Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Notitie over ESR en IPSAS

Datum nieuwsfeit: 12-12-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Financien
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Financien

de Voorzitter van de Tweede Kamer der

Staten Generaal

Plein 2

2511 CR Den Haag

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

12 december BZ 2001-01621 M 2001

Onderwerp

Notitie over ESR en IPSAS in het kader van de afbakening van kapitaaluitgaven in een baten-lastenstelsel

Hierbij doe ik u toekomen een notitie over ESR en IPSAS in het kader van onder meer de afbakening van kapitaaluitgaven in een baten-lastenstelsel. In het Algemeen Overleg van 4 oktober jongsleden over paragraaf 4.5 'invoering Baten-lastenstelsel' van de Miljoenennota 2002 heb ik een notitie over dit onderwerp toegezegd.

De Minister van Financiën,

Notitie over ESR en IPSAS inzake de afbakening van kapitaaluitgaven / activeringsgrondslagen in een integraal baten-lastenstelsel

Paragraaf 1 Aanleiding en conclusies

In het Algemeen Overleg van 4 oktober
jongstleden over paragraaf 4.5 'invoering baten-lastenstelsel' van de Miljoenennota 2002 heeft de Minister van Financiën toegezegd een notitie over een vergelijking van het Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen 1995 (ESR) en de International Public Sector Accountancy Standards (IPSAS), inclusief voor- en nadelen. Met deze notitie wordt genoemde toezegging ingelost.

De keuze voor ESR, zoals die in de Miljoenennota 2002 is gemaakt, is een logische keuze die voortvloeit uit de doelstellingen, zoals die voor het invoeren van een integraal
baten-lastenstelsel zijn geformuleerd:

§ Het verbeteren van de (besluitvorming over de) doelmatig- en doeltreffendheid door:


- Beter zicht op (integrale) kosten van beleid;


- Het verbeteren van
investeringsbeslissingen.

§ Het verbeteren van de allocatie.

§ Het zorgdragen voor een duurzame en eenduidige begrotingsnormering.

De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk rekening is gehouden met het begroten en verantwoorden in kostentermen. De keuze voor het ESR bij onder meer de afbakening van de kapitaalgoederen is ingegeven door de noodzaak van éénduidigheid en duurzaamheid bij begroten en verantwoorden in een baten-latenstelsel. De IPSAS verslaggevingsvoorschriften voor een volledig baten-latenstelsel zijn primair gericht op de verantwoording en minder toegespitst op het begroten en de daarbij noodzakelijke duidelijke budgettaire spelregels in Nederland. Vandaar ook dat een aantal IPSASs voor de Nederlandse rijksoverheid minder relevant zijn (voorzieningen) of is gekozen voor een nadere invulling (van de open geformuleerde IPSASs) via het ESR. Zo is voor de activeringsgrondslagen gekozen voor het ESR omdat het ESR éénduidig, economisch zinvol en praktisch uitvoerbaar is.

Het ESR en de IPSAS hanteren hetzelfde uitgangspunt voor al dan niet activeren van posten op de balans. Uitgangspunt voor activering onder beide stelsels is de
bedrijfseconomische notie om kapitaaluitgaven te beperken tot activa die langer dan één jaar in het productieproces meegaan. De aanbevelingen van de IPSAS hebben echter het karakter van regelgeving op hoofdlijnen. De ESR-regels inzake activerings-grondslagen gaan aanmerkelijk dieper in op details dan de IPSAS richtlijnen. Het ESR als specifieke keuze is echter consistent met de IPSAS. Het ESR is te zien als een specifieke invulling van onder meer de
activeringsgrondslagen van IPSASs.

De contouren van het batenlastenstelsel betekenen dus dat de IPSASs niet leidend kunnen zijn voor de integrale invoering van het baten-lastenstelsel in Nederland. Ook in het buitenland is onder meer om deze reden gekozen voor een eigen (nationale) invulling van het batenlastenstelsel voor de (centrale) overheid. Voorts zijn een aantal IPSASs voor de
Nederlandse rijksoverheid minder relevant (bijvoorbeeld voorzieningen).

Paragraaf 2 De IPSAS nader beschouwd

De IPSASs zijn wereldwijde aanbevelingen voor financiële verslaglegging van overheden, gebaseerd op een volledig baten-lastenstelsel en bedrijfseconomische principes. Door het toepassen van de IPSASs wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de ervaringen van het bedrijfsleven: de IPSASs zijn namelijk afgeleid van internationale aanbevelingen voor het bedrijfsleven: de International Accounting Standards (IAS).

De IPSASs bieden echter nogal wat
interpretatieruimte. De IPSASs zijn namelijk vooral gericht op de verantwoording (het jaarverslag) en minder gericht op de
begrotingskant. Omdat bij de overheid - dat is althans de Nederlandse insteek - het in de rede ligt om de begroting en verantwoording op dezelfde leest te schoeien, is het van belang om heldere regelgeving te hebben. Een ieder (Parlement, Regering) weet dan precies waar men aan toe is. Dat is een eis van transparantie, maar ook een eis die is ingegeven om budgettaire beheersbaarheid optimaal te waarborgen. En uiteindelijk gaat het ook om het budgetrecht van het Parlement. Als immers niet precies is voorgeschreven hoe zaken in de begroting en in de verantwoording dienen te worden verwerkt, wordt ook de rol van het parlement bemoeilijkt.

De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk rekening is gehouden met de eisen die de begrotingsnormering voor de rijksoverheid aan het begrotingsstelsel stelt. Daarom is als het ware voor een aantal onderdelen gekozen voor een nadere invulling van de IPSASs in de vorm van het ESR.

De IPSAS schrijft voor dat een
afschrijvingstermijn wordt gekozen waarbij rekening wordt gehouden met het verwachte gebruik, de verwachte technologische vooruitgang en de juridische beperkingen. Voor de
Nederlandse rijksoverheid zullen vaste afschrijvingstermijnen worden voorgeschreven.

Voor activeringsgrondslagen van de IPSASs is een nadere invulling gezocht en gevonden in het ESR. De aanbevelingen uit de IPSASs over
activeringsgrondslagen zijn gebaseerd op bedrijfseconomische principes, zoals technische en economische levensduur en de mogelijkheid het actief goed te kunnen waarderen. Essentieel hierbij is dat een actief langer dan 1 jaar meegaat in het productieproces of in andere woorden dat de organisatie toekomstige opbrengsten of "service potential" kan genereren die samenhangen met het actief. Het ESR'95 geeft hieraan een nadere uitwerking door kapitaalgoederen daadwerkelijk te benoemen die onder deze bedrijfseconomische criteria vallen (zie paragraaf 3).

Het voorgaande betekent dat een aantal IPSASs voor Nederland sowieso niet relevant zijn. Zo is er een IPSAS-standaard die nadere regels geeft voor het vormen van voorzieningen. Zoals in de Miljoenennota is aangegeven wordt afgezien om op departementaal niveau voorzieningen te vormen.

Paragraaf 3 Het ESR nader beschouwd

Algemeen

Het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen omvat geharmoniseerde voorschriften (o.a. definities, classificaties en
registratieregels) voor een consistente, betrouwbare en vergelijkbare kwantitatieve beschrijving van de economieën van de landen van de Europese Unie. Het ESR is in Europees verband verplicht voorgeschreven in de juridische vorm van een Raadsverordening (raadsverordening nr. 2223/96 van 25 juni 1996) voor onder meer de Nationale Rekeningen, EMU-rapportages inzake het overheidstekort en de overheidsschuld en voor de BNP-afdracht van de lidstaten aan de Europese Unie.

In Nederland passen onder meer het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Planbureau en het ministerie van Financiën het ESR toe bij onder meer de Nationale Rekeningen, de Macro Economische Verkenningen, de
EMU-cijfers inzake overheidstekort en
overheidsschuld en de Staatsbalans. Dit betekent onder meer dat kernvariabelen als het BBP, het BNP, het EMU-saldo en de EMU-schuld, zowel nationaal als internationaal een grote mate van betrouwbaarheid, vergelijkbaarheid en
transparantie bezitten. De methode van het ESR sluit volledig aan op het System of National Accounts (SNA). Het SNA is de wereldmethode om de economieën van landen (in welke fase van economische ontwikkeling dan ook) op
geharmoniseerde, transparante en vergelijkbare wijze kwantitatief te beschrijven. Het SNA is de resultante van samenwerking tussen vijf internationale instellingen (Europese Commissie, IMF, VN, OECD en Wereldbank). Deze instellingen hebben zich gecommitteerd om SNA toe te passen.

In EU-verband is er voor gekozen om het SNA te vertalen in een systeem gericht op de specifieke omstandigheden en informatiebehoeften in de Europese Unie. Deze keuze heeft geresulteerd in het ESR. Het ESR is vormgegeven zonder strijdig te zijn met het SNA. Voorts bleek op het terrein van de overheid nadere behoefte te bestaan aan een nog gedetailleerdere handleiding voor de toepassing van het op zich al gedetailleerde ESR. Daartoe is het handboek overheidstekort en overheidsschuld ontwikkeld. Het handboek geeft antwoord op de meeste problemen van statistische en boekhoudkundige aard die zich de afgelopen jaren in de Europese Unie hebben voorgedaan op het terrein van de overheidsfinanciën, zoals bijvoorbeeld de verwerking van de opbrengsten van de UMTS-veilingen. Een eerste versie van het handboek is in januari 2000 gereedgekomen. Een tweede editie zal begin 2002 verschijnen. Met de komst van het handboek is zorggedragen voor actualiteit van voorschriften van het ESR op het terrein van de overheidsfinanciën. De Europese Commissie houdt toezicht op de correcte toepassing van het ESR door de lidstaten. Zonodig laat de Europese Commissie zich adviseren over de correcte toepassing van de ESR-regels door Comités van deskundigen.

Volledige set regels voor opstellen Balans

Het ESR omvat een volledige set van regels voor het opstellen van een balans. Leidend bij de voorschriften voor activering,
waarderingsgrondslagen en afschrijvingen zijn algemeen aanvaarde bedrijfseconomische noties. Met het oog op een éénduidige toepassing van het ESR zijn de regels voor activeren, waarderen en afschrijven heel strikt opgesteld. De striktheid van deze regels was indertijd de overweging om de balans van de rechtspersoon Staat der Nederlanden op te gaan stellen volgens de internationale standaard van het ESR (dit is voorgeschreven in de Comptabiliteitswet) Door de Staatsbalans te enten op het ESR kunnen de waarderings- en afbakeningsvraagstukken worden opgelost op basis van een internationale aanvaarde methodologie. De ervaringen om de balans te enten op het ESR kunnen als positief bestempeld worden. Vanaf het moment dat de Staatsbalans volgens de methode van het ESR is opgesteld zijn discussies over wel of niet activeren van zaken als de aardgasvoorraad verstomd. Voorts hebben de transparantie, continuïteit en internationale vergelijkbaarheid bijgedragen aan de degelijkheid en kwaliteit van de Staatsbalans in zijn huidige vorm.

Bedrijfsmatige invalshoek

Voorts gaat van het ESR een prikkel uit tot bedrijfsmatig werken. Bij de totstandkoming van de voorschriften van het ESR over de
samenstelling van de balans zijn
bedrijfseconomische inzichten leidend geweest bij de ontwikkeling van de regels voor de activeringsgrondslagen, de
waarderingsgrondslagen en de afschrijvingen. Zo sluit het ESR bij de afbakening van de kapitaaluitgaven aan op de algemeen aanvaarde bedrijfseconomische notie om kapitaaluitgaven te beperken tot activa die langer dan één jaar in produktieprocessen worden gebruikt.

Het nut van het ESR voor bedrijfsmatig werken is ook in het Verenigd Koninkrijk onderkend. Bij de totstandkoming van de zogenoemde 'resource accounting' is het ESR als uitgangspunt gehanteerd voor de afbakening van de
kapitaaluitgaven.

Keuze voor het ESR

De Miljoenennota 2002 schetst de contouren van een baten-lastenstelsel, waarbij nadrukkelijk rekening is gehouden met het begroten en de daarbij behorende gewenste strakke budgettaire spelregels. Eén van de essentiële onderdelen vormt de éénduidigheid en duurzaamheid van de afbakening van de kapitaaluitgaven /
activeringsgrondslagen.

Er is dan ook gekozen voor de
activeringsgrondslagen van het ESR'95, omdat het ESR éénduidig, economisch zinvol en praktisch uitvoerbaar is. De gedetailleerde voorschriften van het ESR en het feit dat het ESR niet vaak wordt gewijzigd, waarborgen de eenduidigheid. Het is economisch zinvol, omdat Nederland ook uit andere hoofde verplicht is de informatie volgens het ESR te registreren. De praktische uitvoerbaarheid blijkt wel uit het feit dat de huidige staatsbalans ook al wordt opgesteld conform het ESR.

Voorts heeft het ESR zijn waarde in de praktijk ruimschoots bewezen bij complex dossiers als de berekening van de convergentiecriteria inzake overheidstekort en overheidsschuld en de berekening van de grondslagen voor de afdracht van eigen middelen aan Brussel en de opstelling van de (Nederlandse) Staatsbalans.

Eénduidige afbakening

De notie om kapitaaluitgaven te beperken tot activa die langer dan één jaar in
productieprocessen worden gebruikt is tot in detail uitgewerkt in het ESR. De uitwerking is als volgt. De bruto investeringen omvatten de investeringen in vaste activa, veranderingen in voorraden en het saldo van aan- en verkopen van kostbaarheden. De investeringen in vaste activa omvatten de materiële vaste activa, immateriële vaste activa, verbeteringen aan materiële niet-geproduceerde activa en kosten in verband met de eigendomsoverdracht van
niet-geproduceerde activa. De navolgende tabel geeft een indruk van de categorieën van vaste activa met voorbeelden.

Tabel investeringen in vaste activa nader uitgesplitst


1. Saldo van aan- en verkopen van materiële vaste activa:

· Gebouwen

· Vervoermiddelen, machines en werktuigen


2. saldo van aan- en verkopen van immateriële vaste activa:

· exploratie van minerale reserves (gas)

· computerprogrammatuur en grote databanken die gedurende meer dan een jaar in het productieproces worden gebruikt

· overige immateriële vaste activa


3. belangrijke verbeteringen aan materiële niet-geproduceerde activa (betreft met name grond):

· landwinning door de aanleg van dijken, zeeweringen of dammen

· bewerken grond om voor de eerste keer in productie kan worden genomen

· droogleggen door de aanleg van dijken, sloten en irrigatiekanalen

· voorkomen van overstromingen of erosie door de zee of door rivieren door de bouw van pieren, zeeweringen of stormvloedkeringen


4. kosten in verband met
eigendomsoverdracht van niet-geproduceerde activa

· opleveringskosten van (nieuwe of gebruikte) activa op de vereiste plaats en tijd, zoals vervoer-, installatie-, en
oprichtingskosten

· gemaakte kosten of betaalde vergoedingen voor deskundige bijstand, zoals honoraria voor landmeters, ingenieurs, advocaten en taxateurs en commissies betaald aan makelaars, veilingmeesters enz.

Vervolgens worden deze, op zich al
gedetailleerde, categorieën van vaste activa uitgebreid met grensgevallen. De navolgende tabel geeft een indruk van de grensgevallen die het ESR wel tot de investeringen rekent.

Tabel Grensgevallen die wel tot de investeringen worden gerekend

· aanschaf van vaste activa door middel van financiële lease

· bouwwerken die door de strijdkrachten
- op soortgelijke wijze als door civiele producenten - worden gebruikt, zoals
vliegvelden, dokken, wegen en ziekenhuizen

· door niet-militaire eenheden gebruikte lichte wapens en pantservoertuigen

· veranderingen in het aantal bomen met een regelmatige opbrengst, zoals fruitbomen, wijnstokken, rubberbomen, palmbomen enz.

· verbeteringen aan gebruikte vaste activa, die veel verder gaan dan wat voor gewoon onderhoud en gewone reparaties nodig is

Ook wordt in het ESR duidelijk aangegeven welke posten niet tot de investeringen gerekend worden. De navolgende tabel geeft een indruk van de posten die niet gerekend worden tot de investeringen.

Tabel posten die niet tot de investeringen gerekend worden


1. transacties die een consumptief karakter hebben zoals:

· aankoop van kleine gereedschappen voor productie

· gewoon onderhoud en gewone reparaties

· aankoop van militaire wapens en bijbehorende ondersteunende systemen

· aanschaf van vaste activa, bestemd voor gebruik in het kader van operationele lease


2. vervoermiddelen, machines en werktuigen die door huishoudens voor consumptie zijn
aangeschaft (consumptieve bestedingen)


3. waarderingsverschillen op vaste activa

4. verliezen op vaste activa door rampen, bijvoorbeeld etc.


- o -


---

De staatsbalans wordt jaarlijks gepubliceerd in de Miljoenennota; op termijn zal de Staatsbalans gepubliceerd gaan worden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk. In het Financieel Jaarverslag over het jaar 2000 is een pro forma Staatsbalans gepresenteerd.

| In Favorieten plaatsen |

reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie