Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Voorstel van wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet

Datum nieuwsfeit: 19-12-2001
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

Memorie van toelichting

Voorstel van wet tot wijziging van de

Natuurbeschermingswet 1998 in verband

met Europeesrechtelijke verplichtingen



Inhoudsopgave

Algemeen deel 4.

Hoofdstuk 1. Aanleiding voor het wetsvoorstel 4.

Hoofdstuk 2. De juridische bescherming thans 6

2.1 De vogel- en habitatrichtlijn 6.

2.2 De Nederlandse bescherming van speciale beschermingszones thans 7.

Hoofdstuk 3. De vogel- en habitatrichtlijngebieden 11.

Hoofdstuk 4. Noodzaak tot aanpassing en voorgestelde stelsel 12.

4.1 Noodzaak tot aanpassing 12.

4.1.1. De aanwijzing van gebieden 12.

4.1.2. De instandhouding en bescherming van gebieden 12.

4.2 Het voorgestelde regime 16.

4.2.1 Algemeen 16.

4.2.2 De aanwijzing van gebieden op grond van internationale verplichtingen 18.

4.2.3 Het instandhoudingsbeheer 19.

4.2.3.1 Algemeen 19.

4.2.3.2 Beheersplannen 23.

4.2.3.3 Verbod voor schadelijke handelingen 28.

4.2.3.4 Zorgplicht 33.

4.2.4 Het afwegingskader 34.

4.3 Varianten 42.

4.4 De verhouding met andere besluiten 45.

4.4.1 De verhouding met beschermde natuurmonumenten 45.

4.4.2 De verhouding met andere wetten 46.

Hoofdstuk 5. Enkele bijzondere onderwerpen 48.

5.1 Schade-aspecten 48.

5.2 Toezicht en handhaving 49.

5.2.1 Algemeen 49.

5.2.2 Naleving vogel- en habitatrichtlijn in Europees perspectief 50.

2.



5.3 Lasten voor de overheid, burgers en het bedrijfsleven 52.

Artikelsgewijze toelichting 55.

Bijlagen

Bijlage 1: Transponeringstabel

Bijlage 2: Aangewezen vogelrichtlijngebieden in Nederland

Bijlage 3: Aangemelde habitatrichtlijngebieden in Nederland

3.



Algemeen deel

Hoofdstuk 1. Aanleiding voor het wetsvoorstel

Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot wijziging van de in 1998 tot stand gekomen

Natuurbeschermingswet 1998. Deze wet is deels inwerking getreden. Die

inwerkingtreding betreft de natuurplanbureaufunctie van het Rijksinstituut voor

volksgezondheid en milieu (RIVM) en hoofdstuk 5 dat handelt over internationale

verplichtingen.

Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt voorgesteld omdat voor de

bescherming van natuurgebieden op grond van internationale verplichtingen nadere

wettelijke voorzieningen noodzakelijk zijn. Dit betreft de wettelijke implementatie van

richtlijn (EEG) nr. 79/409 van de Raad van Europese Gemeenschappen van 2 april 1979

inzake behoud van de vogelstand (pbEG L103) (hierna: de vogelrichtlijn) en richtlijn

(EEG) nr. 92/43 van de Raad van Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake

instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (pbEG L206)

(hierna: de habitatrichtlijn) op het punt van de bescherming van voor de natuur

belangrijke gebieden.

De Europese Commissie heeft bij brief van 24 oktober 20001 geoordeeld dat deze

implementatie in Nederland onvoldoende is. Dit wetsvoorstel bevat dan ook de nodige

voorzieningen ter verbetering van de wettelijke doorwerking van genoemde richtlijnen.

In bijlage 1 behorende bij deze memorie is een transponeringstabel opgenomen,

waaruit kan worden opgemaakt in welke bepalingen van het wetsvoorstel de

verplichtingen uit de vogel- en habitatrichtlijn zijn verwerkt. De evengenoemde brief van

de Europese Commissie wordt in paragraaf 4.1.2 verder besproken.

De Natuurbeschermingswet 1998 betreft alleen de wettelijke bescherming voor

natuurgebieden. De vogel - en habitatrichtlijn betreffen ook de soortenbescherming.

Hierop heeft het onderhavig wetsvoorstel geen betrekking. De verplichtingen die

voortvloeien uit genoemde richtlijnen inzake soortenbescherming, zijn

geïmplementeerd bij of krachtens de Flora- en faunawet en, in afwachting van de


1 Brief van de Europese Commissie van 24 oktober 2000, nr. SG(2000)D/107813 met als bijlage een ingebrekestelling m.b.t. Richtlijn 92/43.

4.



inwerkingtreding van die wet, in de Vogelwet 1936, de Jachtwet en hoofdstuk V van de

Natuurbeschermingswet.

In samenhang met de voorgestelde wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998

wordt ook een voorstel gedaan tot wijziging van de Flora- en faunawet op onder meer

de afstemming van deze wet op de Natuurbeschermingswet 1998.

Deze memorie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 zal eerst nader worden ingegaan

op de werking van de vogel - en habitatrichtlijn. Ook wordt in dat hoofdstuk beschreven

hoe thans de doorwerking van beide richtlijnen in het Nederlandse rechtsstelsel is

geregeld. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van de ingevolge de vogel- en

habitatrichtlijn aangewezen dan wel bij de Europese Commissie aangemelde gebieden

in Nederland. In hoofdstuk 4 wordt naast de noodzaak tot aanpassing van wetgeving,

het voorgestelde stelsel toegelicht. Verder komt de verhouding met andere wettelijke

stelsels aan de orde. In hoofdstuk 5 worden de handhaafbaarheid en de

uitvoeringslasten en enige andere aspecten belicht.

Daarna wordt overgegaan tot een artikelsgewijze toelichting.

5.



Hoofdstuk 2. De juridische bescherming thans


2.1. De vogel - en habitatrichtlijn.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van de vogelrichtlijn en artikel 3, tweede lid, van de

habitatrichtlijn zijn lidstaten gehouden gebieden als zogenoemde speciale

beschermingszones aan te wijzen. Voor zowel de op grond van de vogelrichtlijn

aangewezen speciale beschermingszones (hierna: vogelrichtlijngebieden) als voor de op

grond van de habitatrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones (hierna:

habitatrichtlijngebieden) geldt het beschermingsregime van artikel 6 van de

habitatrichtlijn. In artikel 7 van de habitatrichtlijn is dit beschermingsregime voor de

vogelrichtlijngebieden van overeenkomstige toepassing verklaard.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de

habitatrichtlijn zijn lidstaten gehouden de nodige instandhoudingsmaatregelen te

treffen voor de vogel- en habitatrichtlijngebieden.

Het tweede lid van artikel 6 van de habitatrichtlijn, dat voor vogelrichtlijngebieden in de

plaats treedt van artikel 4, vierde lid, van de vogelrichtlijn, verplicht lidstaten passende

maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats

en de habitats van soorten in de speciale beschermingszone niet verslechtert en er geen

storende effecten optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen

voorzover die factoren, gelet op de doelstelling van de richtlijnen een significant effect

zouden kunnen hebben.

Het derde en vierde lid van artikel 6 van de habitatrichtlijn voorzien in een gefaseerde

procedure voor de beoordeling van plannen en projecten die significante gevolgen

kunnen hebben voor een speciale beschermingszone.

Deze procedure bestaat uit de volgende stappen:


1. voor ieder plan of project, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het

beheer maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten

significante gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone, moet een

passende beoordeling gemaakt worden van de gevolgen voor het desbetreffende

gebied. Daarbij moet rekening worden gehouden met de

instandhoudingsdoelstelling voor dat gebied.

6.




2. de toestemming voor dat plan of project wordt vervolgens slechts verleend nadat het

bevoegd gezag, gelet op de conclusie van de passende beoordeling, de zekerheid

heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied

niet zal aantasten, en nadat de mogelijkheid tot inspraak is geboden, tenzij


3. het plan of project om dwingende redenen van groot openbaar belang, met in begrip

van redenen van sociale of economische aard, ondanks negatieve conclusies van de

passende beoordeling en bij het ontbreken van een alternatieve oplossingen toch

moet worden gerealiseerd en in zodanig geval


4. alle nodige maatregelen worden getroffen om het verlies aan natuurwaarden te
compenseren.

Wanneer het betrokken gebied een gebied is met een prioritair type natuurlijk habitat of

een prioritaire soort als bedoeld in de habitatrichtlijn, kunnen echter alleen argumenten

die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor

het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Europese Commissie,

andere dwingende redenen van groot openbaar belang, de doorgang van een plan of

project rechtvaardigen.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de hiervoor vermelde verplichtingen alsmede de

verplichtingen inzake de aanwijzing van speciale beschermingszones, voortvloeiend uit

de vogel- en habitatrichtlijn over te nemen in de Natuurbeschermingswet 1998.

De omvang en werking van deze verplichtingen in het Nederlandse rechtsstelsel

ingevolge dit wetsvoorstel zal worden uiteengezet in paragraaf 4.2.

2.2. De Nederlandse bescherming van speciale beschermingszones thans.

Hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet 1998 bevat wettelijke voorzieningen in

verband met internationale verplichtingen, waaronder de in artikel 27 neergelegde

bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan te

wijzen. Dit hoofdstuk bevat echter geen bijzondere bepalingen omtrent de

instandhouding van de gebieden die ter uitvoering van de vogel- en habitatrichtlijn zijn

aangewezen en bevat ook niet het in artikel 6, derde en vierde lid, van de habitatrichtlijn

neergelegde afwegingskader.

7.



Reden hiervoor is geweest het bestendig beleid van de Nederlandse regering om de

bescherming van gebieden die worden aangewezen op grond van internationale

verplichtingen, te regelen met toepassing van het bestaande wettelijke

instrumentarium. Zo is dit door de Nederlandse regering in 1994 ook medegedeeld aan

de Europese Commissie bij de melding van de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke

maatregelen ter omzetting van de habitatrichtlijn in het Nederlandse rechtsstelsel. Als

belangrijkste wettelijke instrumenten zijn daarbij genoemd: de Natuurbeschermingswet,

de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer (milieueffectrapportage).

Daarnaast zijn genoemd het Natuurbeleidsplan en het Structuurschema Groene Ruimte

(SGR). Dit laatste is vooral voor de toepassingspraktijk van de ruimtelijke ordening

richtinggevend. Het bevat voor de bescherming van de ecologische hoofdstructuur,

waartoe de vogel- en habitatrichtlijngebieden behoren, de in de ruimtelijke ordening in

acht te nemen beleidsuitgangspunten. Deze zijn mede aan artikel 6 van de

habitatrichtlijn ontleend.

Het SGR bepaalt dienaangaande, samengevat, dat, uitgaande van de noodzaak dat de

betreffende gebieden instandgehouden dienen te worden, ingrepen en ontwikkelingen

in en in de onmiddellijke nabijheid van de ecologische hoofdstructuur niet zijn

toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied aantasten.

Alleen bij aanwezigheid van een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan

worden afgeweken. Een en ander vergt voorafgaand onderzoek, veelal in de vorm van

een milieu-effectrapport. Bij dit onderzoek dient tevens te worden nagegaan of zodanige

ingrepen en ontwikkelingen niet redelijkerwijs elders of op andere wijze kunnen

plaatsvinden. Indien dit niet het geval is en aantasting van de ecologische

hoofdstructuur ter plekke onvermijdelijk is als gevolg van andere maatschappelijke

belangen die voorrang behoeven, dienen de negatieve gevolgen van de ingrepen voor

de wezenlijke waarden en kenmerken in elk geval te worden gemitigeerd en, indien dit

onvoldoende is, dan dienen tevens compenserende maatregelen te worden getroffen.

Tegen deze achtergrond krijgt de bescherming van vogel- en habitatrichtlijngebieden

thans als volgt gestalte.

In de eerste plaats zijn er vogel- en habitatrichtlijngebieden die tevens zijn aangewezen

als beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument op grond van de

8.



Natuurbeschermingswet. Ten aanzien van deze gebieden geldt ingevolge de

Natuurbeschermingswet een verbod zonder vergunning of in afwijking van aan de

vergunning verbonden voorschriften, handelingen te verrichten die schadelijk kunnen

zijn voor de aanwezige natuurwaarden of het natuurschoon aldaar. In de

Natuurbeschermingswet 1998 zijn de bepalingen inzake de instandhouding van

beschermde natuurmonumenten ten opzichte van de Natuurbeschermingswet

aangescherpt in het licht van artikel 6 van de habitatrichtlijn. In deze

Natuurbeschermingswet 1998 is de vergunningverlening, geregeld in artikel 16 van die

wet, voor het verrichten van activiteiten voorzien van een aan dat artikel van de

habitatrichtlijn ontleend afwegingskader voorzover het gaat om het verrichten van

handelingen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in het beschermd

natuurmonument.

Voor beschermde natuurmonumenten en staatsnatuurmonumenten kunnen voorts in

overeenstemming met de eigenaar en gebruiker beheersplannen worden vastgesteld.

In de tweede plaats, voor de niet als beschermd natuurmonument of staatsnatuur-

monument aangewezen vogel- of habitatrichtlijngebieden, geldt dat de Wet op de

Ruimtelijke Ordening instrumenten biedt voor de instandhouding van die gebieden.

Bestemmingsplannen bevatten burgers bindende regels op grond waarvan in beginsel

een gebied gevrijwaard kan blijven van ingrepen die de bestemming daarvan

beïnvloeden of wijzigen. Over het algemeen hebben de vogel- en

habitatrichtlijngebieden in het kader van die bestemmingsplannen de bestemming

natuurgebied of vergelijkbare bestemmingen die eveneens instandhouding en

bescherming op het oog hebben.

In de derde plaats vindt in voorkomend geval de afweging als bedoeld in artikel 6, derde

en vierde lid, van de habitatrichtlijn plaats bij besluitvorming over activiteiten op grond

van enig ander wettelijke voorschrift. Gedacht kan hierbij worden aan bijvoorbeeld de

besluitvorming in het kader van de Tracéwet over grote infrastructurele projecten. Het

bevoegde gezag past in dat geval overeenkomstig vaste jurisprudentie de in de

habitatrichtlijn voorgeschreven afweging richtlijnconform dan wel rechtstreeks toe. Op

een en ander zal nader worden ingegaan in hoofdstuk 4.

9.



Tenslotte geldt dat het gebiedsgerichte natuurbeschermingsbeleid ook langs andere

wegen wordt bevorderd. De aankoop van gronden door de staat ten behoeve van

Staatsbosbeheer, de subsidieverlening aan particuliere terreinbeherende

natuurbeschermingsorganisaties voor aankoop en beheer van terreinen en subsidies aan

grondeigenaren en gebruikers voor instandhouding en beheer van voor de natuur

waardevolle terreinen, dragen alle bij aan doelstellingen die mede door de

habitatrichtlijn worden beoogd en daarmee aan de implementatie van artikel 6 van die

richtlijn.


10.



Hoofdstuk 3. De vogel- en habitatrichtlijngebieden

Vanaf 1979 zijn 79 gebieden aangewezen als speciale beschermingszones

overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de vogelrichtlijn. Met dit aantal gebieden zijn

vrijwel alle in aanmerking komende vogelrichtlijngebieden in Nederland aangewezen.

De totale oppervlakte die onder de werking van de richtlijn valt bedraagt 1 miljoen

hectare, waarvan 99% van de oppervlakte onderdeel uitmaakt van de Ecologische

Hoofdstructuur zoals opgenomen in het Structuurschema Groene Ruimte. Verder

bestaan de vogelrichtlijngebieden voor 720 000 hectare uit grote wateren; het

landoppervlak binnen de vogelrichtlijngebieden inclusief het binnenwater bedraagt 280

000 hectare. Het totaaloppervlak van Nederland, inclusief water is 5 miljoen hectare.

Daarvan is dus 20% vogelrichtlijngebied. Als alleen het totale landoppervlak van

Nederland in aanmerking wordt genomen, is 8% daarvan vogelrichtlijngebied.

In bijlage 2 behorende bij deze memorie is een kaart opgenomen waarop alle in

Nederland aangewezen vogelrichtlijngebieden zijn aangeduid.

Er zijn nog geen speciale beschermingszones als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de

habitatrichtlijn aangewezen. Wel zijn 76 gebieden als speciale beschermingszone

ingevolge artikel 4, eerste lid, van de habitatrichtlijn bij de Europese Commissie

aangemeld. Indien deze gebieden op grond van artikel 4, tweede lid, van de

habitatrichtlijn door de Europese Commissie tot gebieden van communautair belang zijn

verklaard, dienen deze gebieden gelet op artikel 4, vierde lid, van de habitatrichtlijn

eveneens door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aangewezen te

worden als speciale beschermingszone.

De totale oppervlakte van de aangemelde habitatrichtlijngebieden bedraagt circa

700.000 hectare, waarvan 450.000 hectare water.

In bijlage 3 behorende bij deze memorie is een kaart opgenomen waarop alle in

Nederland aangemelde habitatrichtlijngebieden zijn gemarkeerd.

Uit de in de bijlagen opgenomen kaarten kan worden opgemaakt dat de vogel- en

habitatrichtlijngebieden in Nederland elkaar grotendeels overlappen. In totaal beslaat

deze samenloop circa 600.000 hectare grondgebied.


11.



Hoofdstuk 4. Noodzaak tot aanpassing en voorgestelde stelsel

4.1 Noodzaak tot aanpassing

De regeling voor speciale beschermingszones in de vogel- en habitatrichtlijn valt

grofweg in twee onderdelen uiteen, te weten:


1. de aanwijzing van gebieden en

2. de instandhouding en bescherming daarvan.

4.1.1 De aanwijzing van gebieden

De aanwijzing van vogel- en habitatrichtlijngebieden geschiedt thans op grond van

artikel 27 van de Natuurbeschermingswet 1998 door de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij. Wijziging van deze aanwijzingsregeling wordt bij het

onderhavige wetsvoorstel thans voorzien. De reden hiervan is dat ik wil voorkomen dat

met de volledige inwerkingtreding van de Natuurbeschermingswet 1998 in eenzelfde

gebied twee wettelijke natuurbeschermingsregimes gaan gelden, namelijk één die

voortvloeit uit de aanwijzing van dat gebied als vogel- of habitatrichtlijngebied en één

die voortvloeit uit de aanwijzing van dat gebied of delen daarvan als beschermd

natuurmonument ingevolge artikel 10 van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit acht ik

uit een oogpunt van deregulering bijzonder ongewenst. In dit licht bezien acht ik het

daarom noodzakelijk te komen tot een wettelijk geregelde procedure voor de

aanwijzing van richtlijngebieden gelijk aan die voor beschermde natuurmonumenten.

Uitgangspunten daarbij zijn dat de wettelijke voorzieningen, die een stapeling van

beschermingsregimes moeten voorkomen, niet mogen afdoen aan het bestaande

beschermingsniveau.

4.1.2 De instandhouding en bescherming van gebieden

De noodzaak tot aanpassing van de Natuurbeschermingswet 1998 doet zich verder

gevoelen ten aanzien van de instandhouding en bescherming van de aangewezen

gebieden. Jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak leert dat betrokken

bestuursorganen zich er steeds van dienen te vergewissen of hun besluitvorming de

toets van de vogel- en habitatrichtlijn kan doorstaan, ook al is dit niet met zoveel


12.



woorden in de Nederlandse wetgeving neergelegd. In dit verband wordt gewezen op de

uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 maart 2000 (bestemmingsplan

Buitengebied Texel)2, waarin de Afdeling zakelijk samengevat oordeelt dat aan artikel 6,

tweede lid, van de habitatrichtlijn rechtstreekse werking toekomt nu deze bepaling niet

in het Nederlandse recht is omgezet.

Over een rechtstreekse werking van artikel 6, derde en vierde lid, heeft de Afdeling zich

tot nu toe niet uitgesproken. Wel heeft de Afdeling in de uitspraak van 11 januari 2000

(bestemmingsplan IJburg)3 overwogen dat zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de

toepasselijke bepalingen van de richtlijnen (lees: artikel 6, derde en vierde lid, van de

habitatrichtlijn) rechtstreekse werking voor het IJmeer hebben, niet kan worden

geconcludeerd dat daaraan terzake van het bestemmingsplan IJburg niet is voldaan.

De onduidelijkheid en onzekerheid in de bestuurspraktijk over doorwerking van de

vogel- en habitatrichtlijn wordt verder geïllustreerd met de uitspraak van de Raad van

State over een milieuvergunning voor een varkensstal in de gemeente Lichtenvoorde van


11 juli 20014. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarin overwogen dat het beginsel
van de gemeenschapstrouw (artikel 10 van het EG-verdrag) met zich mee brengt dat

bestuursorganen terzake van een aangemeld habitatrichtlijngebied zich dienen te

onthouden van activiteiten die het bereiken van het door de habitatrichtlijn

voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen. Aangezien het college van

burgemeester en wethouders van de gemeente Lichtenvoorde dit beginsel bij hun

besluitvorming over de milieuvergunning niet heeft betrokken, heeft de Afdeling

bestuursrechtspraak de vergunning voor de varkensstal vernietigd.

Ook in de gevallen dat voor activiteiten geen toestemming is vereist van een

bestuursorgaan bestaat er in de bestuurspraktijk onzekerheid en onduidelijkheid over de

doorwerking van de vogel- en habitatrichtlijn. Gewezen wordt op de proefboringen in

de nabijheid van het Nationaal Park de Biesbosch en met betrekking tot het in

exploitatie nemen van de Flevoferries. Ten aanzien van de Biesbosch was onder meer

aan de orde een toestemming tot exploratie zonder dat de definitieve boorlocatie

daarbij aan de orde was en ook niet aan de orde hoefde te komen ingevolge de

mijnwetgeving. De Flevoferries betrof de exploitatie van een vaarverbinding tussen

2 Gepubliceerd in Administratiefrechtelijke Beslissingen, jaargang 2000, nr. 302
3 Gepubliceerd in Administratiefrechtelijke Beslissingen, jaargang 2000, nr. 301
4 Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 200004042/1 van 11 juli 2001

13.



Almere en Amsterdam. Voor het in exploitatie nemen daarvan en voor het varen met de

veerboten is geen publiekrechtelijke toestemming vereist, waaraan de afweging

bedoeld in artikel 6 van de habitatrichtlijn kan worden gekoppeld.

Zoals in de inleiding is opgemerkt heeft de Europese Commissie bij brief van 24 oktober

2000 de Nederlandse regering laten weten dat zij van mening is dat Nederland niet de

nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking heeft doen treden om te

voldoen aan de bepalingen betreffende het beschermingsregime van de vogel- en

habitatrichtlijn. Hiermee wordt de procedure ingeluid die uiteindelijk kan eindigen met

een uitspraak door het Europese Hof van Justitie. Gelijke initiatieven zijn door de

Europese Commissie ontplooid ten aanzien van Zweden, Frankrijk, België, Portugal en

Luxemburg. Frankrijk is door het Hof reeds veroordeeld voor het niet goed omzetten van

het beschermingsregime van de vogel - en habitatrichtlijn in Frans recht.

De belangrijkste kritiekpunten van de Europese Commissie op de Nederlandse omzetting

van de vogel- en habitatrichtlijn zijn de volgende.

a. De Natuurbeschermingswet is slechts van toepassing op een beperkt deel van de

aangewezen of aangemelde vogel- of habitatrichtlijngebieden. Niet alle vogel- en

habitatrichtlijngebieden zijn aangewezen als staats- of beschermd natuurmonument.

Bovendien kent de Natuurbeschermingswet alleen verbodsbepalingen.

Naast deze verbodsbepalingen zouden bovendien maatregelen getroffen moeten

kunnen worden om door middel van daarop gericht beheer de instandhouding van

de natuurwaarden te kunnen bewerkstelligen. Maatregelen daartoe, louter

gebaseerd op vrijwillige medewerking van betrokken grondeigenaren of

grondgebruikers, zoals dit is bepaald in de Natuurbeschermingswet 1998, zijn

daartoe naar het oordeel van de Commissie niet toereikend. Dit moet ook

afgedwongen kunnen worden.

b. Het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is niet voldoende om de

doorwerking van de habitatrichtlijn te kunnen verzekeren.

In de eerste plaats acht de Europese Commissie het SGR ontoereikend omdat het

geen wettelijke afdwingbare maatregelen bevat. In tweede plaats constateert de

Europese Commissie dat het bestemmingsplan, gelijk de Natuurbeschermingswet,

alleen de mogelijkheden heeft tot het stellen van verboden. Op basis van een


14.



bestemmingsplan kunnen beheershandelingen gericht op instandhouding van

gebieden niet worden afgedwongen.

c. De doorwerking van de artikelen 6, derde en vierde lid, van de habitatrichtlijn, welke

artikelen de afweegformule bevatten die dient te worden gehanteerd bij

besluitvorming over plannen en projecten met significante gevolgen voor de vogel- of

habitatrichtlijngebieden, is zowel in de Natuurbeschermingswet als in het

bestemmingsplan, onvoldoende. Zo zijn er, onder meer, geen wettelijk afdwingbare

bepalingen ten aanzien van de voorgeschreven natuurcompensatie.

Bestemmingsplannen die de afweging van artikel 6, derde en vierde lid, van de

habitatrichtlijn voor plannen en projecten ten volle omvatten, zijn er niet.

In antwoord op deze kritiekpunten heeft de Nederlandse regering bij brief van 8 maart

2001 aan de Europese Commissie5 erkend dat het bestaande instrumentarium van de

Natuurbeschermingswet en de Wet op de ruimtelijke ordening niet geheel naar behoren

voldoet aan die verplichtingen. De regering heeft daarbij de volgende contouren

aangegeven van de voorgenomen wettelijke maatregelen.


1. Uitgaande van de aanwijzing van alle gebieden, die bescherming behoeven onder de

vogel- en habitatrichtlijn is de regering voornemens het wettelijk regime van de

Natuurbeschermingswet 1998 aan te vullen met bepalingen op grond waarvan

dwingende maatregelen kunnen worden voorgeschreven als de

instandhoudingsdoelstelling van de gebieden dit vereist. Het betreft de bevoegdheid

voor het bevoegd gezag een beheersplan op te stellen voor zover ecologische

redenen hiertoe nopen en een wettelijke voorziening, die het mogelijk maakt dat het

bevoegd gezag zelf maatregelen treft ter verzekering van de bescherming en

instandhouding van het gebied.


2. Ten aanzien van de voorgeschreven afweging in het derde en vierde lid van artikel 6

van de habitatrichtlijn heeft de regering de Europese Commissie meegedeeld deze

onverkort en ten volle in de Natuurbeschermingswet 1998 op te nemen.

4.2 Het voorgestelde beschermingsregime


5 Brief van de Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden d.d. 8 maart 2001, kenmerk DIE-IN-154/01, inzake Art. 226 EGV zaak nr. 00/2059 m.b.t. Richtlijn 92/43.


15.



4.2.1 Algemeen

De verplichtingen in artikel 6, derde en vierde lid, van de habitatrichtlijn zijn zodanig

nauwkeurig geformuleerd dat deze vrijwel letterlijk in de voorgestelde artikelen 19f, 19g

en 19h zijn opgenomen. Waar het gaat om de implementatie van artikel 6, eerste en

tweede lid, van de habitatrichtlijn, welke artikelen de instandhoudingsverplichtingen

geldend voor aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden betreffen, ligt dit anders.

Artikel 4, eerste en tweede lid, van de vogelrichtlijn en de artikelen 6, eerste en tweede

lid, van de habitatrichtlijn in hun onderlinge samenhang, vereisen nadere omzetting en

concretisering in juridische zin teneinde de bedoelingen, die met deze artikelen tot

uitdrukking worden gebracht, voldoende in de Nederlandse rechtsorde te doen

doorwerken. Dit geldt zowel de in het eerste lid van genoemd artikel 6 voorgeschreven

beheersverplichtingen als de meer passieve verplichtingen gericht op de instandhouding

van de richtlijngebieden, bedoeld in het tweede lid van dat artikel.

Wanneer dit voorstel tot wet verheven zal zijn, kent de Natuurbeschermingswet 1998

drie categorieën van natuurgebieden. In de eerste plaats zijn dat de beschermde

natuurmonumenten, die op grond van artikel 10 zijn of worden aangewezen. In de

tweede plaats betreffen dat de gebieden die ter uitvoering van de vogel- en

habitatrichtlijn op grond van artikel 10a zijn of worden aangewezen. In de derde plaats

blijft bestaan de regeling, opgenomen in hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet

1998. Deze biedt nog de mogelijkheid op grond van andere internationale

verplichtingen gebieden aan te wijzen. In het bijzonder gaat het hierbij om de

overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als

verblijfplaats voor watervogels.6 Deze volkenrechtelijke overeenkomst bevat in beginsel

louter verplichtingen, gericht tot de verdragspartijen. Zij zijn derhalve vrij in de keuze

hoe dergelijke gebieden worden beschermd. Een dwingend wettelijk regime, zoals dat

voortvloeit uit de habitatrichtlijn, kent deze overeenkomst niet.


6 Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels; Ramsar (Iran), Trb. 1975.


16.



De rechtsgevolgen van de besluiten tot aanwijzing van vogel- en

habitatrichtlijngebieden zijn in dit voorstel onderscheiden van de rechtsgevolgen van

besluiten waarbij gebieden zijn aangewezen als beschermd natuurmonument. Op

enkele onderdelen, bijvoorbeeld de regeling van de toegankelijkheid van de

aangewezen gebieden, zijn de rechtsgevolgen van beide categorieën van

aanwijzingsbesluiten gelijkluidend geregeld.

Tot slot van deze meer algemene overwegingen wordt er op gewezen dat ervan is

afgezien de implementatie van artikel 6 van de habitatrichtlijn te regelen door

aanpassing alleen van het regime, geldend voor beschermde natuurmonumenten.

Belangrijkste reden hiervoor is dat dan voor alle beschermde natuurmonumenten, ook

de gebieden die niet op grond van verplichtingen als bedoeld in de vogel- of

habitatrichtlijn zijn aangewezen, het regime van de artikel 6 van de habitatrichtlijn ten

volle zou gaan gelden. Hiervoor geldt dat dit een wetswijziging zou zijn waarvan de

wenselijkheid niet dan na verder onderzoek, kan worden bepaald. Dit onderzoek is

aangekondigd in de Nota natuur voor mensen, mensen voor natuur7.

Inmiddels heeft hiertoe een studie plaatsgevonden onder leiding van het ministerie van

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer naar de verschillende

beschermingsformules in het landelijk gebied. Daaruit kan op dit punt worden afgeleid

dat het habitatregime voor andere gebieden dan die welke ingevolge de vogelrichtlijn

en de habitatrichtlijn aangewezen dienen te worden niet (in alle opzichten) verplichtend

behoeft te worden toegepast maar handleiding dient te zijn voor de verwoording van

het beleid voor andere beschermenswaardige gebieden. Aldus is in die andere gebieden

een (veel) minder stringent beschermingsregime mogelijk. Het kabinet heeft in de

regeringsbeslissing Vijfde Nota inzake de ruimtelijke ordening geoordeeld (PKB C.6b)

dat het niet noodzakelijk is het habitatregime in alle gevallen onverkort van toepassing

te doen zijn op niet-richtlijngebieden. Dit heeft er mede toe geleid dat niet wordt

voorgesteld het habitatbeschermingsregime onverkort van toepassing te doen zijn op

andere gebieden dan richtlijngebieden, die om hun natuurwaarden bescherming

behoeven. Dit geldt bijvoorbeeld voor de beschermde natuurmonumenten die om reden

van nationaal beleid zijn aangewezen en ook voor alle overige delen van de Ecologische

hoofdstructuur.


7 Kamerstukken 2000/2001; 27 235, nr 1.


17.



Hieronder wordt ten algemene per onderdeel inzicht gegeven in de hoofdlijnen van de

voorgestelde implementatie van de habitatrichtlijn in de Natuurbeschermingswet 1998

onderscheiden in de eerste plaats naar de besluiten tot aanwijzing van gebieden en de

rechtsgevolgen van die aanwijzingen. Bij de nadere toelichting op die rechtsgevolgen zal

onderscheid worden gemaakt tussen het zogenoemde instandhoudingsbeheer, bedoeld

in artikel 6, eerste en tweede lid, van de habitatrichtlijn en het afwegingskader, bedoeld

in het derde en vierde lid van dat artikel. Daarbij worden ook enkele varianten op de

voorgestelde regeling overwogen.

4.2.2. De aanwijzing van gebieden op grond van internationale verplichtingen

Voorgesteld wordt de aanwijzing van gebieden op grond van de vogel-en habitatrichtlijn

te regelen in een nieuw op te nemen artikel 10a, onder titel 1 van hoofdstuk drie van de

Natuurbeschermingswet 1998, welk hoofdstuk thans handelt over de aanwijzing van

beschermde natuurmonumenten.

Bij de aanwijzing van elk vogel- of habitatrichtlijngebied afzonderlijk zal van geval tot

geval worden beschreven welke de instandhoudingsdoelstellingen zijn die voor de

aangewezen gebieden gelden. Deze instandhoudingsdoelstellingen bepalen de

reikwijdte van de bescherming voor het desbetreffende gebied. Deze reikwijdte kan

sterk verschillen per gebied en wordt primair bepaald door de aard van de te

beschermen natuurwaarden. In ieder geval zullen dat zijn de natuurwaarden die

krachtens de richtlijnen bescherming behoeven. Zo zijn voor vogelrichtlijngebieden

uitsluitend ornithologische criteria, gerelateerd aan het betreffende gebied, bepalend.

De instandhoudingsdoelstellingen kunnen evenwel, gelet op het derde lid van artikel


10a, ook andere natuurwaarden of natuurschoon betreffen dan die welke voortvloeien
uit eisen krachtens de vogel- of habitatrichtlijn.

Deze mogelijkheid hangt samen met het voorstel dat het wettelijk regime voor

beschermde natuurmonumenten terugtreedt voor dat voor gebieden die worden

aangewezen op grond van artikel 10a. Dit om een stapeling van beschermingsregimes

uit de Natuurbeschermingswet 1998 in vogel- of habitatrichtlijngebieden te voorkomen.

Het derde lid voorziet erin dat natuurwaarden of natuurschoon die voorheen werden

beschermd door het gebied aan te wijzen als beschermd natuurmonument, deze


18.



bescherming nu door verbreding van de instandhoudingsdoelstelling verkrijgen via de

aanwijzing van het gebied als vogel- of habitatrichtlijngebied.

Met dit wetsvoorstel worden de rechtsgevolgen van aanwijzingen op grond van de

vogel- en habitatrichtlijn in de wet verankerd. Daarnaast wordt voorzien in een regeling

die het mogelijk maakt dat in een gebied, dat moet worden aangewezen als vogel- of

habitatrichtlijngebied, ook andere natuurwaarden dan waarvoor het gebied als vogel- of

habitatrichtlijngebied is aangewezen, kunnen worden beschermd.

4.2.3. Het instandhoudingsbeheer

4.2.3.1 Algemeen

Artikel 6, eerste en tweede lid, van de habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige

instandhoudingsmaatregelen treffen voor gebieden die zijn aangewezen op grond van

de vogel- of habitatrichtlijn. Dit betekent dat naast de regeling ingevolge het derde en

vierde lid van dat artikel met het oog op de besluitvorming over plannen en projecten

met significante gevolgen voor die gebieden, ook iedere andere aantasting van die

gebieden die kan leiden tot verslechtering van de kwaliteit van het gebied of tot

verstoring van fauna of flora, dient te worden gereguleerd. Daarnaast zijn voorzieningen

nodig die er toe kunnen leiden dat de noodzakelijke beheersdaden worden verricht. Op

dit laatste onderdeel heeft vooral het eerste lid van artikel 6 van de habitatrichtlijn

betrekking; op het eerste ziet het tweede lid van dat artikel.

In dit wetsvoorstel zijn in het licht hiervan zes bepalingen opgenomen (onderdeel M, de

artikelen 19a, 19b, 19c en 19d, onderdeel N en onderdeel P) die in onderlinge

samenhang, een sluitend systeem beogen te bieden waarmee de instandhouding van de

aangewezen gebieden, overeenkomstig de instandhoudingsdoelstellingen, voldoende

gewaarborgd kan worden. In hoofdlijn komen deze artikelen op het volgende neer.

De voorgestelde artikelen 19a en 19b bevatten een regeling voor het kunnen vaststellen

van beheersplannen, vereist ingevolge het eerste lid van artikel 6 van de habitatrichtlijn.

Deze plannen worden als hoofdregel vastgesteld door gedeputeerde staten. Als het

gebieden betreft, die worden beheerd onder verantwoordelijkheid van één der

Ministers, niet zijnde de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, wordt het

19.



beheersplan door de betrokken Minister in overeenstemming met de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij vastgesteld. Zodanig beheersplan is leidend voor

het beheer. Het beheersplan betreft het beheer en onderhoud en vereist inspanningen

van eigenaren en gebruikers tot het verrichten en uitvoeren van beheersdaden. Het zal

daarbij steeds gaan om beheershandelingen die de te beschermen natuurwaarden

bevorderen. Verder kan het beheersplan aan het beheer van de gebieden gerelateerde

plannen, projecten of handelingen reguleren. Dit betekent dat in het beheersplan geen

plannen, projecten of handelingen kunnen worden ondergebracht waarvoor de

afweging in artikel 6, derde en vierde lid, is voorgeschreven. Ook plannen, projecten of

andere handelingen van derden kunnen niet in het beheersplan worden gereguleerd.

Het beheersplan is immers tot de eigenaren en gebruikers gericht en niet tot alle

justitiabelen.

Het verrichten en uitvoeren van beheersdaden overeenkomstig het beheersplan kan

worden afgedwongen door middel van aanschrijvingen gericht tot eigenaren of

gebruikers.

Naast het actieve beheer als voorzien in een beheersplan, is het van belang met het oog

op de te beschermen natuurwaarden in een gebied de handelingen die schadelijk

kunnen zijn voor die waarden te reguleren. Het tweede lid van artikel 6 van de

habitatrichtlijn heeft vooral hierop betrekking. Het doet er hierbij niet toe of die

handelingen binnen of buiten het aangewezen gebied zullen worden verricht. Het gaat

om het effect die deze handelingen op de natuurwaarden kunnen hebben.

In het voorgestelde artikel 19d wordt de besluitvorming hierover gereguleerd op basis

van een verbod tot het verrichten van handelingen die de kwaliteit van het gebied

kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op aldaar voorkomende

soorten. Het voorgestelde verbod dient niet alleen om uitvoering te kunnen geven aan

artikel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn, maar is ook de basis voor de afweging als

bedoeld in het derde en vierde lid van dat artikel.

Voor beide gevallen is het uitgangspunt dat gedeputeerde staten of in gevallen als

bedoeld in het derde lid van artikel 19d de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij, vergunning kunnen onderscheidenlijk kan verlenen tot het verrichten van

bedoelde handelingen. Met het oog op de praktische werking van de voorgestelde

regeling wordt echter op grond van artikel 19d, tweede lid, vrijstelling gegeven van dat

20.



verbod indien de beoordeling van de activiteit of handeling plaatsvindt in het kader van

andere wettelijke voorschriften dan de Natuurbeschermingswet 1998. In de praktijk

betekent dit dat de toets of een handeling kan worden toegestaan in het licht van de

instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, veelal verricht zal worden door het

bevoegd gezag dat op grond van onderscheiden andere van toepassing zijnde regels

over het kunnen uitvoeren van zodanige handelingen beslist. Als bijvoorbeeld voor de

uitbreiding van een recreatiepark in de directe nabijheid van een vogel- of

habitatrichtlijngebied, ervan uitgaande dat deze uitbreiding significante gevolgen voor

dat gebied kan hebben, een bestemmingsplanwijziging noodzakelijk is, is de

gemeenteraad van de desbetreffende gemeente, nadat dit wetsvoorstel tot wet is

verheven, verplicht in het kader van de besluitvorming over de wijziging van het

bestemmingsplan dit initiatief overeenkomstig de artikelen 19e tot en met 19h van dit

wetsvoorstel af te wegen.

In samenhang met de hiervoor genoemde mogelijkheid tot het doen uitgaan van

aanschrijvingen tot het plegen van beheer voorzien in een beheersplan, wordt

voorgesteld daarenboven de in artikel 21 van de Natuurbeschermingswet 1998

opgenomen bevoegdheid van gedeputeerde staten in voorkomende gevallen zelf over

te gaan tot het treffen van maatregelen en de plicht van de eigenaar en gebruiker deze

maatregelen te gedogen, van overeenkomstige toepassing te verklaren ten aanzien van

de vogel- en habitatrichtlijngebieden. In artikel 21, vierde lid, van het wetsvoorstel is

bepaald dat deze bevoegdheid voor gebieden, die worden beheerd door of onder

verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan behorende tot de Staat, toekomt aan de

Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Deze bevoegdheid biedt de

mogelijkheid maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het

aangewezen gebied niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de

soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren een significant

effect kunnen hebben.

Op basis van deze bevoegdheid en genoemde aanschrijving in onderlinge samenhang

kunnen de betrokken gebruikers van het gebied worden gedwongen maatregelen met

het oog op de instandhouding van het gebied te nemen of, zo zij daartoe zelf niet bereid

zijn, te gedogen dat deze door het bevoegd gezag worden uitgevoerd. In gevallen

waarin geen beheersplan is opgesteld en derhalve middels aanschrijvingen het beheer

niet kan worden afgedwongen, biedt artikel 21, vierde lid, zelfstandig de mogelijkheid

21.



het gewenste beheer zo nodig te realiseren zonder instemming van eigenaren of

gebruikers.

Uiteraard zal uitgangspunt van beleid zijn zoveel mogelijk de toepassing van deze

bepalingen te vermijden door in goed overleg met eigenaren en gebruikers tot

overeenstemming te komen over het beheer.

Als sluitstuk van de regeling voor het instandhoudingsbeheer en bij wijze van

ondergrens ten behoeve van de bescherming van de natuurwaarden in de aangewezen

gebieden, is in artikel 19l van het wetsvoorstel bepaald dat en een ieder gehouden is de

nodige zorg te betrachten teneinde de instandhouding van het gebied te verzekeren.

Hieronder wordt nader ingegaan op de vier onderscheiden elementen van het

instandhoudingsbeheer.

4.2.3.2. Beheersplannen

Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de habitatrichtlijn dienen de lidstaten voor de

onderhavige gebieden zo nodig beheersplannen op te stellen. Dit artikel van de richtlijn

laat derhalve open de mogelijkheid dat beheersplannen niet behoeven te worden

vastgesteld. De Europese Commissie geeft in het document "Beheer van natura 2000-

gebieden; De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG)"

(hierna: EU-handleiding)8 aan dat als een lidstaat ervoor kiest, gebruik te maken van

beheersplannen, deze als vertrekpunt kunnen dienen voor specifieke

instandhoudingsmaatregelen. Daarmee zijn de beheersplannen vooral bedoeld om

duidelijkheid te geven over het gewenste en noodzakelijke beheer van het gebied. De

instandhoudingsdoelstellingen geldend voor het gebied zijn richtinggevend voor het

opstellen van het beheersplan. Het beheersplan zal zowel inzicht geven in de te treffen

concrete beheersmaatregelen als in de resultaten die door het nemen van die

maatregelen worden beoogd. Voorzover dat noodzakelijk is, zullen die

beheersmaatregelen ook kunnen bevorderen dat de aanwezige natuurwaarden die

bescherming behoeven, verder tot ontwikkeling kunnen worden gebracht. Een en ander

is bepaald in het voorgestelde derde lid van artikel 19a.


8 Europese Commissie, Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen; 2000-69 blz.-21x29.7 cm; ISBN 92-828-9051-1

22.



Beheersplannen zijn gericht tot de eigenaren en gebruikers. Zij immers zijn in die

hoedanigheid verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud. Zij zullen ingevolge het

voorgestelde vierde lid van artikel 19a gehouden zijn zorg te dragen voor de uitvoering

van het beheersplan.

Deze verplichting zie ik in samenhang met de beheersmaatregelen die worden getroffen

in het kader van Programma Beheer. Dit programma dat bestaat uit de Subsidieregeling

natuurbeheer 2000 en de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer, richt zich op de

particuliere eigenaar en op de gebruikers van daarvoor in aanmerking komende

gebieden door het verschaffen van subsidies met het oog op het realiseren van de

gewenste natuurdoelen. Subsidieverlening vindt plaats door de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij op basis van aan die natuurdoelen gerelateerde en door deze

Minister vooraf vastgestelde zogeheten beheerspakketten, dat zijn de beheersmaat-

regelen waarvoor een vaste geldelijke vergoeding wordt gegeven.

Mijn benadering in deze is dat in gevallen waarin het voor de vogel- en habitat-

richtlijngebieden noodzakelijke beheer ondanks de mogelijkheden van Programma

Beheer niet van de grond komt, dit langs bestuursrechtelijk weg via dit wetsvoorstel

moet kunnen worden afgedwongen, in het bijzonder door middel van het geven van een

aanschrijving als bedoeld in artikel 19c van dit wetsvoorstel. In dezelfde lijn is de reactie

van de Nederlandse regering op de genoemde ingebrekestelling van de Europese

Commissie. Ten aanzien van het onderhavige punt heeft de regering overwogen dat

waar op grond van Programma Beheer een bijdrage kan worden geleverd aan de

instandhoudingsdoelstelling van de richtlijngebieden kan worden afgezien van het

afdwingen van beheersmaatregelen.

Deze benadering brengt met zich mee dat voor alle vogel- en habitatrichtlijngebieden

(landlokaties) de middelen uit het Programma Beheer dan ook open moeten staan. In de

praktijk valt 90% van de richtlijngebieden onder het regime van Programma Beheer. Op

circa 30.000 hectare duingebied en circa 15.000 hectare landbouwgrond in particulier

eigendom is Programma Beheer niet van toepassing.

Er wordt daarom gewerkt aan voorstellen om de reikwijdte van Programma Beheer uit te

breiden naar deze gebieden.

23.



De voorgestelde beheersplannen betreffen de natuurwaarden van het gebied die

overeenkomstig de daarvoor bij de aanwijzing vastgestelde instandhoudingsdoelstelling

bescherming behoeven. Voor staatseigendommen zal het veelal zo zijn dat de

staatsorganen, verantwoordelijk voor het materieel beheer, voor die gebieden al

plannen inzake beheer hebben vastgesteld, al dan niet gebaseerd op een wettelijk

voorschrift. Over het algemeen hebben dergelijke plannen geen rechtstreeks de burgers

bindende rechtskracht. Dit geldt bijvoorbeeld voor militaire oefenterreinen en

rijkswateren. Voor de rijkswateren worden op grond van de Wet op de

waterhuishouding beheersplannen voor de rijkswateren vastgesteld. Het bevoegd gezag

voor het in het onderhavig voorstel voorgestelde beheersplan zal, voorzover de

noodzaak daartoe bestaat, dit beheersplan vast kunnen stellen als onderdeel van

zodanige andere plannen, waarvoor het uit hoofde van andere wetgeving bevoegd

gezag is. Daarbij blijft onverlet het bijzondere karakter van dat beheersplan namelijk dat

anders dan veelal het geval zal zijn met die andere plannen, de naleving daarvan

middels een aanschrijving zal kunnen worden afgedwongen. Mede in verband met de

eigen verantwoordelijkheden van de materieel beherende staatsorganen worden de

beheersplannen door hen in overeenstemming met de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij vastgesteld.

In het beheersplan zullen primair de beheersmaatregelen worden benoemd die

noodzakelijk zijn om de waarden van het gebied in stand te houden. Welke dat zijn en

hoe en wanneer die maatregelen dienen te worden verricht, zal steeds bepaald worden

door de aard van het gebied. Over het algemeen zal het zo zijn dat de beheers-

handelingen overeenkomstig of nauw gerelateerd zijn aan het bestendig bestaand

gebruik. Dat heeft er immers aan toe bijgedragen dat de bestaande te beschermen

natuurwaarden van het gebied aanwezig zijn. In artikel 19a, derde lid, van het

wetsvoorstel is daarom vastgelegd dat het beheersplan mede in samenhang met het

bestaande gebruik in het gebied wordt opgesteld.

Voorts kunnen in beheersplannen activiteiten worden benoemd die niet in strikte zin tot

dit bestendig gebruik kunnen worden gerekend, maar tegen het ondernemen waarvan

geen bezwaar behoeft te bestaan in het licht van de instandhoudingsdoelstelling,

geldend voor het gebied. De beschrijving van deze activiteiten draagt eraan bij dat

duidelijk is wat wel en niet is toegestaan met het oog op de in het betreffende gebied te

24.



beschermen natuurwaarden. Dit is van belang voor eigenaren en gebruikers die

activiteiten uitvoeren die samenhangen met andere functies van het gebied. Hierbij kan

worden gedacht aan activiteiten die bijvoorbeeld samenhangen met de aanwezigheid

van woningen en horeca- en recreatievoorzieningen.

In het voorgestelde artikel 19d dat het verrichten van voor de natuur schadelijke

activiteiten verbiedt, is dan ook een vrijstelling opgenomen voor alle handelingen en

activiteiten die worden verricht op basis van het beheersplan. Dit betekent dat in het

beheersplan de afweging heeft plaatsgevonden dat de activiteit, ook al kan die

schadelijke gevolgen hebben voor het gebied, kan worden toegestaan.

Zoals gesteld kan in de Nederlandse rechtsorde een justitiabele in beginsel niet tegen

zijn wil gedwongen worden tot handelen. Bijzondere wettelijke voorzieningen zijn nodig

om het daarheen te leiden. In het voorgestelde artikel 19c is een aan artikelen 14 tot 28

van de Woningwet ontleende voorziening opgenomen op basis waarvan het

noodzakelijk beheer kan worden gerealiseerd. Het bevoegd gezag kan de betrokken

eigenaar of gebruiker aanschrijven beheersmaatregelen te treffen. In het beheersplan

opgenomen maatregelen worden op deze wijze extra onder de aandacht van hen

gebracht. Indien betrokkenen die aanschrijving naast zich neer wensen te leggen, dan

kan hiertegen zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden opgetreden. Het niet

voldoen aan de aanschrijving is een economisch delict als bedoeld in de Wet

economische delicten, en biedt daarmee mogelijkheden voor een strafrechtelijke

aanpak. Daarnaast kan het bevoegd gezag optreden op grond van artikel 21 van de

Natuurbeschermingswet 1998. Dit artikel regelt de plicht van eigenaren en gebruikers te

gedogen dat vanwege het bevoegd gezag maatregelen worden getroffen om te

voorkomen dat bestaande natuurwaarden verdwijnen. Artikel 21 zal ingevolge

onderdeel P van dit voorstel tevens toegepast kunnen worden ten aanzien van

gebieden, aangewezen op grond van artikel 10a.

Op dit moment wordt beheer van voor de natuur belangrijke gebieden in veel gevallen

gesubsidieerd. Dit geldt eigendommen van particuliere terreinbeherende

natuurbeschermingsorganisaties, maar ook vele andere particuliere terreinen.

Beheersplannen als bedoeld in artikel 19a zullen dan ook in de praktijk veelal eenvoudig

kunnen aansluiten bij het beheer dat overeenkomstig die subsidies wordt verricht.

25.



In samenhang hiermee geldt dat de redelijkheid met zich brengt dat kosten voor beheer

die in redelijkheid niet ten laste kunnen komen van betrokken eigenaren of gebruikers,

voor vergoeding in aanmerking komen. Het gaat hier om kosten voor individuele

burgers die uitstijgen boven het normale en onafwendbare nadeel dat iedere burger in

Nederland heeft.

Het wetsvoorstel verplicht daarom gedeputeerde staten, de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij dan wel andere Ministers bij het opstellen van een beheersplan

tevens te bepalen welke vergoedingen tegenover de voorgeschreven

beheersmaatregelen staan. Hierbij wordt uiteraard mede acht geslagen op al verleende

subsidies voor het beheer. Verder is in het wetsvoorstel bepaald dat gedeputeerde

staten dan wel de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in geval van een

aanschrijving als bedoeld in artikel 19c, tweede lid, tevens een besluit nemen

onderscheidenlijk neemt over de vergoeding van de kosten en lasten die voor de

eigenaar en de gebruiker aan de uitvoering van aanschrijving zijn verbonden en

redelijkerwijs niet of niet geheel te hunnen laste behoren te komen. Voor het vaststellen

van de hoogte van die schadeloosstelling biedt artikel 31 van de

Natuurbeschermingswet 1998 de grondslag.

In beheersplannen beschreven handelingen, noodzakelijk voor het instandhoudings-

beheer, vallen buiten het voorgeschreven afwegingskader van artikel 6, derde en vierde

lid, van de habitatrichtlijn. Het in die artikelen bedoelde afwegingskader geldt namelijk,

gelet op artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn, alleen voor plannen of projecten die

niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het desbetreffende

gebied.

Het vaststellen van een beheersplan zal altijd na overleg met de eigenaren en gebruikers

van het betreffende gebied dienen te geschieden. De in artikel 19a, vijfde lid, van dit

wetsvoorstel verplicht voorgeschreven openbare voorbereidingsprocedure uit Afdeling

3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voor de totstandkoming van een beheersplan

biedt hiervoor een goed handvat.

Anders dan bij het vaststellen van een beheersplan voor beschermde

natuurmonumenten kan ingevolge het voorgestelde artikel 19a, eerste lid, een

beheersplan voor een gebied, aangewezen op grond van artikel 10a, worden vastgesteld

26.



zonder dat er over de inhoud overeenstemming is bereikt met de betreffende eigenaren

en gebruikers. Dit vloeit voort uit artikel 6, eerste lid, van de habitatrichtlijn, welke de

lidstaat dwingt tot de instandhouding van aangewezen gebieden.

4.2.3.3. Verbod voor schadelijke handelingen

De integrale bescherming die artikel 6 van de habitatrichtlijn vereist voor aangewezen

vogel- en habitatrichtlijngebieden, leidt tot het voorstel, vervat in artikel 19d, dat in

beginsel elke aantasting, die schadelijke gevolgen kan hebben voor het aangewezen

vogel- of habitatrichtlijngebied dient te worden gereguleerd. In de EU-handleiding

verwoordt de Europese Commissie het aldus: "Met name is het belangrijk zich te

realiseren dat er hoe dan ook voor moet worden gezorgd dat alle initiatieven en

activiteiten - ook die waarvan wordt vastgesteld dat zij niet binnen de werkingssfeer van

artikel 6, derde lid, vallen - in overeenstemming zijn met de eerder genoemde

bepalingen."

In het wetsvoorstel heeft dit geresulteerd in het in artikel 19d neergelegde verbod. Dit

verbod dient om de bedoelde aantastingen te reguleren met het oog op het voorkomen

van verslechtering in de kwaliteit van het gebied en van verstorende effecten op aldaar

voorkomende soorten.

Met betrekking tot artikel 19d kan onderscheid gemaakt worden tussen plannen,

projecten en andere handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het

aangewezen vogel- of habitatrichtlijngebied en alle overige handelingen die schadelijk

kunnen zijn. Voorzover het niet gaat om plannen of projecten met significante effecten

voor de natuurwaarden van het aangewezen richtlijngebied zal bij de beoordeling van

de schadelijkheid ervan in het bijzonder voor moeten worden gewaakt dat significante

verstoring van soorten achterwege blijft en dat geen kwaliteitsverslechtering van het

gebied optreedt. Volgens de EU-Handleiding treedt de verslechtering van de kwaliteit

van een habitat op wanneer in een bepaald gebied de door het habitat ingenomen

oppervlakte afneemt of wanneer het met de specifieke structuur en functie die voor de

instandhouding van het habitat op lange termijn noodzakelijk zijn dan wel met de staat

27.



van instandhouding van de met dit habitat geassocieerde typische soorten, in dalende

lijn gaat in vergelijking met de begintoestand.

Verstoring van een soort in een gebied treedt volgens die EU-handleiding op wanneer

uit populatiedynamische gegevens betreffende die soort in dat gebied blijkt dat de soort

het gevaar loopt, in vergelijking met de begintoestand niet langer een levensvatbare

component van het natuurlijke habitat te blijven. In beide gevallen geschiedt de

beoordeling in het licht van de bijdrage van het aangewezen gebied tot een coherentie

van het netwerk "Natura 2000".

Voor plannen, projecten of andere handelingen, die geen significante gevolgen hebben,

verplicht de habitatrichtlijn niet de zware afwegingsprocedure in het derde en vierde lid

van artikel 6 van de habitatrichtlijn te volgen. Plannen of projecten die wel significante

gevolgen kunnen hebben, zullen de nauw in die artikelen gereglementeerde

beoordeling dienen te krijgen en slechts bij uitzondering kunnen worden toegestaan

indien dwingende redenen van groot openbaar belang dit noodzakelijk maken. In de

volgende paragraaf zal hierop nader worden ingegaan.

In de systematiek van het wetsvoorstel is het zo dat het primair aan het bestuursorgaan

zoals bedoeld in artikel 19e, eerste lid, is te beoordelen of sprake is van een plan, project

of handeling met significante gevolgen. Afhankelijk van dat oordeel zal datzelfde

bestuursorgaan al dan niet de afwegingsprocedure van artikel 6, derde en vierde lid,

moeten doorlopen alvorens te besluiten over het plan, project of de desbetreffende

handeling.

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is een verbod om zonder vergunning projecten,

plannen of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die de

kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een vogel- of

habitatrichtlijngebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op

de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Mede vanuit de wens de

bestuurspraktijk zo min mogelijk te belasten met extra verplichtingen, wordt

voorgesteld dat de volgens de habitatrichtlijn voorgeschreven afweging van plannen,

projecten of handelingen die mogelijk verstorende effecten op soorten hebben of

kunnen leiden tot verslechtering van de kwaliteit van het vogel- of

habitatrichtlijngebied, wordt gekoppeld aan enig ander bestuursbesluit dat van

toepassing is op het verrichten daarvan. Is de toepassing van zodanig ander wettelijk

28.



voorschrift aan de orde, zal ingevolge het voorgestelde tweede lid van artikel 19d een

vrijstelling gelden van het in het eerste lid van dat artikel vervatte verbod.

Is er geen wettelijk voorschrift krachtens welk wordt beslist over de voorgenomen plan,

project of handeling, dan zullen gedeputeerde staten het vergunningverlenend gezag

zijn. Voorgesteld wordt hierop een uitzondering te maken voor bij algemene maatregel

van bestuur aangewezen plannen, projecten of andere handelingen of categorieën

gebieden, omtrent welke de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zal

beslissen. In de Natuurbeschermingswet 1998 is in artikel 16, zesde lid, een vergelijkbare

regeling opgenomen inzake de besluitvorming over vergunningen voor het verrichten

van handelingen ten aanzien van beschermde natuurmonumenten. Voor wat betreft de

mogelijkheid categorieën gebieden aan te wijzen wordt gedacht aan gebieden in

rijkseigendom.

Ter illustratie van het vorenstaande kan dienen een verzoek om een bouwwerk op te

richten in een vogelrichtlijngebied. De afweging hieromtrent zal over het algemeen

plaatsvinden bij een bestemmingsplan onderscheidenlijk een beslissing om een

bouwvergunning. Afhankelijk van het gebied en de aard van het gebouw kan het

oprichten ervan significante effecten hebben op het gebied of niet. De gemeente zal dit

als eerste dienen te beoordelen. Afhankelijk van dat oordeel onderwerpt het

gemeentebestuur het verzoek om te mogen bouwen aan de afweegformules als

voorgesteld in de artikelen 19f en 19g. In beide gevallen beslist de gemeente bij het

bestemmingsplan of de bouwvergunning.

Van de situatie zal afhangen of de afweging plaatsvindt in het kader van het

bestemmingsplan of bij de besluitvorming over de bouwvergunning. Bepalend hiervoor

zal met name zijn de mate waarin de uitvoering reeds concrete vormen heeft

aangenomen.

In zodanig geval geldt een wettelijke vrijstelling van het verbod, bedoeld in artikel 19d,

tweede lid.

Het bevoegd gezag zal zich bij toepassing van de desbetreffende sectorale regeling

rekenschap dienen te geven van het belang van de bescherming van het gebied zoals

bepaald door de instandhoudingsdoelstelling, ongeacht of de desbetreffende regeling

hierin voorziet of hiertoe beperkingen kent. Dit is expliciet neergelegd in het

voorgestelde artikel 19e, eerste lid.

29.



Het voorgestelde verbod beoogt natuurwaarden in de aangewezen vogel- of

habitatrichtlijngebieden te beschermen. Nu wordt voorgesteld de belangenafweging

over de in het geding zijnde natuurwaarden in handen te leggen bij het bevoegd gezag

dat beslist op grond van een andere sectorale regeling, is enige vorm van preventief

toezicht noodzakelijk vanwege de voor het natuurbeleid primair verantwoordelijke

bestuursorganen, te weten de colleges van gedeputeerde staten of de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

Hiertoe voorzien de artikelen 19g en 19i in een verklaring van geen bezwaar van

gedeputeerde staten onderscheidenlijk de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij terzake van besluitvorming door bestuursorganen die niet behoren tot de Staat.

Deze verklaring van geen bezwaar is vereist alvorens het bevoegd gezag besluiten kan

nemen over de desbetreffende activiteit. Teneinde een voortvarende besluitvorming niet

te belemmeren is bepaald dat de verklaring wordt geacht te zijn verleend als zes weken

na een verzoek om de verklaring geen reactie van gedeputeerde staten dan wel van de

Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is vernomen.

De specifieke verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij voor het natuurbeleid krijgt terzake van besluitvorming door andere ministers

gestalte doordat deze besluiten in overeenstemming met de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij moeten worden genomen. Mochten zich in dit verband

verschillen van inzicht voordoen dan is de Ministerraad aangewezen hieromtrent

uitsluitsel te geven.

Vrijstelling van verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, zal ook gelden voor

handelingen die zijn opgenomen in een beheersplan. Dit is welhaast vanzelfsprekend

aangezien het beheersplan gericht is op de bescherming en instandhouding van het

betreffende gebied.

In verband hiermee zal over het algemeen ook bestendig gebruik in principe kunnen

worden voortgezet. Immers, juist dat gebruik heeft ertoe bijgedragen dat de

natuurwaarden van het gebied tot hun actuele ontwikkeling zijn gekomen. Het

bestendig gebruik zal derhalve over het algemeen goed samen gaan met de

instandhoudingsdoelstelling die geldt voor het gebied. Deze

instandhoudingsdoelstelling wordt bepaald bij de aanwijzing. Aan die doelstelling

30.



wordt de kwaliteit van de natuurwaarden afgewogen. Alle handelingen die deze niet

aantasten of die worden verricht op tijdstippen waarop zij niet leiden tot aantastingen,

kunnen derhalve zonder meer worden verricht.

Deze benadering van het bestendig gebruik in het wetsvoorstel is in lijn met mijn brief

aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 1 februari 2000 inzake de aanwijzing van

vogelrichtlijngebieden9. Daarin heb ik uiteengezet dat het bestaand gebruik, dat is het

bestendig gebruik op het moment van aanwijzing en gebaseerd op een van

overheidswege genomen besluit of verkregen toestemming, in principe kan worden

voortgezet. Een en ander komt anders te liggen indien op enig moment mocht blijken

dat in een vogel- of habitatrichtlijngebied toch een vorm van gebruik bestaat die

significante gevolgen heeft voor de waarden, waarvoor dat gebied als vogel- of

habitatrichtlijngebied is aangewezen. In dat geval is het bestuursorgaan dat terzake van

dat gebruik beslissingsbevoegd is, gehouden conform het gestelde in de artikel 6, eerste

en tweede lid, van de habitatrichtlijn passende maatregelen te nemen.

Tenslotte geldt ten aanzien van het instandhoudingsbeheer het volgende.

Indien, gelet op de instandhoudingsdoelstelling geldend voor op grond van artikel 10a

aangewezen gebieden, de kwaliteit van het gebied, ondanks het daarvoor eventueel

geldend beheersplan, verslechtert of indien er voor de te beschermen natuurwaarden,

storende factoren optreden is een lidstaat, gelet op artikel 6, tweede lid, van de

habitatrichtlijn gehouden passende maatregelen te treffen die dergelijke

verslechteringen keren. Een wettelijke voorziening op dit punt is dan ook nodig.

Voorgesteld wordt artikel 21 van de Natuurbeschermingswet 1998 van overeenkomstige

toepassing te verklaren ten aanzien van op grond van artikel 10a aangewezen gebieden.

Artikel 21 biedt de mogelijkheid dat door of vanwege het bevoegd gezag maatregelen

kunnen worden getroffen om de vermindering van de kwaliteit of een verstoring van de

te beschermen natuurwaarden van het desbetreffende gebied tegen te kunnen gaan. De

eigenaar en gebruiker zijn verplicht te gedogen dat van overheidswege terzake

maatregelen worden getroffen als zij deze zelf achterwege zouden laten.

4.2.3.4. Zorgplicht


9 Kamerstukken II 1999/2000, 26800 XIV, nr. 86.
31.



Het voorgestelde artikel 19l (onderdeel N) dient in directe samenhang met de artikelen

19a, 19b, 19c en 19d te worden gelezen. Deze mede aan artikel 1.1a van de Wet

milieubeheer, ontleende zorgplicht is te beschouwen als een sluitstuk van de

onderhavige voorstellen tot regeling van het instandhoudingsbeheer welke erop is

gericht te verzekeren dat de natuurkwaliteit van het desbetreffende gebied niet

verslechtert. Het beheersplan, bedoeld in het voorgestelde in artikel 19a en de

verbodsbepaling, bedoeld in het voorgestelde artikel 19d, eerste lid, beogen weliswaar

zoveel mogelijk duidelijkheid te geven over de voorwaarden waaraan eigenaren en

gebruikers zijn gehouden met het oog op de instandhouding van het gebied. De

aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden behoren echter tot de belangrijkste

natuurgebieden van ons land. Een extra vangnet om achteruitgang van de in het geding

zijnde vogel- en habitatrichtlijngebieden te voorkomen, is daarom wenselijk.

Deze zorgplicht richt zich tot een ieder, dus ook tot derden die geen eigenaar of

gebruiker van het gebied zijn. Met deze zorgplichtbepaling zal dus onder andere kunnen

worden opgetreden tegen onzorgvuldig handelen van derden in de onderhavige

gebieden voorzover dit handelen niet uit hoofde van andere wettelijke bepalingen

verboden is. Gedacht wordt bijvoorbeeld aan onzorgvuldig rookgedrag van wandelaars

in een richtlijngebied, dat door een periode van droogte extra brandgevoelig is of

andere vormen van indirecte aantasting van gebieden en vernielingen van de

aangewezen gebieden. De voorgestelde zorgplicht onderstreept daarenboven mede de

zogenoemde externe werking van de bescherming van de aangewezen gebieden. Ook

indien justitiabelen activiteiten wensen te ondernemen buiten die gebieden, zullen zij

zich van geval tot geval dienen te vergewissen van de gevolgen die deze kunnen hebben

voor de instandhouding van het gebied.

Uiteraard kan de zorgplicht niet anders dan betrekking hebben op de natuurwaarden

die overeenkomstig de bij de aanwijzing vastgestelde instandhoudingsdoelstelling zijn

geduid.

In de nota Met recht verantwoordelijk10 heeft de regering met betrekking tot de

toekomst van de milieuwetgeving een lans gebroken voor de introductie van

zorgplichtbepalingen. Daarin is aangegeven dat zorgplichten ter bevordering van

zelfregulering een belangrijke rol spelen. Verder wordt in die nota aangegeven dat in de


10 Kamerstukken II 2000/2001, 27 664, nr. 2.

32.



praktijk zorgplichten een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering en

handhaving van milieuwetgeving.

In lijn met die nota heeft de zorgplicht in het wetsvoorstel een belangrijke plaats

gekregen en is het niet naleven van deze zorgplicht een economisch delict als bedoeld in

de Wet op de economische delicten.

4.2.4. Het afwegingskader

In artikel 6, derde en vierde lid, van de habitatrichtlijn zijn de regels vastgelegd die bij

besluitvorming over plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor

de vogel- of habitatrichtlijngebieden, in acht genomen dienen te worden. Deze regels

zijn in de voorgestelde artikelen 19e, 19f en 19g overgenomen. Het voorgestelde artikel

19h, handelend over de compensatie ingeval natuurwaarden verloren gaan, hangt

rechtstreeks samen met de verplichting tot compensatie zoals bepaald in genoemde

artikelen van de habitatrichtlijn.

Het voorgestelde artikel 19e bepaalt dat bestuursorganen bij het nemen van besluiten

over plannen, projecten of andere handelingen rekening moeten houden met de

instandhoudingsdoelstelling van een richtlijngebied. Dit artikel staat daarmee aan de

basis van het in de artikelen 19f, 19g en 19h uitgewerkte afwegingskader. Met de

bewoordingen "ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop

het berust" wordt tot uitdrukking gebracht dat deze afweging ook is voorgeschreven

voor de gevallen dat de bijzondere wet niet in deze afweging voorziet.

In het tweede lid van artikel 19e zijn de categorieën van besluiten aangewezen waarbij

rekening moet worden gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van het

betrokken richtlijngebied.

De belangrijkste categorie besluiten zijn de besluiten die ingevolge artikel 7.2 en 7.4 van

de Wet milieubeheer in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 zijn aangewezen en

waarvoor een milieu-effectrapportage moet worden opgesteld. Deze aansluiting is

mogelijk omdat de activiteiten waarop deze besluiten betrekking hebben mede zijn

geselecteerd op hun schadelijkheid voor het biotische milieu.

33.



In het kader van artikel 19e zal het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het in het

tweede lid aangewezen besluit moeten beoordelen of van het plan, project of de andere

handeling significante gevolgen kunnen uitgaan voor de instandhoudingsdoelstelling

van het richtlijngebied. Is dit niet het geval dan kan het bestuursorgaan bij het nemen

van het besluit volstaan met het rekening houden met de instandhoudingsdoelstelling

van het richtlijngebied. In andere gevallen zal op grond van artikel 19f een passende

beoordeling moeten worden gemaakt en zo nodig het afwegingskader in artikel 19g

verder moeten worden doorlopen.

Wat een passende beoordeling is, is niet, ook niet in artikel 6, derde lid, van de

habitatrichtlijn, gedefinieerd. Uit de EU-handleiding valt op te maken dat zodanige

beoordeling in ieder geval toegespitst dient te zijn op de gevolgen en effecten van die

projecten, plannen of handelingen voor het gebied in directe relatie met de

instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Alternatieve oplossingen en verzachtende

maatregelen behoeven ook geen onderdeel uit te maken van de passende beoordeling

maar het heeft aanmerkelijke voordelen als daaraan ook reeds in dit vroege stadium

aandacht aan wordt besteed. Dit zijn immers cruciale aspecten voor de verdere

besluitvorming ingevolge artikel 19g. Een passende beoordeling zal mede in verband

met dit laatste vervat behoren te zijn in een voldoende objectieve en toetsbare

rapportage. De passende beoordeling zal namelijk ook een belangrijk houvast bieden

voor een door gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij te verlenen verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19g, vijfde lid.

Ook zal die een rol kunnen spelen bij de toetsing van de besluitvorming in gerechtelijke

procedures.

Een passende beoordeling zoals bovenbeschreven vertoont veel overeenkomsten met

een milieu-effectrapport, waarin de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen

activiteit en de mogelijke alternatieven beschreven moeten worden. In artikel 19f,

tweede lid, is daarom bepaald dat voorzover een passende beoordeling wordt gemaakt

terzake van besluiten waarvoor ook een milieu-effectrapportage is voorgeschreven, de

passende beoordeling onderdeel uitmaakt van die rapportage.

Niet uitgesloten is dat er in de praktijk toch activiteiten zijn, waarvoor ingevolge de Wet

milieubeheer geen milieu-effectrapportage is voorgeschreven maar wel een passende

beoordeling vanwege de significante gevolgen van die activiteit gemaakt moet worden.

34.



In deze gevallen zal het bestuursorgaan een passende beoordeling moeten maken

terzake van de in de artikel 19e, tweede lid, onderdelen b en c, bedoelde besluiten.

Afgeleid van een gelijksoortige regeling in de Wet milieubeheer ten aanzien van de

milieu-effectrapportage is in het voorgestelde artikel 19f, derde lid, bepaalt in welke

gevallen een passende beoordeling achterwege kan blijven. Het betreft gevallen waarin

voor het project in een eerdere fase van de besluitvormingsketen reeds een passende

beoordeling is gemaakt. Gedacht kan worden aan projecten waarvoor in de planfase

bijvoorbeeld op het niveau van een planologische kernbeslissing of streekplan een

passende beoordeling is uitgevoerd.

Daarnaast heeft de regeling betrekking op gevallen waarin voor een project in dezelfde

fase van besluitvorming meerdere besluiten zijn aangewezen waarvoor een passende

beoordeling moet worden gemaakt. Dergelijke situaties doen zich veelal voor op het

inrichtingenniveau. In samenhang met de coördinatieregeling in artikel 19j betekent dit

dat in die gevallen met één passende beoordeling kan worden volstaan.

In artikel 19f, het derde lid, is met de zinsnede "voorzover de passende beoordeling

redelijkerwijs geen nieuwe gegevens of inzichten kan opleveren" tot uitdrukking

gebracht dat als er nieuwe elementen zijn een (aanvullende) passende beoordeling wel

degelijk gemaakt moet worden.

Dit geldt bijvoorbeeld als er voor in een eerdere (plan)fase een passende beoordeling is

gemaakt, maar ter uitvoering daarvan concrete activiteiten worden ondernomen die niet

of niet volledig bij die eerdere beoordeling zijn betrokken.

Uitgaande van een passende beoordeling van de gevolgen van plannen, projecten of

handelingen voor een aangewezen gebied, zal het bevoegd gezag in het kader van de

van toepassing zijnde wettelijke voorschriften beoordelen of die kunnen worden

gerealiseerd. Als er significante gevolgen worden verwacht, kunnen plannen of

projecten niet worden gerealiseerd. Slechts om dwingende redenen van groot openbaar

belang is afwijking van dit "nee-tenzij" beginsel geoorloofd. Alsdan zal in compensatie

voor de verloren gegane natuurwaarden ingevolge artikel 19h dienen te worden

voorzien door de initiatiefnemer van die plannen, projecten of handelingen. Deze

verplichting tot compensatie is een voorschrift voor een besluit waarbij toestemming

wordt verleend voor de uitvoering van plannen, projecten of andere handelingen met

significante gevolgen voor de natuurwaarden van het desbetreffende gebied.

35.



In het navolgende wordt nader ingegaan op enkele bijzondere aspecten van de

voorgestelde regeling ter implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, van de

habitatrichtlijn.

In artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn wordt niet gedefinieerd wat plannen of

projecten zijn, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Uit de EU-

handleiding kan worden opgemaakt dat aan deze begrippen een ruime interpretatie

moet worden gegeven. De cruciale bepalende factor is of die plannen of projecten al dan

niet significante gevolgen kunnen hebben voor het aangewezen richtlijngebied.

Voor het begrip project wordt vervolgens in de handleiding aangesloten bij het begrip

project zoals dat omschreven is in de Richtlijn 85/337/EEG betreffende de

milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. In artikel 1,

eerste lid, van deze richtlijn wordt een project omschreven als: "de uitvoering van

bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken dan wel andere

ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van

bodemschatten."

Ook aan het begrip plan wordt in de EU-handleiding een ruime inhoud gegeven. Dit is

onder meer gestoeld op de Conclusie van advocaat-generaal Fennelly in de zaak C-

256/98, Commissie/Frankrijk van 16 september 1999. De advocaat-generaal overweegt

daarin dat een enge uitleg op gespannen voet staat met de letterlijke tekst van het

derde lid van artikel 6, waarin staat dat het elk plan of project betreft, en dat een enge

uitleg eveneens indruist tegen het belang van de instandhouding van internationaal

gezien belangrijke natuurgebieden. In het verlengde daarvan wordt in de EU-

handleiding geoordeeld dat ruimtelijke-ordeningsplannen, met directe of indirecte

juridische gevolgen voor het bodemgebruik, onder artikel 6, derde lid, van de

habitatrichtlijn vallen. Ook sectorale plannen zoals voor vervoersnetwerken, plannen

voor het beheer van afvalstoffen en plannen inzake waterbeheer kunnen binnen de

werkingssfeer van voornoemd artikel vallen. Plannen die het karakter hebben van een

beleidsverklaring worden daarentegen niet beschouwd als een plan bedoeld in artikel 6,

derde lid.

De plannen, projecten of andere handelingen als bedoeld in het voorgestelde artikel 19f,

behoeven niet in het betreffende vogel- of habitatrichtlijngebied zelve te worden

36.



gerealiseerd. Het kan ook gaan om plannen, projecten of handelingen die elders, buiten

het aangewezen vogel- of habitatrichtlijngebied, worden voorzien. Leidend voor het van

toepassing zijn van de voorgestelde bepalingen zijn de gevolgen van de uitvoering voor

het gebied. Deze zogenoemde externe werking is tot uitdrukking gebracht in het

verbod, bedoeld in artikel 19d van het wetsvoorstel. Externe werking geldt ook voor

beschermde natuurmonumenten ingevolge artikel 16 van de Natuurbeschermingswet

1998.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn, dient bij de beoordeling van de

effecten van plannen, projecten of handelingen op aangewezen richtlijngebieden,

rekening te worden gehouden met cumulatieve effecten welke door combinaties van

plannen en projecten worden veroorzaakt. Een en ander zal over het algemeen in de

praktijk bij de passende beoordeling kunnen blijken.

Concrete duiding van activiteiten die, verricht buiten de aangewezen vogel- of

habitatrichtlijngebieden, negatieve gevolgen voor de natuurwaarden in die gebieden

kunnen hebben, zijn niet ten algemene te geven. Dat zal steeds afhangen van zowel de

aard van die activiteiten als die van de aard van het betreffende gebied.

Bij toekomstige besluiten tot aanwijzing van vogel- of habitatrichtlijngebieden op grond

van artikel 10a zal niettemin getracht worden zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden

over de externe werking door, voorzover in redelijkheid mogelijk, in de toelichting

daarop plannen, projecten of handelingen te duiden die, elders verricht, gevolgen

kunnen hebben voor de aangewezen gebieden, zoals dit thans ook geschiedt bij de

aanwijzing van beschermde natuurmonumenten. Het gaat dan om een niet-limitatieve

opsomming van mogelijke handelingen met dergelijke gevolgen.

Het is onvermijdelijk dat soms onzekerheid zal bestaan over de gevolgen van

handelingen, verricht buiten aangewezen gebieden, voor die gebieden. Bij de

Natuurbeschermingswet 1998 is teneinde die onzekerheid weg te nemen bepaald, dat

lijsten van handelingen worden vastgesteld die de externe werking vastleggen. Een

voorstel zodanige regeling ook te doen gelden voor de gebieden op grond van artikel


10a is echter niet in het wetsvoorstel opgenomen. De Europese Commissie heeft bij de
ingebrekestelling, beschreven in hoofdstuk 4. expliciet te kennen gegeven dat de

habitatrichtlijn een limitatieve lijst van dergelijke buiten het gebied te verrichten

plannen, projecten en andere handelingen met significante gevolgen voor het gebied

niet toelaat.

37.



Wat significante effecten zijn, zal allereerst bepaald worden door de instandhoudings-

doelstellingen die voor het betreffende gebied gelden. Zij kunnen dus per gebied

verschillen en ook afhankelijk zijn van locaties in de betreffende gebieden waar deze

effecten zich zullen manifesteren. In de EU-handleiding wordt als voorbeeld genoemd

het verlies van 100 vierkante meter habitat voor zeldzame orchideeën. Het verlies kan

significant zijn als het slechts een klein gebied is, maar onbeduidend in het geval van

een uitgestrekte steppe.

De passende beoordeling van plannen, projecten en handelingen zal hierover veelal

duidelijkheid kunnen geven. Beschrijvingen van de te beschermen natuurwaarden bij de

aanwijzingsbesluiten en in voorkomende gevallen in beheersplannen, kunnen

daarenboven belangrijke gegevens bevatten, nodig voor het bepalen van de bedoelde

significante effecten.

In ieder geval zal zo objectief mogelijk inhoud gegeven dienen te worden aan de

beoordeling, toegespitst op de geldende instandhoudingsdoelstellingen. De

beoordeling in het kader van de milieueffectrapporten zal dus in het bijzonder aandacht

dienen te geven aan die effecten. Waar geen milieu-effectrapport is voorgeschreven

maar toch significante effecten kunnen optreden, zal een eigenstandige passende

beoordeling dienen te worden gegeven in het kader van artikel 19f.

Het gaat bij de onderhavige gebieden, aangewezen op grond van artikel 10a, om vanuit

het oogpunt van natuurbescherming, belangrijke internationale gebieden, deel

uitmakend van het samenhangend coherente stelsel van natuurgebieden in Europa

zoals, aangeduid als Natura 2000 is voorzien in de habitatrichtlijn. Bij maatschappelijke

noodzaak van realisatie van plannen of projecten die significante gevolgen kunnen

hebben, zal daarom steeds ook gezocht dienen te worden naar alternatieven die

inbreuken of aantastingen van de aangewezen gebieden niet nodig maken.

In de gevallen dat dergelijke alternatieven ontbreken en de plannen en projecten om

dwingende redenen van groot openbaar belang toch doorgang behoeven, zal dienen te

worden voorzien in compensatie. Compensatie voor verloren gegane natuurwaarden is

een uitgangspunt dat ten aanzien van de hele EHS is verwoord in het Structuurschema

Groene Ruimte. De op grond van artikel 10a aangewezen gebieden maken grotendeels

deel uit van die EHS.

38.



Met betrekking tot deze compensatie wordt in het onderhavige voorstel niet meer

bepaald dan dat bij besluitvorming over die plannen, projecten of handelingen tevens

beslist dient te zijn over de compensatie. Deze summiere benadering wordt voorgesteld

omdat de uitwerking van het compensatiebeginsel nog volop in ontwikkeling is. In dit

licht is het niet wenselijk op voorhand al te veel te sturen met formeel wettelijke

bepalingen. Wel is het van belang geoordeeld een mogelijkheid te hebben voor

zodanige sturing indien mocht blijken dat hieraan in de praktijk behoefte bestaat. Het

voorgestelde artikel 19h bevat hiertoe de voorziening dat bij ministeriële regeling

nadere regels kunnen worden gesteld.

In de praktijk zijn voor de besluitvorming over compensatie de volgende

beleidsuitgangspunten geformuleerd, welke zijn verwoord in het Structuurschema

Groene Ruimte en de Nota natuur voor mensen, mensen voor natuur. Er mag geen netto-

verlies van natuurwaarden optreden. De compensatie dient in beginsel in de directe

nabijheid van het gebied plaats te vinden. Indien fysieke compensatie onmogelijk is, dan

dient compensatie met gelijkwaardige waarden te worden nagestreefd. Indien ook dit

onmogelijk is, dan zal financiële compensatie ten goede komend aan natuur, zijn

toegestaan. Bij de besluitvorming zal ingevolge het voorgestelde artikel 19h, eerste lid,

helderheid gegeven dienen te worden over de compenserende maatregelen. Ingevolge

artikel 19h, vierde lid, zal het tijdstip van de daadwerkelijke compensatie gerelateerd

dienen te zijn aan het tijdstip van de ingreep. Deze beleidsuitgangspunten zijn een

verwoording van het vigerend nationaal rijksbeleid.

Voor de toepassing van het compensatiebeginsel in de vogel- en habitatrichtlijn geldt

daarnaast dat uitgangspunt van de habitatrichtlijn is dat voor deze gebieden, deel

uitmakend van het Europees stelsel van natuurgebieden Natura 2000, compensatie een

laatste redmiddel is. Indien gelijkwaardige compensatie niet mogelijk is, zal daarom bij

de besluitvorming belangrijk punt van overweging behoren te zijn of de plannen,

projecten of handelingen dan wel doorgang zouden moeten vinden. Anders dan in het

Structuurschema Groene Ruimte geformuleerd voor de kerngebieden in de Ecologische

Hoofdstructuur mag verwacht worden dat voor de habitat- en vogelrichtlijngebieden de

Europese Commissie geen genoegen zal nemen met louter financiële compensatie. De

compensatie voor het verlies aan natuurwaarden zal dienen te bestaan uit

39.



gelijkwaardige natuurwaarden elders en dan liefst in de nabijheid van de plaatsen waar

die eerdere natuurwaarden verloren zijn gegaan

Het is dan ook belangrijk dat compenserende maatregelen worden getroffen voordat de

effecten van de plannen, projecten of handelingen zich in het betreffende vogel- of

habitatrichtlijngebied voordoen. Dit is als uitgangspunt van beleid bepaald in het

voorgestelde artikel 19h, vierde lid. Als dit immers anders zou zijn, dan bestaat een risico

dat er een feitelijk, wellicht tijdelijk, verlies aan waarden optreedt. Als het daarbij

bijvoorbeeld zou gaan om aantasting van fourageergebieden van vogels, zou dit

ernstige effecten op de stand van vogelsoorten kunnen hebben.

4.3 Varianten

De vogel- en habitatrichtlijn verplichten de lidstaten tot het in werking doen treden van

de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. De richtlijnen zijn bindend ten

aanzien van het bereiken van het resultaat maar laten de lidstaten de vrijheid hoe dit te

bewerkstelligen.

In het kader van de totstandkoming van het onderhavige voorstel zijn enkele varianten

van regeling overwogen.

Dit betreft in hoofdzaak de volgende varianten:

a. gebruik van artikel 29 van de Natuurbeschermingswet 1998;

b. verbeteren van de regeling geldend voor beschermde natuurmonumenten,

opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998;

c. een wettelijk beschermingsregime waarbij niet wordt aangesloten bij de

besluitvorming op grond van andere wettelijke regels zoals bepaald in het

onderhavige voorstel, maar waarbij besluitvorming over mogelijke aantastingen van

de in het geding zijnde gebieden zou berusten bij gedeputeerde staten of de Minister

van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en

d. een wettelijk stelsel waarbij voor alle aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden

beheersplannen zouden worden opgesteld die het wettelijk beschermingsregime in

de aangewezen gebieden zouden bepalen jegens alle justitiabelen

40.



Over deze varianten wordt het volgende overwogen.

Ad a

Artikel 29 van de Natuurbeschermingswet 1998 betreft een algemene maatregel van

bestuur op basis waarvan ter uitvoering van verdragen of andere internationale

verplichtingen nadere regels kunnen worden gesteld ten aanzien van de in die wet

geregelde onderwerpen. Overwogen is deze mogelijkheid aan te wenden en bij

algemene maatregel van bestuur het afwegingskader van artikel 6 vast te stellen welk

afwegingskader dan vervolgens richtinggevend zou zijn voor de besluitvorming door de

verschillende bestuursorganen op grond van de onderscheiden sectorale wetten.

Hiervan is afgezien omdat hiermede slechts een deel van de implementatie

verplichtingen geregeld zou kunnen worden, namelijk alleen het afwegingskader.

Afdwingbare de burgers bindende bepalingen kunnen echter niet bij bedoelde

algemene maatregel van bestuur worden gesteld. Met name zou daarbij niet kunnen

worden voorzien in de noodzakelijke verplichtingen voor het instandhoudingsbeheer.

Daarenboven doet zich bij deze algemene maatregel van bestuur eens te meer voelen

het spanningsveld tussen de verhouding van die algemene maatregel van bestuur met

de onderscheiden sectorale wetten, een en ander mede in verband met het

specialiteitsbeginsel waarop in paragraaf 4.4.2 nader wordt ingegaan. Hieraan doet niet

af dat de habitatrichtlijn als rechtstreeks bindend hoger wettelijk kader kan worden

aangemerkt.

Ad b en c

Het in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen beschermingsregime voor

beschermde natuurmonumenten kan mede dienen voor de bescherming van gebieden

die aangewezen dienen te worden ter uitvoering van de vogel- en habitatrichtlijn.

Inmiddels is echter gebleken dat dit op een aantal punten, ook naar het oordeel van de

Europese Commissie te kort schiet. Onder andere is dat het geval ten aanzien van de

gekozen terminolgie in het derde lid van artikel 16, welke afwijkt van artikel 6 van de

habitatrichtlijn. De beheersplannen voor beschermde natuurmonumenten kunnen

ingevolge artikel 17 van de Natuurbeschermingswet 1998 niet worden vastgesteld dan in

overeenstemming met de eigenaar of gebruiker. Een eenzijdige vaststelling van

beheersplannen door het daartoe bevoegd gezag, als overeenstemming niet kan worden

bereikt, is dus niet voorzien.

41.



Overwogen is of door middel van wijziging van het regime, geldend voor beschermde

natuurmonumenten aan de habitatverplichtingen zou kunnen worden voldaan. Hoewel

deze vraag bevestigend beantwoord kan worden, is hiervan toch afgezien. Het gevolg

ervan zou immers zijn dat voor alle beschermde natuurmonumenten het regime van

artikel 6 van de habitatrichtlijn ten volle zou gelden.

Variant c ligt in het verlengde van variant b en gaat voorbij aan de bezwaren die tegen

die variant bestaan. Een eigenstandige besluitvorming in alle gevallen op basis van de

Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van mogelijke aantastingen van vogel- of

habitatrichtlijngebieden bevordert een eenduidige afweging van belangen van natuur.

Daartegenover staat echter dat het de besluitvormingsproces zeer verzwaard met een

extra afwegingsinstrument. Het wordt daarenboven van belang geoordeeld juist met het

oog op de belangen van de natuurbescherming dat elk bestuursorgaan in voorkomend

geval dit belang in zijn afwegingen betrekt. Om deze reden heeft deze variant niet de

voorkeur.

Ad d

Deze variant is sterk gerelateerd aan het onderhavig voorstel en meer te beschouwen als

een variant daarop. In het onderhavige voorstel geldt als uitgangspunt dat een

beheersplan alleen wordt vastgesteld als daartoe de, ecologische, noodzaak bestaat.

Variant d gaat ervan uit dat in alle gevallen dus voor alle vogel- en

habitatrichtlijngebieden een beheersplan wordt vastgesteld. Met name voor het

zogenoemde instandhoudingsbeheer zou dit een belangrijk sturend instrument kunnen

worden. Het zou naast de besluiten waarbij de gebieden op grond van artikel 10a

worden aangewezen, extra duidelijkheid kunnen geven omtrent hetgeen wel en niet

mogelijk is in de aangewezen gebieden. Niettemin is hiervan afgezien. Verplichte

beheersplannen voor alle aangewezen gebieden zouden tot een zware bestuurslast voor

gedeputeerde staten onderscheidenlijk rijksorganen leiden. Een zodanige regeling

noopt er toe dat dergelijke plannen in beginsel op het tijdstip van inwerkingtreding van

de wet, voor vaststelling gereed zouden behoren te zijn. Om deze reden heeft deze

variant geen voorkeur gekregen.

4.4. De verhouding met andere besluiten

42.



4.4.1 De verhouding met beschermde natuurmonumenten

Op dit moment is een aantal vogelrichtlijngebieden en gebieden die zijn aangemeld bij

de Europese Commissie om te worden aangewezen als habitatrichtlijngebied ook

aangewezen als beschermd of staatsnatuurmonument. In het licht van het voorgestelde

regime waarbij voor gebieden aangewezen op grond van internationale verplichtingen,

een wettelijke geregeld regime zal ontstaan voor instandhouding en bescherming, is het

ongewenst dat er in voorkomend geval een dubbel beschermingsregime zou gelden.

Voorgesteld wordt een stelsel waarbij het beschermingsregime, geldend voor

beschermde of staatsnatuurmonumenten terugtreedt vanaf het tijdstip waarop de

betreffende gebieden worden aangewezen op grond van het voorgestelde artikel 10a.

Dit is geregeld in artikel 15a van het wetsvoorstel. Deze regeling zal slechts gelden voor

die delen die daadwerkelijk onderdeel uitmaken van het aangewezen vogel- of

habitatrichtlijngebied.

Bij de besluiten tot aanwijzing van de vogel- of habitatrichtlijngebieden zal in zodanige

gevallen de instandhoudingsdoelstelling mede betrekking hebben op de natuurwaarden

en het natuurschoon zoals beschermd krachtens de aanwijzing tot beschermd of

staatsnatuurmonument.

Dit is in het derde lid van het voorgestelde artikel 15a bepaald. De wenselijkheid hiertoe

bestaat omdat in beschermde of staatsnatuurmonumenten alle natuurwetenschappelijke

aspecten, al dan niet in combinatie met natuurschoon, integraal beschermd zijn. Voor

vogel- of habitatrichtlijngebieden kan dit anders liggen. De instandhoudingsdoelstelling

voor die gebieden kan al naar gelang de omstandigheden, beperkt zijn tot enkele, voor

één of enkele soorten belangrijke levensvoorwaarden. In ieder geval het aspect van

natuurschoon wordt bij vogel-of habitatrichtlijngebieden, anders dan bij beschermde of

staatsnatuurmonumenten, niet betrokken.

Onverminderd artikel 15a, derde lid, wordt daarom voorgesteld dat ten behoeve van de

bescherming van gebieden die zijn of worden aangewezen op grond van artikel 10a ook

andere aspecten kunnen worden betrokken dan die welke strikt genomen uit de

betreffende verplichtingen op grond van de vogel- of habitatrichtlijn zouden kunnen

voortvloeien. Toepassing hiervan zal in ieder geval dienen plaats te vinden ten aanzien

waarvan de status beschermd of staatsnatuurmonument ontvalt. Onder omstandigheden

43.



kan om redenen van nationaal natuurbeschermingsbeleid echter deze meer ruime

bescherming ook gelden voor nieuw aan te wijzen gebieden op grond van artikel 10a.

4.4.2. De verhouding met andere wetten

Zoals in paragraaf 4.2.4 is vermeld, wordt voorgesteld dat de afweging, voorgeschreven

bij de artikelen 19f en 19g geschiedt in het kader van de onderscheiden sectorwetten.

Hieronder worden dan alle wetten begrepen die van toepassing zijn bij voorgenomen

realisatie van plannen of projecten. Voorbeelden zijn de Wet op de Ruimtelijke

Ordening, de Woningwet en de Ontgrondingenwet. De afweging bij opsporings- en

winningsactiviteiten in de mijnbouw kan het beste plaatsvinden in het kader van de

(mijnbouw)milieuvergunning. De opsporings- of winningsvergunning (op grond van

mijnbouwwet) is vanwege het abstracte karakter van de vergunning niet geschikt voor

het maken van de bedoelde afweging.

Hiermee ontstaat een wettelijk stelsel waarbij de Natuurbeschermingswet 1998 dus

rechtstreeks de besluitvorming in die andere kaders beïnvloedt, althans voor zover de

betreffende activiteiten gevolgen kunnen hebben voor de aangewezen vogel- of

habitatrichtlijngebieden. Het betekent dat het betrokken bevoegde gezag op grond van

die andere wetten tevens ten volle verantwoordelijk wordt voor de afweging van

natuurbelangen die in het geding zijn. Dit bevordert een integrale, efficiënte afweging.

De voorgestelde afweging doorkruist hiermee bijvoorbeeld de limitatief-imperatieve

stelsels van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet.

Teneinde deze inbreuk op het specialiteitsbeginsel te legitimeren is in het voorgestelde

artikel 19e als voorziening bepaald dat eventuele wettelijke beperkingen tot het

uitvoeren van de habitattoets ingevolge de bedoelde andere wettelijke kaders, terzijde

zijn gesteld. In het voorgestelde derde lid van dat artikel wordt daarenboven bepaald

dat beperkende voorschriften ook kunnen worden ingegeven door het belang van de

bescherming van de onderhavige vogel- of habitatrichtlijngebieden.

44.



Hoofdstuk 5. Enkele bijzondere onderwerpen


5.1 Schade-aspecten

De aanwijzing van gebieden op grond van artikel 10a zal zich niet van de aanwijzing van

een gebied tot beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument onderscheiden

op het punt van de rechtsgevolgen voorzover deze samenhangen met eventuele schade

die betrokken grondeigenaren en gebruikers hiervan kunnen ondervinden.

Over het algemeen kan gesteld worden dat zich eventuele schade eerst voordoet

wanneer voornemens bestaan het bestaande gebruik of beheer te wijzigen.

Niettemin kan niet voorbij worden gegaan aan de situatie dat schade ontstaat louter als

gevolg van de aanwijzing van een gebied op grond van artikel 10a als zodanig.

Hiervoor is van toepassing het bestaande wettelijk regime van artikel 31 van de

Natuurbeschermingswet 1998, dat geldt voor gebieden die zijn aangewezen als

beschermd natuurmonument. Omdat de onderhavige voorstellen tot aanpassing van die

wet onderdeel uitmaken van hoofdstuk 3 van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn geen

bijzondere wettelijke voorzieningen nodig in het kader van dit wetsvoorstel. Artikel 31

geldt derhalve ook bij de aanwijzing van vogel- en habitatrichtlijngebieden.

In gevallen dat schade ontstaat als gevolg van besluiten over verzoeken om

toestemming tot wijzingen in het bestaande gebruik of tot het verrichten van schadelijke

activiteiten, ligt dit anders.

Over verzoeken om schadevergoeding zal als gevolg van het voorgestelde stelsel van

besluitvorming in beginsel worden beslist door het bestuursorgaan dat verantwoordelijk

is geweest voor het schadeveroorzakend besluit. Over de schadevergoedingen zal dan

ook steeds worden beslist overeenkomstig de regels op basis waarvan het betreffende

besluit is genomen.

In het geval dat tot schadevergoeding wordt besloten, kan dit voor betrokken

bestuursorganen onredelijk uitvallen, bijvoorbeeld indien zij alleen om overwegingen

van natuurbescherming toestemming hebben onthouden. Zij zien zich dan

geconfronteerd met financiële lasten als gevolg van rijksbeleid op basis waarvan de

onderhavige gebieden op grond van artikel 10a zijn aangewezen.

Daarom wordt voorgesteld daartoe een aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening

ontleende bepaling in de Natuurbeschermingswet 1998 op te nemen. Artikel 31a uit het

wetsvoorstel behelst dat financiële tegemoetkomingen aan die bestuursorganen kunnen

45.



worden verstrekt indien zij gehouden zijn aan betrokkenen schadevergoedingen uit te

betalen louter en alleen als gevolg van verplichtingen die voortvloeien uit het

voorgestelde afwegingskader.

Ook de kosten voor de uitvoering van beheersplannen, bedoeld in artikel 19a, die in

redelijkheid niet ten laste kunnen komen van de betrokkenen, zullen op basis van dit

artikel 31 kunnen worden vergoed in de gevallen dat de financiële tegemoetkomingen

bepaald bij die beheersplannen overeenkomstig artikel 19a, derde lid, onderdeel c, niet

toereikend zouden zijn. Over het algemeen zullen de tegemoetkomingen, bedoeld in dat

artikel, echter kostendekkend zijn, zodat schadevergoedingen die die

schadeloosstelingen te boven gaan, niet aan de orde zullen zijn.

5.2 Toezicht en handhaving

5.2.1 Algemeen

In Hoofdstuk X van de Natuurbeschermingswet 1998 is het toezicht geregeld op het bij

of krachtens deze wet bepaalde. Dit hoofdstuk is ook van toepassing op het bepaalde in

het onderhavige wetsvoorstel.

Voor het toezicht op en de handhaving van besluiten, genomen mede met inachtneming

van de artikelen 19e, 19g en 19i, zullen voorts gelden de toezichtsbepalingen die in

voorkomend geval zijn opgenomen in de onderscheiden sectorwetten op grond waarvan

die besluitvorming heeft plaatsgevonden.

Het feitelijk toezicht en de bevoegdheden van toezichthouders wordt in beide gevallen

beheerst door de Algemene wet bestuursrecht.

5.2.2 Naleving vogel- en habitatrichtlijn in Europees perspectief

Teneinde te waarborgen dat Nederland zijn internationale verplichtingen in het kader

van de vogel- en habitatrichtlijn kan nakomen, wordt in het wetsvoorstel voorzien in een

afgewogen stelsel van preventief en repressief toezicht terzake van besluitvorming door

bestuursorganen, die niet behoren tot de Staat. Zoals in paragraaf 4.2.3.3. is aangegeven

is ten aanzien van besluiten door andere ministers over plannen, projecten en andere

handelingen met mogelijke gevolgen voor de vogel- en habitatrichtlijngebieden de

46.



specifieke verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij gestalte gegeven door te bepalen dat deze besluiten in overeenstemming met

deze minister wordt genomen.

Aan het stelsel van preventief en repressief toezicht liggen de volgende vertrekpunten

ten grondslag.

De huidige praktijk, waarin de Europese Commissie over de meest uitlopende zaken

activiteiten nadere informatie verlangd en de lidstaten in gebreke stelt indien naar het

oordeel van de Europese Commissie de vogel- en habitatrichtlijn niet correct wordt

nageleefd, betekent dat Nederland in beginsel over alle gevallen ten volle

verantwoordelijkheid moet kunnen afleggen. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer

en Visserij is hiervoor binnen de Nederlandse regering het aanspreekpunt. Daarnaast

kan het in het wetsvoorstel geregelde toezicht niet los worden gezien van de

systematiek van het wetsvoorstel waarbij de in artikel 6, derde en vierde lid, van de

habitatrichtlijn voorgeschreven habitattoets is ondergebracht bij besluitvorming in

andere wettelijke kaders. Deze systematiek brengt met zich dat met de naleving van de

verplichtingen uit de vogel- en habitatrichtlijn tal van bestuursorganen zijn belast. In

gevallen dat Nederland door de Europese Commissie hierop wordt aangesproken zal dit

de nodige binnenlandse regie vergen. Ik ben van oordeel dat naast de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ook de provincies na de decentralisatie van

rijkstaken en -bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming in staat moeten

worden geacht daarin een belangrijke rol te kunnen spelen.

Tenslotte zal het gekozen toezicht proportioneel moeten zijn in relatie tot de daarmee

gemoeide bestuurslasten.

Met het oog hierop is in het wetsvoorstel het toezicht zakelijk samengevat als volgt

geregeld. Als vorm van preventief toezicht is in de artikelen 19g en 19i de verklaring van

geen bezwaar geïntroduceerd voor besluiten door bestuursorganen, die niet behoren tot

de Staat, over plannen, projecten of andere handelingen met mogelijke gevolgen voor

de vogel- en habitatrichtlijngebieden in andere wettelijke kaders. Deze verklaring van

geen bezwaar wordt in beginsel gegeven door het betrokken college van gedeputeerde

staten. Met het oog op zijn specifieke verantwoordelijkheid terzake van de naleving van

de vogel- en habitatrichtlijn beschikt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en

47.



Visserij over de mogelijkheid ingevolge artikel 45, eerste lid, in voorkomende gevallen

hieromtrent een aanwijzing te geven.

Deze minister geeft de verklaring van geen bezwaar af in gevallen aangewezen bij

algemene maatregel van bestuur ingevolge artikel 19d, derde lid. Hierbij denk ik in ieder

geval aan de gevallen dat sprake is van prioritaire soorten en habitats. De reden hiervan

is dat in deze gevallen mogelijkerwijs nader advies van de Europese Commissie vereist is

voordat een besluit over de ingreep kan worden genomen.

De positionering van de verklaring van geen bezwaar als een vorm van preventief

toezicht brengt verder met zich mee dat de afweging die ten grondslag ligt aan het

besluit, waarvoor de verklaring wordt gegeven, niet in z'n geheel wordt overgedaan in

het kader van die verklaring. Veeleer zal sprake zijn van een marginale toets van de

toepassing van de verplichtingen uit dit wetsvoorstel door het bevoegd gezag bij de

voorbereiding van het betrokken besluit.

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in repressief toezicht terzake van genomen

besluiten over plannen, projecten en andere handelingen met gevolgen voor de vogel-

of habitatrichtlijngebieden. Op grond van artikel 45a kan de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij het bevoegde gezag hiertoe in het algemeen belang

aanwijzingen geven. Om redenen van proportionaliteit geldt dit toezicht alleen terzake

van besluiten waarvoor geen verklaring van geen bezwaar vereist is van de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

Het sluitstuk van de regeling is de in artikel 57, derde lid, neergelegde bevoegdheid van

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het bestuursorgaan, dat een

besluit met toepassing van de verplichtingen uit dit wetsvoorstel heeft genomen, te

verzoeken bestuursdwang toe te passen voor het handelen in strijd met dat besluit.

Hiermee kan in een uiterste geval, bijvoorbeeld naar aanleiding van een

ingebrekestelling van de Europese Commissie of een veroordeling door het Europese

Hof van Justitie op initiatief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

corrigerende maatregelen worden getroffen. Deze bepaling is afgeleid van een analoge

bepaling in de Wet milieubeheer (artikel 18.14) ten behoeve van de handhaving van de

EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen.

48.



Tenslotte mag in dit verband niet onvermeld blijven de mogelijkheid die de Provinciewet

(artikel 261), de Gemeentewet (artikel 268) en de Waterschapswet (artikel 156) biedt

besluiten van bestuursorganen van provincies, gemeenten en waterschappen wegens

strijd met het recht of het algemeen belang voor vernietiging voor te dragen.

5.3 Lasten voor de overheid, burgers en het bedrijfsleven

In het onderhavige wetsvoorstel is er voor gekozen, mede afwegende varianten als

vermeld in paragraaf 4.3, de afweging over plannen, projecten en andere handelingen

primair in handen te leggen van het bestuursorgaan dat krachtens enig wettelijk

voorschrift tot besluitvorming wordt geroepen. Deze keuze is mede bepaald door het

kabinetsbeleid, gericht op deregulering.

Het onderhavig voorstel leidt er toe dat bestuursorganen gehouden zullen zijn tot

toepassing van het voorgestelde afwegingskader voorzover zij dienen te besluiten over

activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor natuurwaarden in vogel- of

habitatrichtlijngebieden.

Zij nopen de betrokken bestuursorgaan tot een afweging waarbij ten volle met het

belang van de natuurbescherming rekening wordt gehouden, onder andere op basis van

een passende beoordeling van die handelingen.

Tot deze afweging zijn zij echter ook thans reeds gehouden. De vogel- en

habitatrichtlijngebieden maken immers grotendeels onderdeel uit van de EHS. Voor

gebieden binnen de EHS gelden op grond van het Structuurschema Groene ruimte

overeenkomstige procedurele voorschriften als in dit voorstel vervat.

Met het onderhavige wetsvoorstel worden ook voor de bescherming van vogel-en

habitatrichtlijngebieden taken toegekend aan gedeputeerde staten en de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

Ten dele betreft dit het instandhoudingsbeheer en ten dele ook de betrokkenheid bij de

toepassing van het voorgestelde afwegingskader door andere bestuursorganen in het

kader van sectorale wetgeving, door het vereiste dat een verklaring van geen bezwaar is

vereist alvorens besluiten kunnen worden genomen.

Gedeputeerde staten zijn ingevolge dit voorstel tevens, in gevallen dat wettelijke

voorschriften voor besluitvorming in het kader van sectorale wetgeving of autonome

49.



verordening ontbreken, belast met de vergunningverlening, bedoeld in artikel 19d.

Voorts zijn zij verantwoordelijkheid voor het opstellen, indien nodig, van

beheersplannen.

De taken en bevoegdheden voor gedeputeerde staten liggen in het verlengde van de

reeds tot stand gebrachte decentralisatie van het vergunningen-regime voor

beschermde natuurmonumenten. Daar deze vergunningen-regimes voor de gebieden,

aangewezen op grond van artikel 10a, komen te vervallen, zullen de nieuwe

bestuurslasten die uit dit wetsvoorstel voortvloeien, voor de colleges van gedeputeerde

staten beperkt zijn. Zij kunnen worden opgevangen met de in het kader van de

Natuurbeschermingswet 1998 overgedragen formatie en middelen.

De extra bestuurslasten voor de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zullen

ook beperkt zijn omdat geldt dat op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 voor een

aantal aangelegenheden en gebieden beheerstaken bij die minister zouden blijven

berusten krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 16, zesde lid,

van de Natuurbeschermingswet 1998.

Van extra lasten voor burgers en het bedrijfsleven is geen sprake, nu wordt voorgesteld

aan te sluiten bij de bestaande wettelijke afwegingskaders. Het Adviescollege toetsing

administratieve lasten (ACTAL), waaraan het wetsvoorstel is voorgelegd, heeft

geoordeeld dat het wetsvoorstel een structurele verlichting van de administratieve

lasten voor het bedrijfsleven kan betekenen11.

Handelingen verricht ten behoeve van bestendig beheer en onderhoud zullen in

beginsel kunnen worden gecontinueerd. Ook voor de justitiabelen geldt dat zij in casu in

samenhang met beleid zoals vastgesteld in het SGR niet worden geconfronteerd met

nieuw beleid.


11 Brief ACTAL d.d. 23-05-2001, kenmerk RL/Ms/2001/160 inzake voorstel van wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998.

50.



ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A (artikel 1)

Prioritaire typen natuurlijke habitats en prioritaire soorten zijn gedefinieerd in artikel 1

van de habitatrichtlijn. In de voorgestelde begripsomschrijving wordt daarnaar

verwezen.

Prioritaire typen habitats zijn typen habitats die gevaar lopen te verdwijnen en waarvoor

de Europese Gemeenschap bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een

belangrijk deel van het verspreidingsgebied is gelegen op het grondgebied van de

lidstaten van de Europese Unie. Voor soorten geldt dit in overeenkomstige zin.

Een initiatiefnemer is iedere natuurlijke of rechtspersoon die het initiatief neemt tot het

realiseren of uitvoeren van plannen, projecten of handelingen als bedoeld in artikel 19d.

De initiatiefnemer zal hiervoor ook verantwoordelijk zijn. Die verantwoordelijkheid

betreft ook het in voorkomend geval realiseren van compensatie-maatregelen.

De instandhoudingsdoelstelling bepaalt de reikwijdte van de bescherming als gevolg

van de aanwijzing van een vogel- of habitatrichtlijngebied. De

instandhoudingsdoelstelling kan beperkt zijn tot enkele natuurwaarden of een

beschermingsregime inhouden gedurende slechts beperkte perioden van het jaar, een

en ander gerelateerd aan de habitats of soorten die ingevolge één van de richtlijnen

bescherming behoeven. In het voorgestelde artikel 10a wordt bepaald dat de

instandhoudingsdoelstelling ook andere natuurwaarden kan betreffen dan die welke

strikt genomen alleen uit de verplichtingen bedoeld in die richtlijnen, voortvloeien.

Artikel I, onderdeel B (artikel 2)

Dit artikel bevat enige procedurele bepalingen ingeval een aangewezen vogel- of

habitatrichtlijngebied is gelegen in meer provincies. Uitgangspunt van artikel 2 is dat

gedeputeerde staten van de provincie in wier grondgebied het grootste deel van het

gebied is gelegen, bevoegd bestuursorgaan zijn. Voorzover het echter om concrete

uitvoeringsbeschikkingen gaat ten aanzien van delen van die gebieden die zijn gelegen

51.



op het grondgebied van een andere provincie kunnen besluiten slechts worden

genomen in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie. Deze

voorstellen sluiten aan bij de regels terzake die thans reeds in de

Natuurbeschermingswet 1998 zijn opgenomen.

Artikel I, onderdeel E (artikel 10a)

Het eerste lid van dit artikel geeft de wettelijke basis voor de aanwijzing van gebieden

ter uitvoering van de vogel- en habitatrichtlijn.

De instandhoudingsdoelstelling van een gebied, die wordt vastgesteld bij het

aanwijzingsbesluit, bepaalt de reikwijdte van het beschermingsregime. Deze

instandhoudingsdoelstelling is van belang voor de verdere besluitvorming.

Voorgenomen activiteiten worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstelling.

Het derde lid moet in samenhang worden gezien met de regeling in artikel 15a eerste

lid, die een stapeling van beschermingsregimes in één gebied beoogd te voorkomen. In

artikel 15a, eerste lid, is bepaald dat een op grond van artikel 10a aangewezen gebied

niet kan worden aangewezen als beschermd natuurmonument. Door de bepaling in het

derde lid dat de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a

aangewezen gebied ook betrekking kan hebben op het natuurschoon en de

natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, is in dat geval het bescher-

mingsregime voor artikel 10a gebieden ook van toepassing op evengenoemde waarden.

Voor de bescherming van deze waarden is de aanwijzing van het gebied als beschermd

natuurmonument dan niet langer noodzakelijk.

De begrenzing van de gebieden zal bij de aanwijzing nauwkeurig op kaart worden

bepaald. In de toelichting op de beschikking zal ingegaan worden op in ieder geval de

rechtsgevolgen, waaronder het gewenste en noodzakelijke beheer en het bestaande

gebruik.

Artikel I, onderdeel F (artikel 11)

52.



In artikel 11 is de aanwijzingsprocedure opgenomen voor beschermde

natuurmonumenten. Voorgesteld wordt deze eveneens aan te wenden voor nieuwe

aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de verplichtingen op grond van de vogel-

en habitatrichtlijn.

In afwijking van de procedure worden de bedenkingen tegen ontwerp-besluiten niet bij

gedeputeerde staten maar bij de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

ingediend. Als gevolg hiervan blijft voor aanwijzingsbesluiten als hier bedoeld het vierde

lid eveneens buiten toepassing.

Artikel I, onderdeel G (artikel 12)

Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 12 ten aanzien van

gebieden als bedoeld in artikel 10a, kunnen deze gebieden ook voorlopig, voordat de

procedure van artikel 11 is doorlopen, aangewezen worden als een gebied in de zin van

artikel 10a. Een voorlopige aanwijzing kent dezelfde rechtsgevolgen als een definitieve

aanwijzing. Ten aanzien van een op grond van artikel 12 voorlopig aangewezen gebied

geldt derhalve het afwegingskader van de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h en kunnen

beheersmaatregelen als bedoeld in de artikelen 19a, 19b, 19c en 21 getroffen worden.

Aan een voorlopige aanwijzing zal, met name, bij de aanwijzing van gebieden op grond

van de habitatrichtlijn behoefte bestaan. Deze aanwijzing dient immers direct na het

vaststellen van de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de

habitatrichtlijn zijn beslag te krijgen. Dat wil zeggen dat voor de gebieden die op de

communautaire lijst staan direct het volledige beschermingsregime moet gelden. De

procedure als bedoeld in artikel 11 kan hier niet worden afgewacht. Voorts houdt dit

artikel ook de mogelijkheid open ook al vanaf een eerder tijdstip bescherming te bieden

aan gebieden die in aanmerking zullen komen als te beschermen krachtens artikel 10a

gelet op de verplichtingen van vogel- of habitatrichtlijn. De gemeenschapstrouw brengt

met zich mee dat te beschermen gebieden ook daadwerkelijk worden veiliggesteld. In

beginsel zal dit dienen te geschieden vanaf het moment dat duidelijk is dat die gebieden

beschermenswaardig zijn. Zou dit anders zijn, dan zou de uitvoering van de beide

richtlijnen niet overeenkomstig de doelstellingen van de gemeenschapswetgever zijn.

In samenhang hiermee is het wenselijk geoordeeld de termijnen vervat in het tweede lid

niet te doen gelden voor de onderhavige aanwijzingen.

53.



Artikel I, onderdeel H (artikel 14)

Artikel 14 regelt de bekendmaking van besluiten op grond de artikelen 1oa en 12.

Artikel I, onderdeel I (artikel 15)

Het behoeft niet te worden uitgesloten dat de aanwijzing van vogel- of

habitatrichtlijngebieden ongedaan gemaakt kan worden. Gelet op hetgeen met de

aanwijzing van deze gebieden wordt beoogd en het belang, ook internationaal van de

aanwijzing, zal dit evenwel niet dan bij hoge uitzondering aan de orde kunnen zijn.

Artikel I, onderdeel J (artikel 15a)

Dit artikel beoogt de stapeling van het regime geldend voor beschermde

natuurmonumenten en het regime geldend voor gebieden als bedoeld in artikel 10a, in

één gebied te voorkomen.

Hiertoe is in het eerste lid bepaald dat een op grond van artikel 10a aangewezen gebied

niet kan worden aangewezen als beschermd natuurmonument. Dit betekent niet dat

hierdoor andere natuurwaarden dan bedoeld in de vogel- en habitatrichtlijn in dat

gebied niet meer beschermd kunnen worden onder het regime van de

Natuurbeschermingswet 1998. In dit verband wordt gewezen op artikel 10a, derde lid,

waarin is bepaald dat onder de instandhoudingsdoelstelling van een op grond van

artikel 10a aangewezen gebied ook andere dan in de vogel- en habitatrichtlijn bedoelde

doelstellingen ten aanzien van het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke

betekenis van het gebied, kunnen worden begrepen. De bescherming van die waarden

vindt dan plaats door middel van de aanwijzing van het gebied ingevolge artikel 10a.

Het tweede lid bepaalt dat een besluit houdende aanwijzing van een gebied als

beschermd natuurmonument vervalt als dat gebied wordt aangewezen als gebied

bedoeld in artikel 10a. Teneinde de bescherming van andere natuurwaarden dan

bedoeld in de vogel- en habitatrichtlijn te continueren, is in het derde lid bepaalt dat de

54.



instandhoudingsdoelstelling voor het artikel 10a gebied mede betrekking heeft op die

andere natuurwaarden. Dat wordt dan verder uitgewerkt bij het besluit tot aanwijzing

van het gebied als bedoeld in artikel 10a. Op deze wijze blijft voor de justitiabelen ook

duidelijk welke de rechtsgevolgen van de aanwijzing op grond van artikel 10a zijn. De

bescherming die het gebied voor het tijdstip van die aanwijzing genoot als beschermd

natuurmonument, gaat derhalve dan naadloos over op die volgend uit de aanwijzing

ingevolge artikel 10a van de wet.

De begrenzing van een beschermd natuurmonument komt niet altijd overeen met de

begrenzing van een ingevolge artikel 10a aangewezen gebied. Het bepaalde in het

tweede lid leidt er tevens toe dat het aanwijzingsbesluit tot beschermd

natuurmonument in stand blijft voor delen van het beschermd natuurmonument, die

buiten het op grond van artikel 10a aangewezen gebied liggen.

Artikel I, onderdeel K

Met deze aanpassing wordt artikel 16 in overeenstemming gebracht met de in de

habitatrichtlijn gehanteerde terminologie. De aanpassing is redactioneel omdat het

criterium "zwaarwegende openbare belangen" inhoudelijk niet afwijkt van het in de

habitatrichtlijn gehanteerde "dwingende redenen van groot openbaar belang".

Artikel I, onderdeel M

Artikel 19a

Op dit artikel is in het algemeen deel van deze memorie ingegaan. Artikel 6, eerste lid,

van de habitatrichtlijn en artikel 3, tweede lid, van de vogelrichtlijn noopt tot deze

bepaling. De wettelijke mogelijkheid tot het kunnen vaststellen van beheersplannen is

daarnaast noodzakelijk tegen de achtergrond van artikel 2, eerste lid, van de

habitatrichtlijn en artikelen 2 en 3, eerste lid, in de vogelrichtlijn.

In artikel 2, eerste lid, van de habitatrichtlijn is bepaald dat het doel van de

habitatrichtlijn is bij te dragen aan de biologische diversiteit door het instandhouden

van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna op het Europees grondgebied van de

lidstaten. Het beoogde resultaat is ten algemene de gunstige staat van instandhouding

55.



van de habitats of de soorten te behouden of te herstellen. Bij het treffen van

maatregelen wordt ingevolge artikel2, derde lid, van de habitatrichtlijn rekening worden

gehouden met economische, sociale en culturele eisen en regionale en lokale

bijzonderheden. Van gelijke strekking zijn de artikelen 2 en 3, eerste lid, van de

vogelrichtlijn met dien verstande dat het doel gericht is op het beschermen,

instandhouden of herstellen van voldoende gevarieerdheid van leefgebieden voor de in

de richtlijn aangewezen vogelsoorten.

Wat de gunstige staat van instandhouding is, is bepaald in artikel 1, onder e en i, van de

habitatrichtlijn.

Voor habitats wordt in dat artikel de staat van instandhouding als gunstig beoordeeld

als:

a. het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat

binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en

b. de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en

in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en

c. de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is.

De staat van instandhouding van een soort wordt als gunstig beschouwd als: a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een

levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat

vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en

b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen

afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en

waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in

stand te houden.

Het beheersplan wordt vastgesteld voor een periode van zes jaar. Dit komt overeen met

de duur van subsidieverlening op grond van de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 en

de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer.

In het vierde lid is de verplichting voor eigenaren en gebruikers neergelegd, die erin

voorziet dat de in het beheersplan beschreven maatregelen ook daadwerkelijk worden

uitgevoerd. Het overtreden van deze plicht zelf is niet strafbaar gesteld. Deze plicht kan

56.



in dit verband worden gezien als een inspanningsverplichting van de eigenaar en

gebruiker. Pas als de kwaliteit van het gebied in het geding is of verstorende effecten

optreden voor de soorten kan het treffen van maatregelen worden afgedwongen. Hierin

voorziet artikel 19c in de mogelijkheid eigenaren en gebruikers aan te schrijven op het

nakomen van verplichtingen. Bedoelde criteria zijn ontleend aan artikel 6, tweede lid,

van de habitatrichtlijn.

Bij de voorbereiding van het beheersplan zullen de eigenaar en de gebruiker betrokken

worden. Voor relatief grote gebieden kan dit betekenen dat het bestuursorgaan moet

overleggen met een groot aantal personen.

Mede hierom wordt voorgesteld afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van

toepassing te verklaren op de totstandkoming van het beheersplan. Het bestuursorgaan

voldoet daarmee aan de in het eerste lid van dit artikel neergelegde overlegverplichting.

In het voorgestelde zesde lid van dit artikel is bepaald dat alvorens een beheersplan

wordt vastgesteld ook overleg wordt gepleegd met de betrokken gemeentebesturen.

Artikel 19b

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet, is het

voorstel dat voor aangewezen vogel- en habitatrichtlijngebieden de voor het beheer van

die gebieden primair verantwoordelijke minister verantwoordelijk is voor het vaststellen

van beheersplannen als bedoeld in dit artikel, vooral gerelateerd aan het gegeven dat

die ministers ingevolge die verantwoordelijkheid veelal voor het beheer van die

gebieden integrale plannen voor die gebieden opstellen. Het ligt om die reden niet voor

de hand dat gedeputeerde staten dan belast zouden dienen te worden met het opstellen

van dergelijke plannen.

Die integrale plannen voor het beheer kunnen plannen krachtens wettelijk voorschrift

zijn, maar dit is geen formeel vereiste. Voorzover die plannen tevens worden

aangewend voor het beheer van de natuurwaarden van het gebied, kunnen de plannen

bedoeld in dit artikel onderdeel vormen van die plannen. Die onderdelen zullen dan

uiteraard wel de procedure, bepaald in dit artikel voor het vaststellen van die plannen

dienen te hebben doorlopen.

57.



Artikel 19c

Dit artikel hangt samen met de naleving van het beheersplan door eigenaren en

gebruikers. Het naleven van het beheersplan dient te kunnen worden gewaarborgd

gelet op instandhoudingsverplichtingen voor vogel- en habitatrichtlijngebieden.

Indien eigenaren en gebruikers het voorgestane noodzakelijke beheer niet uitvoeren,

kunnen zij daartoe worden aangeschreven. Aan die aanschrijving zullen zij dienen te

voldoen. Omdat het naleven van de beheersverplichtingen voor hen naar mag worden

verwacht over het algemeen een kostenpost zal zijn, wordt bij die aanschrijving mede

bepaald wat de hoogte van de schadeloosstelling zal zijn.

Omdat een aanschrijving een ingrijpende maatregel is, ook tegen de achtergrond van

het eigendomsrecht, wordt op deze manier mede gewaarborgd dat de rechter die in

voorkomend geval wordt benaderd, gelijktijdig kan oordelen over de redelijkheid van de

aanschrijving en de schadeloosstelling.

Artikel 19d

Artikel 19d kan worden beschouwd als de tegenhanger van artikel 19a. Waar in artikel

19a de positieve bescherming van de kwaliteit van de natuurlijke leefgebieden en

soorten is geregeld, biedt artikel 19d basis voor bescherming erop gericht aantasting

van de kwaliteit van de natuurlijke leefgebieden en verstorende effecten voor de

soorten, waarvoor de gebieden zijn aangewezen, te voorkomen.

Dit artikel bevat een algemeen verbod om zonder vergunning plannen, projecten of

andere handelingen te verrichten die evengenoemde effecten kunnen hebben.

Het artikel heeft dus betrekking op alle activiteiten, onder welke benaming ook, die deze

effecten hebben. Gelet op artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn wordt daarom

voorgesteld te kiezen voor de duiding van deze activiteiten als plannen of projecten.

Indien hiermee echter zou worden volstaan zou het licht kunnen voorkomen dat er een

gat in de bescherming valt doordat niet alle activiteiten zich in die duiding laten

58.



begrijpen. Daarom wordt voorgesteld te bepalen dat ook het verrichten van andere

handelingen onder het verbod valt.

Het artikel maakt geen onderscheid tussen de effecten van de projecten, plannen en

andere handelingen. Het artikel verzekert dus de bescherming tegen kleine aantastingen

en tegen aantastingen met significante gevolgen. Voor kleine aantastingen vloeit dit

verbod voort uit het tweede lid van artikel 6 van de habitatrichtlijn. Op aantastingen met

significante gevolgen ziet het derde lid van dat artikel.

Het tweede lid van dit artikel vormt de basis voor het voorstel dat de toets die de

habitatrichtlijn eist, plaatsvindt in het kader van sectorale wetgeving door het betrokken

bevoegd gezag. Voor besluiten die op grond van die andere wetgeving wordt genomen,

geldt ingevolge het tweede lid, onderdeel b, een wettelijke vrijstelling. Uitgezonderd

van deze besluiten zijn de algemeen verbindende voorschriften zoals bijvoorbeeld de bij

of krachtens gemeentelijke verordening vastgestelde vrijstellingsregelingen voor het

verrichten van in die regeling aangeduide activiteiten. Dit betekent dat in het geval

waarin een project, plan of handeling is vrijgesteld van een bij verordening vastgesteld

verbod voor het verrichten van dat plan, project of die handeling zijn vereist, moet

worden teruggevallen op het vergunningstelsel van het eerste lid van artikel 19d. Dit

wordt niet anders als het bevoegd gezag nadere eisen kan stellen zoals bijvoorbeeld in

de algemene maatregelen van bestuur op grond van de artikelen 8.40 en 8.44 van de

Wet milieubeheer, wordt op dit vergunningstelsel teruggevallen. De reden daarvan is

dat de ingevolge de habitatrichtlijn voorgeschreven afweging moet worden gemaakt

voordat een besluit wordt genomen dat strekt tot het uitvoeren van de betrokken

activiteit. De habitatafweging kan daarom niet worden gekoppeld aan de nadere eisen

die het bevoegd gezag kan stellen aan activiteiten die reeds bij algemene regels zijn

toegestaan.

Met het begrip "vereist" in artikel 19d, tweede lid, onderdeel b, wordt tot uitdrukking

gebracht dat geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998

noodzakelijk zal zijn als in andere wettelijke kaders een besluit voorzien is. Dit betekent

dat ook in de gevallen dat een dergelijk besluit niet of niet geheel overeenkomstig de

habitatrichtlijn genomen is, geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet

1998 nodig is. Voor deze opzet is gekozen om te voorkomen dat een initiatiefnemer

59.



door een niet correcte afweging in een ander wettelijk kader plots geconfronteerd wordt

met het herleven van het in het eerste lid van artikel 19d neergelegde verbod. Overigens

voorziet het wetsvoorstel in een uitgebreid toezichtarrangement om de correcte

toepassing van de habitattoets in andere wettelijke kaders te bevorderen.

De bewoordingen van voorgestelde artikel 19d, tweede lid, leiden er verder toe dat

naast een bestemmingsplan eveneens geen vergunning op grond van het eerste lid

noodzakelijk is. Het voorgestelde artikel 19e, eerste en tweede lid, voorziet erin dat in

voorkomende gevallen de habitatafweging bij de voorbereiding van dat plan

plaatsvindt.

In het derde lid is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden geregeld

wanneer de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de plaats inneemt van

gedeputeerde staten. Aansluiting zal hierbij worden gezocht bij algemene maatregel

van bestuur die thans in voorbereiding is ingevolge artikel 16, zesde lid, van de

Natuurbeschermingswet 1998. Op van basis van deze bepaling worden handelingen

aangewezen waarvoor een vergunning wordt verleend door de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij. Dit vierde lid is overeenkomstig artikel 16, zesde lid, geldend

voor beschermde natuurmonumenten.

Artikel 19d vervult tevens een functie als vangnet voor de regulering van activiteiten die

niet door enig wettelijk voorschrift worden beheerst

Artikel 19e

Dit artikel bevat de noodzakelijke wettelijke voorziening die het de onderscheiden

bestuursorganen mogelijk maakt besluiten ten aanzien van activiteiten op grond van

sectorale wetgeving te nemen met inachtneming van het afwegingskader zoals de

habitatrichtlijn dat voorschrijft. Het artikel stelt voorschriften in die andere wetten

terzijde die zouden belemmeren deze toetst volledig uit te voeren. Het geeft

daarenboven de mogelijkheid noodzakelijke voorschriften of beperkingen aan die

besluiten te verbinden teneinde te waarborgen dat de staat van instandhouding niet

wordt geschaad.

60.



Ingevolge dit artikel dient het betrokken bestuursorgaan bij besluiten rekening te

houden met de instandhoudingsdoelstelling van het gebied. In tegenstelling tot plannen

en projecten met significante gevolgen waar gedetailleerd wordt aangegeven welke

gevolgen moeten worden verbonden aan deze toets, geeft artikel 6, tweede lid, van de

habitatrichtlijn aan dat de bescherming passend moet zijn. Dit betekent dat rekening

dient te worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied

en met de regionale en lokale bijzonderheden. Dit impliceert dat het bestuursorgaan

met het oog op de instandhoudingsdoelstelling van het gebied in staat wordt gesteld

een brede belangenafweging terzake van die handeling te maken.

Het voorgestelde tweede lid geeft aan bij welke besluiten het bestuursorgaan rekening

moet houden met de instandhoudingsdoelstelling van het richtlijngebied. In het

voorgestelde onderdeel a zijn de besluiten aangewezen waarvoor ook op grond van de

Wet milieubeheer een milieu-effectrapport moet worden opgesteld.

Tot de in onderdeel b bedoelde besluiten behoren de besluiten tot het vaststellen van

plannen. Hieronder vallen in beginsel alle plannen met uitzondering van plannen die het

karakter hebben van een beleidsverklaring. Tenslotte behoren tot de in onderdeel c

bedoelde besluiten alle andere dan in onderdelen a en b bedoelde besluiten waarbij het

bestuursorgaan rekening moet houden met de instandhoudingsdoelstelling van het

betrokken richtlijngebied. Van deze categorie besluiten zijn echter de algemeen

verbindende voorschriften uitgesloten. Voorzover daarin plannen, projecten of andere

handelingen worden toegestaan zal in voorkomende gevallen de habitatafweging

moeten plaatsvinden bij een voor dat plan, project of andere handeling vereist besluit

dan wel bij afwezigheid daarvan bij het nemen van de vergunning op grond van het

voorgestelde artikel 19d.

Artikel 19f

Op de ingevolge dit artikel voorgeschreven passende beoordeling is ingegaan in

paragraaf 4.2.4 van de memorie onder afwegingskader.

Artikel 19g

61.



Dit artikel bevat de materiële inhoud van artikel 6, derde en vierde lid, van de

habitatrichtllijn. In verband met de primaire verantwoordelijkheid van de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de uitvoering van de richtlijn in Nederland,

bevatten het derde, vierde en vijfde lid, een aantal bijzondere voorzieningen.

Ten aanzien van prioritaire habitats en soorten dient alvorens een toestemming kan

worden gegeven tot het in uitvoering nemen van projecten, plannen of handelingen

advies van de Europese Commissie te worden ingewonnen.

In het vierde lid is tot uitdrukking gebracht dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer

en Visserij in beginsel verantwoordelijk is voor de adviesaanvrage. In voorkomende

gevallen wordt de mogelijkheid geboden dat het advies gevraagd wordt door een

andere minister. In dat geval wordt de adviesaanvrage gedaan in overeenstemming met

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

Daarnaast is het wenselijk geoordeeld dat gedeputeerde staten onderscheidenlijk de

genoemde minister in de gelegenheid worden gesteld voorgenomen besluiten te

beoordelen in het licht van de vereisten van de habitatrichtlijn. Voorzover het

bestuursorganen betreft die niet behoren tot de Staat geschiedt dit op basis van de

mogelijkheid dat gedeputeerde staten of die minister een verklaring van geen bezwaar

kunnen weigeren.

Als een verklaring van geen bezwaar niet binnen zes weken is verleend wordt die

verklaring geacht te zijn gegeven. Deze voorziening heeft de voorkeur gekregen op basis

van het oordeel dat hiermee de bestuurspraktijk niet te zeer wordt belast.

Verwezen wordt voorts naar het gestelde omtrent een en ander in het algemeen deel

van deze memorie.

Artikel 19h

Ook voor de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar het algemeen deel van deze

memorie.

In samenhang met het bepaalde in artikel 19g, vierde lid, kan de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij in kennis komen met de voorgenomen compenserende

maatregelen alvorens besluiten daarover worden genomen. Dit hangt samen met de op

de lidstaat rustende verplichting om aan de Europese Commissie de genomen

compenserende maatregelen te melden. Ingevolge artikel 19k stelt de Minister van

62.



Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Europese Commissie op de hoogte van deze

maatregelen.

Artikel 19i

Voorzover het bestuursorganen betreft die niet behoren tot de Staat bevat dit artikel de

voorziening voor toezicht door gedeputeerde staten onderscheidenlijk de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de vorm van de verklaring van geen bezwaar

voor besluiten als bedoeld in artikel 19d, derde lid, doch voor plannen, projecten en

andere handelingen die geen significante gevolgen hebben.

Artikel 19j

Het zal in de praktijk veel voorkomen dat ten aanzien van een plan, project of handeling

verschillende bestuursorganen een besluit als bedoeld in de artikel 19e, eerste lid

nemen. Coördinatie van de besluitvorming is dan wenselijk. Dit is anders voor plannen,

projecten of handelingen waarvoor reeds specifieke coördinatieregelingen in bijzondere

wetten gelden. In die gevallen is coördinatie op grond van dit wetsvoorstel niet vereist.

Het bestuursorgaan dat weet dat er nog andere bestuursorganen zijn die dergelijke

besluiten moeten nemen, stelt de initiatiefnemer hiervan ingevolge het eerste lid in

kennis. Het ligt voor de hand dat het betreffende bestuursorgaan dit doet bij bevestiging

van de aanvraag.

In dit wetsvoorstel is, vooruitlopend op de coördinatie bepalingen die mogelijk in de

Algemene wet bestuursrecht opgenomen zullen worden, het aan de initiatiefnemer om

schriftelijk om coördinatie te verzoeken. De coördinatie is immers in belang van de

initiatiefnemer. Indien deze er voor kiest om geen schriftelijk verzoek om coördinatie in

te dienen dan loopt hij het risico geconfronteerd te worden met tegenstrijdige

besluitvorming.

Bestuursorganen hebben echter ook een eigen verantwoordelijkheid om voor

coördinatie van besluitvorming te zorgen. Zij kunnen dan ook vanuit die eigen

verantwoordelijkheid ambtshalve tot coördinatie besluiten. Ingevolge het vierde lid van

63.



dit artikel kunnen zij dan in beginsel zelf een keuze maken wie als coördinerend orgaan

zal optreden. Ingeval een expliciete beslissing op dit punt niet wordt genomen, dan

geldt ingevolge datzelfde vierde lid dat dan het hogere bestuursorgaan optreedt als

coördinerend bestuursorgaan.

Coördinatie is vooral van belang bij het opstellen van een passende beoordeling als

bedoeld in artikel 19f en in voorkomende gevallen bij het vaststellen van

compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 19h; dit dient in het kader van de

coördinatie dan ook door de bestuursorganen gezamenlijk ter hand worden genomen.

In de afzonderlijke besluiten van de betrokken bestuursorganen kan hier dan naar

verwezen worden.

Artikel 19k

Dit artikel hangt samen met de primaire verantwoordelijkheid van de Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de uitvoering van de habitatrichtlijn. Deze

brengt met zich dat deze minister volledig geïnformeerd dient te zijn over de wijze

waarop andere bestuursorganen uitvoering hebben gegeven aan de toets

overeenkomstig de eisen van artikel 6 van de habitatrichtlijn.

Artikel I, onderdeel N (artikel 19l)

In artikel 19l is meer in het algemeen bepaald dat een ieder voldoende zorg voor een op

grond van artikel 10a aangewezen gebied in acht neemt. Dit artikel is een vangnet voor

die gevallen waarin sprake is van kennelijk onzorgvuldig handelen waardoor de

natuurwaarden, waarvoor het gebied is aangewezen, worden aangetast zonder dat een

specifiek wettelijk voorschrift wordt overtreden.

Het overtreden van deze zorgplicht is strafbaar gesteld in de Wet economische delicten.

Artikel I, onderdeel O (artikel 20)

Artikel 20

64.



In het eerste en tweede lid van dit artikel is de bevoegdheid van gedeputeerde staten

onderscheidenlijk de Minister neergelegd de toegang tot een beschermd

natuurmonument of een op grond van artikel 10a aangewezen gebied te beperken.

Aan het vierde lid ligt de gedachte ten grondslag dat het betreden van het gebied door

de eigenaar, de gebruiker of hun huisgenoten in het algemeen niet als schadelijke

handeling kan worden beschouwd. Indien de natuurwaarden zo kwetsbaar zijn dat zelfs

het betreden door evengenoemde personen tot schade leidt, ligt het meer voor de hand

tot aankoop van het betreffende gebied over te gaan dan deze personen de toegang te

ontzeggen.

Teneinde de bevoegdheden van gedeputeerde staten en de Minister van Landbouw,

Natuurbeheer en Visserij te kunnen sanctioneren is in het derde lid een verbod

neergelegd zich te bevinden in een beschermd natuurmonument of een ingevolge

artikel 10a aangewezen gebied waarvan de toegang is beperkt. Overtreding van dit

verbod is strafbaar gesteld via de Wet economische delicten.

Dit voorstel voor een nieuw artikel 20 is mede gebaseerd op heroverweging van het

thans in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen regeling met betrekking tot de

toegang tot beschermde natuurmonumenten. Dit voorstel is mede aan te merken als een

verbetering van die regeling, ook voor beschermde natuurmonumenten.

Artikel I, onderdeel P (artikel 21)

Het kan zijn dat in op grond artikel 10a aangewezen gebieden, ondanks de maatregelen

die in het kader van de artikel 19a en 19b zijn getroffen, de kwaliteit van de te

beschermen natuurwaarden verdwijnen of voor die waarden verstorende effecten

optreden. Mede gelet op artikel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn is het in dergelijke

gevallen gewenst dat er eventueel tegen de wil van de eigenaar en gebruiker de

benodigde maatregelen door de overheid worden getroffen. Dit artikel voorziet in die

mogelijkheid.

Het moge duidelijk zijn dat een dergelijk ingrijpen van de overheid in particuliere

eigendommen met de nodige terughoudendheid moet worden betracht. Niet iedere

65.



aantasting, hoe klein ook wettigt overheidsingrijpen. Het moet gaan om betekenende

inbreuken op de instandhoudingsdoelstellingen die in de betreffende gebieden gelden.

Het artikel kan mede dienen om de naleving van het beheersplan te realiseren als de

aanschrijving, bedoeld in artikel 19c.

Artikel I, onderdeel T (artikel 31a)

Het in het wetsvoorstel voorziene systeem van implementatie van de afweegformule uit

artikel 6 van de habitatrichtlijn via de onderscheiden sectorale wetten gaat er vanuit dat

eventuele aanspraken op schadevergoeding eveneens worden afgehandeld volgens het

schadevergoedingsregime van die wetten. Nu de aanwijzing van gebieden ingevolge

artikel 10a geschiedt door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, worden

andere bestuursorganen bij de uitoefening van hun bevoegdheden aan een bepaald

afwegingskader gebonden. De hogere kosten die hiermee samenhangen en

redelijkerwijs niet geheel ten laste van dat bestuursorgaan behoren te blijven, kunnen

voor vergoeding door genoemde Minister in aanmerking komen.

Artikel I, onderdelen W tot en met Z

Deze artikelen betreffen wijziging van enkele meer procedurele aard die gelden voor

beschermde natuurmonumenten, maar die ook van toepassing zijn ten aangewezen

gebieden als bedoeld in artikel 10a.

Artikel I, onderdeel BB (artikel 45a)

Op grond van dit artikel kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

aanwijzingen geven betreffende de te nemen besluiten. Dit wetsvoorstel voorziet in

deze mogelijkheid omdat het voor de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij -

die verantwoordelijk is voor de juiste implementatie van de vogel- en habitatrichtlijn -

mogelijk moet zijn om te kunnen ingrijpen indien er een schending van de richtlijnen

dreigt.

Artikel I, onderdeel DD (artikel 57)

66.



Het eerste en tweede lid van dit artikel voorzien in een aanvullende grondslag voor het

toepassen van bestuursdwang terzake van besluiten genomen op grond van de artikelen

19c, eerste en derde lid, en 19d, eerste lid, van het voorstel. Voor besluitvorming in

andere kaders leidt de systematiek van het wetsvoorstel ertoe dat ook de handhaving

volgens de regels van die andere wettelijke kaders dient te geschieden.

Artikel II

Overtredingen van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn strafbaar gesteld bij de Wet op

de economische delicten. Deze wijziging van die wet geldt de verboden voorgesteld bij

dit wetsvoorstel.

Artikel III, onderdeel A

In artikel 19 van de Flora- en faunawet is de mogelijkheid geopend om een bepaalde plaats als beschermde leefomgeving aan te wijzen voor een beschermde inheemse planten- of diersoort. Het voorgestelde derde lid voor dit artikel beoogt te voorkomen dat plaatsen als beschermde leefomgeving worden aangewezen voorzover die plaatsen gelegen zouden zijn in gebieden die zijn aangewezen op grond van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit is overeenkomstig als bij dit wetsvoorstel is voorgesteld voor de samenloop tussen beschermde natuurmonumenten en richtlijngebieden, aangewezen op grond van dat artikel. Uiteraard is deze voorziening beperkt tot die gevallen waarin het dezelfde planten- of diersoort betreft als die waarop de bescherming van het aangewezen (richtlijn-)gebied betrekking heeft.

Artikel III, onderdeel C

Op grond van artikel 75 van de Flora- en faunawet kunnen vrijstellingen en ontheffingen

worden verleend van de verboden genoemd in de artikelen 8 tot en met 18 van de wet.

In het vierde lid van dit artikel zijn voorwaarden opgenomen waaraan moet zijn voldaan

alvorens een vrijstelling of een ontheffing kan worden verleend. Deze voorwaarden zijn

ontleend aan artikel 9, eerste lid, van de vogelrichtlijn en artikel 16, eerste lid, van de

habitatrichtlijn. Deze voorwaarden komen er kort samengevat op neer dat:

a. er geen andere bevredigende oplossing mag bestaan voor de ingreep, b. door de ingreep geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de

betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van

instandhouding te laten voorbestaan en

67.



c. er met de ingreep een bij of krachtens de wet aangewezen belang gemoeid is.

Uit recente jurisprudentie, waarbij met name de genoemde bepaling van de

habitatrichtlijn een rol speelt, blijkt dat deze voorwaarden zeer strikt geïnterpreteerd

dienen te worden. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in

haar uitspraak betreffende de wilde hamster van 24 april 2000 bepaald dat om na te

gaan of er geen andere bevredigende oplossing is niet kan worden volstaan met een

verwijzing naar het alternatievenonderzoek in het kader van de ruimtelijke ordening.

Het hanteren van deze voorwaarden moet dan ook worden gezien als een zware toets

bij de verlening van een vrijstelling of een ontheffing. De vogel- en habitatrichtlijn

schrijven deze zware toets alleen voor, voor de vogels waarop de vogelrichtlijn van

toepassing is en de dier- en plantensoorten die genoemd zijn op bijlage IV van de

habitatrichtlijn.

Ingevolge het thans luidende artikel 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet geldt deze

toets echter voor alle beschermde inheemse dier - en plantensoorten, waartoe ook de

veel voorkomende dieren als de veldmuis en de mol behoren. Voor de bestuurspraktijk

is het ongewenst als ook voor zeer veel voorkomende en dus niet bedreigde dier - en

plantensoorten alleen een vrijstelling of een ontheffing kan worden verleend na het

doorlopen van een zware toets. De bestuurslasten staan dan immers niet meer in

verhouding tot het te dienen belang.

Voorgesteld wordt daarom 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet te wijzigen. In een

nieuw vierde lid wordt als voorwaarde om vrijstelling of ontheffing te kunnen verlenen

opgenomen dat deze niet mag leiden tot het doen van afbreuk aan een gunstige staat

van instandhouding van de soort. In een nieuw vijfde lid worden de overige

voorwaarden opgenomen die thans in het vierde lid staan vermeld. Bepaald wordt dat

deze alleen zullen gelden ten aanzien van de soorten als bedoeld in de vogelrichtlijn of

dier- en plantensoorten die op bijlage IV van de habitatrichtlijn staan of bij algemene

maatregel van bestuur aan te wijzen beschermde soorten betreft. Dit laatste biedt de

mogelijkheid om ook om redenen van nationaal belang zeldzame beschermde inheemse

dier- of plantensoorten aan te wijzen die niet op bijlage IV staan vermeld.

De voorgestelde splitsing van het huidige vierde lid van artikel 75 in een vierde en vijfde

lid, maakt het bijvoorbeeld mogelijk vrijstelling te verlenen van de verboden van artikel

68.



8 tot en met 18 van die wet ten aanzien van veel voorkomende soorten indien bepaalde

openbare belangen hiertoe nopen.

Een zodanige vrijstelling ligt voorts in de reden waar het gaat om soorten die staan

vermeld in bijlage 2 van de habitatrichtlijn. Voor deze soorten dienen gebieden als

bedoeld in artikel 4 van de habitatrichtlijn te worden aangewezen. Voor deze soorten

dient in voorkomend geval het afwegingskader van artikel 6, zoals omgezet in dit

wetsvoorstel, te worden doorlopen. Het is ongewenst uit het oogpunt van eenduidige

besluitvorming, indien in zodanig geval afzonderlijk nog eens een overeenkomstige

toets zou moeten toegepast in het kader van artikel 75 van de Flora- en faunawet. Dit

leidt slechts tot dubbele dubbele besluitvomingsprocedures. en onnodige extra

bestuurslasten.

Artikel III, onderdeel D

Artikel 75a voorziet erin dat in de gevallen dat voor een grootschalig infrastructureel

werk een ontheffing op grond van artikel 75, derde lid, van de wet vereist is, deze

gelijktijdig met het tracébesluit op grond van artikel 15 van de Tracéwet wordt

genomen. Hierdoor is het mogelijk de voorbereiding van beide besluiten op elkaar af te

stemmen met het oog op het voorkomen van innerlijk tegenstrijdige besluitvorming.

Het voorgestelde derde lid voorziet in een bundeling van de rechtsbescherming.

Artikel IV

Dit artikel betreft een voorziening die geldt voor reeds aangewezen gebieden ingevolge

de verplichtingen van de vogelrichtlijn. De rechtsgevolgen die uit dit wetsvoorstel,

eenmaal wet, zullen voortvloeien, zullen ook dienen te gelden voor die gebieden.

Materieel worden justitiabelen hierdoor niet getroffen omdat thans ten aanzien van

aangewezen gebieden de habitattoets uitgevoerd dient te worden op basis van sectorale

wetten.

DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER

EN VISSERIJ,

69.



Bijlagen

Bijlage 1: Transponeringstabel

wetsvoorstel Vogelrichtlijn Habitatrichtlijn

artikel 10a artikel 4, eerste lid artikel 3, tweede lid

artikel 19a artikel 3, tweede lid artikel 6, eerste lid

artikel 19b artikel 3, tweede lid artikel 6, eerste lid

artikel 19c artikel 3, tweede lid artikel 6, eerste lid

artikel 19d artikel 6, tweede lid

artikel 19e artikel 6, derde lid

artikel 19g, eerste lid artikel 6, derde lid

artikel 19g, tweede lid artikel 6, vierde lid

artikel 19g, derde lid artikel 6, vierde lid

artikel 19h, eerste lid artikel 6, vierde lid

artikel 19k artikel 6, vierde lid

artikel 19l artikel 6, eerste lid

artikel 20 artikel 6, tweede lid

70.



Bijlage 2: Aangewezen vogelrichtlijngebieden in Nederland

71.



Overzicht aangewezen Vogelrichtlijngebieden

Gebied
Alde Feanen
Arkemheen
Bargerveen
Biesbosch
Boezems Kinderdijk
Brabantse Wal
Broekvelden/Vettenbroek
De Wieden
De Wilck
Deelen
Deurnese Peel
Donkse Laagten
Drents-Friese Woud
Drontermeer
Dwingelderveld
Eemmeer, Gooimeer, IJmeer
Eilandspolder
Engbertsdijksvenen
Fluessen/Vogelhoek/Morra
Fochteloërveen
Friese IJsselmeerkust
Gelderse Poort
Grevelingen
Groote Peel
Groote Wielen
Hamert
Haringvliet
Hollands Diep
IJmeer
IJssel
IJsselmeer
Ilperveld, Varkensland en Twiske
Kampina
Ketelmeer en Vossemeer
Kil van Hurwenen
Kwade Hoek
Lauwersmeer
Leekstermeergebied
Leenderbos en Groote Heide
Lepelaarplassen
Maasduinen
Mariapeel
Markermeer
Meinweggebied
Naardermeer
Neder-Rijn
Nieuwkoopse Plassen
Oostelijke Vechtplassen
Oosterschelde/Markiezaatsmeer
Oostvaardersplassen
Oudegaasterbrekken e.o.
Oudeland van Strijen
Sallandse Heuvelrug
Sneekermeer, Goëngarijpster poelen,
Terkaplesterpoelen en Akmarijp
Van Oordt's Mersken e.o.
Veerse Meer
Veluwe

72.



Veluwemeer
Verdronken Land van Saeftinge
Volkerakmeer
Voordelta
Voornes Duin
Waal
Waddenzee-eilanden, Noordzeekustzone,
Breebaart
Waddenzee
Weerribben
Weerter- en Budelerbergen
Westerschelde
Witte en Zwarte Brekken en Oudhof
Wolderwijd en Nuldernauw
Wormer- en Jisperveld
Yerseke & Kapelse Moer
Zoommeer
Zouweboezem
Zuidlaardermeergebied
Zwanenwater
Zwarte Meer
Zwarte Water en Overijsselse Vecht gedeeltelijk
Zwin

73.



Bijlage 3: Aangemelde habitatrichtlijngebieden in Nederland

74.



Overzicht aangemelde habitatrichtlijngebieden

Gebied
Alde Feanen
Bakkeveen
Bargerveen
Bemelerberg e.o.
Biesbosch
Borkeld
Botshol
Brunssummerheide
Buitendijkse terreinen Haringvliet
Buurserzand en Haaksbergerveen
Coepelduin
Deurnese Peel
Dinkelland
Drentse Aa
Drents-Friese Wold
Duinen Den Helder - Callantsoog
Duinen van Schoorl en Bergen
Duinen Zwanenwater
Dwingelderveld
Engbertsdijksvenen
Fochteloërveen en Esmeer
Friese IJsselmeerkust
Gelderse Poort
Geuldal (incl. Gulpdal
Grensmaas
Grevelingen
Groote Heide en De Plateaux
Groote Peel
Havelte
Huis ter Heide, Plakkeven en Leikeven
Kampina & Oisterwijkse Bossen en Vennen
Kempenland
Kennemerduinen en Amsterdamse
Waterleidingduinen
Kop van Goeree
Kop van Schouwen
Korenburgerveen
Kwade Hoek
Leekstermeer
Leudal
Loonse en Drunense Duinen en De Brand
Maasduinen
Manteling van Walcheren
Mariapeel
Meijendel en Berkheide
Meinweggebied
Naardermeer
Nieuwkoopse Plassen en De Haeck
Noordhollands Duinreservaat
Oosterschelde

75.



Gebied
Ossendrecht
Regte Heide en Riels Laag
Rottighe Meente en Oldelamer
Sallandse Heuvelrug
Savelsbos
Solleveld
Springendal en Dal van de Mosbeek
St. Pietersberg en Jekerdal
Strabrechtse Heide en Beuven
Vecht en Beneden Regge
Veluwe
Verdronken Land van Saeftinge
Vlijmens Ven, Moerputten, Gement en Bossche
Broek
Volkerakmeer
Voordelta
Voornes Duin
Vosbroek en Schinveldse Bossen
Waddenzee
Weerribben, Wieden en Olde Maten
Weerter- en Budelerbergen
Westduinpark
Westerschelde
Wierdense Veld
Witterveld
Zuidlaardermeer
Zwarte Water
Zwin

76.



reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie