Nieuwsbank

Schrijft, screent en verspreidt persberichten voor journalistiek, search en social media. Hét startpunt om uw nieuws wereldkundig te maken. Ook voor follow-ups, pitches en korte videoproducties.

Evaluatie regeling Kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaan..

Datum nieuwsfeit: 31-01-2002
Vindplaats van dit bericht
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Zoek soortgelijke berichten
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Evaluatie regeling Kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders (KOA-regeling)

Dit onderzoek is uitgevoerd door Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Miranda Grootscholte
Christine Kuiper
Mirjam Engelen

B2519

Leiden, januari 2002



INHOUDSOPGAVE
Pag.

Voorwoord

Samenvatting en conclusie i


1 Achtergrond en opzet van het onderzoek 1
1.1 Aanleiding van het onderzoek 1
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1
1.3 Analysekader 4
1.4 Opzet van het onderzoek 5
1.5 Responsanalyse 7
1.6 Opbouw van het rapport 8


2 Gebruikers van de regeling 9
2.1 Omvang van het gebruik 9
2.2 Achtergrond gebruikers 11
2.3 Redenen voor het starten en beëindigen van de regeling 13
2.4 Het niet-gebruik 14


3 Uitvoeringspraktijk 15 3.1 De organisatie en het proces rondom de regeling 15 3.2 De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten 16 3.3 Administratie en automatisering van de regeling 19 3.4 De eigen bijdrage 20 3.5 De financiering 21 3.6 Communicatie 24 3.7 Controle van gegevens 25 3.8 Onregelmatigheden 26 3.9 Knelpunten en oplossingen 27


4 Feitelijke effecten 31 4.1 Effect op de bereidheid tot uitstroom uit de Abw 31 4.2 Doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang 32 4.3 Neven-effecten 33


5 Conclusies 35 5.1 Procesevaluatie 35 5.2 Effectevaluatie 36 5.2.1 Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom 36 5.2.2 Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde opvang 36

Literatuur 37

Bijlage 1 Vragenlijst
Bijlage 2 Gemeenten
Bijlage 3 Resultaten groepsgesprek



VOORWOORD

De beschikbaarheid van kinderopvang is een belangrijke randvoorwaarde bij de activering van alleenstaande ouders in de bijstand en bij de uitstroom uit de bijstand. Een van de instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om kinderopvang te realiseren voor bijstandsgerechtigden is de Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders (de KOA-regeling). Gemeenten kunnen met behulp van deze regeling kinderopvang inkopen voor alleenstaande ouders.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wenste enerzijds een kwantitatief monitor-onderzoek naar de regeling, anderzijds had het ministerie ook een aantal kwalitatieve vragen over de jaren 1999 en 2000. De hoofdvraag van het onderzoek is als volgt geformuleerd:

Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?

Dit rapport beantwoordt voor zover het verzamelde onderzoeksmateriaal het toelaat deze vraag.

Het onderzoek naar de KOA-regeling is vanuit het ministerie begeleid door mevrouw Kraan en mevrouw Koppenaal, waarvoor onze dank. Verder willen wij de klankbordgroep bedanken, bestaande uit: mevrouw van der Munnik, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mevrouw Cobussen, VNG, mevrouw Bakker, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de heer van Duijl, Gemeente Rotterdam en mevrouw Bienemann, VOG.

Het onderzoek is uitgevoerd door Miranda Grootscholte en Christine Kuiper.

Drs. M.W.H. Engelen
projectleider

Leiden, januari 2002






---

SAMENVATTING EN CONCLUSIE

Inleiding
Voor de (sociale) activering en uitstroom uit de bijstand van alleenstaande ouders is de beschikbaarheid van kinderopvang een belangrijke randvoorwaarde. Om kinderopvang voor deze groep ouders te kunnen realiseren kunnen gemeenten gebruik maken van de `Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang voor alleenstaande ouders' (de KOA-regeling). Met behulp van deze regeling kan kinderopvang worden ingekocht voor alleenstaande ouders die, vanuit de bijstand, een al dan niet gesubsidieerde (deeltijd)baan aanvaarden, een scholingstraject volgen of deelnemen aan sociale activering.

Doel- en vraagstelling van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in enerzijds het gebruik en de knelpunten van de KOA-regeling en anderzijds in de omvang en samenstelling van de gebruikersgroep voor de jaren 1999 en 2000. De hoofdvraag van het onderzoek is als volgt geformuleerd:

Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?

Deze vraag is uit te splitsen naar de volgende vijf hoofdvragen:
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?

2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om deze wachtlijsten weg te kunnen werken?

5. Hoe doelmatig is de uitvoering van deze regeling? In deze samenvatting wordt ingegaan op de antwoorden op deze onderzoeksvragen.

Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is opgebouwd uit drie met elkaar samenhangende onderzoeksactiviteiten:
- Deskresearch. Het doel van deze deskresearch was zoveel mogelijk informatie boven tafel krijgen, zodat de vragenlijst ingekort kon worden. De deskresearch leverde veel informatie op maar geen kwantitatieve informatie waardoor vragen uit de vragenlijst geschrapt konden worden.

- Schriftelijke enquête onder alle gemeenten van Nederland. Het doel van deze enquête was het verzamelen van kwantitatieve en objectieve gegevens, die herhaaldelijk gemeten kunnen worden. Helaas bleken gemeenten een deel van deze gegevens niet te kunnen leveren (zie paragraaf 1.5).

- Interviews met 24 gemeenten in Nederland. In deze interviews is uitgebreid ingegaan op de uitvoering van de regeling.

Met behulp van deze onderzoeksactiviteiten zijn de vijf hoofdvragen van het onderzoek als volgt te beantwoorden.



ii Samenvatting en conclusie


1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
Aan de hand van de antwoorden op de vragenlijst is een schatting gemaakt van het aantal ouders en kinderen dat in Nederland gebruik maakt van de KOA-regeling. Voor 1999 zijn dat ongeveer 8.000 ouders en 10.000 kinderen. Voor 2000 ligt het aantal ouders op ongeveer 9.000 en het aantal kinderen op 12.000.

Vanaf de start van de regeling mogen de volgende groepen gebruik maken van de KOA- regeling:

- alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en betaalde arbeid verrichten;
- alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en voor wie het volgen van scholing of opleiding noodzakelijk wordt geacht voor inschakeling in de arbeid;
- alleenstaande ouders die geen bijstand meer ontvangen omdat zij zijn uitgestroomd naar regulier of gesubsidieerd werk, maar bij wie naar het oordeel van de gemeente, het bekostigen van kinderopvang nog steeds noodzakelijk is om de uitstroom te kunnen continueren;

- alleenstaande ouders die vallen onder de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik). In 2000 is de regeling uitgebreid met twee nieuwe doelgroepen: de minderjarige alleenstaande ouders (tienermoeders) en alleenstaande ouders die deelnemen aan sociale activerings- activiteiten.

Wanneer we de verschillende doelgroepen bekijken blijkt dat met name bijstandsgerechtigden gebruik maken van de regeling. Het aantal tienermoeders en Wikkers dat gebruik maakt van de regeling is minimaal.
De groep gebruikers bestaat voornamelijk uit alleenstaande ouders die scholing volgen en alleenstaande ouders die werken met een aanvullende uitkering. Ook is er een aanzienlijke groep gebruikers die werkt zonder een aanvullende uitkering (ruim een kwart). Daarentegen is de groep gebruikers van de KOA-regeling die deelneemt aan sociale activering minimaal.

Kinderen die gebruik maken van de kinderopvang, gebruiken in ongeveer de helft van de gevallen buitenschoolse opvang. Van gastouderopvang maakt ruim een kwart van de kinderen gebruik. Eenvijfde van de kinderen maakt gebruik van hele-dag opvang. Halve-dag opvang wordt het minst gebruikt, hier gaat het om 7%.


2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen? De hoofddoelstelling van de KOA-regeling is het wegnemen van belemmeringen voor uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering door het bieden van kinderopvang. Als nevendoelstelling geldt het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.

Met betrekking tot de eerste doelstelling laat het onderzoek zien dat het effect van de KOA- regeling, naar de inschatting van de respondenten, op de bereidheid tot het aanvaarden van een baan, het volgen van scholing of sociale activering groot is. De regeling neemt volgens gemeenten voor veel ouders een laatste drempel naar werk of scholing weg.

In de incidentele gevallen waarin een gemeente een geringe eigen bijdrage heft, heeft dit volgens de respondenten geen negatief effect op de bereidheid van de ouder om een baan of scholing te accepteren.



Samenvatting en conclusie iii

De vergrote deelname aan activiteiten en werk is niet alleen te verklaren uit het bestaan van de regeling. Veelal is het een directer gevolg van een versterkt activeringsbeleid dat gemeenten de laatste jaren voeren. De daadwerkelijke uitstroom uit de uitkering als gevolg van de KOA-regeling is niet groot. Veel alleenstaande ouders willen om verschillende redenen alleen part-time werken en verdienen daarom niet genoeg om uit de uitkering te stromen.

Wat betreft de doelstelling die betrekking heeft op het bevorderen van de doorstroom naar anders gefinancierde opvang is nog verbetering mogelijk. De doorstroom vanuit de KOA- regeling naar anders gefinancierde plaatsen komt niet goed van de grond. Dit komt ten eerste doordat de groep die een jaar na uitstroom uit de uitkering meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdient erg klein is. Ten tweede blijken gemeenten nauwelijks aandacht te besteden aan doorstroom vanuit KOA-plaatsen naar anders gefinancierde plaatsen, omdat de uitvoering van de KOA-regeling vaak al veel tijd kost.


3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd? De meeste gemeenten hebben aangegeven hoeveel volledige kindplaatsen ze in 1999 en 2000 hebben bekostigd. In totaal ging het in 1999 om bijna 5.500 volledige kindplaatsen en in 2000 om bijna 6.500 volledige kindplaatsen. Aan gemeenten is gevraagd het aantal volledige kindplaatsen uit te splitsen naar soort opvang. Hieruit blijkt dat het in bijna de helft van de gevallen om buitenschoolse opvang gaat. Voor ruim een kwart van de gevallen is het hele-dag opvang. Bijna een kwart van de plaatsen is gastouderopvang. Nog geen vijf procent is halve - dag opvang. Dit laatste is waarschijnlijk te verklaren doordat het veelal niet mogelijk is halve - dag opvang in te kopen. De hier genoemde percentages zijn redelijk vergelijkbaar met de verdeling naar aantal kinderen zoals deze onder hoofdvraag één is omschreven.


4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om deze wachtlijsten weg te kunnen werken?
Uit de enquête blijkt dat 14% van de gemeenten een wachtlijst heeft voor KOA-plaatsen. Deze wachtlijsten komen relatief vaker voor in grotere gemeenten. De omvang van de wachtlijsten blijkt in 2000 in vergelijking met 1999 verder toe te nemen. In de schriftelijke enquête is aan gemeenten gevraagd wat de oorzaak van de wachtlijst is. De meerderheid geeft aan dat de oorzaak in onvoldoende capaciteit ligt; gemeenten hebben te weinig kinderopvangplaatsen. Ruim een kwart van de gemeenten geeft aan dat onvoldoende financiële middelen de belangrijkste oorzaak is. Het gaat dan enerzijds om het feit dat minder KOA-plaatsen gesubsidieerd worden dan nodig zijn en anderzijds om een hogere prijs per kinderopvangplaats dan het door het ministerie gesubsidieerde bedrag per plaats. Deze punten worden algemeen gedeeld door gemeenten. Voor de gemeenten die een wachtlijst hebben, was in de eerste jaren van de regeling met name het budget een probleem. Nu ligt het knelpunt bij de geringe capaciteit van de kinderopvanginstellingen.

De verwachtingen bij gemeenten over het op termijn kunnen wegwerken van de wachtlijsten lopen uiteen. Een reden waarom dit volgens gemeenten niet lukt is de verwachte uitbreiding van de te activeren doelgroepen (niet-uitkeringsgerechtigden en niet-arbeidsplichtigen). Dit geldt niet alleen voor de KOA-wachtlijst maar ook voor de algehele kinderopvangwachtlijst. Gemeenten vinden het van belang dat er een oplossing komt voor het capaciteitsprobleem.



iv Samenvatting en conclusie

Oplossingen die gemeenten aandragen (en die vanuit de KOA-regeling kunnen komen) zijn het aanpassen van de subsidiebedragen naar marktconforme bedragen, het vergoeden van voldoende plaatsen en het bedrag dat bestemd is voor kinderopvang via de WIW of de bijzondere bijstand aan gemeenten verstrekken, waardoor gemeenten dit geld vrij kunnen besteden.


5. Hoe doelmatig is de uitvoering van deze regeling? De laatste onderzoeksvraag betreft de doelmatigheid van de uitvoering van de KOA-regeling. Deze is redelijk doelmatig. Dat de uitvoering van de regeling toch kan worden verbeterd blijkt ook uit de enquête waarin slechts 20% van de gemeenten aangeeft geen problemen te ondervinden met de uitvoering van de KOA-regeling. De belangrijkste problemen betreffen: de uitvoering van de regeling (inhoud, procedures en registratie) en de beschikbaarheid van kinderopvang in de gemeente.

Uit de interviews is gebleken dat de volgende knelpunten een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van de KOA-regeling:

- De regeling heeft betrekking op een beperkte doelgroep;
- De regeling kent beperkingen op het gebied van de soort en het moment van de opvang (bijvoorbeeld het in beperkte mate kunnen starten van kinderopvang voor de aanvang van een traject);

- De financiële vergoeding is volgens gemeenten lager dan de daadwerkelijke kosten voor een kindplaats;

- De regeling kent geen procedureprotocol;

- De regeling is op een aantal punten op meerdere manieren interpreteerbaar;
- De aanlevering van informatie wordt niet ondersteund door een (landelijk) automatiseringssysteem;

- De kosten voor uitvoering en automatisering worden niet vanuit de regeling vergoed.
Slotwoord
Uit het onderzoek blijkt dus dat de groep gebruikers van de KOA-regeling vooral bestaat uit bijstandsgerechtigden. De groepen Wikkers en tienermoeders maken nauwelijks gebruik van de regeling. De groep gebruikers van de KOA-regeling werkt of volgt scholing. De KOA- regeling neemt voor deze groep de laatste drempel richting werk weg.

Gemeenten maken dankbaar gebruik van de mogelijkheden die de KOA-regeling biedt om cliënten te activeren. Er is echter nog een aantal knelpunten dat de uitvoering van de regeling bemoeilijkt. Dit zijn vooral de beperktheid van de doelgroep en de flexibiliteit van de regeling wanneer het gaat om soort opvang en moment van de opvang. Tenslotte is gebleken dat de financiële vergoeding per kindplaats veelal lager is dan de daadwerkelijke kosten die gemeenten maken. Hierbij gaat het niet alleen om het inkopen van kindplaatsen, maar ook om de uitvoeringskosten die de regeling met zich mee brengt.




1




1 ACHTERGROND EN OPZET VAN HET ONDERZOEK




1.1 Aanleiding van het onderzoek

Voor de (sociale) activering en uitstroom uit de bijstand van alleenstaande ouders is de beschikbaarheid van kinderopvang een belangrijke randvoorwaarde. Om kinderopvang voor deze groep ouders te realiseren kunnen gemeenten gebruik maken van de `Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang voor alleenstaande ouders' (de KOA-regeling). Deze regeling is in 1996 door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ingevoerd als een van de activiteiten die in het kader van de kabinetsnota `De andere kant van Nederland'1 zijn ontwikkeld. Met behulp van deze regeling kan kinderopvang ingekocht worden voor alleenstaande ouders die vanuit de bijstand een al dan niet gesubsidieerde (deeltijd)baan aanvaarden, een scholingstraject volgen of deelnemen aan sociale activering. Naast ouders uit de bijstand komen ook alleenstaande ouders die vallen onder de Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars (WIK) of ouders die een andere uitkering ontvangen (onder bepaalde voorwaarden) in aanmerking voor de KOA-regeling.

Gezien de snelle ontwikkeling van de arbeidsmarkt en het denken over arbeidsdeelname door alleenstaande ouders in de bijstand enerzijds en de ontwikkelingen op de kinderopvangmarkt anderzijds heeft het Ministerie van SZW een onderzoek uit laten voeren naar de KOA-regeling. Het ministerie noemt twee directe aanleidingen voor het onderzoek:
- Uit eerder onderzoek is gebleken dat gemeenten knelpunten ondervinden bij het gebruik van de regeling. Er ontstaan wachtlijsten en de verwachting is dat het gebruik van de KOA-regeling zal toenemen door de voorgenomen intensivering van het activeringsbeleid voor alleenstaande ouders in de bijstand.

- De Wet basisvoorziening kinderopvang (Wbk) is in voorbereiding. Deze Wbk, die naar verwachting in 2004 in werking treedt, beoogt een zelfstandig bestuurlijk en wettelijk kader voor kinderopvang te geven. De vraag is of en op welke wijze de KOA-regeling in deze wet geïntegreerd kan worden.


1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen

Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in enerzijds het gebruik en de knelpunten van de KOA-regeling en anderzijds in de omvang en samenstelling van de gebruikersgroep voor de jaren 1999 en 2000. Het achterliggende doel hiervan is tweeledig en wordt door het ministerie als volgt geformuleerd:

- Meer inzicht krijgen in het gebruik van de regeling en de wijze waarop de regeling wordt ingezet bij de activering van alleenstaande ouders.


1 De andere kant van Nederland: over preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1995, Den Haag.




2 Achtergrond en opzet van het onderzoek


- Informatie verkrijgen die kan bijdragen aan het inzichtelijk maken van de gevolgen die integratie van de KOA-regeling in de Wet basisvoorziening kinderopvang zou kunnen hebben.

Aan de integratie van de KOA-regeling in de Wet basisvoorziening kinderopvang is in dit onderzoek geen aandacht besteed. De gegevens uit dit onderzoek dienen voor het ministerie als basis voor de gevolgtrekkingen op dit punt.

De hoofdvraag die het onderzoek beoogt te beantwoorden is de volgende:

Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?

Deze hoofdvraag valt uiteen in vijf onderzoeksvragen:
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?

2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om deze wachtlijsten weg te kunnen werken?

5. Hoe doelmatig is de uitvoering van de regeling? Deze onderzoeksvragen zijn elk weer onder te verdelen in deelvragen, die in het onderzoek aan bod komen.


1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
a. Uit welk deel van de KOA-doelgroep komt de gebruiker?1 b. In welke mate wordt door personen die wel in aanmerking kunnen komen voor de KOA-regeling geen gebruik gemaakt van de regeling? Wat zijn daarvoor de redenen?


2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen? a. Wat is de reden geweest om in te stromen in de KOA-regeling (arbeid, scholing, sociale activering)?
b. Is de doelgroep als gevolg van de KOA-regeling eerder bereid tot werk, scholing of sociale activering?
c. Hoe ervaren gebruikers het effect van de KOA-regeling op de bereidheid tot werk, scholing of sociale activering?
d. Is er sprake van een eigen bijdrage van de ouder? Zo ja, hoe hoog is die? e. Werkt de eigen bijdrage bevorderend dan wel belemmerend op de bereidheid tot werk, scholing of sociale activering?
f. Om welke reden wordt de KOA-regeling beëindigd?2


1 Dit kan zijn: Abw-er met betaalde arbeid, Abw-er die scholing volgt, Abw-er in traject sociale activering, ex-Abw-er die uitgestroomd is naar betaalde arbeid, gebruiker van de WIK, tienermoeder, andere sociale zekerheidsuitkering (WW, WAO) met betaalde arbeid, andere sociale zekerheidsuitkering met scholing, andere sociale zekerheidsuitkering met sociale activering, ex-andere sociale zekerheidsuitkering uitgestroomd naar betaalde arbeid.
2 Dit kan door beëindiging scholing, arbeid of sociale activering of door een inkomen hoger dan 130% van het WML (Wettelijk minimumloon) of anders bijvoorbeeld door toename van de leeftijd van het kind of samenwonen/huwelijk van de ouder.



Achtergrond en opzet van het onderzoek 3

g. Hoeveel ouders, die de regeling moeten verlaten omdat ze niet meer aan het inkomenscriterium voldoen, zijn wel/niet in staat de kinderopvang daarna te continueren?
h. Hoe is de doorstroming naar anders gefinancierde kinderopvang in het algemeen? i. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de doelstellingen van de regeling?


3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd? a. Voor hoeveel alleenstaande ouders wordt de KOA-regeling ingezet, voor hoeveel kinderen?
b. Hoeveel volledige kindplaatsen worden per soort kinderopvang ingekocht1? c. Voor hoeveel uren of dagdelen per week wordt door alleenstaande ouders gebruik gemaakt van de regeling?2
d. Voor welke duur wordt door gemeenten een contract afgesloten met de kinderopvanginstelling (aantal weken, maanden of jaren)?


4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/is de regeling kwantitatief toereikend om deze wachtlijsten weg te kunnen werken?
a. Zijn er wachtlijsten voor de KOA-regeling en zo ja, voor welke soort kinderopvang is sprake van een wachtlijst?
b. Wat is de omvang in aantal kinderen/ alleenstaande ouders en in wachttijd (naar deel van de doelgroep)?
c. Wat is de prijs van een KOA-kindplaats in de betreffende gemeente (naar soort kinderopvang)?
d. Waar wordt de wachtlijst door veroorzaakt (gebrek aan opvangcapaciteiten of gebrek aan financiële middelen), (naar soort kinderopvang)? e. Indien er gebrek is aan financiële middelen; waardoor wordt dit gebrek veroorzaakt? (te weinig plaatsen gesubsidieerd of prijs per kindplaats ligt hoger dan de subsidie), (naar soort kinderopvang)?


5. Hoe doelmatig is de uitvoering van de regeling? a. Hoe verloopt de communicatie tussen gemeenten, bij uitvoering betrokken instanties, de ouders en de kinderopvanginstellingen? b. Hebben kinderopvanginstellingen bij gemeenten melding gemaakt van onregel- matigheden (zie artikel 3, derde lid ad b van de KOA-regeling)?3 c. In welke mate en hoe hebben gemeenten op deze gemelde onregelmatigheden gereageerd?
d. Is de uitvoering van de KOA-regeling in de gemeente geautomatiseerd? Zo ja, hoe adequaat is deze uitvoering?
e. Hoe hebben gebruikers de uitvoering van de KOA-regeling ervaren? f. Hebben gemeenten en gebruikers suggesties ter verbetering van de doelmatigheid van de uitvoering van de KOA-regeling?


1 In dit onderzoek zijn meegenomen: de kinderdagverblijven, de gastoudergezinnen en de buitenschoolse opvang. De peuterspeelzalen, tussenschoolse opvang en de tieneropvang blijven buiten beschouwing.
2 Dit wordt onderverdeeld naar soort traject dat alleenstaande ouders volgen en naar soort kinderopvang.
3 Kinderopvanginstellingen zijn verplicht gemeenten te berichten indien over een periode van langer dan twee weken zonder opgaaf van redenen geen gebruik wordt gemaakt van een kinderopvangplaats.




4 Achtergrond en opzet van het onderzoek


1.3 Analysekader


Vanuit het onderstaande algemene kader voor een beleidsevaluatie is gekeken naar de vraagstelling van het onderzoek.

MAATSCHAPPELIJK PROBLEEM

MIDDELEN DOELSTELLINGEN (beoogde effecten)

UITVOERINGSPRAKTIJK

PROCES- Inzet middelen/ Rand- EVALUATIE toepassing voorwaarden
instrumentarium (succes- en faalfactoren)

EFFECT- F EVALUATIE EITELIJKE EFFECTEN (realisatie beoogde effecten)

Het onderzoek richt zich op het nader `vullen' van de verschillende parameters in het analysekader met betrekking tot de KOA-regeling, te weten het maatschappelijke probleem, de doelstelling, de middelen, de uitvoeringspraktijk en de feitelijke effecten. Bij een evaluatie van een regeling dient onderscheid gemaakt te worden tussen een effectevaluatie (in hoeverre komen de feitelijke effecten overeen met de gestelde doelen van de KOA-regeling?) en een procesevaluatie (in hoeverre is de uitvoering van de regeling doelmatig verlopen?).



Achtergrond en opzet van het onderzoek 5

De eerste drie parameters richten zich op het doel en de opzet van de KOA-regeling.
- Het maatschappelijke probleem: het probleem dat ten grondslag ligt aan de KOA- regeling is dat alleenstaande ouders in de bijstand belemmeringen ondervinden bij de uitstroom naar werk, scholing of sociale activering. Deze belemmeringen hebben te maken met het niet kunnen regelen en financieren van kinderopvang.
- Doelstellingen:

- In de KOA-regeling 1999 wordt als hoofddoelstelling genoemd het wegnemen van belemmeringen voor uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering door het bieden van kinderopvang.

- Als nevendoelstelling geldt het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.

- Middelen: de overheid verleent (op aanvraag) subsidie aan gemeenten als tegemoet- koming in de kosten voor kinderopvangplaatsen die gemeenten ten behoeve van alleenstaande ouders inkopen bij kinderopvanginstellingen. Een tegemoetkoming wil zeggen dat de subsidie niet in alle gevallen kostendekkend zal zijn. De afrekening gebeurt op basis van afgesloten (schriftelijke) overeenkomsten met kinderopvanginstellingen.

De uitvoeringspraktijk, de feitelijke effecten, de procesevaluatie en de effectevaluatie komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.


1.4 Opzet van het onderzoek


Het onderzoek is opgebouwd uit vier met elkaar samenhangende onderzoeksactiviteiten.

Deskresearch
Het onderzoek is van start gegaan met een deskresearch. Het doel van deze deskresearch was zoveel mogelijk informatie boven tafel krijgen, zodat de vragenlijst ingekort kon worden. De deskresearch leverde veel informatie op, maar op basis van die informatie konden echter geen vragen uit de vragenlijst geschrapt worden. De gevonden relevante informatie is in het rapport verwerkt. Het ministerie verzamelt zelf ook cijfers van gemeenten op basis waarvan de subsidie wordt toegekend. Aangezien er nog geen cijfers over 1999 beschikbaar zijn en geen goede vergelijking gemaakt kan worden met de gegevens van dit onderzoek die 1999 en 2000 betreffen, zijn de cijfers van het ministerie in dit onderzoek alleen gebruikt als referentiekader.

Schriftelijke enquête
Het volgende onderdeel van het onderzoek was een schriftelijke enquête onder alle gemeenten. Het doel van deze enquête was het verzamelen van kwantitatieve en objectieve gegevens, die herhaaldelijk gemeten kunnen worden. In totaal zijn 504 vragenlijsten verstuurd. De vragenlijst is in overleg met de klankbordgroep opgesteld. Daarnaast is de vragenlijst getest in twee gemeenten.




6 Achtergrond en opzet van het onderzoek

In de vragenlijst kwamen de volgende items aanbod:
- Gebruikers van de regeling;

- Inkoop kinderopvangplaatsen,

- Mate van gebruik van de KOA-regeling;

- Eigen bijdrage en kosten kinderopvangplaatsen;
- Beëindiging KOA-regeling;

- Wachtlijsten;

- Doelmatigheid van de uitvoering;

- Doelstellingen van de regeling;

- Knelpunten en suggesties.
In bijlage I is de volledige vragenlijst opgenomen. Paragraaf 1.5 geeft inzicht in de respons op deze vragenlijst.

Interviews
Een schriftelijke enquête is niet geschikt om tot een procesevaluatie te komen, interviews lenen zich hier beter voor. In totaal zijn 30 gemeenten benaderd voor een interview, waarvan
24 gemeenten uiteindelijk hebben meegewerkt aan een interview. Afhankelijk van de uitvoering van de regeling binnen de gemeente is gesproken met een beleidsmedewerker of iemand op het uitvoerend niveau of met beiden. Bijlage II omvat een lijst met gemeenten die hebben meegewerkt aan de interviews, verdeeld naar grootteklasse.

Tijdens de interviews zijn de volgende items aan de orde geweest:
- Aantal plaatsen en gebruikers KOA-regeling,
- Uitvoering KOA-regeling,

- Eigen bijdrage,

- Uitstroom door de regeling,

- Wachtlijst,

- Doelmatigheid van de regeling.

Groepsgesprek
Ook het gebruikersperspectief heeft deel uitgemaakt van dit onderzoek. Hiertoe is een groepsgesprek uitgevoerd. Hiervoor zijn ruim twintig personen benaderd, tien van deze personen hadden toegezegd mee te werken. Uiteindelijk is met drie gebruikers van de regeling een groepsgesprek gehouden.

Vanwege de geringe mate van representativiteit bij het groepsgesprek is ervoor gekozen het verslag hiervan in de bijlage op te nemen.

De uit de overige onderzoeksonderdelen verkregen gegevens zijn integraal verwerkt in de verschillende hoofdstukken.



Achtergrond en opzet van het onderzoek 7


1.5 Responsanalyse


In deze paragraaf gaan we in op de respons van de schriftelijke enquête. In totaal zijn 504 vragenlijsten verstuurd. Van deze vragenlijsten hebben wij 261 vragenlijsten terugontvangen. Dit levert een respons van 52% op. Onderstaande tabel laat de verdeling van de respons naar grootteklassen van gemeenten zien.

Tabel 1.1 Respons naar grootteklassen van gemeenten

Aantal inwoners Aantal gemeenten Aantal gemeenten in Percentage gemeenten in respons Nederland in respons >250.000 4 4 100%
100.000 tot 250.000 14 21 67%
50.000 tot 100.000 10 36 28%
20.000 tot 50.000 81 174 47% Minder dan 20.000 152 269 57% Totaal 261 504 52%

Uit de bovenstaande tabel blijkt dat de grotere gemeenten goed vertegenwoordigd zijn. Aangezien in deze gemeenten de meeste KOA-plaatsen worden gerealiseerd, ligt de respons gewogen naar KOA-plaatsen dus hoger dan 52%. Voorts blijkt dat met name de gemeenten met tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners zijn ondervertegenwoordigd in de steekproef. Voor de analyses levert dit weinig problemen op; deze categorie is samengevoegd met de groep gemeenten die tussen de 100.000 en de 250.000 inwoners hebben1. Zo ontstaan vier groepen gemeenten: de grote steden, met meer dan 250.000 inwoners, de grote gemeenten met 50.000 tot 250.000 inwoners, de middelgrote gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners en de kleine gemeenten met minder dan 20.000 inwoners.

Uit de responsanalyse blijkt verder dat van de 261 gemeenten die een vragenlijst hebben teruggestuurd 18% geen gebruik maakte van de KOA-regeling in de jaren 1999 én 2000. Hierbij gaat het voornamelijk om gemeenten met minder dan 20.000 inwoners. Volgens de cijfers van het ministerie ligt voor 1999 het daadwerkelijke niet-gebruik onder alle gemeenten in Nederland op 19%. In het onderzoek komt het percentage niet-gebruik in 1999 uit op 26%. Hieruit valt de conclusie te trekken dat gemeenten die geen gebruik maken van de regeling relatief vaker de vragenlijst hebben teruggestuurd2. De cijfers van het ministerie over het daadwerkelijk niet-gebruik voor 2000 zijn op dit moment nog niet bekend, omdat de eindafrekening over 2000 nog niet is afgerond. In het onderzoek ligt het niet-gebruik voor 2000 op 19% van alle gemeenten in Nederland.

Betrouwbaarheid
De betrouwbaarheid van een groot deel van de verzamelde gegevens is niet groot. Veel gemeenten bleken moeite te hebben de kwantitatieve vragen te beantwoorden. De oorzaak hiervan is dat de meeste gemeenten geen gedegen registratiesysteem hebben opgezet


1 In het algemeen kan er vanuit worden gegaan dat de resultaten van de twee gemeentegrootteklassen overeenkomen. Waar dit niet het geval is, is dit expliciet in het rapport aangegeven.
2 Deze gemeenten hoefden slechts één vraag in te vullen. Voor de gemeenten die wel gebruik maakten van de regeling geldt dat het invullen van de vragenlijst veel meer tijd kost, zie bijlage I.




8 Achtergrond en opzet van het onderzoek

waarmee deze gegevens gemakkelijk te verzamelen zijn. Ook het schatten van aantallen van deelnemers bleek voor veel gemeenten niet mogelijk. De informatie uit de vragen, die door erg weinig respondenten zijn beantwoord, is in dit rapport niet meegenomen of wordt gebruikt als indicatie. Dit is dan uitdrukkelijk aangegeven. Het gaat hierbij om de vragen over:

- Het aantal dagdelen dat ouders gemiddeld per week gebruik maken van de opvang, uitgesplitst naar soort opvang en soort activiteit van de ouder (scholing, werk, sociale activering);

- Het aantal beëindigingen van de regeling en de achterliggende redenen. Aantallen of percentages zijn teruggerekend naar de aantallen of percentages die zouden gelden voor alle gemeenten in Nederland. De genoemde aantallen en percentages in dit rapport kunnen dan ook gezien worden als grove schattingen voor heel Nederland.


1.6 Opbouw van het rapport


Het rapport is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. In dit hoofdstuk is een korte inleiding gegeven, de onderzoeksopzet verder uitgewerkt en de responsverantwoording gegeven. Hoofdstuk twee gaat in op de gebruikers van de regeling. Hoofdstuk drie laat de uitvoeringspraktijk zien. De feitelijke effecten worden uiteengezet in hoofdstuk vier. In hoofdstuk vijf staan de conclusies omschreven, bestaande uit de procesevaluatie en de effectevaluatie.




9




2 GEBRUIKERS VAN DE REGELING




In dit hoofdstuk wordt de omvang van het gebruik van de KOA-regeling in aantallen ouders en kinderen omschreven. Dit is aangevuld met de visie van gemeenten op het al dan niet toenemen van het gebruik. Verder komt de achtergrond van de gebruikers aan de orde. Tevens wordt inzichtelijk gemaakt waarom ouders met de regeling starten of deze beëindigen. Tot slot wordt het niet-gebruik belicht.


2.1 Omvang van het gebruik


Omvang van het gebruik
In 1999 was het budget voor de KOA-regeling 94 miljoen gulden. Door het ministerie was vooraf ingeschat dat het budget voldoende zou zijn om 4.700 plaatsen in te kopen. Hierbij is er vanuit gegaan dat gemiddeld twee kinderen van één volledige plaats gebruik maken. Dit komt dus neer op naar schatting 9.000 tot 11.000 kinderen, die in 1999 volgens het ministerie gebruik zouden gaan maken van een kinderopvangplaats in het kader van de KOA-regeling. Voor 2000 is het budget voor de KOA-regeling verhoogd naar 125 miljoen gulden1. Het ministerie heeft ingeschat dat ongeveer 12.000 tot 15.000 kinderen in 2000 gebruik zouden gaan maken van een kinderopvangplaats in het kader van de KOA-regeling.

Aan de hand van de antwoorden op de vragenlijst is een globale schatting gemaakt van het aantal ouders dat gebruik maakt van de regeling. Voor 1999 waren dat ongeveer 8.000 ouders. Voor 2000 ligt het aantal ouders op ruim 9.000. Ook voor het aantal kinderen dat gebruik maakt van de regeling is dezelfde procedure gevolgd. In 1999 maakten ruim 10.000 kinderen gebruik van de regeling. Voor 2000 lag dit aantal op ruim 12.000. Deze schattingen komen overeen met de schattingen vanuit het ministerie.

Ontwikkelingen in het aantal gebruikers
Wat betreft de ontwikkelingen in de omvang van het aantal gebruikers van de regeling geven de meeste gemeenten hetzelfde aan. Vanaf de start van de regeling is een toename van het aantal gebruikers waargenomen. Dit is aan verschillende oorzaken toe te schrijven:
- De belangrijkste oorzaak ligt volgens de gemeenten in het feit dat de afgelopen jaren de aandacht vanuit de Sociale Dienst van uitkeringsverstrekking naar activering is verlegd. Deze verschuiving is het gevolg van de gunstige economische ontwikkelingen in Nederland en de daaropvolgende beleidswijzigingen vanuit het Rijk. Een voorbeeld van een dergelijke regeling is de Sluitende Aanpak.
- Daarnaast is de bekendheid van de regeling bij de beleidsmedewerkers, de uitvoerende medewerkers en bij de gebruikers een belangrijke factor. De eerste jaren van de regeling werden veelal door de beleidsmedewerker gebruikt om de regeling in de gemeente op te zetten. Pas de laatste jaren is in een aantal gemeenten structureel tijd vrij gemaakt voor het uitvoeren van de regeling. Daardoor zijn de uitvoerende consulenten ook meer bij de


1 Deze uitbreiding was nodig vanwege de verwachte toename van het gebruik van de regeling mede door de uitbreiding van de doelgroep.




10 Gebruikers van de regeling

regeling betrokken. Via de consulenten werden ook de potentiële gebruikers meer op de hoogte gesteld. Ook extra publiciteit binnen een aantal gemeenten heeft bijgedragen aan de bekendheid van de regeling onder de doelgroep.
- Tot slot de veranderde opvattingen over kinderopvang. In de laatste jaren is het in Nederland steeds "normaler" geworden kinderen naar kinderopvanginstellingen te brengen.

Als gemeenten kijken naar de laatste twee jaren komen verschillende zaken aan de orde. Ten eerste lijkt er een groei te zitten in het aantal gebruikers van de regeling. De subsidie voor de regeling is de laatste jaren toegenomen en de uitstroom is minimaal (80% van de groep maakt langer dan een half jaar gebruik van de regeling). De beperkte uitstroom uit de regeling is te verklaren doordat maar weinig gebruikers meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdienen1. Hier gaan we in paragraaf 4.2 op in.
Daarnaast valt het gemeenten op dat de doelgroep vrij lang gebruik maakt van de regeling. Gemeenten geven aan dat veel alleenstaande ouders van de regeling gebruik gaan maken als ze beginnen met een opleiding. Een groot deel van deze groep is ondertussen gaan werken. Om deze reden is binnen de groep gebruikers een verschuiving opgetreden van scholing naar werk.

Soort opvang
Aan gemeenten is gevraagd voor het aantal kinderen dat gebruik maakt van de regeling een uitsplitsing te maken naar soort opvang:

- Hele-dagopvang: aanbod van kinderopvang voor kinderen van 0 tot en met 4 jaar gedurende negen of meer aaneengesloten uren per werk- of studiedag.
- Halve-dagopvang: aanbod van kinderopvang voor kinderen van 0 tot en met 4 jaar gedurende minimaal vijf, maar minder dan negen aaneengesloten uren per werk- of studiedag.

- Buitenschoolse opvang: het in georganiseerd verband tegen vergoeding bieden van opvang na school en in schoolvakanties aan kinderen vanaf 4 jaar tot de leeftijd waarop het primair onderwijs eindigt.

- Gastouderopvang: kinderopvang voor kinderen, van 0 tot de leeftijd waarop het primair onderwijs eindigt, in een gezinssituatie. De kinderopvang dient tot stand te komen door bemiddeling van een gastouderbureau gedurende ten minste vijf uren per week. De opvang mag betrekking hebben op gelijktijdig ten hoogste vier kinderen (buiten de eigen kinderen van de gastouders).

Ruim driekwart van de gemeenten heeft de uitsplitsing naar aantal kinderen kunnen maken. In ongeveer de helft van de gevallen gaat het om buitenschoolse opvang. Van gastouderopvang maakt ruim een kwart van de kinderen gebruik. Eenvijfde van de kinderen maakt gebruik van hele-dag opvang. Van halve-dag opvang maakt slechts 7% van de kinderen gebruik.

Ook is aan gemeenten gevraagd het aantal dagdelen dat ouders gemiddeld per week gebruik maken van de verschillende soorten kinderopvang aan te geven. Dit was voor gemeenten


1 In de regeling is opgenomen dat KOA-gebruikers een jaar na uitstroom uit de uitkering niet meer dan 130% van het wettelijk minimumloon mogen verdienen. Indien dat wel het geval is kan de regeling worden stopgezet.



Gebruikers van de regeling 11

moeilijk in te vullen. De gegevens zijn daarom niet betrouwbaar, daarover kunnen dan ook geen uitspraken worden gedaan. Wel bestaat bij gemeenten het idee dat kinderen die via de KOA-regeling worden geplaatst vaak meer dagdelen gebruik maken van kinderopvang dan kinderen op anders gefinancierde plaatsen.

De meeste gemeenten hebben aangegeven hoeveel volledige kindplaatsen ze in 1999 en
2000 hebben bekostigd. In totaal ging het in 1999 om bijna 5.500 volledige kindplaatsen en in
2000 om bijna 6.500 volledige kindplaatsen. Aan gemeenten is gevraagd het aantal volledige kindplaatsen uit te splitsen naar soort opvang. Hieruit blijkt dat het in bijna de helft van de gevallen om buitenschoolse opvang gaat. Voor ruim een kwart van de gevallen is het hele-dag opvang. Bijna een kwart van de plaatsen is gastouderopvang. Nog geen vijf procent is halve - dag opvang. Dit laatste is waarschijnlijk te verklaren doordat het veelal niet mogelijk is halve - dag opvang in te kopen. De hier genoemde percentages zijn redelijk vergelijkbaar met de verdeling naar aantal kinderen zoals deze in de eervorige alinea is omschreven.

Gastouderopvang neemt een bijzondere plaats in. Uit de interviews is namelijk gebleken dat in sommige gemeenten het gebruik hiervan erg sterk is toegenomen. Terwijl in andere gemeenten het gebruik van gastouderopvang is afgenomen. Uit de cijfers blijkt dat met name in kleinere gemeenten relatief veel gebruik wordt gemaakt van gastouderopvang. De toename van gastouderopvang wordt verklaard door de flexibiliteit van deze vorm van opvang. Immers als ouders op onregelmatige tijden werken, kan de opvang hierop worden aangepast. De afname van de gastouderopvang in andere gemeenten wordt verklaard door de versterkte activering vanuit de Sociale Dienst, waardoor de gastouders een andere baan vinden. Daarnaast geven gemeenten aan dat alleenstaande ouders liever gebruik maken van kinderopvanginstellingen dan van gastouderopvang. Volgens gemeenten zien de alleenstaande ouders gastouderopvang soms als minder professioneel. Voor de toekomst verwacht een aantal gemeenten nog een verdere afname van het gebruik van gastouderopvang door de veranderde regelgeving op belastinggebied als gevolg waarvan het voor ouders minder aantrekkelijk is om gastouder te zijn. Sommige gemeenten ervaren de afname van het aantal gastouders als een probleem. Met name als de vraag naar flexibele opvang groot is. Gelukkig ontstaan volgens gemeenten steeds meer vormen van flexibele opvang. Andere gemeenten vinden het juist prettig dat er niet veel gebruik van gastouderopvang wordt gemaakt omdat volgens de geïnterviewden de kosten voor gemeenten vrij hoog liggen en de vergoeding voor dergelijke plaatsen voor gemeenten daarentegen laag.


2.2 Achtergrond gebruikers


Vanaf het begin van de regeling mogen de volgende groepen gebruik maken van de KOA- regeling:

- Alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en betaalde arbeid verrichten;
- Alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en voor wie het volgen van scholing of opleiding noodzakelijk wordt geacht voor inschakeling in de arbeid;
- Alleenstaande ouders die geen bijstand meer ontvangen omdat zij zijn uitgestroomd naar regulier of gesubsidieerd werk, maar voor wie, volgens het oordeel van de gemeente, het bekostigen van kinderopvang nog steeds noodzakelijk is om de uitstroom te kunnen continueren;

- Alleenstaande ouders die vallen onder de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik).




12 Gebruikers van de regeling

In 2000 is de regeling uitgebreid met twee nieuwe doelgroepen: de minderjarige alleenstaande ouders (tienermoeders) en alleenstaande ouders die deelnemen aan sociale activeringsactiviteiten.

Aan gemeenten is gevraagd het totaal aantal ouders dat gebruik maakt van de regeling uit te splitsen naar (ex-)bijstandsgerechtigden, tienermoeders, gebruikers van de WIK en overige personen (met een andere uitkering). Deze vraag blijkt voor gemeenten moeilijk te beantwoorden, voor slechts 60% van de alleenstaande ouders is deze uitsplitsing gemaakt. Van de groep waarvoor de uitsplitsing is gemaakt gaat het in ruim 90% van de gevallen om bijstandsgerechtigden, de aantallen tienermoeders en Wikkers die gebruik maken van de regeling zijn minimaal. De groep overige vult de missende percentages op. De interviews met gemeenten ondersteunen dit beeld. Wikkers zijn er in veel gemeenten niet. Voor het lage gebruik van tienermoeders zijn twee oorzaken te benoemen. Enerzijds zijn de tienermoeders nog niet toe aan werk of scholing en dus aan gebruik van kinderopvang. Anderzijds is het voor gemeenten niet altijd duidelijk wanneer tienermoeders al dan niet onder de regeling vallen. Over het algemeen hebben gemeenten die meer aan voorlichting doen een meer diverse gebruikersgroep. Dit neemt niet weg dat de groep (ex-)bijstandsgerechtigden in elke gemeente het grootst is.

Uit een evaluatie in 19981 is gebleken dat vooral alleenstaande ouders die werken in deeltijd, scholing volgen of die zijn uitgestroomd uit de Abw naar (al dan niet gesubsidieerd) werk gebruik maken van de regeling. Ook uit deze evaluatie blijkt dat. In deze evaluatie is aan gemeenten gevraagd een uitsplitsing te maken naar:
- Alleenstaande ouder met betaalde arbeid zonder een aanvullende uitkering;
- Alleenstaande ouder met betaalde arbeid met een aanvullende uitkering;
- Alleenstaande ouder die scholing volgt;

- Alleenstaande ouder die deelneemt aan sociale activering. Het onderzoek laat zien dat het met name gaat om alleenstaande ouders die scholing volgen of werken met een aanvullende uitkering. De groep ouders die werkt zonder een aanvullende uitkering is ook nog redelijk groot (ruim een kwart). Daarentegen is de groep die gebruik maakt van sociale activering minimaal. Uit de interviews is gebleken dat gemeenten verwachten meer sociale activering in te zetten, waardoor deze groep in de toekomst mogelijk meer gebruik gaat maken van de regeling2.


1 Akker, P. van den, W. de Graaff en A. Kersten: De Regeling kinderopvang alleenstaande ouders geëvalueerd'. IVA Tilburg, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Oktober 1998.
2 Eén gemeente van de 24 geïnterviewden gemeenten heeft deze groep op dit moment nog niet opgenomen in de doelgroep.



Gebruikers van de regeling 13


2.3 Redenen voor het starten en beëindigen van de regeling

Redenen voor gebruikers om te starten met de regeling Redenen om met de regeling te beginnen zijn veelal het starten van een traject of een baan. Met andere woorden de alleenstaande ouder voldoet aan de voorwaarden die de regeling stelt. Het starten is daarnaast ook nog afhankelijk van de mate waarin het gebruik van de regeling in de gemeente wordt gestimuleerd.
Vooral de laatste jaren stimuleren gemeenten het gebruik van de regeling. Dit komt onder andere door de veranderingen op de arbeidsmarkt en de (samenhangende) beleidswijzigingen vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hierdoor besteden gemeenten steeds meer aandacht aan reïntegratie en toeleiding naar werk, scholing en het laatste jaar ook aan sociale activering. Om dit op een juiste wijze te kunnen uitvoeren voor alleenstaande ouders is kinderopvang noodzakelijk.

Het stimuleren van de regeling gebeurt op verschillende manieren. Ten eerste door het in elk gesprek met een cliënt aan de orde te brengen. Verder besteden sommige gemeenten veel publiciteit aan de regeling. Bijvoorbeeld door stukken over de regeling in de Bijstandskrant te schrijven of folders bij kinderopvanginstellingen en opleidingsinstituten neer te leggen.

Redenen voor gebruikers om te stoppen met de regeling Uit de interviews blijkt dat de regeling niet vaak wordt beëindigd. Als het gebeurt liggen de redenen vaak in de privé sfeer. Bijvoorbeeld problemen met het kind, of persoonlijke problemen van de ouder waardoor deze niet in staat is het scholingstraject of de baan te continueren. Een andere reden om geen gebruik meer te maken van de regeling is als de scholing stopt en er niet binnen een redelijke termijn gestart wordt met werk of (verdere) scholing. Andere redenen om te stoppen zijn: het overnemen van de KOA-plaats door de werkgever, gaan samenwonen of meer verdienen dan 130% van het wettelijk minimumloon1.

In de enquête is gevraagd naar het aantal beëindigingen en de redenen van beëindigingen. Ook deze gegevens zijn voor gemeenten niet makkelijk leverbaar en leveren geen betrouwbare antwoorden op. Het enige wat hieruit blijkt is dat reden om te stoppen met name bij de beëindiging van de (traject)activiteit ligt2.


1 Als KOA-gebruikers een jaar na uitstroom uit de uitkering meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdienen kunnen burgemeester en wethouders beslissen dat het stopzetten van de bekostiging van de kinderopvang zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard. De kinderopvang kan dan nog tot zes maanden na afloop van de periode worden vergoed. Gemeenten zijn niet altijd op de hoogte van deze uitzondering.
2 Dit kunnen beëindigingen zijn omdat het traject zelf is afgelopen of beëindigingen om persoonlijke redenen.










14 Gebruikers van de regeling


2.4 Het niet-gebruik


De vraag in hoeverre er sprake is van niet-gebruik van de regeling wordt door gemeenten op drie verschillende manieren beantwoord:

1. In de betreffende gemeente maken alle personen die tot de doelgroep behoren gebruik van de regeling;

2. Er is geen zicht op de omvang van de doelgroep, het is dus onbekend in hoeverre er niet- gebruikers zijn;

3. Er bestaat een groep niet-gebruikers.


In kleine gemeenten, waar betreffende medewerker de doelgroep persoonlijk kent, maken over het algemeen alle personen die tot de doelgroep behoren gebruik van de regeling. In grote gemeenten is vaak geen zicht op de omvang van de doelgroep en dus geen zicht op het niet-gebruik.

Gemeenten die aangeven dat er een groep niet-gebruikers is geven hiervoor de volgende verklaringen:

- Ten eerste onbekendheid met de regeling. Dit hangt veelal samen met het beleid dat de gemeente voert. Immers als een bepaalde groep niet wordt opgeroepen en weinig publiciteit wordt gegeven aan de regeling blijft de bekendheid laag.
- Dan bestaat er ook nog een groep die wel gebruik maakt van kinderopvang maar waarvan de kosten niet worden vergoed via de KOA-regeling. Dit zijn cliënten die gebruik maken van informele opvang en dit vergoed krijgen via de bijzondere bijstand.
- Tot slot de groep ouders die zelf geen gebruik wil maken van de regeling. Hierin is een onderscheid te maken naar wel en niet-arbeidsplichtigen. Voor deze laatste groep geldt dat zij veelal nog zelf voor hun jonge kind willen zorgen. Vaak benaderen gemeenten personen uit deze groep pas weer op het moment dat zij arbeidsplichtig zijn. Alleenstaande ouders die wel arbeidsplichtig zijn kunnen verschillende redenen hebben om geen kinderopvang te gebruiken. Ouders kunnen bijvoorbeeld een probleemkind hebben. Als dat het geval is wordt veelal samen met een medewerker van de gemeente gezocht naar een passende oplossing. Dan is er ook nog de groep die uit principe niet mee wil werken. Gemeenten hebben er begrip voor dat het plaatsen van een kind op een kinderopvanginstelling voor ouders niet altijd meevalt, daarom laten ze de ouders langzaam wennen aan het idee. Bijvoorbeeld door een rondleiding op het kinderdagverblijf of het opstarten van een voortraject waarin zowel ouder als kind langzaam kunnen wennen aan de situatie.




15




3 UITVOERINGSPRAKTIJK




De uitvoeringspraktijk van de regeling is aan een aantal randvoorwaarden gebonden:
- De subsidie wordt verleend indien de gemeente of de alleenstaande ouder zelf met instemming van de gemeente een schriftelijke overeenkomst heeft gesloten met een kinderopvanginstelling.

- Een jaar na uitstroom wordt een grens gesteld van 130% van het WML (Wettelijk minimumloon) als maximaal inkomen dat een alleenstaande ouder die gebruik maakt van de KOA-regeling mag verdienen.

- Gemeenten zijn vrij om te bepalen of een ouderbijdrage wordt gevraagd of niet.
In dit hoofdstuk wordt de uitvoeringspraktijk beschreven aan de hand van verschillende onderwerpen:

1. De organisatie en het proces rondom de regeling;
2. De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten;
3. Administratie en automatisering van de regeling;
4. De eigen bijdrage;

5. De financiering;

6. Communicatie;

7. Controle van gegevens;

8. Onregelmatigheden;

9. Knelpunten en oplossingen.





3.1 De organisatie en het proces rondom de regeling

De organisatie
Gemeenten hebben de uitvoering van de regeling op verschillende wijzen georganiseerd:
- De gemeente heeft alles in eigen handen. Een speciaal daarvoor aangestelde medewerker inventariseert bij alle kinderopvanginstellingen of enkele specifieke kinderopvanginstellingen in de gemeente welke mogelijkheden er zijn.
- De gemeente heeft een deel van het proces uitbesteed, bijvoorbeeld het bemiddelen tussen ouder en kinderopvanginstelling.

- De gemeente heeft alles uitbesteed.

Elke vorm kent z'n voor- en nadelen. Een nadeel van de eerste optie is dat het veel tijd kost. Het gevaar van een deel uitbesteden van het proces is dat het tot versnippering kan leiden. Door volledige uitbesteding kan het zicht op de uitvoering van de regeling te sterk verminderen.

De kleinere gemeenten hebben de uitvoering van de regeling doorgaans geheel in eigen hand. Bij grotere gemeenten komen alledrie de varianten voor. Uit interviews is gebleken dat de variant die gekozen is niet bepaalt in hoeverre de uitvoering van de regeling goed verloopt. Het goed verlopen van de uitvoering is veel meer afhankelijk van de mate waarin tijd voor de regeling wordt vrij gemaakt en hoe de contacten zijn tussen de organisaties waarmee wordt samengewerkt.




16 Uitvoeringspraktijk

Het proces
Het proces van een bezoek aan de Sociale Dienst naar uiteindelijk een KOA-plaats geven gemeenten op verschillende manieren vorm.

Voor de meeste gemeenten geldt dat ze in het gesprek over een traject of een baan ook inventariseren tegen wat voor problemen de cliënt aanloopt indien met een traject of een baan wordt gestart. Bijvoorbeeld schulden, taalproblemen of kinderopvang. Sommige gemeenten hebben kinderopvang als standaard-item opgenomen in hun gesprekken met sociale dienst cliënten. Bij anderen komt kinderopvang indien nodig spontaan aan de orde.

Na het gesprek met de consulent zijn er verschillende mogelijkheden:
- De cliënt gaat zelf naar de kinderopvanginstelling of bemiddelende instantie toe met een door de gemeente opgestelde verklaring waarin staat aangegeven dat de ouder recht heeft op een KOA-plaats;

- De gemeente neemt contact op met betreffende instantie. Dit kan door de consulent zelf gedaan worden of door een speciaal daarvoor aangestelde medewerker. Tijdens deze contacten worden de specifieke wensen en eisen van de cliënt in kaart gebracht en de mogelijkheden van de kinderopvanginstelling(en). Indien er een bemiddelende instantie bij betrokken is neemt deze contact op met de kinderopvanginstelling.

Als er een kinderopvangplaats beschikbaar is koopt de Sociale Dienst deze in. Het is ook mogelijk dat dit al vooraf is gebeurd (zie paragraaf 3.5). In verband met de regeling dient een plaatsingsovereenkomst te worden afgesloten. Deze wordt over het algemeen afgesloten tussen de opvanginstelling en de gemeente. De ouder tekent aanvullend nog een plaatsingsbewijs.

Uiteindelijk neemt de consulent, de bemiddelende instantie of de kinderopvanginstelling contact op met de ouder om de plaats en tijd van opvang door te geven. Een enkele gemeente legt meer taken bij de ouder, om zo de zelfredzaamheid van de ouder te vergroten.

Ook de financiering geschiedt via de gemeente. De ouder blijft hier volledig buiten. Meestal betaalt de gemeente achteraf. Een enkele keer komt het voor dat de gemeente het volledige budget bij aanvang van het jaar ter beschikking stelt aan de bemiddelende organisatie.


3.2 De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten

Uit een evaluatie in 19981 is gebleken dat met name bij de grotere (>100.000 inw.) gemeenten wachtlijsten ontstaan. In het huidige onderzoek is bekeken wat de omvang van de wachtlijsten is voor de jaren 1999 en 2000. Verder zijn de oorzaken en gevolgen van de wachtlijsten in kaart gebracht. Tot slot zijn de toekomstverwachtingen omtrent de wachtlijsten nagegaan.


1 Akker, P. van den, W. de Graaff en A. Kersten: De Regeling kinderopvang alleenstaande ouders geëvalueerd'. IVA Tilburg, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Oktober 1998.



Uitvoeringspraktijk 17

Omvang wachtlijsten
Uit de enquête blijkt dat in 14% van de gemeenten een wachtlijst bestaat voor KOA-plaatsen1. Uit onderstaande tabel blijkt dat deze wachtlijsten relatief vaker voorkomen in grotere gemeenten. Uit de interviews is ook naar voren gekomen dat het vooral bij de kleinere gemeenten lukt om kinderen direct te plaatsen.

Tabel 3.1 Wachtlijsten in 1999 en 2000


250.000 en 50.000 tot 20.000 tot minder dan Totaal meer 250.000 50.000 20.000 (Ongewogen N = 199) % % % % % Ja 100% 38%2 14% 5% 14% Nee 0% 62% 86% 95% 86% Totaal 100% 100% 100% 100% 100%

Uit tabel 3.2 blijkt dat de wachttijd in 2000 verder toeneemt. Er zijn geen verschillen in wachttijd tussen grote en kleine gemeenten.

Tabel 3.2 Omvang wachttijd

Omvang wachttijd 1999 2000 (Ongewogen N = 19) (Ongewogen N = 24) Korter dan drie maanden 32% 20% Drie tot zes maanden 15% 31% Langer dan zes maanden 6% 16% Onbekend 46% 33%

Uit de interviews is gebleken dat gemeenten die de regeling hebben uitbesteed, meestal geen goed zicht hebben op de lengte van de wachtlijst. Deze informatie wordt bijgehouden door de bemiddelende instantie of door de kinderopvanginstelling zelf. Gemeenten die wel een indicatie kunnen geven van de omvang van de wachtlijst maken hier soms een kanttekening bij. Het kan namelijk zo zijn dat kinderen niet meer op de wachtlijst worden geplaatst omdat verschillende instanties weten dat dit geen zin heeft. Ook kan het zo zijn dat de wachtlijst feitelijk korter is omdat er personen op staan die geen recht meer hebben op een KOA-plaats.

Weinig gemeenten zijn dan ook in staat gebleken de vragen uit de enquête te beantwoorden over het aantal ouders en kinderen op de wachtlijst uitgesplitst naar soort opvang. Uit de beperkte gegevens blijkt dat de wachtlijsten voor alle vormen van opvang in aantallen zijn toegenomen in 2000 in vergelijking tot 1999. Alleen voor gastouderopvang is hierover niet genoeg informatie voorhanden.


1 De vraag over wachtlijsten is in de vragenlijst in z'n algemeenheid gesteld en dus niet uit te splitsen naar 1999 en
2000.

2 Voor de gemeenten in de grootteklasse 100.000 tot 250.000 inwoners ligt dit percentage op 55% en voor de gemeenten in de grootteklasse 50.000 tot 100.000 inwoners ligt dit percentage op 30%.




18 Uitvoeringspraktijk

Oorzaak wachtlijst
In de schriftelijke enquête is aan gemeenten gevraagd wat de oorzaak van de wachtlijst is1. Er zijn twee soorten oorzaken. Namelijk interne oorzaken: onvoldoende financiële middelen. En externe oorzaken: onvoldoende capaciteit bij kinderopvanginstellingen. De meerderheid geeft aan dat de oorzaak in onvoldoende capaciteit ligt. Dus in te weinig kinderopvangplaatsen binnen de gemeente. Ruim een kwart van de gemeenten geeft aan dat onvoldoende financiële middelen een belangrijke oorzaak is.

Van de acht gemeenten die onvoldoende financiële middelen aangeven als reden voor de wachtlijsten, zeggen vijf gemeenten dat minder plaatsen gesubsidieerd zijn dan nodig is. Drie gemeenten geven aan dat de prijs voor kinderopvang hoger ligt dan het gesubsidieerde bedrag. Hierbij wordt aangegeven dat de financiële problemen met name in 1999 speelden.

Ook uit de interviews komen de eerder genoemde interne en externe factoren naar voren. Voor de gemeenten die een wachtlijst hebben was in de eerste jaren van de regeling met name het budget een probleem. Nu ligt het knelpunt bij te weinig capaciteit. De vraag naar kinderopvang is in het algemeen de afgelopen jaren sterk toegenomen. Tegelijkertijd heeft ook een aanzienlijke uitbreiding van capaciteit plaatsgevonden, maar dit is onvoldoende om aan de toenemende vraag te voldoen.

Een enkele gemeente geeft aan door het ministerie onvoldoende plaatsen gefinancierd te krijgen, waardoor wachtlijsten ontstaan. Overigens zijn er gemeenten die dit probleem oplossen door de kosten voor kinderopvang vanuit een ander budget te vergoeden. Verder is de vorming van de wachtlijst afhankelijk van de gekozen contractvorm met de kinderopvanginstelling. Indien met de kinderopvanginstelling de afspraak is gemaakt dat kinderen binnen een of drie maanden moeten worden geplaatst, levert dit geen tot een korte wachtlijst op. Waarschijnlijk is een kinderopvanginstelling alleen bereid een dergelijk contract te sluiten als de instelling geen wachtlijsten verwacht of als de gemeente vooraf plaatsen inkoopt.

Gevolgen en oplossingen voor wachtlijsten
Wachtlijsten kunnen voor problemen zorgen bij het starten van trajecten. Deze kunnen immers niet flexibel worden gestart. Hiervoor is een aantal oplossingen te bedenken:
- Sommige gemeenten zijn van plan om op maat gesneden trajecten te gaan inkopen of juist trajecten te gaan inkopen op dagen waarvan bekend is dat kinderopvanginstellingen een lagere bezetting hebben.

- Als tijdelijke oplossing zoeken gemeenten het vaak in het informele circuit, dit wordt dan vergoed via de bijzondere bijstand. Een enkele gemeente heeft hieraan de voorwaarde gesteld dat de ouder zich wel inschrijft bij de kinderopvanginstellingen.
- Een andere optie is binnen het informele circuit te zoeken naar een te formaliseren gastouder. Op deze wijze kunnen de kosten wel uit de regeling worden vergoed. Dan wordt niet alleen toch tijdig opvang gevonden, maar ook hebben ouders er vaker vertrouwen in en is de gastouder (eventueel een andere bijstandsgerechtigde) aan werk


1 Gemeenten konden op deze vraag meerdere antwoorden geven.



Uitvoeringspraktijk 19

geholpen. Daarnaast vergroot het de zelfredzaamheid omdat ouders zelf in hun omgeving op zoek moeten naar opvang.

- Een noodoplossing kan ook zijn een kind verder van de woon- of werkplek te plaatsen. De gemeente moet de vervoerskosten dan zelf vergoeden vanuit de bijzondere bijstand.

Toekomst
Ook de verwachtingen bij gemeenten over het op termijn kunnen wegwerken van de wachtlijsten lopen uiteen. Een reden waarom dit niet zal lukken is de uitbreiding van de te activeren doelgroepen met bijvoorbeeld de niet-uitkeringsgerechtigden; deze kunnen geen gebruik maken van de KOA-regeling maar voeren de druk op het bestaande aantal kinderopvangplaatsen in het algemeen wel op. Oplossingen die genoemd worden op het gebied van personele tekorten zijn (zoals eerder aangegeven) het inzetten van gastouders uit het informele circuit of het inzetten van andere bijstandsgerechtigden als gastouder. Anderen zien veel startende kinderopvanginstellingen ontstaan en hebben daar hun hoop opgevestigd. Een probleem hierbij is dat de Regeling uitbreiding kinderopvang en buitenschoolse opvang eind 2002 afloopt. Voor kinderopvanginstellingen betekent dit dus onzekerheid voor de periode na 2002. De verwachting is dan ook dat als er niet snel duidelijkheid komt voor de periode na
2002 het aantal nieuwe kinderopvanginstellingen niet toeneemt en de investeringen bij al bestaande instellingen afnemen1.
Oplossingen die vanuit de KOA-regeling kunnen komen zijn het aanpassen van de subsidiebedragen naar marktconforme bedragen en het vergoeden van voldoende plaatsen.


3.3 Administratie en automatisering van de regeling

Bijna alle gemeenten vinden dat de administratie die de KOA-regeling met zich meebrengt veel tijd kost. Uit de interviews blijkt dat vooral grotere gemeenten en hele kleine gemeenten de administratie rondom de regeling als een probleem ervaren. Grote gemeenten hebben vaak met meer verschillende partijen te maken. Meer ouders, meer kinderopvanginstellingen en meer sociale diensten. Een aantal kleine gemeenten vindt dat ze onevenredig veel moeten bijhouden voor één of twee gebruikers van de regeling. Maar zowel in kleinere als in grotere gemeenten is te constateren dat de regeling redelijk gemakkelijk is uit te voeren als één persoon verantwoordelijk is voor de regeling en deze daarvoor voldoende wordt vrijgemaakt.

De onderdelen die veel tijd kosten zijn met name de kinderbijslagverklaringen die achterhaald moeten worden2, het opstellen van de jaaropgave en het overleg met de accountant. Met name de interpretatieverschillen van de regeling door verschillende accountants en gemeentelijke medewerkers leveren veel problemen op. Naar de mening van de respondenten kan ook het ministerie hier niet altijd uitsluitsel over geven. Een andere reden waarom het uitvoeren van de regeling veel tijd kost, is dat veel partijen betrokken zijn bij de uitvoering. Van al deze partijen is informatie nodig om de administratie op juiste wijze uit te voeren. Vaak legt de informatie een hele weg af voordat het op de juiste plaats is.


1 Inmiddels is duidelijk dat de Regeling uitbreiding kinderopvang en buitenschoolse opvang ook in 2003 nog van kracht is.

2 Dit is alleen het geval voor gebruikers van de regeling die geen bijstandsuitkering ontvangen. Voor het verkrijgen van een bijstandsuitkering dient al een kinderbijslagverklaring te zijn overhandigd aan de Sociale Dienst.




20 Uitvoeringspraktijk

Sommige gemeenten hebben, om de administratie sneller te kunnen uitvoeren, een automatiseringssysteem opgezet of zijn daar mee bezig. Dit zijn veelal de gemeenten die de uitvoering al gestroomlijnd hebben. De door het ministerie gevraagde gegevens kunnen waarschijnlijk over een jaar veel beter en makkelijker worden geleverd door die gemeenten.

De meeste kleine en middelgrote gemeenten hebben geen automatiseringsysteem. Meestal zijn zij ook niet van plan dit in de toekomst op te zetten. De redenen hiervoor lopen uiteen. Sommige (kleine) gemeenten hebben er geen behoefte aan. Anderen hebben er onvoldoende tijd voor. Tot slot heeft een groep gemeenten onvoldoende financiële middelen om een systeem op te zetten.

Gemeenten geven aan dat ze bij het opzetten van een administratief systeem ook meer ondersteuning vanuit het ministerie zouden willen krijgen. Ten eerste zodat ze weten welke gegevens het ministerie wil hebben bij onderzoeken. Ten tweede omdat het dan niet voor elke gemeente nodig is opnieuw het wiel uit te vinden op het gebied van een automatiseringssysteem.

Gemeenten die al wel een automatiseringssysteem hebben, geven aan dit nog verder te willen uitbouwen. De komst van de Wbk doet gemeenten hierover toch aarzelen omdat nog onduidelijk is wat voor gevolgen dat voor de KOA heeft en dus voor hun automatiseringssysteem.
Behalve door het opzetten van een automatiseringsysteem proberen gemeenten ook op andere manieren de uitvoeringslasten te verminderen. Bijvoorbeeld door de volledige administratie uit te besteden aan de bemiddelingsorganisatie of goede afspraken te maken met de kinderopvangorganisaties over de te leveren gegevens. Maar bij een klein deel van de gemeenten heeft dit ook het gewenste effect.


3.4 De eigen bijdrage


In de regeling is opgenomen dat gemeenten vrij zijn om te bepalen of een ouderbijdrage wordt gevraagd of niet. Uit de evaluatie in 1998 bleek dat 90% van de gemeenten dit tot nu toe niet heeft gedaan. Uit het huidige onderzoek blijkt dat 6% van de gemeenten een eigen bijdrage vraagt. Voor het bepalen van de hoogte van deze bijdrage maakt tweederde gebruik van de tabel die door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is opgesteld.

Uit de interviews is gebleken dat gemeenten verschillende redenen hebben om geen eigen bijdrage te vragen:

- Ten eerste moet de regeling belemmeringen wegnemen. Het vragen van een eigen bijdrage werpt juist belemmeringen op voor de doelgroep.
- Daarnaast sluiten sommige gemeenten bewust aan bij overig beleid binnen de gemeenten waarbij het de regel is geen eigen bijdrage te vragen. Bijvoorbeeld bij de minimapas.
- Anderen vinden dat het vragen van een eigen bijdrage teveel administratieve rompslomp met zich meebrengt. Het kost dan meer dan het op zou leveren.
- Tot slot geven gemeenten aan dat de meeste gebruikers volgens de Abw niet draagkrachtig zijn en dus in aanmerking kunnen komen voor bijzondere bijstand. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente in dat geval de eigen bijdrage uiteindelijk toch betaalt uit de bijzondere bijstand.



Uitvoeringspraktijk 21

Gemeenten vinden het over het algemeen wel belangrijk om de ouder verantwoordelijk te laten voelen voor de kinderopvang. Gemeenten willen graag een besef bij de ouder creëren van wat voor kosten de regeling met zich meebrengt, zodat de ouders ook zorgvuldig met de geboden opvang omgaan. Sommige gemeenten lossen dit op door de kosten van de kinderopvangplaats in de bevestigingsbrief aan de ouder te noemen en een aantal verplichtingen in het contract op te nemen.

Gemeenten die wel een eigen bijdrage hebben, doen dat om ouders te laten wennen aan eventuele verplichtingen en om een verhoging van de zelfwerkzaamheid te bereiken. De meeste kosten worden dan wel weer vergoed uit de bijzondere bijstand, maar een bedrag van rond de 10 gulden per maand blijft voor de ouder over. Het vragen van een eigen bijdrage werkt dan ook volgens die gemeenten niet belemmerend op de bereidheid tot het aanvaarden van een baan, scholing of sociale activering.


3.5 De financiering


Tot 1999 kregen gemeenten subsidie op basis van het aantal nieuwe kindplaatsen dat met behulp van de KOA-regeling werd gerealiseerd. Bij de eindafrekening van de subsidie moest de feitelijke bezetting van de kinderopvangplaats worden aangetoond. Naar aanleiding van de evaluatie in 1998 is de financiering vereenvoudigd. Vanaf 1999 wordt gemeenten de mogelijkheid geboden kinderopvangcapaciteit in te kopen bij derden door middel van het afsluiten van contracten. De hoogte van de subsidie van het ministerie is afhankelijk van het aantal afgesloten contracten door de gemeente of een alleenstaande ouder met kinderopvanginstellingen. Dit hoeven niet meer alleen nieuw gerealiseerde plaatsen te zijn.

Tijdens de interviews is ingegaan op de manier waarop gemeenten kinderopvangplaatsen inkopen bij kinderopvanginstellingen. Daarnaast is geïnformeerd naar hun mening over de financieringsverandering en de huidige financiering.

Inkopen kinderopvangplaatsen
Gemeenten kunnen op twee manieren kinderopvangcapaciteit inkopen bij derden:
- Een kinderopvangplaats vooraf inkopen1 (bijvoorbeeld in bulk in het begin van het jaar) of
- Een kinderopvangplaats inkopen op het moment dat daar behoefte aan is (bijvoorbeeld via een raamovereenkomst).

Slechts een beperkt aantal gemeenten koopt vooraf in. Dit zijn bijvoorbeeld gemeenten met een vrij lange wachtlijst. Deze gemeenten zijn veelal blij met elke plaats die ze kunnen krijgen. Bovendien kunnen de meeste kinderopvanginstellingen alleen directe plaatsing garanderen als de gemeente vooraf inkoopt. Voorts kopen gemeenten, die voldoende middelen hebben en waarbij het maar om kleine aantallen kinderopvangplaatsen gaat, vooraf in.


1 Deze kinderopvangplaatsen worden alleen vergoed als ze ook daadwerkelijk bezet worden door een KOA-kind.








22 Uitvoeringspraktijk

Uit de interviews blijkt dat de meeste gemeenten niet vooraf inkopen, maar pas een kinderopvangplaats inkopen als daar behoefte aan is. Vaak is wel met één of een aantal opvanginstellingen een raamovereenkomst afgesloten. In deze raamovereenkomst zijn afspraken opgenomen over bijvoorbeeld de prijzen, de opzegtermijn, de manier van inkopen en de plaatsing exclusief bij de betreffende instelling.

Gemeenten die niet vooraf inkopen noemen daarvoor een tweetal redenen. Ten eerste is de noodzaak voor gemeenten waarbij genoeg kinderopvangplaatsen vrij zijn, minder groot. Ten tweede is in het verleden vaak gebleken dat het vooraf inkopen van plaatsen gemeenten veel geld kostte, als de plaatsen niet werden bezet. Het is immers moeilijk om het gebruik vooraf in te schatten. Zeker wanneer bij verschillende instellingen werd ingekocht leverde het inschatten van de behoefte op verschillende locaties veel problemen op.

Gemeenten die niet vooraf inkopen, proberen op andere manieren de garantie te krijgen dat er altijd plaatsen zijn. Zo zijn binnen gemeenten afspraken gemaakt dat een KOA-kind voorrang krijgt boven andere kinderen of dat de maximale wachttijd een maand is. Niet elke gemeente heeft er zicht op of dit ook daadwerkelijk gebeurt. De kans bestaat dat gemeenten bij op behoefte inkopen ook te maken krijgen met onderbezetting. Dan gaat het om gemeenten die bij de betreffende kinderopvanginstelling alleen volledige kindplaatsen in kunnen kopen. Deze volledige kindplaatsen zijn niet altijd onmiddellijk te bezetten.

Wijzigingen in de financiering
Tijdens de interviews is de vraag gesteld in hoeverre de respondent op de hoogte was van de wijzigingen op het gebied van de financiering in de regeling in 1999. Vervolgens is ingegaan op de manier waarop de wijzigingen zijn ervaren.
De meeste geïnterviewden waren ten tijde van de verandering nog niet werkzaam binnen de huidige functie. Ze zijn dus niet bekend met de veranderingen. Na een kort schets van de veranderingen geven de meesten aan dit positief te waarderen. De enkeling die de verandering wel heeft meegemaakt, zegt hier of niets van gemerkt te hebben of is positief. Een verandering die allen als zeer positief ervaren is de verhoging van het budget in 2000.

Huidige wijze van financiering
Toch komt er ook nog kritisch commentaar op de huidige wijze van financiering. Ten eerste zijn de vergoedingen in de meeste gemeenten ontoereikend voor de daadwerkelijke kosten van de KOA-opvangplaatsen. De cijfers uit de enquête ondersteunen dit gedeeltelijk (zie tabellen 3.3. en 3.4). Aangezien de vragen over de prijzen door gemeenten slecht zijn ingevuld zijn hier geen precieze uitspraken over te doen. Wel blijkt dat met name de kosten voor hele- dag opvang hoger uitvallen dan de vergoeding. Voor de overige vormen van kinderopvang lijkt dit mee te vallen. Hieronder volgt een overzicht van de prijzen zoals het ministerie die vergoedt en de minimum- en maximumprijzen zoals kinderopvanginstellingen die bij gemeenten in rekening brengen voor een KOA-plaats. Hierbij is een range van prijzen weergegeven, de 25% laagste en de 25% hoogst genoemde prijzen zijn buiten beschouwing gelaten.



Uitvoeringspraktijk 23

Tabel 3.3 Kosten KOA-plaatsen voor 1999

Soort opvang Vergoeding ministerie Kosten gemeenten Kosten gemeenten
1999 minimumprijzen* maximumprijzen* Hele-dagopvang 19.050 19.000 ­ 20.592 19.050 ­ 21.000 Halve-dagopvang 12.575 10.150 ­ 12.880 10.500 ­ 12.880 Gastouderopvang 7.620 2.800 ­ 7.810 3.000 ­ 7.810 Buitenschoolse opvang 12.575 10.460 ­ 12.870 11.300 ­ 13.000
* De kolom kosten gemeenten geeft de bandbreedte van de kosten die 50% van de gemeenten maakt.
Tabel 3.4 Kosten KOA-plaatsen voor 2000

Soort opvang Vergoeding ministerie Kosten gemeenten Kosten gemeenten
2000 minimumprijzen* maximumprijzen* Hele-dagopvang 19.515 19.700 ­ 21.500 19.900 ­ 22.350 Halve-dagopvang 12.880 10.902 ­ 13.070 11.500 ­ 13.455 Gastouderopvang 7.810 2.900 ­ 7.960 3.075 ­ 8.000 Buitenschoolse opvang 12.880 10.150 ­ 13.260 11.398 ­ 13.600


* De kolom kosten gemeenten geeft de bandbreedte van de kosten die 50% van de gemeenten maken.
Naast het verschil in prijzen is een ander punt dat taxikosten, overblijfkosten, uitvoeringskosten en het opzetten van een administratiesysteem niet uit de regeling te betalen zijn. Het beperkt aantal gemeenten dat geld overhoudt, besteedt dit aan zaken als automatisering, taxikosten en in een enkel geval aan extra formatie binnen kinderopvanginstellingen.

Een ander punt dat als negatief ervaren wordt is dat de marge van destijds is verdwenen. Vóór
1999 was het zo dat bij een bezettingsgraad van 80% de uitbetaling op basis van 100% plaats vond. Ook werd nog aangegeven dat de procedure met individuele contracten vertragend werkt, terwijl opvang vaak acuut geregeld moet zijn.

Dat de afrekening met gemeenten door het ministerie pas achteraf plaats vindt, wordt door gemeenten als negatief ervaren. Dit maant gemeenten tot voorzichtigheid. Vooraf is niet voor alle kinderopvangplaatsen met zekerheid te zeggen of deze door de accountant en het ministerie als declarabel worden gezien.

Gemeenten geven naast het verhogen van het budget als suggestie voor verbetering van de financiering het totale budget in een keer aan gemeenten over te maken. Bijvoorbeeld via de bijzondere bijstand, het Fonds Werk en Inkomen of via de WIW, waardoor gemeenten dit geld vrij kunnen besteden.




24 Uitvoeringspraktijk


3.6 Communicatie


Om de regeling doelmatig te kunnen uitvoeren is het noodzakelijk contact te onderhouden met verschillende partijen. Zo is contact met de ouder noodzakelijk. In eerste instantie om de wensen van de ouder te inventariseren en later om te inventariseren of zich wijzigingen in de situatie van de ouder hebben voor gedaan. Daarnaast zijn de kinderopvanginstellingen of een bemiddelende instantie een belangrijke partij. Hiermee moet contact worden opgenomen over de in te kopen plaatsen, het opzeggen van plaatsen en het eventueel melden van onregelmatigheden.

De communicatie met zowel de ouder als de bemiddelende instantie of kinderopvanginstelling wordt over het algemeen goed genoemd. De communicatie blijkt veelal het meest succesvol bij gemeenten waarbij de procedures goed zijn uitgekristalliseerd en de lijnen kort zijn, zowel naar opvanginstellingen als naar de ouders. Het maakt weinig uit hoe de communicatie geregeld is. Of bijvoorbeeld één persoon verantwoordelijk is voor de communicatie met de ouder of meerdere consulenten en of gemeenten de uitvoering van de regeling zelf regelen of uitbesteden aan een bemiddelende instantie.

Communicatie gemeente en ouder
In de enquête geeft 72% van de gemeenten aan tevreden te zijn met de communicatie tussen gemeente en ouder. Uit de interviews blijkt dat het met name voor kleinere gemeenten gemakkelijker is om contact te onderhouden met de ouder. Zij kennen veelal de mensen persoonlijk en onderhouden soms zelfs nog tussentijds contact om te controleren of de persoon nog aan de voorwaarden voldoet en of alles nog naar wens verloopt. Maar ook grotere gemeenten die erg betrokken zijn bij het welzijn van hun cliënten zijn in staat om de lijnen naar hun cliënten kort te houden. Gemeenten waarbij dit niet het geval is noemen veelal als aandachtspunt bij de communicatie het doorgeven van wijzigingen in de persoonlijke situatie waardoor het recht op kinderopvang via de KOA-regeling vervalt.

Communicatie gemeente en kinderopvanginstelling
Wat betreft de communicatie tussen kinderopvanginstelling of bemiddelende instantie en gemeente geeft driekwart van de respondenten aan tevreden te zijn. Uit de interviews is gebleken dat met name in het begin de contacten met de instellingen stroef verliepen. Gemeenten die zich al eerder actief met kinderopvang bezig hielden konden profiteren van eerdere contacten en hadden dit probleem niet. Het struikelblok bij de start van de regeling was de onduidelijkheid in procedures. Sommige gemeenten hebben hier een oplossing voor gevonden door alles volledig uit te werken in een draaiboek. Dit geldt over het algemeen voor de grotere gemeenten. Anderen hebben in de loop der jaren over een aantal punten concretere afspraken gemaakt met kinderopvanginstellingen. Beide manieren kunnen werken. Hiervoor zijn duidelijkheid en afspraken waar iedereen achter staat van belang. Een aantal gemeenten is nog niet zover dat over alle punten die in de regeling zijn opgenomen goed afspraken zijn gemaakt (bijvoorbeeld over de onregelmatigheden of wijzigingen in de leefvorm). Een ander punt is dat, door de toename van het gebruik van de regeling, gemeenten met steeds meer verschillende instellingen te maken krijgen. De kans bestaat dat per instelling aparte afspraken gemaakt moeten worden. Dit vergemakkelijkt de communicatie niet.



Uitvoeringspraktijk 25


3.7 Controle van gegevens


Om de regeling op de juiste wijze uit te kunnen voeren zijn regelmatige controles noodzakelijk. Immers regelmatig moet worden vastgesteld of iemand nog recht heeft op de regeling. Gaat het nog steeds om een alleenstaande ouder? Volgt de persoon in kwestie nog steeds scholing en nog steeds op dezelfde dagen? Verdient de persoon niet meer dan 130% van het wettelijk minimum loon?

Een aantal van deze zaken, zoals leefvorm en hoogte van het inkomen, dienen gemeenten ook te controleren in verband met de bijstandsuitkering. Deze zaken brengen dus voor de uitvoering van de regeling geen extra moeite met zich mee, zolang de persoon nog gebruik maakt van een bijstandsuitkering. Wanneer dit niet het geval is, worden controles lastiger. Toch blijkt, ook als de persoon nog een uitkering heeft, de leefvorm en de mate waarin de persoon in kwestie nog scholing volgt, niet voor elke gemeente gemakkelijk te controleren. Of de controle makkelijk verloopt is sterk afhankelijk van de wijze waarop de organisatie is ingericht en van de vraag of de betrokken ouder nog een uitkering heeft of is uitgestroomd. Indien een consulent regelmatig contact heeft met een cliënt is gemakkelijk bij te houden of iets wijzigt in de leefvorm of activiteiten. Gemeenten die het contact kwijt zijn na bemiddeling hebben hier meer moeite mee. Zij zijn vaak afhankelijker van de oprechtheid van de ouder of de alertheid van de kinderopvanginstelling of het opleidingsinstituut. Dit proberen ze te stimuleren door ouders mutatieformulieren mee te geven en in raamovereenkomsten met kinderopvanginstellingen een meldingsplicht 1 of controleprotocol op te nemen. Een andere oplossing is een contract voor een beperkte periode af te sluiten. De ouder dient bij verlenging contact op te nemen met de gemeente en zo worden de gegevens automatisch weer gecontroleerd. Soms is dit alles niet nodig als de lijnen erg kort zijn.

Voor andere gemeenten valt het enige moment van controle samen met de heronderzoeken. Hierdoor kan het voorkomen dat ouders al langere tijd onrechtmatig gebruik maken van de regeling. Dit is voor gemeenten een strop. Ze kunnen het aan de opvang teveel betaalde bedrag immers niet terugvorderen bij de ouder2 en ook niet declareren bij het ministerie. De ouder viel immers niet meer binnen de doelgroep toen de kosten werden gemaakt. Een enkele gemeente volgt de cliënten voortdurend door de gegevens te koppelen met die van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA).

De inkomenstoets levert een probleem op voor personen met een eigen bedrijf. Bij deze groep is het niet altijd mogelijk vooraf het inkomen vast te stellen. Ook is het bepalen van het aantal dagdelen dat een persoon recht heeft op kinderopvang moeilijk. Immers het is onduidelijk hoeveel tijd ze kwijt zijn aan hun eigen bedrijf.

Ook de controle op 130% van het wettelijk minimumloon brengt problemen met zich mee. Immers personen die volledig uit de bijstand zijn gestroomd krijgen geen heronderzoeken meer en over het algemeen bestaan ook geen andere contacten meer met de cliënt.


1 Deze meldingsplicht is breder dan alleen de onregelmatigheden (zie paragraaf 3.8).
2 In verband met het lage inkomen van de ouder.










26 Uitvoeringspraktijk

De meeste gemeenten controleren daarom elk jaar het salaris van alle uitgestroomden. Dit doen ze door de persoon in kwestie een brief te sturen, met het verzoek een salarisstrook in te leveren. Een enkele keer reageren ouders niet. Na een aantal aanmaningen wordt dan over het algemeen de kinderopvangplaats opgezegd. Een aantal gemeenten heeft deze verantwoordelijkheid overgedragen aan de bemiddelende instanties. Er zijn ook gemeenten die hier geen actief beleid op voeren.


3.8 Onregelmatigheden


In de KOA-regeling is opgenomen dat een kinderopvanginstelling verplicht is de gemeente te berichten indien van de kinderopvangplaats zonder opgaaf van redenen een periode langer dan twee weken feitelijk geen gebruik wordt gemaakt. Deze afwezigheid wordt ook wel een onregelmatigheid genoemd.

Gemeenten die afspraken hebben gemaakt over de melding van onregelmatigheden, hebben de uitvoering van de KOA-regeling over het algemeen goed georganiseerd. Veelal hebben ze ook een persoon aangesteld die verantwoordelijk is voor de regeling. Een deel van de gemeenten besteedt op dit moment geen aandacht aan onregelmatigheden. Over het algemeen zijn dit gemeenten, die nog bezig zijn om de uitvoering gestroomlijnd te laten verlopen.

In de enquête is aan gemeenten gevraagd in hoeverre ze weleens een melding van een onregelmatigheid hebben gehad. Slechts een kwart van de gemeenten geeft aan dat dit het geval is geweest. Hierbij gaat het voornamelijk om de grotere gemeenten. Gemeenten die meldingen krijgen van onregelmatigheden kregen dit gemiddeld zes keer in de afgelopen twee jaar.

Ook uit de interviews is gebleken dat gemeenten weinig meldingen krijgen van onregelmatigheden. Hier is een aantal redenen voor te noemen:
- Onregelmatigheden komen niet voor;

- De kinderopvanginstelling lost eventuele problemen met de ouder zelf op;
- De verantwoordelijkheid voor onregelmatigheden ligt bij de bemiddelende instantie;
- Bereidheid tot doorgeven van onregelmatigheden.
Gemeenten die er van overtuigd zijn dat de onregelmatigheden niet voorkomen, hebben vaak korte lijnen met de kinderopvanginstellingen en met de ouder. Het gaat daarbij vaak om een beperkt aantal plaatsen. Soms lossen kinderopvanginstellingen zelf het probleem op. Immers zij hebben direct contact met de ouder. Pas als ze geen oplossing kunnen vinden, wordt de gemeente ingelicht.

Niet altijd weten kinderopvanginstellingen welke kinderen KOA-kinderen zijn. Sommige gemeenten hebben daarom afgesproken dat de leidsters alle onregelmatigheden aan de bemiddelende instantie melden. Deze gaat na in hoeverre het gaat om iemand die gebruik maakt van de regeling en neemt dan contact op met de persoon in kwestie of geeft dit door aan de gemeente.



Uitvoeringspraktijk 27

Niet alle kinderopvanginstellingen en bemiddelende organisaties zijn bereid mee te werken aan het doorgeven van onregelmatigheden. Veel gemeent en hebben gepoogd hierover afspraken te maken met de betreffende organisaties. Sommige organisaties weigeren dergelijke afspraken. Enerzijds omdat het ze teveel tijd kost en anderzijds omdat ze geen onderscheid willen maken tussen verschillende groepen ouders en kinderen.

Reactie op de melding
Een aantal gemeenten heeft afspraken gemaakt over onregelmatigheden die ook worden nageleefd. De betreffende gemeenten zijn dan ook in staat om na een melding direct actie te ondernemen.

Over het algemeen neemt de verantwoordelijke instantie (de gemeente of de bemiddelende organisatie) contact op met de ouder. Na inventarisatie van het probleem wordt gezamenlijk naar een oplossing gezocht. De ene keer betekent dit dat het kind de plek kan behouden, maar soms wordt de plek opgezegd.

In het meest ideale geval kan de opgezegde plek gelijk weer worden ingevuld door een ander KOA-kind. Dit is niet altijd het geval. Sommige kinderopvanginstellingen hanteren de opzegtermijn van twee maanden of zes weken erg strikt. Een aantal gemeenten heeft afspraken kunnen maken waardoor de plaats gelijk weer kan worden opgevuld.


3.9 Knelpunten en oplossingen


In de schriftelijke enquête aan alle gemeenten in Nederland is de vraag gesteld of gemeenten tegen problemen aanlopen bij de uitvoering van de regeling en zo, ja welke problemen dat zijn.

In onderstaande tabel staat aangegeven in hoeverre gemeenten problemen ervaren en om welke problemen het dan gaat. Eenvijfde van de gemeente heeft geen problemen bij de uitvoering van de regeling, dit zijn met name de kleinere gemeenten. Ruim veertig procent geeft aan bij de uitvoering tegen de inhoud, procedures, registraties en dergelijke aan te lopen. De beschikbaarheid van KOA-kinderopvangplaatsen is met name een probleem voor de grotere gemeenten. Opvallend is dat een groot deel ook andere problemen noemt. Hierbij valt te denken aan de administratieve lasten, accountantsverklaring en de beperkte doelgroep.

Tabel 3.5 Knelpunten (Ongewogen N = 202)

Percentage Geen problemen 20% Uitvoering kinderopvangregeling 42% Beschikbaarheid opvangplaatsen 25% Onvoldoende inzicht in de doelgroep 24% Benodigde eigen middelen 19% Bereidheid van de doelgroep 14% Relatie regeling met andere subsidies 9% Anders, namelijk... 19% Het totaal van deze tabel telt niet op tot honderd procent omdat gemeenten meerdere antwoorden konden geven.




28 Uitvoeringspraktijk

Ook uit de interviews is naar voren gekomen dat de uitvoering van de KOA-regeling problemen met zich mee brengt. Hieronder komen kort de knelpunten aan de orde, die nog niet eerder in een andere paragraaf zijn genoemd.

Uitbreiding van de doelgroep
Bij de uitvoering van de regeling zijn gemeenten een aantal groepen tegen gekomen die volgens hen wel onder de regeling zouden moeten vallen, maar nu nog geen gebruik mogen maken van de regeling. Hieronder worden de verschillende groepen weergegeven.
- Alleenstaande ouders zonder bijstandsuitkering Hierbij gaat het om de groep die nu nog geen recht heeft op een uitkering maar waarvan de kans groot is dat als er geen kinderopvang wordt geboden deze alsnog hier in terechtkomt. Als de alleenstaande ouder om te werken kinderopvang nodig heeft proberen gemeenten vaak een oplossing via de bijzondere bijstand te regelen.
- Alleenstaande ouders met studiefinanciering Indien het door gebrek aan kinderopvang niet mogelijk is de studie voort te zetten, komen deze alleenstaande ouders alsnog in de uitkering terecht.
- Alleenstaande ouders met kinderen van 12 jaar en ouder Ook op deze leeftijd hebben kinderen nog steeds opvang nodig. Als ouders het idee hebben dat hun kinderen na de middelbare school niet goed opgevangen worden kan dat een reden zijn om te stoppen met werken of leren.
- Als beide ouders in een reïntegratietraject zitten Voor deze groep geldt ook dat gewerkt wordt aan uitstroom uit de uitkering. Ook hier kan onvoldoende kinderopvang een remmende factor zijn.
- Alle tienermoeders
Op dit moment komt een beperkte groep tienermoeders in aanmerking voor de regeling. Namelijk de tienermoeders die met toepassing van artikel 11 of 13, vierde lid, van de algemene bijstandswet algemene bijstand ontvangen of kunnen ontvangen. Gemeenten zouden graag meer duidelijkheid willen over de toepassing van deze bepaling en vinden het wenselijk dat alle tienermoeders voor de regeling in aanmerking komen.

WW'ers
Personen met een uitkering anders dan een bijstandsuitkering kunnen op grond van een hardheidsclausule op individuele gronden onder het bereik van de KOA-regeling gebracht worden. Sinds 1 juli 2001 kunnen UVI's (uitvoeringsinstellingen) voor reïntegrerende WW-ers en arbeidsgehandicapten kinderopvang inkopen en zijn de groepen die hiervoor in aanmerking kunnen komen uitgesloten van de KOA-regeling. Volgens de respondenten regelt de UVI echter alleen de financiering maar niet de feitelijke kinderopvangplaatsen. De UVI's zouden een actievere rol moeten hebben. Het idee heerst dat de UVI's minder soepel zijn met het aanbieden van kinderopvang. De kans bestaat zo dat de betrokkene alsnog bij de gemeente terechtkomt.

Moment en soort opvang
Verder is er een aantal momenten waarop kinderopvang niet wordt vergoed terwijl dit wel noodzakelijk is om de regeling goed uit te voeren. Een ander knelpunt wordt gevormd door het feit dat bepaalde soorten kinderopvang niet worden vergoed.



Uitvoeringspraktijk 29

Het starten van kinderopvang vooruitlopend op het starten van werk of een opleiding. In de regeling is opgenomen dat indien de ouder is opgegeven voor scholing, maar er nog een wachttijd geldt, de kinderopvang niet subsidiabel is. In de regeling zijn hier twee uitzonderingen over opgenomen.

- Ten eerste als de opvangplaats binnen een redelijke termijn vóór aanvang van de scholing beschikbaar komt.

- En ten tweede indien de scholing meerdere dagen in de week gaat plaatsvinden. In dat geval kan het verstandig zijn om het kind, voorafgaande aan de daadwerkelijke ingangsdatum van de opleiding, gedurende een periode al een dagdeel of één dag per week aan de opvang te laten wennen. Ten aanzien van de ingangsdatum van de aanvaarding van arbeid geldt hetzelfde.

Gemeenten merken hierover op dat het onduidelijk is wat het ministerie verstaat onder "een redelijke termijn" . Het komt voor dat de termijn ondanks de uitzondering door de accountant niet wordt goedgekeurd.
Voor de gewenningsperiode geldt dat trajecten veelal plotseling starten waardoor het niet mogelijk is het kind te laten wennen. Als gemeenten dit wel doen bestaat de kans dat als het traject of de baan op zich laat wachten de gemeente zelf de kosten op zich moet nemen omdat deze niet worden vergoed uit de regeling.
Daarnaast hebben gemeenten nog te maken met alleenstaande ouders die via uitzendwerk aan de slag gaan. Gemeenten lopen aan tegen het feit dat pas opvang geregeld mag worden als iemand een baan of opleiding heeft. Op het moment dat een persoon per direct via het uitzendbureau werk kan krijgen, moet dan nog de KOA-procedure in gang worden gezet. Makkelijker zou het zijn om eerst de kinderopvang te regelen en daarna uitzendwerk te zoeken.

Het aanhouden van kinderopvang tussen twee trajecten of banen in. In de regeling is aangegeven dat gemeenten in de periode tussen twee banen in, of tussen opleiding en baan, het contract kan laten doorlopen, indien het om een niet al te lange periode gaat. Ook hier hebben gemeenten problemen met de term "niet al te lange periode" die zij soms anders interpreteren dan de accountant.

Andere vormen van kinderopvang
Verschillende vormen van kinderopvang worden niet of niet direct vergoed. Zoals voorschoolse opvang, vakantieopvang en vormen van flexibele opvang. Een aantal gemeenten maakt wel gebruik van deze soorten opvang en rekent het gebruik via een ingewikkelde tijdrovende constructie om naar hele- en halvedag opvang. Ook zouden gemeenten graag overblijfkosten (tussenschoolse opvang) willen vergoeden met behulp van de KOA-regeling.




30 Uitvoeringspraktijk

Oplossingen
In dit hoofdstuk is door gemeenten een aantal oplossingen aangedragen. Hieronder nog eens de belangrijke punten op een rij:

- Een meer marktconforme vergoeding voor de kinderopvangplaatsen;
- Het financieren van de uitvoeringskosten en de automatiseringskosten;
- Het ondersteunen bij het opzetten van een automatiseringsysteem, zodat gemeenten ook de juiste gegevens kunnen aanleveren;

- Het opstellen van een procedureprotocol;

- Het verbreden van de doelgroep;

- Het flexibiliseren van de regeling voor wat betreft moment en soort opvang;
- De regeling op dusdanige wijze opstellen dat deze maar op één manier te interpreteren is.




31




4 FEITELIJKE EFFECTEN




In de KOA-regeling wordt als hoofddoelstelling genoemd dat de belemmeringen voor uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering moeten worden weggenomen door het bieden van kinderopvang. Daarnaast geldt als nevendoelstelling het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.

In dit hoofdstuk komen de feitelijke effecten van de regeling aan de orde en een aantal neven-effecten. In hoofdstuk vijf worden de feitelijke effecten getoetst aan de doelstellingen om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de regeling.


4.1 Effect op de bereidheid tot uitstroom uit de Abw

In de schriftelijke enquête onder gemeenten is gevraagd in hoeverre men het eens is met de volgende stelling:

De belemmeringen voor de uitstroom uit de bijstand of uit een vergelijkbare uitkering naar werk, scholing of sociale activering zijn door de KOA-regeling verminderd.

Ruim 80% van de gemeenten geeft aan het hier mee eens te zijn. Vijf procent is het hier niet mee eens. De overigen zijn het niet eens en niet oneens met de stelling.

Ook uit de interviews is gebleken dat gemeenten het eens zijn met deze stelling. Gemeenten geven aan dat het effect van de KOA-regeling op de bereidheid tot het aanvaarden van een baan, het volgen van scholing of sociale activering groot is. De regeling biedt aan veel ouders de mogelijkheid te gaan werken of scholing te volgen. Zonder deze regeling waren de meeste ouders nog volledig afhankelijk van de uitkering en volgden geen scholing. De regeling neemt, aldus gemeenten, voor veel ouders een laatste drempel weg. Volgens de respondenten was het een enkele ouder zonder deze regeling waarschijnlijk gelukt om zelf kinderopvang te vinden, maar de meerderheid niet. Een enkele gemeente had al beleid op het gebied van kinderopvang voor deze groep. In deze gemeenten was de opvang waarschijnlijk ook zonder deze regeling tot stand gekomen.

De vergrote deelname aan activiteiten en werk is niet alleen te verklaren door de KOA- regeling. Veelal is het een directer gevolg van een versterkt activeringsbeleid van gemeenten.

Volgens gemeenten is de daadwerkelijke uitstroom uit de uitkering als gevolg van de KOA- regeling niet groot. Veel alleenstaande ouders willen alleen parttime werken. Aangezien zij vaak in laag betaalde banen werken, is met een parttime baan uitstroom uit de uitkering niet eenvoudig. Voor het parttime werken zijn twee redenen te noemen. Ten eerste willen alleenstaande ouders een deel van de tijd met hun kinderen doorbrengen. Ten tweede gaan alleenstaande ouders er bij fulltime werken vaak nauwelijks qua inkomen op vooruit (armoedeval).




32 Feitelijke effecten


4.2 Doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang

Zoals is aangegeven is het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang een van de doelstellingen van de regeling.

Het onderzoek laat zien dat over het algemeen sprake is van een zeer geringe doorstroom. Maar weinig personen verdienen meer dan 130% van het wettelijk minimumloon, waardoor ze geen aanspraak meer op de KOA-regeling kunnen maken en moeten doorstromen naar anders gefinancierde kinderopvang. Weinig gemeenten benaderen actief werkgevers om de doorstroom te bevorderen. Een enkele gemeente heeft de grens voor gebruik van de KOA- regeling van 130% naar 120% van het wettelijk minimumloon teruggebracht of de regel gesteld dat een alleenstaande ouder maximaal een jaar na uitstroom gebruik mag maken van de regeling. Dit om de uitstroom uit de regeling of de zelfstandigheid van de ouder te bevorderen. Uit de enquête blijkt dat zeer weinig gemeenten (20%) afspraken maken met kinderopvanginstellingen over doorstroom naar anders gefinancierde plaatsen. Uit de interviews is gebleken dat gemeenten die zich actief bezighouden met doorstroom, veelal de uitvoering van de regeling goed op orde hebben. Voor de overige gemeenten geldt dat het doorstroombeleid voor de toekomst wel een aandachtspunt is.

Wanneer ouders meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdienen kunnen gemeenten op het gebied van doorstroom het volgende doen:

1) Burgemeester en wethouders van de gemeente wordt gevraagd te beslissen over verlenging;

2) De gemeente laat de betreffende persoon oneigenlijk gebruik maken van de KOA- regeling;

3) De gemeente zegt de KOA-plaats voor betreffende persoon op en regelt niets anders;
4) De gemeente probeert via de werkgever een bedrijfsplaats te regelen1;
5) De gemeente probeert een gesubsidieerde plaats te regelen.

Ad 1) In de regeling is opgenomen dat als burgemeester en wethouders beslissen dat het stopzetten van de bekostiging van de kinderopvang zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard het mogelijk is de kosten voor de kinderopvang alsnog voor zes maanden te vergoeden.

Ad 2) Als de gemeente de betreffende persoon oneigenlijk gebruik laat maken van de regeling ondervindt de gemeente problemen bij de accountantscontrole. De kosten voor de plekken die bezet zijn door ouders die niet tot de doelgroep behoren, worden niet vergoed door het ministerie. De gemeente moet de kosten dus uit eigen zak betalen.

Ad 3) Gemeenten die de KOA-plaats opzeggen en geen andere plek regelen voor de desbetreffende persoon, gaan ervan uit dat het voor de persoon in kwestie mogelijk is een anders gefinancierde plaats te regelen. Over het algemeen hebben zij er geen zicht op of het de ouders ook daadwerkelijk lukt om een andere plek te regelen.


1 Het regelen van een bedrijfsplaats via een werkgever is ook mogelijk indien de alleenstaande ouder nog geen 130% van het wettelijk minimumloon verdient.



Feitelijke effecten 33

Ad 4) Een aantal gemeenten voert een actief beleid naar werkgevers toe. Dit is zeker niet de meerderheid van alle gemeenten. Op het moment dat een alleenstaande ouder de 130% grens bereikt benaderen ze ofwel zelf de werkgever of laten dit door de ouder doen. Op het moment dat de werkgever meewerkt kan het zo zijn dat de werkgever zelf plaatsen heeft waar de ouder gebruik van kan maken of neemt de werkgever de KOA-plaats over. Dit laatste is uitzonderlijk en kan alleen gedaan worden als er voldoende KOA-plaatsen zijn. Indien een werkgever niets kan regelen of als er onvoldoende bedrijfsplaatsen zijn, wordt bekeken in hoeverre subsidieplaatsen te regelen zijn in de gemeente. Een deel van de gemeenten benadert de werkgever op het moment dat de ouder gaat werken. Dit kan ongelijkheid tot gevolg hebben. Immers de ouders voor wie de werkgever de opvang niet vergoedt, krijgen de opvang gratis vanuit de KOA-regeling. Bij de groep die de kinderopvang vanuit de werkgever vergoed krijgt, is de kans groot dat ze een deel zelf moeten betalen. Gemeenten proberen dit verschil te compenseren door vanuit de bijzondere bijstand bij te springen of bij de groep werkende ouders ook een eigen bijdrage in te voeren.

Ad 5) Veel gemeenten laten de werkgevers buiten beschouwing en gaan zelf op zoek naar een subsidieplaats. Een probleem hierbij is dat er wachtlijsten bestaan voor subsidieplaatsen. In een enkele gemeente is het gelukt om een persoon vanuit de KOA-regeling voorrang te geven. Een andere oplossing is het omzetten van KOA-plaatsen in subsidieplaatsen door de kinderopvanginstellingen. Over het algemeen gebeurt dit niet of is een maximum afgesproken. Tot slot is het aanbieden van een particuliere kinderopvangplaats waarbij de gemeente tot een zeker maximum een vergoeding geeft een laatste oplossing.


4.3 Neven-effecten


Naast de hierboven genoemde feitelijke effecten brengt de regeling ook een aantal neven- effecten met zich mee:

- Voor gemeenten vergemakkelijkt de regeling de uitvoering van het activeringsbeleid. Immers het uitvoeren van een sluitende aanpak is moeilijk indien kinderopvang een belemmering is.

- Gemeenten waar tot nu toe nog weinig aan kinderopvang werd gedaan, zijn dit vanuit de regeling gaan stimuleren. Hierdoor zijn meer mogelijkheden gekomen binnen de gemeenten.

- Door het werken of het volgen van een opleiding nemen de sociale contacten van alleenstaande ouders toe. Ook kan het contact met andere kinderen een positief effect hebben op de kinderen van alleenstaande ouders.
- Een ander gevolg van de regeling is dat er werkgelegenheid wordt gecreëerd voor bijstandsgerechtigden, namelijk als gastouder.

De mate waarin de feitelijke effecten voldoen aan de gestelde doelen van de regeling komt aan de orde in hoofdstuk vijf.




34 Feitelijke effecten









35




5 CONCLUSIES




In dit hoofdstuk komen de conclusies aan de orde. Deze conclusies zijn opgesteld aan de hand van de procesevaluatie en de effectevaluatie. Paragraaf 5.1 gaat in op de procesevaluatie waarbij in kaart wordt gebracht hoe de uitvoering in de praktijk is verlopen en hoe doelmatig deze is geweest. Bij de effectevaluatie (paragraaf 5.2) wordt bekeken in hoeverre de KOA-regeling voldoet aan de gestelde doelen.


5.1 Procesevaluatie


Zoals hierboven aangegeven gaat een procesevaluatie in op hoe de uitvoering in de praktijk is verlopen en hoe doelmatig deze is geweest.

In de vorige hoofdstukken is omschreven hoe de uitvoering van de regeling in de praktijk is gelopen. Hieruit valt af te leiden dat de uitvoering van de regeling redelijk doelmatig is. Immers gemeenten zijn over de grote lijnen waarbinnen de regeling moet worden uitgevoerd tevreden. Gemeenten geven over het algemeen aan in staat te zijn de regeling binnen de huidige opzet goed uit te kunnen voeren. Gemeenten geven ook aan dat de communicatie tussen gemeente en ouder en tussen gemeente en kinderopvanginstelling goed verloopt.

Toch kan de uitvoering van de regeling nog worden verbeterd. Dat dit het geval is blijkt ook uit de enquête waarin slechts 20% van de gemeenten aangeeft geen problemen te ondervinden met de uitvoering van de KOA-regeling. De belangrijkste problemen betreffen: de uitvoering van de regeling (inhoud, procedures en registratie) en de beschikbaarheid van kinderopvang in de gemeente.

Uit de interviews is gebleken dat de volgende knelpunten zich voordoen bij de uitvoering van de KOA-regeling:

- De regeling heeft betrekking op een beperkte doelgroep;
- De regeling kent beperkingen op het gebied van de soort en het moment van de opvang (bijvoorbeeld het in beperkte mate kunnen starten van kinderopvang voor de aanvang van een traject);

- De financiële vergoeding is volgens gemeenten lager dan de daadwerkelijke kosten voor een kindplaats;

- De regeling kent geen procedureprotocol;

- De regeling is op een aantal punten op meerdere manieren interpreteerbaar;
- De aanlevering van informatie wordt niet ondersteund door een (landelijk) automatiseringssysteem;

- De kosten voor uitvoering en automatisering worden niet vanuit de regeling vergoed.




36 Conclusies


5.2 Effectevaluatie


Zoals aangegeven wordt bij de effectevaluatie bekeken in hoeverre de KOA-regeling voldoet aan de gestelde doelen. De feitelijke effecten (zoals beschreven in hoofdstuk vier) worden hier getoetst aan de doelstellingen om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de regeling. Voor beide doelstellingen geldt dat ze getoetst zijn op basis van kwalitatieve gegevens, gebaseerd op de inzichten van de respondenten. Het gaat hierbij om de volgende doelstellingen:

- Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering;

- Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.

5.2.1 Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom

Om te bepalen of en in hoeverre de regeling heeft bijgedragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom kijken we naar het effect van de regeling op de bereidheid van alleenstaande ouders tot uitstroom.

Op dit punt heeft de regeling zijn doelstelling bereikt. Immers het ontbreken van kinderopvang blijkt een belangrijke drempel te zijn bij het betreden van de arbeidsmarkt. Door het invoeren van deze regeling is gemeenten een praktisch instrument geboden om deze drempel weg te nemen.
Dit neemt niet weg dat de regeling op een aantal punten verbeterd zou kunnen worden, waardoor het doel nog beter wordt bereikt. Deze punten zijn grotendeels al aan de orde geweest in paragraaf 5.1 bij de procesevaluatie, zoals het uitbreiden van de doelgroep, flexibilisering van het moment en de vorm van opvang en een marktconforme vergoeding.


5.2.2 Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde opvang

In het onderzoek is gekeken naar de doorstroom naar anders gefinancierde opvang en naar de mate waarin ouders in staat zijn zelf de kinderopvang te continueren als zij uit de KOA- regeling moeten stappen.

In de praktijk blijkt dat de doorstroom nog nauwelijks voorkomt. Enerzijds doordat ouders de grens van 130% van het wettelijk minimumloon niet bereiken. Anderzijds omdat gemeenten werkgevers niet actief benaderen om kinderopvangplaatsen over te nemen. Een gevolg hiervan is verstopping van de regeling. Een antwoord op de vraag in hoeverre ouders in staat zijn om de kinderopvang daadwerkelijk te bekostigen na uitstroom is uit de praktijk nog niet gebleken (weinig alleenstaande ouders verdienen zoveel dat ze uit de KOA-regeling moeten stappen). Wel blijkt dat als gemeenten geen goede afspraken maken met kinderopvanginstellingen ouders bij beëindiging van de KOA-regeling weer onder aan de wachtlijst voor anders gefinancierde plaatsen komen te staan. Immers de KOA-plaats is veelal niet inwisselbaar voor een anders gefinancierde plaats. Daarnaast kunnen deze ouders vaak maar een deel van de kosten bet alen, waardoor de gemeente alsnog de overige kosten vanuit bijzondere bijstand zal betalen.




37



LITERATUUR

Akker, P. van den, Graaff, W. de, Kersten A. (1998), Regeling kinderopvang alleenstaande ouders geëvalueerd. Den Haag: Ministerie van SZW.

Delemarre, N.J.M. (2001). Kinderopvang in gemeenten. De monitor over 1999. Den Haag: VNG.

Kolk, R. (2001), Verborgen wensen, arbeidsperspectieven van bijstandsmoeders, Sociaal Bestek 10, 2001.

Ministerie van SZW (1998). Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1999.

Ministerie van SZW (1999). Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 2000.

Nieuwenhuizen, P.J.C.M. van den (2000). Info Kinderopvang 2000. Den Haag, Elsevier.

SZW-Directie Toezicht (1997). Kinderopvang geregeld. Een onderzoek naar de uitvoering van de Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1996 door gemeenten. Den Haag: Ministerie van SZW.

SZW-Directie Toezicht (2000). Kinderopvang alleenstaande ouders. Den Haag: Ministerie van SZW.




38 Literatuur








BIJLAGE 1

VRAGENLIJST



BIJLAGE 2

GEMEENTEN



Gemeenten

Meer dan 250.000 inwoners

- Amsterdam

- Den Haag

- Rotterdam


100.000 tot 250.000 inwoners

- Groningen

- Nijmegen

- Emmen

- Haarlem

- Breda

- Tilburg


50.000 tot 100.000 inwoners

- Alkmaar

- Lelystad

- Leeuwarden

- Oss

- Zeist

- Rijswijk


20.000 tot 50.000 inwoners

- Beuningen

- Boxmeer

- Tiel

- Zwijndrecht

- Roermond

- Dalfsen

Minder dan 20.000 inwoners

- Boskoop

- Zuidhorn

- Winschoten



BIJLAGE 3

RESULTATEN GROEPSGESPREK



Resultaten groepsgesprek

Tijdens het groepsgesprek zijn onderstaande onderwerpen aan de orde gekomen:
- De wijze waarop de gebruiker op de hoogte is gebracht van de regeling;
- Mening over de regeling;

- Eventuele belemmeringen bij het gebruik van de regeling;
- Effecten van de regeling;

- Suggesties ter verbetering.

In totaal is slechts met drie personen gesproken. Onderstaande geeft dan ook zeker geen volledig beeld van de mening van de gebruikers over de regeling. Puntsgewijs wordt hier een overzicht van de inhoud van het gevoerde groepsgesprek gegeven:
- De alleenstaande ouders zijn zowel via kennissen of vrienden als door de sociale dienst op de hoogte gebracht van het bestaan van de KOA-regeling.
- De ouders zijn allen zeer gemotiveerd om weer aan de slag te gaan. Ze zijn dan ook blij dat de regeling ze de mogelijkheid geeft volledig of gedeeltelijk onafhankelijk van de uitkering te geraken.

- De belemmeringen die ze hebben ervaren bij het gebruik van de regeling zijn de wachtlijsten. Hierdoor moesten ze zelf noodoplossingen verzinnen of een cursus voorbij laten gaan.

- Een ander punt is dat het moeilijk is om dagen te wisselen. Niet alleen heeft de kinderopvanginstelling daar weinig mogelijkheden voor, ook de sociale dienst lijkt dit niet te waarderen.

- De alleenstaande ouders zien op tegen het moment waarop ze meer zelf moet betalen. De ouders zijn zich bewust van de hoge kosten voor kinderopvang. Dat het maximum inkomen waarbij nog gebruik mag worden gemaakt van de regeling op 130% van het wettelijk minimum loon ligt was bij hen niet bekend.
- De eigen bijdrage leverde geen problemen op aangezien die voor een groot deel wordt vergoed uit de bijzondere bijstand.

- Het effect van de regeling is dat zowel zij als hun kinderen zich beter voelen. Zij vinden het allen een vooruitgang dat ze actief op de arbeidsmarkt zijn. Ook geven ze aan dat kinderopvang goed voor hun kind is.

- Suggesties ter verbetering liggen op het gebied van begeleiding vanuit de sociale dienst. Het gevoel bestaat onder de alleenstaande ouders dat ze achter veel zaken zelf aan moeten. Ook wordt de communicatie tussen de consulenten als niet goed ervaren. Hierdoor ontstaan veel misverstanden.



reageer via disqus

Nieuwsbank op Twitter

Gratis persberichten ontvangen?

Registreer nu

Profiteer van het gratis Nieuwsbank persberichtenfilter

advertentie