Strikt gesproken is dit geen bijdrage aan het symposium als zodanig. Omdat de publicatie van het boek van prof. Drooglever de aanleiding was om het symposium te organiseren nemen wij hier de samenvatting op.

In dit boek hebben wij de lotgevallen gevolgd van de bewoners van westelijk Nieuw-Guinea vanaf de eerste verkenning van hun gebied door de Spanjaarden in de zestiende eeuw. Deze vonden plaats in het kader van de ontdekkingsreizen, waarbij de zeevarende Europese naties hun claims op overzeese invloed legden. In het eerste hoofdstuk is de geschiedenis tot aan de Tweede Wereldoorlog in grote lijnen samengevat. De kern daarvan is, dat het gebied stapje voor stapje binnen de invloedssfeer van het Nederlandse machtscentrum in Batavia getrokken werd. De belangstelling in de Indische hoofdstad was niet zozeer commercieel; daarvoor had Nieuw-Guinea te weinig te bieden voor de toenmalige wereldeconomie. De reden voor de bemoeienis was vooral van politiek-strategische aard; het vastleggen van de oostgrens van de Nederlandse invloedssfeer in Azië. De volkenrechtelijke fixatie daarvan werd aanvankelijk gezocht in de ondersteuning van de al dan niet gefingeerde gezagsaanspraken van het Oost-Indonesische vorstendom van Tidore, dat op zijn beurt de Nederlandse soevereiniteit had erkend. In de loop van de negentiende eeuw, met de komst van het positieve volkenrecht, werd daarnaast steeds meer de nadruk gelegd op het uitoefenen van feitelijke gezagsdaden als rechtvaardigingsgrond voor de soevereiniteit van Nederland. Vanaf 1865 liet de Nederlandse regering naar buiten toe blijken dat zij de 141^e meridiaan beschouwde als de oostgrens van haar machtsgebied. Daarmee was een grens getrokken die vervolgens zonder discussie door de Engelsen en Duitsers werd aanvaard en daarmee internationale geldigheid kreeg.

Tot aan het einde van de negentiende eeuw hadden deze Europese claims voor de lokale bevolking weinig te betekenen. Er was wat kusthandel en in 1855 vestigden zich de eerste zendelingen aan de Noordkust, zij het voorlopig nog met weinig resultaat. Dit veranderde toen rond de eeuwwisseling op drie punten vaste centra van Nederlands bestuur werden gevormd. Dit was in de plaatsen Manokwari, Fakfak en Merauke. Hoewel hiervoor uiterst beperkte middelen werden ingezet, betekende dit toch het startpunt voor een hervorming van de verbrokkelde wereld van de Papoea’s van westelijk Nieuw-Guinea. In samenwerking met zending, missie en bestuur vond een gestage uitbreiding plaats van de Westerse culturele en economische invloed in de kuststreken, terwijl ook het binnenland stukje bij beetje werd verkend en in kaart gebracht. Bij het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog waren de voorwaarden geschapen voor het ontstaan van een nieuwe Papoea-samenleving. Zij was christelijk georiënteerd. Deze Nederlandse penetratie had ook geleid tot nauwer contact van de Papoea’s met de bevolking van de Indonesische archipel, die bij deze activiteiten op Nieuw-Guinea werd ingeschakeld. In het noordelijk deel waren dit voornamelijk Ambonezen, in zuiden Keiezen, afkomstig van het op hun eiland door de missie gevestigde opleidingscentrum. Daarmee was tevens een afbakening tot stand gekomen tussen een protestants noorden en een katholiek zuiden, al is dit nooit een harde grens geworden.

Tussen de Ambonese en Keiese ambtenaren, onderwijzers en godsdienstleraren en de Papoeabevolking bestond een grote afstand. De eerstgenoemden keken op de lager ontwikkelde Papoea’s neer en behandelden hen dienovereenkomstig. De Papoea’s van hun kant, al vanouds wantrouwig tegenover buitenstaanders of ‘amberi’, die in vroeger jaren als deelnemers aan de hongitochten vanuit Ternate en Tidore hun kusten hadden gebrandschat, verdiepten hun al bestaande aversie. Deze strekte zich in de regel niet tot de Europeanen uit, die uiteindelijk verantwoordelijk waren voor de komst van dit Molukse middenkader, zonder welks hulp zij hun ontwikkelingsprogramma voor dit gebied niet hadden kunnen uitvoeren. Dit anti-amberisentiment was de negatieve vorm van de een eigen identiteitsbesef.

De ontwikkeling van de het Indonesische nationalisme ging geheel aan de Papoea’s voorbij. Dat kwam niet alleen door hun lage ontwikkelingsgraad, maar ook door het daarmee verband houdende eenrichtingsverkeer met de rest van Nederlands-Indië. De bewoners daarvan kwamen wel naar Nieuw-Guinea, maar afgezien van wat verkeer met de nabij gelegen eilanden kwamen de Papoea’s niet naar de centra van Nederlands-Indië, waar voor hen weinig te zoeken was. Voor zover zij in een enkel geval als scholier naar Java gezonden werden, voelden zij zich daar als een kat in een vreemd pakhuis.

De Tweede Wereldoorlog en de nasleep daarvan vergrootte de afstand. Het anti-amberisentiment werd scherper doordat de Molukse ambtenaren werden ingeschakeld als uitvoerders van Japanse dwangmaatregelen. In dit opzicht was de toestand vergelijkbaar met die in de rest van Indonesië, waar zich vergelijkbare verschijnselen voordeden. Voor het overige liepen de wegen uiteen. Hier was geen nationalistische beweging, waarvan het anti-Nederlandse karakter door de bezetter kon worden gestimuleerd. Wel veroorzaakte de met de oorlog gepaard gaande desorganisatie op een aantal plaatsen een wederopleving van oude cultuurpatronen. In Biak kreeg dit de vorm van een messianistische beweging die nu ook elementen van de nieuwe tijd in zich droeg. Voor het eerst was hierbij sprake van een Papoeavlag en een Papoeastaat, maar ingebed in oeroude voorstellingen. Dit was de Koreri, die in hoofdstuk twee besproken wordt.

Dit hoofdstuk laat verder zien dat Nieuw-Guinea in de meeste opzichten een andere bezettingsgeschiedenis kende dan de rest van Indonesië. Het werd alleen gedeeltelijk bezet. In het zuiden en in het binnenland bleef de Nederlandse invloed voortduren. De bezetting duurde ook korter en het eiland werd al in het midden van 1944 bevrijd door het Amerikaanse leger. Daarbij waren ook Nederlanders betrokken, die al snel het bestuur weer in eigen hand hebben genomen. Als gevolg daarvan vond het gezagsherstel plaats ruim voordat op 17 augustus 1945 op Java de onafhankelijke Indonesische Republiek werd uitgeroepen. De Indonesische revolutie ging, op enkele uitzonderingen na, aan Nieuw-Guinea voorbij. Onder de vaste hand van de gedreven resident Van Eechoud werd de draad van het vooroorlogse bestuur weer opgevat, maar met een nieuw accent. Als kenner van de wereld van de Papoea’s had hij een open oog voor het bijzondere karakter daarvan. Mede met het oog op de in gang gezette revolutie in de overige delen van Nederlands-Indië maakte hij een begin met de vorming van een Papoea-elite die leiding zou kunnen geven aan het eigen volk in een onoverzichtelijk tijdvak. Dit bestuursbeleid werd, met veel ruimere middelen dan tevoren, voortgezet na de overdracht van de soevereiniteit in de rest van Indonesië. In hoofdstuk zes wordt deze ontwikkeling gevolgd tot ongeveer 1958. Gewapend met de in Indonesië opgedane kennis en ervaring werd daar gewerkt aan de opbouw van een modelkolonie, die van Nederlandse kant steeds meer gezien werd als een eenheid die los behoorde te staan van Indonesië.

De Indonesische revolutie en daarop gevolgde soevereiniteitsoverdracht van 27 december 1949 bepaalden de ontwikkeling van westelijk Nieuw-Guinea in de komende decennia. In hoofdstuk drie wordt het ten aanzien van deze historische gebeurtenissen door Nederland gevolgde beleid geschetst en de plaats van Nieuw-Guinea daarbinnen met wat meer precisie aangegeven. Daarin wordt betoogd dat het concept van het zelfbeschikkingsrecht de sleutel vormde tot het Nederlandse beleid. Dit recht was aan het begin van de Tweede Wereldoorlog vooral van Amerikaanse zijde als een van de oorlogsdoelen gepropageerd. Het was een verbijzondering van het oudere ontvoogdingsbeleid, dat wat Nederland betreft gedurende de eerste decennia van de twintigste eeuw gericht was geweest op de archipel in zijn geheel. De ongelijksoortige ontwikkelingen die zich daarbinnen voordeden hadden toen niet gehinderd, omdat men de tijd nog niet gekomen achtte om de uiterste consequenties uit dit beleid te trekken. Een rem was ook de wens tot blijvende verbondenheid: de Nederlandse variant op het thema van de Europese imperiale ambities. Na 1945 werden deze aarzelingen een voor een opzij gezet. Onder leiding van luitenant gouverneur-generaal Van Mook werd naar maatwerk gestreefd, waarbij het inmiddels in het Handvest van de Verenigde Naties opgenomen zelfbeschikkingsrecht goede diensten bewees. Er werd toen onderscheid gemaakt tussen het recht op zelfbeschikking van Indonesië in zijn geheel en dat van de samenstellende delen. Dit was niet alleen het gevolg van de ongelijke maatschappelijke ontwikkeling in de verschillende delen van de archipel en de uiteenlopende mate waarin de revolutie daar voet aan de grond had gekregen, maar het was vanuit Nederlands standpunt bezien ook een bruikbaar tactisch instrument om de revolutie in aanvaardbare banen te leiden. Het zelfbeschikkingsrecht kon ook dienstbaar worden gemaakt aan de Nederlandse belangen en ambities.

Dit leidde tot het stelsel van federalisme, dat binnen de grotere verbanden van een Nederlands-Indonesische Unie en een Indonesische federatie ruimte zou laten voor het recht van de samenstellende delen om over hun eigen plaats te kunnen beschikken. De omtrekken van deze constructie werden vastgelegd in het akkoord van Linggadjati tussen Nederland en de Republiek Indonesië. Het ontwerp werd in november 1946 door beide partijen geparafeerd. Daarin werden de deelstaten waaruit de federatie zou moeten bestaan al dadelijk genoemd, maar of deze ook daadwerkelijk gevormd zouden kunnen worden was nog onzeker. In artikel 3 werd daarom vastgelegd dat, als de bevolking van bepaalde gebieden ‘langs democratische weg’ te kennen gaf nog niet tot die federatie te willen toetreden, er voor dat gebied een bijzondere verhouding tot de Verenigde Staten van Indonesië en tot het Koninkrijk de Nederlanden tot stand zou worden gebracht.

Bij de verdere bespreking van het ontwerp in het Nederlandse kabinet werd vastgesteld, dat voor Nieuw-Guinea een afzonderlijke plaats zou moeten worden ingeruimd, omdat de bevolking nog niet in staat kon worden geacht om over haar eigen lot te beschikking. De Nederlandse voogdij diende daar langer te worden voortgezet. Dat gaf al dadelijk een complicatie omdat, juist omdat de Papoea’s niet in staat geacht konden worden om over hun lot te beschikken, deze uitzonderingstoestand voor hen niet langs democratische weg tot stand kon worden gebracht. Artikel 3 beet zichzelf in de staart. De Nederlandse regering en het parlement wensten dit te verhelpen door deze uitzonderingspositie direct in het akkoord vast te leggen, maar dit werd door de Republiek geweigerd. Het akkoord van Linggadjati werd daarom in maart 1947 door beide partijen in arren moede ondertekend zonder dat op dit punt overeenstemming was bereikt.

Daarop volgde een periode van intensief overleg tussen Nederland en de Indonesische republiek, onderbroken door perioden van militaire acties, die tot eind 1949 zou duren. De inzet was onder meer de organisatie van het toekomstige onafhankelijke Indonesië, waarbij Nederland vasthield aan het federale concept terwijl de Republiek, hoewel zij daarmee op papier had ingestemd, in feite het idee van de eenheidsstaat niet wenste los te laten. In deze discussie speelde de plaats van Nieuw-Guinea steeds op de achtergrond mee. De Nederlandse motieven voor een uitzonderingsbehandeling van dit gebied waren de grote achterstand in ontwikkeling, de geheel andere volksaard en het nagenoeg geheel ontbreken van Indonesische nationalistische sentimenten bij de bevolking. Een aanvullend argument was, dat Indische Nederlanders hier een eigen plek onder de tropenzon zouden kunnen krijgen, ook nadat de Nederlandse vlag in de rest van de archipel zou zijn gestreken.

Van belang was verder dat de resident van Eechoud, in samenspraak met oppositionele groepen in Nederland, kans zag de aandacht gevestigd te houden op de bijzondere positie van het hem toevertrouwde gebied. Daarbij wist hij handig gebruik te maken van de beloften die Nieuw-Guinea bood op het punt van de mijnbouw. De betekenis van deze en een aantal andere argumenten wordt in hoofdstuk vier nader uitgewerkt. Geen van allen waren op zichzelf genomen sterk genoeg om daarvoor de mislukking van een akkoord met de Republiek te mogen riskeren, maar in combinatie bleken zij sterk genoeg te zijn om de doorslag te geven. Als gevolg daarvan hield Nederland bij de Ronde Tafel Conferentie (RTC) van 1949 op dit punt het been stijf en werd Nieuw-Guinea vooralsnog van de soevereiniteitsoverdracht uitgesloten. Dit werd vastgelegd in het Charter van Soevereiniteitsoverdracht. Artikel 1 luidde dat Nederland de volledige soevereiniteit over Indonesië overdroeg aan de Verenigde Staten van Indonesie, terwijl artikel 2 vermeldde dat Nieuw-Guinea voorlopig van de overdracht werd buitengesloten. De oplossing voor het daarmee ontstane geschil zou binnen een jaar moeten worden gevonden.

Het was een tweeslachtige formulering, die voor meerdere uitleg vatbaar was. Naar zou blijken, en zoals de ingewijden verwachtten, haalde Nederland zich daarmee een hoop zorgen op de hals. Aanvankelijk zag men dat niet zo somber in, omdat er wellicht een oplossing gevonden zou kunnen worden binnen de verbanden van de Nederlands-Indonesische Unie en de Indonesische federatie, die een zekere taakverdeling mogelijk maakten. Daar kwam echter niets van terecht, omdat de federatie een half jaar na zijn ontstaan door de Indonesische partijen werd opgeheven en men van die kant er al evenmin voor voelde de Unie een substantiële inhoud te geven. Onder die omstandigheden lukte het ook niet, om voor Nieuw-Guinea een voor alle partijen acceptabele plaats bedenken. Hoe dat in zijn werk ging wordt besproken in hoofdstuk vijf. De Nederlandse regering beet zich vast in een uitleg, waarbij de tekst van de RTC-overeenkomst haar recht op voortgezette uitoefening van de soevereiniteit garandeerde. De Indonesische regering stelde zich op het tegenovergestelde standpunt en weigerde mee te werken aan het uitlokken van een uitspraak van het Internationaal Gerechtshof. Vervolgens stelde Indonesië zich op een nog principiëler standpunt. Dit hield in dat Nieuw-Guinea inbegrepen was geweest bij de proclamatie van de onafhankelijke Republiek Indonesië van 17 augustus 1945 en dat overleg met Nederland alleen op die basis mogelijk was. Onderhandelingen konden zo alleen gaan over de wijze waarop het bestuur aan Indonesië zou worden overgedragen, niet over het principe van de soevereiniteit of de rechten van de Papoea’s. Onder die omstandigheden leidden de opeenvolgende besprekingen tot niets. Deze conclusie kon in feite al in het voorjaar van 1951 worden getrokken, maar werd nog eens vastgenageld door het mislukken van een rond de jaarwisseling van 1955/56 gehouden conferentie in Genève. Het verhaal wordt geschetst tegen de achtergrond van de interne ontwikkelingen in Indonesië en de snel verslechterende verhouding met Nederland. De aan Nederlandse kant vaak gehoorde stelling dat Nieuw-Guinea niet de aanleiding was tot het conflict, maar door de Indonesische regering werd gebruikt als de aanjager daarvan, wordt hier in hoofdzaak onderschreven. Deze stelling neemt uiteraard het feit niet weg, dat Nieuw-Guinea wel degelijk deel uitmaakte van dat conflict. Zonder dat zou het een deel van zijn scherpte hebben verloren.

In hoofdstuk zeven verlegt de aandacht zich naar de ontwikkelingen in Indonesië en naar de internationale toestand in de tweede helft van de jaren vijftig. De beëindiging van een opstand in de buitengewesten van Indonesië tegen het gezag van de centrale regering in Jakarta en een mislukte Amerikaanse poging tot interventie ten gunste van de rebellen vormde het keerpunt in de opstelling van de Verenigde Staten. Vanaf dat moment kon Indonesië op meer internationale steun rekenen, wat werd verscherpt door de Koude Oorlog. Een en ander gaf aanleiding tot een wapenwedloop aan de evenaar, waarbij Rusland en de Verenigde Staten, ieder gesteund door een aantal van hun bondgenoten, tegen elkaar opboden in het verstrekken van wapenen op gunstige voorwaarden aan Indonesië. De daardoor opgebouwde pressie richtte zich tegen Nederland. Afzonderlijke aandacht wordt gegeven aan de verhouding tussen Nederland en de Verenigde Staten, waaruit blijkt dat de Amerikaanse regering nog tot ongeveer 1960 bereid was aanzienlijke druk uit te oefenen op de Indonesische regering om haar af te houden van actie tegen de Europese bondgenoot. De opeenvolgende Amerikaanse ministers van Buitenlandse Zaken, Dulles en Herter, verzekerden hun ambtgenoot Luns in tamelijk algemeen gehouden termen dat Nederland in geval van nood op hulp van Amerika mocht rekenen. Aangetoond wordt dat deze garanties niet zonder betekenis waren, maar dat zij steeds zodanig waren geformuleerd dat de Amerikaanse regering de handen vrij hield om, als het er op aan kwam, zelf te bepalen tot hoever zij daarbij zou wensen te gaan.

Niettemin was het State Departement met zijn gelijktijdige en veel verdergaande steun aan Indonesië in een spagaat geraakt die moeilijk kon worden volgehouden. In Washington vond druk intern overleg plaats over een alternatieve politiek. Ook in Nederland riepen de tegenstrijdige Amerikaanse acties twijfel op, maar minister Luns kon het Nederlandse kabinet min of meer gerust stellen door het nauwkeurig op de hoogte te blijven stellen van de hem door Dulles en Herter verstrekte garanties. Wel trok het kabinet daaruit de les dat op internationale steun alleen te rekenen viel als Nederland ook zelf de nodige stappen ondernam. Dit leidde in 1960 tot de uitzending van het vliegdekschip, de Karel Doorman, die tijdelijk moest voorzien in de versterking van de verdediging van Nieuw-Guinea. Naast de opstelling van Amerika wordt ook die van Australië besproken. Als bestuurder van de oostelijke helft van Nieuw-Guinea en naaste buur van Indonesië zag dat land zich als een nauw bij de zaken in het Nederlandse deel betrokken partij. De regering in Canberra was doorgaans op de hand van Nederland, zoals kon blijken uit de ontwikkelde plannen voor bestuurlijke samenwerking. Zij was zich er echter terdege van bewust dat zij Nederland niet kon steunen als Amerika zich niet onvoorwaardelijk op hetzelfde standpunt stelde.

In hoofdstuk acht wordt besproken hoe de verwijdering van Indonesië, de daar plaats vindende bewapening en de halfslachtige opstelling van Washington onzekerheid veroorzaakten onder het Nederlandse publiek. Deze werd versterkt door het optreden van de Nederlandse Hervormde Kerk en een los geschakeerde oppositie waarin de journalist Oltmans, de zakenman Rijkens en de Nijmeegse professor Duynstee de toon aangaven. Daarbij speelden Indonesische contacten een niet te miskennen rol. Verder kwam ook internationaal de dekolonisatie in een stroomversnelling door het overhaaste vertrek van de Belgen uit de Kongo. Al deze factoren tezamen veroorzaakten een verzwakking van het draagvlak in Nederland voor de tot dan toe door de regering gevolgde politiek. Deze vond plaats op een moment dat de rooms-rode coalitie onder leiding van minister-president Drees van het toneel verdween en in mei 1959 werd afgelost door een centrum-rechtse coalitie onder leiding van de KVP-er J. de Quay. De PvdA verdween nu naar de oppositie, waar zij vrijelijk uiting kon geven aan de binnen haar gelederen bestaande twijfels aan het tot dan toe gevolgde beleid. Deze zelfde twijfels leefden echter ook bij de nieuwe minister-president en bij een deel van de leden van zijn kabinet. De doelstellingen van het beleid werden niet opgegeven, maar wel werd er naar nieuwe wegen gezocht om deze te bereiken. Daarbij was een belangrijke rol weggelegd voor staatssecretaris Th. Bot die al in 1950, als bij de Ronde Tafel Conferentie en de nasleep daarvan betrokken ambtenaar, met de gedachte gespeeld had aan een of andere vorm van internationalisatie van het bestuur over Nieuw-Guinea. Hij hoopte hiermee internationale steun te krijgen voor het door Nederland gevoerde beleid. Na zijn aantreden als staatssecretaris, waarbij hij speciaal belast was met de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor Nieuw-Guinea, bracht hij deze denkbeelden opnieuw naar voren, nu in onderlinge gesprekken en in een aantal nota’s uit 1960. Hij vond daarvoor gehoor bij minister-president De Quay.

Dit alles was aanvankelijk zeer tegen de zin van Luns, maar de minister werd gedwongen om hierin gedeeltelijk mee te gaan toen duidelijk werd dat het kabinet niet bereid was om hem door dik en dun te steunen, terwijl ook de Amerikaanse opstelling ten tijde van de reis van de Karel Doorman allesbehalve geruststellend was. Ook Luns wilde geen oorlog, zeker niet zonder hardere Amerikaanse garanties. Een onzekere factor was verder dat de verkiezingen in de Verenigde Staten van november 1960 een nieuwe president aan de macht brachten. Dit was de democraat John F. Kennedy, van wie het niet zeker was hoe hij zich ten aanzien van de Nieuw-Guinea kwestie zou gaan opstellen. De eerste polsingen naar de mogelijkheid van een beperkte vorm van internationale bemoeienis vonden plaats in de nazomer van 1960. Een jaar later leidde dit tot de opstelling van het plan-Luns, dat aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties werd voorgelegd. Dit bevatte het aanbod om Nieuw-Guinea onder internationaal bestuur te plaatsen, echter op voorwaarde dat Indonesië daarin geen rol zou spelen. Dit plan werd echter teruggenomen, omdat al tijdens het vooroverleg bleek dat dit voor de Algemene Vergadering een stap te ver was. De algemene stemming daar was, dat Nederland eerst maar eens met Indonesië moest gaan praten. Dadelijk na afloop van de zitting kondigde president Soekarno de instelling van een operationeel commando aan dat de opdracht kreeg om Nieuw-Guinea gewapenderhand te bezetten. Nederland was daarmee van meerdere kanten tegelijk onder druk gezet. Na een grondige bespreking van de mogelijkheden en doelstellingen verklaarde de Nederlandse regering zich op 2 januari 1962 aarzelend bereid om Indonesië bij het overleg over de toekomst van Nieuw-Guinea te betrekken. Dat betekende ook, dat men dadelijk weer geconfronteerd zou worden met het Indonesische uitgangspunt dat de soevereiniteit over het gebied vanaf 1945 reeds bij haar berustte, zodat er alleen maar over de regeling van de overdracht gesproken zou behoeven te worden.

Het verloop van de daaropvolgende onderhandelingen onder Amerikaanse druk en Indonesische militaire dreiging wordt geschetst in hoofdstuk negen. Eerst was er een periode van aftasten, waarbij beide partijen hun inmiddels bekende uitgangsposities niet bij voorbaat wensten los te laten. Luns toonde zich tot spreken bereid, maar onder veel voorbehoud. Dit deed hij mede in de verwachting dat Indonesië tijdens de rit politiek of militair zou ineenstorten en dat hij de Amerikaanse regering er alsnog toe zou kunnen overhalen om een voor Nederland gunstiger standpunt in te nemen. Om op alle eventualiteiten te zijn voorbereid voerde Nederland de versterking van het defensieapparaat op Nieuw-Guinea aanzienlijk op. De rekensom pakte echter anders uit dan Luns gewenst had. De regering Kennedy toonde zich weinig behulpzaam bij de versterking van de Nederlandse defensie op Nieuw-Guinea en zette Nederland politiek onder druk. Verder werd duidelijk dat Indonesië wel degelijk in staat was zijn militaire opbouw voort te zetten. Inlichtingendiensten meldden dat het land in staat zou zijn om in de tweede helft van het jaar 1962 een grote strijdmacht naar Nieuw-Guinea te sturen. In april werd de impasse doorbroken door een Amerikaans voorstel, dat al lang tevoren op het State Department was uitgebroed. Dit werd bekend als het plan-Bunker, waarbij Nieuw-Guinea na een kort tussenbestuur van de Verenigde Naties aan Indonesië zou worden overgedragen. De vraag hoe daarop te reageren verdeelde het kabinet, maar niet zodanig dat er een breuk ontstond. Na uitvoerige discussie aanvaardde de Nederlandse regering dit plan als uitgangspunt voor de onderhandelingen, al zou men daarbij moeten proberen om het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea’s zoveel mogelijk overeind te houden.

Het drama eindigde met het Akkoord van New York van 15 augustus 1962, dat een bijna onmiddellijke overdracht regelde van het bestuur over Nieuw-Guinea aan de Verenigde Naties, na enige tijd gevolgd door een overdracht daarvan aan Indonesië. Als tegemoetkoming aan de Nederlandse wensen zou er een Daad van Vrije Keuze plaats vinden voor het einde van 1969, waarbij de Papoea’s zich zouden mogen uitspreken over de vraag of zij verder wilden gaan met Indonesië of niet. Het was, evenals in alle voorafgaande akkoorden met Indonesië, een document dat op een aantal essentiële onderdelen vaag was geformuleerd, en wel in het nadeel van Nederland. Het was een weerspiegeling van de zwakke Nederlandse onderhandelingspositie. Deze onzekerheden betroffen vooral de duur van de overgangsperiode en de garanties voor de uitvoering van een internationaal aanvaardbare volksraadpleging . De verantwoordelijkheid voor dat laatste was geheel in handen van Indonesië gelegd, waarbij aan de Verenigde Naties alleen de taak was gelaten om bij de uitvoering daarvan, voor zover Indonesië dat wenste, hand- en spandiensten te verrichten. Die vaagheid had ook zijn voordelen. Nederland kon zich troosten met de gedachte dat het, zoals de zaken er bij stonden, er het maximale had uitgehaald ten bate van de Papoea’s. Deze opinie werd in ieder geval door de Nederlandse regering met graagte naar buiten toe verkondigd. Intern wist men wel beter. Ten tijde van de ondertekening van het akkoord, op 15 augustus 1962, heerste er in de Nederlandse ministerraad ontgoocheling over de magere uitkomsten van het overleg, terwijl Luns publiekelijk zijn gram spuide naar de Amerikaanse regering.

De laatste hoofdstukken spelen zich voornamelijk af op Nieuw-Guinea. Het verslag daarvan wordt, waar nodig, onderbroken door beschouwingen over de internationale ontwikkelingen en de reacties daarop in Nederland. Hoofdstuk tien geeft een schets van de laatste jaren van het Nederlandse bestuur. Na het aantreden van Bot werd er hard gewerkt aan de versnelde opvoeding van de Papoea’s. Zij werden nu ingeschakeld als een politieke factor. Daarvoor diende de instelling van streekraden in de afzonderlijke residenties en van een Nieuw-Guinearaad voor het geheel. Vanaf de daarmee geboden podia was een kleine groep van Papoea’s in staat om nieuwe initiatieven te ontwikkelen voor de staatkundige toekomst en zich te presenteren aan het Nederlandse publiek. Hoe dat in zijn werk ging wordt uiteengezet in hoofdstuk elf. Al doende ontwikkelden zij daarbij hun eigen, aanvullende, organisatievormen. In hun uitlatingen toonden zij zich enthousiaste pleitbezorgers van het zelfbeschikkingsrecht, maar daarnaast lieten zij weten dat zij hoopten dat Nederland hen voorlopig nog niet los zou laten. Een op stel en sprong verleende onafhankelijkheid was het laatste wat zij wensten. Hun opstelling tegenover Indonesië was over het algemeen afhoudend, al waren er hierop enige uitzonderingen.

Deze opstelling weerspiegelde over het geheel genomen het door de Nederlandse regering gevolgde beleid. Dit was gericht op groter mondigheid, maar ontwikkelde zich in de context van het conflict met het opdringende Indonesië. Markante punten in dat beleid was de instelling van de Nieuw-Guinea Raad in april 1961, nog in datzelfde jaar gevolgd door de vaststelling van een vlag en een volkslied. De instelling van de Nieuw-Guinea Raad vergde zorgvuldige voorbereiding teneinde te komen tot een zo representatief mogelijk lichaam. De doorvoering van een vlag en een volkslied ging sneller. Het initiatief hierbij lag geheel aan Papoease zijde, maar werd met verrassende snelheid door de Nederlandse overheid overgenomen en in ordonnanties vastgelegd. We moeten ons daarbij bedenken dat dit zich afspeelde in de dagen dat Luns vergeefs probeerde zijn plan aan de Verenigde Naties te slijten. De eerste vlaghijsing op 1 december 1961 werd overal met vreugde aanvaard. Daarmee hadden de Papoea’s van westelijk Nieuw-Guinea een breed aanvaard symbool van een eigen identiteit ontvangen. Het werd ook als zodanig opgevat, niet alleen in Hollandia, maar ook in Jakarta. De vlaghijsing werd door Soekarno gezien voor wat het was: een rechtstreekse verwerping van de proclamatie van 1945 en een onmiskenbare aanzet tot de vorming van een Papoeastaat. De Trikora- rede waarmee hij de aanval op Nieuw-Guinea aankondigde was dan ook met zoveel woorden daartegen gericht.

Overigens wordt ook aangetoond, dat deze interpretatie van Nederlandse kant op bedenkingen stuitte. De vlag was uitdrukkelijk bedoeld als een landsvlag, niet per definitie als de vlag van een nieuwe staat. De uiteindelijke beslissing daarover zou via het zelfbeschikkingsrecht aan de Papoea’s zelf moeten worden overgelaten. Verder werd het juist op dat moment steeds duidelijker dat overleg met Indonesië hoe dan ook niet te vermijden zou zijn, en dat het wenselijk was om de Papoea’s daarop te wijzen. In de voorlichting naar de Papoea’s toe speelde dat wel degelijk een rol, al viel het de Nederlanders moeilijk om daar al te expliciet in te zijn, terwijl veruit de meeste Papoea’s er weinig oren naar hadden. Per slot van rekening was Indonesië al jarenlang gezien als de vijand, die zich niet alleen negatief uitliet over wat er op het eiland gebeurde, maar ook steeds militaire speldeprikken uitdeelde die mede door de Papoeapolitie gepareerd moesten worden. Vanaf het einde van 1961 werd het optreden van Jakarta zowel in woord als daad ronduit dreigend. Het was niet eenvoudig, om onder die omstandigheden een hooggestemd neutralisme te handhaven. Niettemin drong de noodzaak daarvan op den duur ook tot de Papoea-elite door. Nadat op 15 augustus 1962 duidelijk was geworden dat de dagen van het Nederlandse bewind ten einde waren, volgde er in hun kring intensief overleg over de eigen opstelling. Zelfbeschikking bleef het primaire doel, maar daarvoor was het nodig om met Indonesië tot een werkbare relatie te komen. Aan het slot van hoofdstuk elf kan dan ook worden geconstateerd, dat de kleine en nog in een eerste stadium van ontwikkeling verkerende bovenlaag van de Papoease maatschappij een opmerkelijk realiteitsbesef aan de dag legde. Begin september besloot een inderhaast bijeengeroepen Papoeacongres om de gevolgen van het akkoord te aanvaarden. De aanwezigen aanvaardden de komst van de Indonesiërs, maar maakten zich tevens op om vast te houden aan de in het akkoord van New York vastgelegde Daad van Vrije Keuze.

In hoofdstuk twaalf bespreken wij de overgangsperiode onder de vlag van de Verenigde Naties en de eerste jaren van het Indonesische bestuur vanaf 1962. De VN-administratie miste de nodige kracht, de wil en de deskundigheid om een werkelijk neutrale tussenfase te bewerkstelligen. Wel gaf zij de gelegenheid tot het georganiseerd terugtrekken van het Nederlandse bestuur en de overdracht van zijn taken aan de Indonesische opvolgers. Aanvankelijk namen de Papoease ambtenaren en politiemannen veel van deze taken over, met name in het plaatselijke bestuur. Tegelijkertijd stroomden Indonesische militairen en ambtenaren in veel grotere aantallen dan gepland het land binnen en namen daar spoedig de teugels over. Zij oefenden sterke pressie uit op de Papoea’s om publiekelijk hun zijde te kiezen en de droom van het zelfbeschikkingsrecht op te geven. Daarnaast openbaarden zich al spoedig de eerste tekenen van het ruwe optreden van de Indonesische militairen, dat ook in de komende decennia het nieuwe bewind zou kenmerken. Er trad een snelle verarming in, een grote terugval in rechtszekerheid en een verlies aan burgerrechten over de gehele linie. Daarbij vond een stelselmatige afbraak plaats van alles wat aan Nederland herinnerde en de vervanging daarvan door het Indonesische gedachtegoed van de geleide democratie. Dit leidde tot toenemende negatieve reacties van de zijde van de Papoea’s. Met name het achterland van Manokwari verkeerde vanaf 1965 in een permanente staat van verzet, wat bestreden werd met hardhandig militair optreden. Het aantal slachtoffers liep al spoedig in de duizenden.

Aanvankelijk was de hoop van de meeste politiek bewuste Papoea’s gevestigd op de Daad van Vrije Keuze. De Indonesiërs toonden echter weinig lust om hieraan ook werkelijk uitvoering te geven. De houding van Jakarta veranderde met het aantreden van Soeharto als de nieuwe president van Indonesië. Hij trof het land aan in een staat van desorganisatie en economische ontreddering en had dringend behoefte aan internationaal krediet. Om dit te verkrijgen was respectabiliteit noodzakelijk. Indonesië moest laten zien dat het zich aan internationale verdragen kon houden. De uitvoering van de Daad van Vrije Keuze, het laatste onderdeel van het akkoord van New York, bood de gelegenheid om dit aan te tonen. Daarbij maakte de nieuwe president wel dadelijk het voorbehoud, dat een andere uitslag dan een uitspraak ten gunste van Indonesië voor hem niet acceptabel zou zijn.

Dit spel in begon in de zomer van 1968 met de komst van Ortiz Sanz, die als vertegenwoordiger van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties Indonesië zou moeten bijstaan met de uitvoering van de Daad van Vrije Keuze. Hoe dat in zijn werk ging, wordt besproken in hoofdstuk dertien. Aanvankelijk toonde Ortiz Sanz zich vol goede moed en hoopte hij een plebisciet te kunnen organiseren dat naar internationale normen geloofwaardig zou zijn. Hij werd in die verwachting gesterkt door het optreden van de Indonesische minister van Buitenlandse Zaken, Adam Malik, die al eerder Nieuw-Guinea had bezocht en na terugkeer had moeten toegeven dat er daar sprake was van ernstig wanbestuur. Malik gaf aan het betere te willen, niet alleen bestuurlijk, maar ook ten aanzien van de wijze van uitvoering van de Daad van Vrije Keuze. De grenzen van deze bereidwilligheid werden echter bepaald door het standpunt van de president.

De werkelijkheid werd dan ook een bittere teleurstelling voor Ortiz Sanz. Zijn team werd onder Indonesische druk zeer klein gehouden. Na zijn aankomst op Nieuw-Guinea in september 1968 werd hij dadelijk overspoeld door rekesten van Papoea’s die zich beklaagden over Indonesisch wanbeheer op velerlei terrein. Hij nam deze klachten serieus en gaf ze door aan zijn Indonesische tegenspeler Sudjarwo Tjondronegoro, met het verzoek om daar actie op te ondernemen. Dit werd van de kant van Sudjarwo als ongepaste inmenging gezien, waardoor hun verstandhouding praktisch van het begin af aan slecht was. Indonesië legde zijn adviezen over de vorm van de volksraadpleging naast zich neer en koos voor het als traditioneel-Indonesisch bestempelde systeem van musyawarah. Deze term was in het akkoord alleen voor de invulling van een onderdeel genoemd, maar werd nu het leidend beginsel voor de hele volksraadpleging. Onder dit systeem waren alleen collectieve beslissingen mogelijk en was absolute overeenstemming een eerste vereiste.

In hoofdstuk veertien wordt de totstandkoming van de consultatieve raden besproken, evenals de daarop volgende voltrekking van de Daad van Vrije Keuze. Ortiz Sanz kreeg geen rol toebedeeld bij de samenstelling van het kiezerscorps en een uiterst minimale bij de uitvoering van de volksraadpleging zelf. De gang van zaken wordt hier gevolgd aan de hand van de verslagen van diplomaten en journalisten, die in staat waren onderdelen daarvan bij te wonen of gade te slaan. Ook Papoea’s die bij de voltrekking van de Daad van Vrije Keuze waren betrokken komen aan het woord. Verder is gebruik gemaakt van de rapportage van de zijde van de Verenigde Naties en de Indonesische regering. Naar het oordeel van de Westerse toeschouwers en de Papoea’s die zich hierover hebben uitgelaten, draaide de Daad van Vrije Keuze uit op een schijnvertoning, waarbij een bijeengeronseld kiezerscorps onder grote druk zich unaniem voor Indonesië leek uit te spreken.

De uitvoering van de Daad van Vrije Keuze werd begeleid vanuit New York door de top van de Verenigde Naties. Er werd van daaruit echter nauwelijks tegendruk geboden tegen de Indonesische plannen en praktijken, evenmin trouwens als vanuit den Haag of Washington. In Den Haag stelde de nog steeds als minister van Buitenlandse Zaken actieve minister Luns zich op het standpunt dat Nederland wel een morele verantwoordelijkheid erkende, maar volgens de tekst van het akkoord niet de ruimte had om zelf handelend op te treden. Het Nederlandse optreden bleef beperkt tot het tonen van begrip voor het Indonesische optreden zonder daar publiekelijk instemming mee te verlenen. In Den Haag was intussen het tij gekeerd en was alle hoop gevestigd op een goede samenwerking met Indonesië. Niettemin werd er in de Tweede Kamer op de regering enige druk uitgeoefend om zich in te zetten ten gunste van een open volksuitspraak voor de Papoea’s. Dit leidde tot een bijeenkomst van Nederlandse en Indonesische ministers in Rome in mei 1969. In een na afloop daarvan afgelegde verklaring namen de Nederlandse ministers kennis van de Indonesische aanpak, onder het uitspreken van verwachting dat er over de uitvoering van de volksraadpleging volledige overeenstemming zou bestaan tussen de Indonesische regering en de secretaris-generaal van de VN. Verder maakten Malik, Luns en Udink het gezamenlijke voornemen bekend tot samenwerking op het gebied van de economische ontwikkeling van het gebied. De verklaring van Rome vormde de bevestiging van het tot dan toe gehanteerde uitgangspunt dat de Verenigde Naties zich uiteindelijk met Indonesië zouden hebben te verstaan over de te volgen aanpak. Zij bood daarom Ortiz Sanz geen handvat om de koers bij te stellen.

Het eindrapport van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties was geheel gebaseerd op een sterk geflatteerd verslag van Ortiz Sanz van zijn rol in de uitvoering van de Daad van Vrije Keuze. Het bevatte slechts flauwe kritiek op de van Indonesische zijde ondervonden tegenwerking. Op basis daarvan kon U Thant niet meer doen dan concluderen, dat er een Daad van Vrije Keuze was gehouden. Een bepalend lidwoord kon er niet van af, omdat de representatieve waarde van de operatie ver onder de in het akkoord van New York vastgelegde normen was gebleven. Men kon dit als een vernietigend oordeel opvatten, maar de vaagheid van formulering bood ook alle ruimte om, als men dit wenste, daaraan stilzwijgend voorbij te gaan.

De laatste ronde werd gelopen oktober en november 1969 in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Daar werd het rapport van de secretaris-generaal in onderlinge samenwerking tussen Nederland en Indonesië door de vergadering geloodst. Ook de Verenigde Staten verleenden daarbij hand- en spandiensten. Hoewel zakelijk gezien in hoge mate verantwoordelijk voor de gang van zaken die leidde tot het akkoord van New York en daarmee tot de Daad van Vrije Keuze, verschool dit land zich, evenals Nederland, geheel achter de Verenigde Naties, die daarmee de zwarte piet kreeg toegespeeld. Wel was er scherpe kritiek vanuit een groep van Afrikaanse landen die vanaf 1961 steeds begrip voor het standpunt van de Papoea’s had getoond. Het haalde weinig uit. Een door hen ingediend amendement om over een aantal jaren een nieuwe volksraadpleging te organiseren werd met een ruime meerderheid van stemmen verworpen. Het gevolg was dat de raad zonder tegenstemmen maar met dertig onthoudingen een door Nederland en Indonesië gezamenlijk ingediend resolutie aanvaardde, waarin zij verklaarde kennis te nemen van het rapport. De ‘Nieuw-Guinea kwestie’ was daarmee volgens tekst van het akkoord geheel afgehandeld en kon van de agenda van de Verenigde Naties worden afgevoerd.

Tot slot wordt aandacht besteed aan de afrondende discussies in het Nederlandse parlement van 1962 en 1969. Deze vonden respectievelijk plaats naar aanleiding van de afsluiting van het akkoord en van de uitvoering van de Daad van Vrije Keuze. In beide gevallen kwam daar de kwestie van de soevereiniteit aan de orde, die Indonesië en Nederland vanaf 1950 verdeeld had gehouden. Zij was in de tekst van de overeenkomst in het midden gelaten. Vanaf het sluiten van het akkoord van New York was door alle partijen gehandeld vanuit de stelling, dat de afhandeling in de Verenigde Naties de slotfase zou zijn van de overdracht van de soevereiniteit. Daarmee zou deze zoal niet de jure, dan toch de facto een feit zijn. Dit werd zowel in 1962 als in 1969 nadrukkelijk onderschreven door de Nederlandse regering in een aantal verklaringen voor het parlement. Zo was met de kennisneming van het eindrapport van de secretaris-generaal over de afhandeling van dit laatste onderdeel van het akkoord een einde gekomen aan het conflict over de soevereiniteit van West Nieuw-Guinea. Van Nederlandse kant was wel sprake van een toekomstige betrokkenheid. Deze kwam tot uiting in een door Indonesië en Nederland onderschreven toezegging tot samenwerking op het gebied van de ontwikkeling van westelijk Nieuw-Guinea. Toen en later stelde de Nederlandse regering zich op het standpunt dat Nederland alleen in goede samenwerking met Indonesië iets voor zijn vroegere onderdanen zou kunnen doen.

 

Tot zover de samenvatting van de inhoud en van de voornaamste conclusies van deze studie. Het einde van de Daad van Vrije Keuze betekende het begin van een internationaal volledig aanvaard Indonesisch bestuur. De wel gevreesde algemene opstand van de Papoea’s bleef uit, maar ook nadien bleef onrust heersen. In 1971 verklaarde de militante verzetsbeweging OPM de onafhankelijkheid. Dit verzet werd echter hard aangepakt en bleef ook verder een marginaal verschijnsel. West-Irian, nu omgedoopt tot Irian Jaya (het zegevierend Irian), werd tot autonome provincie verklaard die onder verantwoordelijkheid stond van de minister van binnenlandse zaken. In werkelijkheid bleef het wat het sinds 1963 geweest was: een gebied onder een weinig succesvol militair bestuur, dat alle kenmerken bleef vertonen van de voorafgaande periode. Een geforceerd beschavingsoffensief liep op niets uit. Indonesië legde zijn eigen normen op aan de Papoeabevolking. Kritiek of tegenwerking werd niet geduld en er werd met harde hand gestraft. Het aantal slachtoffers dat daarbij gevallen is, is moeilijk te schatten. Er doen cijfers de ronde die oplopen tot in de tienduizenden.

Een juridische onderzoeksgroep die verbonden is aan de universiteit van Yale vond in zijn rapport uit 2003 de haar bekend geworden feiten ernstig genoeg om in dit verband het omineuze woord genocide uit te spreken. Dit impliceerde dat naar haar oordeel het optreden van de Indonesische overheid de suggestie wekt dat zij uit was op de vernietiging van de Papoea’s als zodanig.¹ Deze uitspraak ging echter met de nodige aarzelingen gepaard. Deze aarzelingen zijn mijns inziens terecht, en wel in die mate dat de groep niet tot deze conclusie had mogen komen. Zeker, de door haar gesignaleerde gewelddadigheid van het Indonesische bestuur is een reëel gegeven. Zij blijkt al duidelijk uit het door ons gegeven verslag over de eerste jaren van het Indonesische bewind. Naar getuigenis van Papoea’s met een aanzienlijke kennis van zaken ging er gedurende de daaropvolgende decennia geen dag voorbij waarop geen doden vielen of mensen zwaar werden mishandeld. Verder gebruikte Indonesië het gebied nu op ruimer schaal als overloop voor de snel groeiende eigen bevolking. De Papoea’s trokken daarbij meestal aan het kortste eind. In de loop van dit proces verloren zij steeds meer grond, terwijl ook de meeste banen naar de immigranten gingen. Het waren processen die zich elders in Indonesië eveneens voordeden, maar in West-Irian toch wel het meest prangend. De steden werden replica’s van de doorsnee Indonesische stad: dichtbevolkt en vuil.

Daar stond tegenover dat de voordien stabiele en traag groeiende Papoeabevolking onder het Indonesische bestuur met de helft is toegenomen. Voorts dat de Indonesische overheid steun bleef verlenen aan het onderwijs, niet alleen via eigen organen, maar ook via de bestaande kerkelijke instanties. Daardoor bleef de vorming van de Papoease jeugd voortgang vinden. Verder zorgde meer aanraking met de rest van Indonesië via contact met de nieuwkomers, via de media en door persoonlijke bezoeken buiten het eiland, voor een verruiming van het blikveld. De inschakeling van Papoea’s in de maatschappij bleef echter problematisch. In de Nederlandse tijd opgeleide bestuursambtenaren bleven doorgaans gehandhaafd in de lagere rangen. De komst van het Indonesische bestuur had een einde gemaakt aan de formele ambtelijke opbouw van de overheidsorganisatie, waarbij opleiding nauw gekoppeld was aan het verdere carrièreverloop. Vriendendienst en connecties vormden voortaan de leidraad voor de benoemingen, en daarbij stonden de Papoea’s niet in de eerste rij. De financiering van het overheidsapparaat was onzeker, waarbij de ambtenaren ter plaatse zelf voor een deel van hun inkomen moesten zorgen. Dat gold ook voor het leger, dat naar schatting maar voor dertig procent vanuit de schatkist gefinancierd werd. Daarbij was het gebied, als vanouds, niet de meest aantrekkelijke standplaats, wat leidde tot snel wisselende Indonesische staven.

Het hoeft geen betoog dat een dergelijk systeem misbruik van allerlei aard in de hand werkt. De Papoea’s maakten daarbinnen weinig kans. Na het aftreden van Frans Kaisiepo in 1973 was Izaak Hindom in 1982 de eerstvolgende Papoease gouverneur. Zijn komst veranderde weinig aan de machtsverhoudingen. Zij leidde evenmin tot een noemenswaardige inschakeling van Papoea’s in het bedrijfsleven, ook al ging het dat laatste voor de wind. De oliewinning was na afloop van de Daad van Vrije Keuze weer op gang gekomen en het al voor de oorlog in het Carsztensgebergte ontdekte koper kon onder de stabielere omstandigheden van het bewind van Soeharto door het Amerikaanse mijnbouwbedrijf Freeport tot ontwikkeling worden gebracht. Het vormde een rijke bron van inkomsten voor de Indonesische schatkist en voor de elite in Jakarta, voor zover deze bij de leiding en de centrale administratie van het bedrijf betrokken werd. Het positieve effect op de plaatselijke economie bleef echter miniem; de nadelen in de vorm van vervuiling en landverlies waren des te groter. De Papoeabevolking behoort tot de armste groepen van Indonesië.²

De organisatorische en mentale integratie in de Indonesische staat werd niet bereikt. Toen in 1998 de kansen van Soeharto keerden en zijn regiem ten einde kwam, ontstond er een gezagsvacuüm waarin de bevolking van Nieuw-Guinea weer even vrijuit spreken kon en de problemen van het gebied een tijdlang zichtbaar werden voor de buitenwereld. Als iets duidelijk was, dan wel dat Indonesië er niet in geslaagd was het hart van de Papoea’s te winnen. In hun gedrag demonstreerden zij dat het eigen nationaal besef intussen sterk was toegenomen. Door gedisciplineerd optreden slaagden de leidende personen uit kerk en samenleving er in om ernstige onlusten te voorkomen, en de stem van de Papoea’s op een waardige maar indringende wijze onder de aandacht van de Indonesische regering en de wereld te brengen. Het gevolg was dat op nieuwjaardag 2000 de Indonesische president Abdurrachman Wahid bij een bezoek aan Jayapura verbeteringen in het bestuur toezegde en toestond dat de naam Irian-Jaya, die werd gezien als symbool van de Indonesische overheersing, kon worden vervangen door de naam Papua. Het was een markante punt in de reeks van gebeurtenissen waarmee wij dit boek geopend hebben. Sindsdien is de klok weer grotendeels teruggedraaid. Het wachten is nog steeds op een eerlijke inlossing van de gedane beloften voor een ruime autonomie. Dit is geen eenzijdige zaak, en bij de invulling daarvan zal de stem van de Papoea’s zelf zwaar moeten wegen. De eerste voorwaarde daarvoor is vrijheid van spreken en bewegen. Daarbij komt haast vanzelf de uitspraak van de Indonesische minister Adam Malik in gedachten, waarin hij tijdens zijn bezoek aan het gebied in 1966 publiekelijk verkondigde dat een terugtrekken van de militairen het eerst noodzakelijke was, wilde de Papoeasamenleving tot ontwikkeling komen. Sinds hij deze woorden sprak is de druk van leger en politie op de bevolking alleen nog maar toegenomen.

Dit boek geeft het verhaal van de intrede van de bevolking van Nieuw-Guinea in de moderne tijd. Tot 1962 was Nederland daarbij het intermediair. In deze studie is daarom veel aandacht besteed aan de doelstellingen van het Nederlandse beleid. Deze waren aanvankelijk van strategische aard: het vastleggen van een oostgrens van het machtsgebied van Batavia. Met de vestiging van de eerste bestuurscentra in 1898 ging men een stap verder. Het doel werd nu, om met de hier geciteerde resident Plate te spreken, ‘van wilden mensen te maken’. De gekozen terminologie paste bij de toen levende voogdijgedachte, die voor het koloniale bestuur een opvoedkundige taak zag weggelegd. Na de bestuursvestiging werd de kustbevolking langzaam maar zeker binnen de invloedsfeer van de moderne wereld getrokken. Met het inzetten van de dekolonisatie werd de urgentie daarvan sterker gevoeld. Meer expliciet en in moderne taal gesteld, werd na 1945 de ontwikkeling tot zelfbeschikking het hoofddoel van de Nederlandse politiek ten aanzien van Nieuw-Guinea. Dit streven is na 1950 in een versneld tempo doorgevoerd. De uitsluiting van de overdracht in 1950 leverde twaalf jaar van voortgezet Nederlands bestuur op, waarin veel voor land en volk is gedaan. De Papoeawereld van 1962 verschilde hemelsbreed van die van 1950, laat staan van 1900. Er had een ontwikkeling in de breedte plaats gevonden en er was een kleine maar kwalitatief goede bovenlaag gevormd die, als zij de kans zou krijgen, op den duur leiding zou kunnen geven aan de samenleving in zijn geheel. Onder het Indonesisch bewind heeft deze ontwikkeling zich met horten en stoten kunnen voortzetten, echter zonder het vooruitzicht dat deze elite ook werkelijk de voor haar bestemde leidende en bepalende rol zou kunnen spelen.

Juist vanwege dat laatste zou men kunnen redeneren dat een dadelijke overdracht in 1950 beter was geweest. De ontwikkeling van de samenleving zou dan wel langzamer zijn verlopen, maar via de invloed van zending en missie, die ook elders in Indonesië de gelegenheid heeft gekregen om door te werken, zou de richting toch dezelfde zijn geweest. Dan zou wellicht ook de argwaan en vijandschap niet zijn ontstaan, die tot op de dag van vandaag de relatie tussen Papoea’s en Indonesiërs bepaalt. Deze redenatie klinkt aantrekkelijk, maar doet te kort aan de omvang en kracht van het opbouwend werk dat tussen 1950 en 1962 heeft plaatsgevonden. Verder gaat zij er te gemakkelijk van uit dat daarmee kloof tussen Papoea’s en Indonesiërs voorkomen had kunnen worden. Dat is echter allerminst zeker. Het anti-amberisentiment zat er ook in 1950 al stevig in en de negatieve Indonesische attitudes ten aanzien van de Papoea’s waren eveneens van ouder datum. Een snelle overdracht zou de vorming van een militair bestuur niet hebben verhinderd, evenmin als de daarbij behorende gewelddadigheid. Maatschappelijk zouden de Papoea’s in 1950 nog veel minder kans gekregen hebben om zich te profileren. Ongetwijfeld bevonden zij zich, zoals de zaken gegaan zijn, in 1963 in een uiterst moeilijke positie, maar de samenleving was weerbaarder dan zij zonder het verlengde Nederlandse bestuur geweest zou zijn.

Duidelijk is echter ook, dat het gewenste einddoel van de Nederlanders niet is bereikt, evenmin als de door Indonesië gewenste integratie. Dit boek is niet geschreven om te speculeren over wat geweest had kunnen zijn, en evenmin om aan te geven hoe de toekomst er uit zal moeten zien. De bedoeling is, een zo getrouw mogelijke weergave te geven van het ingewikkelde proces van de intrede van de bevolking van Westelijk Nieuw-Guinea in de wereld van de twintigste eeuw. Dat wil niet zeggen dat men dit verhaal zonder emoties en gevoelens kan schrijven of lezen. Wie zich verdiept heeft in de onmogelijke positie waarin de Papoea´s in de loop van deze geschiedenis geraakt zijn, kan met de schrijver alleen maar hopen dat in de nieuwe eeuw hun lot een keer ten goede zal nemen. De elementen daarvoor zijn te vinden in het voorafgaande. Zij liggen in de mogelijkheden van de Papoeasamenleving zelf, die de nodige zelfbeheersing, wijsheid en veerkracht heeft opgebracht om te overleven. Zij liggen ook in de belangstelling van de internationale wereld, die zich langs allerlei wegen met de gang van zaken bemoeid heeft en daarvoor vaak de primaire stuurkracht heeft geleverd. Deze is het meest duidelijk tot uitdrukking gekomen in de processen die leidden tot de totstandkoming van het Akkoord van New York en de daarop gebaseerde regelingen. Voor wie dat dragen kan, behoort historische verantwoordelijkheid ook een volkenrechtelijke betekenis te hebben.

De mogelijkheden voor een betere toekomst van de bewoners van westelijk Nieuw-Guinea liggen ook in de belangstelling van Indonesië, dat niet alleen een traditie heeft van militair en autoritair bewind, maar ook een van beschaafde omgang en streven naar goed bestuur. Men mag alleen maar hopen dat dit laatste koppel de overhand zal krijgen. Er is, tenslotte, de overweging dat het belang van Indonesië en de Papoea’s, door hun nabuurschap en gedeelde geschiedenis, in hoofdzaak samenvalt. De twee voornaamste motieven voor de bestuursvestiging van 1898 waren een veiligstellen van de oostgrens van de archipel en de ontwikkeling van de Papoea’s en hun land. Deze kunnen, hoe dan ook, nog steeds samengaan. Er dient een oplossing te worden gevonden die een betere toekomst voor de Papoea’s combineert met een goede regeling van de oostgrens van Indonesië. Een open venster naar de Stille Oceaan lijkt echter moeilijk te combineren met een morrende, miskende en misbruikte bevolking aan de Indonesische kant van de 141^e lengtegraad.