt à fortiori in situaties waarin tevoren niet alles te voorzien en te regelen is. Het beleid krijgt dan pas vorm in de uitvoering. Voor de burger is de kwaliteit van de overheid vooral de kwaliteit van de uitvoering. Daarom is de kwaliteit van de uitvoerders van zon wezenlijk belang. Als die kwaliteit niet verzekerd is, wordt elk beleid een toevalstreffer. Goede uitvoerders zijn ook voor de beleidsvorming van belang. Zij hebben vaak het beste zicht op de problemen waarmee de burgers worstelen. Zij weten uit de praktijk wat uitvoerbaar is. Voor een effectief beleid dienen zij bij de beleidsvorming te worden gehoord. Maar de beleidsbeslissers zien hen vaak niet staan. De laatste jaren zijn in Nederland veel uitvoerende diensten verzelfstandigd. Een duidelijker onderscheid tussen beleid en uitvoering kan de positie van uitvoerders versterken en hun invloed op de beleidsvorming vergroten. Dat gebeurt echter alleen als er verbindingen met de beleidsvorming blijven bestaan en de beleidsbeslissers belangstelling voor de uitvoering tonen. Is aan deze twee voorwaarden niet voldaan dan leidt verzelfstandiging van de uitvoering al gauw tot vergroting van de afstand tussen beleid en uitvoering. Dan neemt het zicht van de beleidsvormers op wat er moet en kan gebeuren nog verder af. Ook dat is een ervaring van de afgelopen jaren.

c. Controle.
Controle op de uitvoering van beleid is nodig om te kijken of er gebeurt wat is afgesproken. Controle is echter meer. Controle is ook van wezenlijke betekenis voor de beleidsvorming. Controle is immers niet alleen het achteraf vaststellen wat er verkeerd is gegaan, maar ook het erop toezien dat het in de toekomst anders gebeurt. Het resultaat van de controle moet worden ingebracht in het beleid en de aanpassing daarvan.

Controle is geen eenduidig begrip. Controle gebeurt ook niet door de overheid alleen. Ook anderen spelen een wezenlijke rol bij de controle.

Er zijn tenminste vier vormen van controle: publieke, politieke, bestuurlijke en ambtelijke controle. De publieke controle wordt uitgeoefend in het publieke debat en via de media; de politieke controle vindt zijn vorm in de verantwoordelijkheid die wordt afgelegd door politieke ambtsdragers in parlement of gemeenteraad; de bestuurlijke controle is de controle van bestuurders op het reilen en zeilen van hun ambtelijke apparaat; de ambtelijke controle is de interne controle binnen dat ambtelijk apparaat.

Deze vier vormen van controle zijn randvoorwaarden voor elkaar. Dat betekent dat ze alleen in hun samenhang effect sorteren. Als bijvoorbeeld de publieke controle door de media ontbreekt, loopt de politieke controle het risico te verzanden; als de politieke controle door parlement op de minister niet goed functioneert, verzwakt zijn controle op het ambtelijk apparaat. Als de resultaten van ambtelijke controle niet tot de minister doordringt of openbaar wordt gemaakt, levert die controle weinig op.

Wat we vaak zien is dat geprobeerd wordt gebreken in bijvoorbeeld de politieke controle op te vangen door meer ambtelijke controlemechanismen. Dat werkt echter alleen als de politici met de uitkomsten van die controle iets doen. Ze doen er vaak alleen iets mee als ze weten dat ze ook zelf (publiekelijk) worden gecontroleerd. Vandaar ook het grote belang van de openbaarheid van bestuur en de publicatie van rapporten van onafhankelijke controlerende instanties. Politici en ambtenaren zullen (soms) de neiging hebben deze rapporten buiten beschouwing te laten, als zij niet van pas komen voor de doorvoering van het beleid dat zij voor ogen hebben of als zij, naar hun zin, te kritisch zijn gestemd.

Openbaarheid voorkomt dat rapporten in de bureaula verdwijnen of in de doofpot worden gestopt en jaagt het vliegwiel van de controle in al haar vormen aan. Daarin ligt het belang van een onafhankelijke, kritische pers; een pers die feiten boven eigen onweersproken mening, analyse boven hype, onafhankelijkheid boven commercieel belang stelt. (Als u hierin enige wrevel proeft ten aanzien van de Nederlandse media is dat juist.)
Bevordert en koestert een onafhankelijke en kritische pers juist ook ten behoeve van de kwaliteit van de overheid.


4. Kwaliteit van de overheid; kwaliteit van mensen.
Als we spreken over de kwaliteit van de overheid hebben we het ook over de kwaliteit van publieke ambtsdragers. Wat voor die kwaliteit komt kijken is een afzonderlijke toespraak waard. Het gaat immers niet alleen om de kwaliteit van de mensen die die publieke ambten vervullen, hun opleidingsniveau, hun ervaring, hun kennis en kunde. Het gaat ook om de specifieke eisen die het ambt stelt. Om een ambt goed te kunnen vervullen moet je weten wat dat specifieke ambt inhoudt. Volksvertegenwoordigers hebben een ander ambt dan bestuurders; bestuurders hebben een ander ambt dan ambtenaren. Ze doen ander werk. Waarin zit het verschil? Dat is vaak onduidelijk geworden, ook voor de publieke ambtsdragers zelf.

a. Ambtenaar.
De ambtenaar moet niet alleen een goede technicus of een goed jurist zijn maar ook ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef hebben. Dat is democratisch besef, rechtstatelijk besef en integriteitsbewustzijn. Dat onderscheidt de ambtenaar in de democratische rechtsstaat van een ambtenaar onder het regime Pinochet.

Onder democratisch besef is te verstaan het besef dat de ambtenaar moet hebben dat hij functioneert onder politieke verantwoordelijkheid en in een systeem van democratische controle.
Onder rechtsstatelijk besef is te verstaan de zorg en het vermogen van de ambtenaar om strikt volgens de wet en de regels van behoorlijk bestuur te handelen.
Onder integriteit is te verstaan het vermogen van de ambtenaar om objectief en onpartijdig belangen af te wegen en om zich te onthouden van handelingen in de privé-sfeer waardoor zijn functioneren als ambtenaar in het gedrang kan komen.

Men kan over deze aspecten van het ambtenarenvak dikke reglementen en leidraden schrijven, maar papier is geduldig. Waar het om gaat is dat de ambtelijke organisatie niet naar binnen maar naar buiten is gekeerd. Het is de taak van de ambtenaar achtergronden, keuzen en oplossingsrichtingen voor de problemen die door de maatschappij aan de overheid worden gepresenteerd te analyseren, te helpen definiëren en te helpen op te lossen.

b. Bestuurders.
Bestuurders zijn niet alleen directeur van de B.V. Nederland. Zij moeten kunnen omgaan met paradoxen, schijnbare tegenstellingen. Dat maakt besturen ook zo aardig.
Ik noem u vijf van deze schijnbare tegenstellingen:
- burgers motiveren, meekrijgen, hun problemen serieus nemen, maar ook afstand bewaren, eigen visie ontwikkelen, verantwoordelijkheid durven nemen;

- politiek debat durven voeren maar ook praktisch uitvoerbare conclusies daaruit kunnen trekken;

- bereid zijn aan de consensusvorming bij te dragen maar ook niet bang zijn om het conflict aan te gaan;

- de eigen organisatie goed kennen, toegankelijk zijn, maar niet de verantwoordelijkheid overnemen van secretaris-generaal of gemeentesecretaris;

- loyaal zijn aan ambtelijke medewerkers bij kritiek van buiten maar ook in staat zijn tot duidelijk en hard ingrijpen bij ambtelijk disfunctioneren.

c. Politicus.
Politici zijn niet alleen opdrachtgever maar ook controleur van beleid. Zij moeten keuzen maken op grond van hun visie op waar het met de maatschappij heen moet. Om de goede keuzen te maken en werkelijk te controleren hebben zij ondersteuning nodig. Zij moeten zich steeds bewust zijn dat de eisen die aan de uitvoering van iedere overheidstaak worden gesteld rechtstatelijkheid, democratische legitimiteit en doeltreffendheid niet automatisch in elkaars verlengde liggen. Steeds moet een afweging worden gemaakt. Zij moeten bereid zijn daarvoor politieke verantwoordelijkheid te dragen; verantwoordelijkheid in de zin van risicoaansprakelijkheid Zij zijn aanspreekbaar voor wat er gebeurt, voor het risico, ook als ze daaraan geen schuld hebben.

d. Burger.
En de burger?
Ook het burgerschap kan als een publiek ambt worden beschouwd. Burgers zijn essentieel voor een democratie. Een democratie die zijn burgers verliest, houdt op te bestaan. Om hun rechten èn plichten als burger te kunnen vervullen moeten burgers zelfstandig en verantwoord kunnen oordelen. Hoe kan dat vermogen worden gestimuleerd? Zou de betrokkenheid van de burger bij de publieke zaak niet worden vergroot als we zijn problemen, zijn oplossingen, maar ook zijn bijdragen aan die publieke zaak in eigen wijk of buurt (heel concreet dus) als aangrijpingspunt voor overheidshandelen zouden nemen?

In het denken over de overheid in Nederland in de laatste jaren is de aandacht voor de specifieke kenmerken van de publieke ambten, die ik hier veel te kort aanduidde, wat weggezakt. Ze zijn het waard opnieuw naar voren te worden gehaald nu de overheid financieel weer op orde is.


5. Enkele ervaringen

De afgelopen 20 jaren ben ik een aantal ervaringen met veranderingen bij de Nederlandse overheid rijker geworden. (En theorieën armer. Eerlijk gezegd: ik geloof bijvoorbeeld steeds minder in modellen.) Ik noem vijf van die ervaringen.

a. Geen structuren, maar processen centraal.
De maatschappelijke werkelijkheid laat zich niet (meer) in structuren persen (voorbeeld reorganisatie binnenlands bestuur). Wijziging in structuren levert in Nederland ook niet automatisch andere machtshoudingen op (voorbeeld departementale herindeling). Belangrijker dan structuren zijn de
(beleids-)processen, de mensen die in die processen een rol spelen en de controle op hun handelen: wie doet wat, waarom: wie wordt daarbij betrokken, wanneer: wat is daarvan het resultaat.

Waarom dan toch altijd die discussies over structuren? Bij ons toch vooral een discussie tussen bestuurders. Een van de redenen is misschien de wens de zaken voor eens en altijd goed te regelen. Dat betekent dat ieder het gevoel heeft: nu of nooit. Misschien vormt ook een reden dat structuurwijzigingen zichtbaar resultaat opleveren: een nieuwe organisatie in een nieuw gebouw; nieuwe functies met nieuwe bevoegdheden. Maar discussies over structuren vormen ook een prachtig alibi om echte problemen uit de weg te gaan. Zij slorpen energie. De realisering laat vaak lang op zich wachten. Het effect blijft uit. Dat komt omdat in de discussies over structuren steeds meer bestaande posities en belangen centraal komen te staan. Die worden opnieuw in de nieuwe structuur ingebakken. De problemen die moeten worden opgelost verschuiven steeds meer naar de achtergrond. Daarbij komt dat er vanuit wordt gegaan dat die problemen wel duidelijk zijn en dat daarover overeenstemming bestaat. Dat blijkt vaak niet het geval.

b. Oplossingen en hun problemen.
In de loop van de jaren is me steeds meer gaan opvallen dat in de discussies over veranderingen bij de overheid de belangrijkste vragen vaak niet worden gesteld. Die vragen zijn: wat is het probleem eigenlijk zo precies mogelijk gedefinieerd en wie heeft het probleem zo precies mogelijk geduid. Zonder een duidelijke probleemdefinitie worden oplossingen toevalstreffers. Zonder duidelijke duiding van de probleemhebbers worden oplossingen onuitvoerbaar. We moeten ons daarbij realiseren dat problemen nooit de weerspiegeling zijn van feiten. Ze zijn een bewerking van feiten. De onderhandelingen die in elk beleidsproces plaatsvinden (zie punt 3.b.) hebben hun weerslag op de wijze waarop naar problemen wordt gekeken en de formuleringen (de taal) waarin de problemen worden gevat. Juristen kijken anders naar maatschappelijke problemen dan sociologen. Economen definiëren de problemen anders dan ecologen. Ook dat schept afstand tot de burger. En eerder tot de burger uit de Haagse Schilderswijk dan uit het deftige Wassenaar. Herkent de burger die met de problemen worstelt zich in de wijze waarop het probleem is gedefinieerd?

c. Communicatie.
Meer dan vroeger is het nodig dat overheidsfunctionarissen zeggen wat ze doen en doen wat ze zeggen. Dat geldt zeker als er veranderd moet worden. De probleemhebbers moeten zelf geloven in de oplossing van hun probleem. Er zijn altijd bestaande belangen en posities die zich, soms heel subtiel, tegen veranderingen verzetten. Meer in het algemeen wordt steeds vaker gesproken over de noodzaak van wat communicatief leiderschap is gaan heten. Dat is leiderschap dat verklaart en toelicht juist ook wanneer het om moeilijke boodschappen gaat. Die verklaring en toelichting dwingt ook anderen tot positiebepaling. Communicatief leiderschap spreekt daarbij de taal van de bevolking.

d. Partnerschap.
Voor het oplossen van problemen is de medewerking van de probleemhebbers nodig. Zij kennen het probleem het beste, zij kunnen beoordelen of de oplossing zal werken. Zij moeten aan die oplossing hun medewerking verlenen. Misschien ontbreekt het hen aan kennis of kunde. Dan moet geprobeerd worden hen die kennis of kunde te leren door iemand die die kennis heeft of die kunde beheerst. Een fietsenmaker kan in principe het beste een fiets tekenen. Hij weet hoe de fiets in elkaar zit. Misschien kan hij niet tekenen maar dat doet aan die kennis niet af. Hij zou kunnen leren tekenen of tenminste een oordeel kunnen geven of de getekende fiets net echt is. Eén op één samenwerking, deskundigheid zo direct mogelijk inzetten, is de beste methode om te leren. De oplossing van problemen bij een sociale dienst in stad x is vaak beter (en sneller) gediend met de expertise van een sociale dienst uit stad ij dan door inschakeling van (duur betaalde) adviseurs of ingrijpen van bovenaf (ook al kan dit soms nodig zijn). Het heeft ook in de Nederlandse departementen lang geduurd voordat doordrong dat expertise voor een concreet probleem vaak ad hoc van een ander departement kan worden ingeroepen (voorbeeld: paspoort). En ook tegenwoordig nog worden dure externe adviseurs gevraagd voor kennis en ervaring die elders in de rijksdienst aanwezig is.

e. Druk van buitenaf.
Veranderingen komen zelden van binnenuit. Druk van buitenaf is nodig; vanuit andere delen van de overheid, vanuit het parlement, van de kritische pers, vanuit maatschappelijke organisaties, vanuit de Europese Unie. Nederland zou niet van zijn begrotingstekorten zijn afgekomen zonder de eisen die de Europese Unie stelde en stelt. Daarom is het ook van belang de voortgang van veranderingen te controleren en daarover publiekelijk verantwoording af te leggen, juist ook als er moeilijkheden zijn. (Voorbeeld rapportage over inlopen achterstanden Raad van State; rol Raad in het algemeen.)

Er is de laatste jaren veel gesproken over klantgericht werken bij de overheid. Ik ben zoals u begrepen zult hebben, geen voorstander van deze term, klantgericht werken. De burger is niet alleen maar klant. Soms wel; soms niet. De achterliggende gedachte van klantgericht werken is echter zeer wel ook binnen de hele overheid toepasbaar: wat wordt gevraagd, door wie; wat wordt geleverd en wat vindt de vrager daarvan. Ook dat is een methode om het oordeel over de kwaliteit van het werk te leggen daar waar het hoort: buiten de eigen organisatie.


6. Tenslotte

Na de jarenlange grote aandacht voor de markt en het bedrijfsleven (als je jong en dynamisch was ging je niet bij de overheid werken) lijkt het erop dat de belangstelling voor de publieke dienstverlening weer toeneemt. Verbetering van de kwaliteit van de overheid wordt in Nederland opnieuw als noodzaak gevoeld. Waarom?

Daarvoor zijn tenminste twee redenen.
De eerste reden is dat in een Europa zonder grenzen met vrij verkeer van kapitaal, goederen en diensten, en werknemers de kwaliteit van de overheid tot een concurrentie factor is geworden. Goede rechtsbedeling, goede publieke voorzieningen (van onderwijs tot wegen) en besluitvaardigheid behoren daartoe. Zij bepalen mede of bedrijven zich in Nederland willen vestigen of elders in Europa. Die beslissing is niet alleen maar een kwestie van geld.

Er is echter een tweede reden die na 11 september 2001 nog dwingender is geworden. Die reden is het behoud van een democratische rechtsstaat waarop corruptie, criminaliteit en terrorisme geen vat krijgen, waarin regels gehandhaafd worden, minderheden niet benauwd hoeven te zijn (democratie is niet alleen de meerderheid beslist, maar ook rekening houden met minderheden!), de veiligheid wordt beschermd, de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid inhoud krijgt. Voor het behoud van die democratische rechtstaat is een overheid nodig die haar verantwoordelijkheid durft te nemen, integer is, de wet stelt èn handhaaft en in de allereerste plaats zichzelf aan de wet gebonden weet.
Daarom is het zo de moeite waard zich in te zetten voor de kwaliteit van de overheid; hoe ingewikkeld en moeilijk dat ook is.


---

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie