Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

 OCenW 
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen

Europaweg 4 Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer Telefoon (079) 323 23 23 Telefax (079) 323 23 20 Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag

Uw brief van Ons kenmerk Contactpersoon Zoetermeer

PDR/Dir/10404

10 maart 2003

Onderwerp Doorkiesnummer Actieplan en beantwoording vragen
onregelmatigheden bekostiging HO

Bij deze brief ontvangt u de antwoorden op de vragen die door de Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport Ruimte voor Rekenschap dd. 13 december 2002, de aanbiedingsbrief bij dat rapport en het rapport van de Algemene Rekenkamer "Onregelmatigheden bekostiging (hoger) onderwijs" dd. 19 februari 2003. Tevens ontvangt u van ons het Actieplan Rekenschap. In het Actieplan Rekenschap is aangegeven hoe de maatregelen uit het rapport "Ruimte voor Rekenschap" en de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zullen worden uitgevoerd. Wij informeren u hierbij ook over het door ons aangekondigde vervolgonderzoek, voor wat betreft de groene instellingen mede namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Dit vervolgonderzoek is opgenomen in het Actieplan Rekenschap.

Wij hechten er aan de aangekondigde maatregelen te plaatsen binnen een breder kader: dat van een veranderende rol van het Ministerie van OCW ten opzichte van de instellingen. Het betreft dan niet alleen instellingen binnen de sectoren BVE, HBO en WO, maar ook die in de sectoren primair en voortgezet onderwijs.

De laatste jaren heeft zich een ontwikkeling ingezet om instellingen steeds meer ruimte te bieden. En dat is goed, niet voor niets is een van onze beleidsprioriteiten deregulering, autonomie én rekenschap. De overheid geeft de ruimte waar de instelling, de gebruiker, om vraagt. Maar met alleen het bieden van die ruimte zijn we er niet. Ruimte geven betekent ook uitspraken doen over de richting, de gewenste kwaliteit en het niveau van de voorzieningen. Nu moet echter worden vastgesteld dat niet altijd duidelijkheid is geboden over de grenzen van die ruimte. Ruimte geven betekent ook het nemen van de verantwoordelijkheid om, met de benodigde distantie, de resultaten van de instellingen te bewaken. Ruimte geven


OCenW
Blad 2

vraagt om een herijking van de bestuurlijke verhoudingen tussen de overheid en de instellingen en een verandering in de manier van werken.

In onze bestuurlijke reactie bij het rapport van de Algemene Rekenkamer hebben wij aangegeven die noodzaak tot verandering reeds te hebben (h)erkend. Juist op dit terrein is in 2002 een aantal belangrijke verbeteracties binnen het departement gestart in het kader van Kwaliteitsslag OCW. Het kiezen van een beleidsprioriteit "Autonomie,deregulering en rekenschap" vraagt om een nadere inrichting van de toezichtsrelatie tussen de instellingen en de overheid en een krachtige voortzetting van de rolontwikkeling die nodig is voor de uitvoering van deze toezichthoudende verantwoordelijkheid. In het kader van de Kwaliteitsslag OCW zal deze rolontwikkeling veel aandacht krijgen en moeten leiden tot de vereiste attitude bij de medewerkers om invulling te kunnen geven aan de toezichthoudende rol die past bij de vergrote beleidsruimte van de instellingen en de wijze waarop daarover rekenschap wordt afgelegd. Nog steeds temidden van het veld, maar met de natuurlijke vaardigheid objectief en met de nodige distantie te oordelen over de geleverde prestaties

In het Actieplan is uitgewerkt op welke wijze en in welk tijdsperspectief de beoogde resultaten van de aangekondigde maatregelen zullen worden gerealiseerd.
Wij wijzen u hierbij met name op de volgende elementen van het Actieplan: Wij zullen een onafhankelijke commissie instellen die wordt belast met de aansturing, uitvoering en verwerking van de bevindingen van het vervolgonderzoek bij alle onderwijsinstellingen in de BVE-sector en het Hoger Onderwijs. Het resultaat moet zijn dat bij de instellingen zal worden vastgesteld of men gehandeld heeft in strijd met de wet of de bedoeling van de wet. Daarmee kan bepaald worden welk bedrag aan ten onrechte verworven overheidssubsidie moet worden terugbetaald.
Er wordt op zeer korte termijn gestart met het zogenaamde eerste bekostigingsoverleg in elk van de betrokken onderwijssectoren, zowel met de brancheorganisaties als met de instellingen. Nog voor 1 juli 2003 zullen normatieve uitspraken door de Minister van OCW kunnen worden gedaan over de interpretatie van de huidge wet- en regelgeving op het gebied van de bekostiging, zodat daarmee voor de instellingen helderheid is gecreëerd over de gebruiksruimte Ten behoeve van de versterking van de toezichtstructuur zal het Accountability, Toezicht en Control-model in het kader van de Kwaliteitsslag OCW in 2003 geïmplementeerd worden. Hierbij wordt niet alleen gewerkt aan het verder aanscherpen van de gehanteerde instrumenten, maar zal in het bijzonder veel aandacht besteed worden aan de verantwoordelijkheden, rollen en rolvastheid (cultuur) van alle betrokkenen.


OCenW
Blad 3

Zoals gemeld in het rapport Ruimte voor Rekenschap zullen wij u periodiek informeren over de voortgang van de in het Actieplan opgenomen maatregelen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

(Maria J.A. van der Hoeven)

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en wetenschappen,

(drs. Annette D.S.M. Nijs, MBA)


OCenW
Blad 4

I Antwoorden n.a.v. vragen bij de aanbiedingsbrief bij het eindrapport zelfreinigend onderzoek (28 248, nr. 22)

1. Kan de Kamer worden geïnformeerd over de methodiek welke ten grondslag heeft gelegen aan de opstelling van de vragen van het zelfreinigende onderzoek?

Bij het opstellen van de vragenlijsten is uitgegaan van concrete indicaties uit het op dat moment aanwezige basismateriaal. Dit basismateriaal betreft onder meer het rapport van de accountantsdienst over de inschrijving van buitenlandse studenten bij zes hogescholen dat u op 27 februari 2002 is toegezonden en risico- analyses, die door de Task-Force Rekenschap (van Lunteren) zijn uitgevoerd ten aanzien van de bekostigingssystemen in HBO, WO en BVE. De vragenlijsten zijn opgesteld op basis van de in de vorige zin genoemde indicaties, van het wettelijk kader voor de bekostiging en van materiaal, aangedragen door de desbetreffende beleidsdirecties. Dat heeft in eerste aanleg geleid tot een vragenlijst voor het HBO met een indeling in vijf hoofdcategorieën: onderwijsinspanning in relatie tot bekostiging, het persoonsgebonden karakter van de inschrijving, collegegeld, samenwerking tussen en samenloop van inschrijving aan bekostigd en niet- bekostigd onderwijs en andere bekostigingsvoorwaarden. Binnen de vijf hoofdcategorieën zijn een of meer vragen opgesteld met als oogmerk via die vragen de instellingen in de gelegenheid te stellen zoveel mogelijk informatie te verstrekken over de verschillende manieren waarop zij met de in de vragen aangeduide thema's omgaan. Door een algemene slotvraag is de instellingen de gelegenheid geboden zaken te melden die in de voorgaande vragen nog niet aan de orde waren gekomen. De HBO-vragenlijst heeft als voorbeeld gediend voor de vragenlijsten voor de BVE-sector en het WO. Het uitzenden van de vragenlijsten en de strekking daarvan zijn besproken met de BVE-raad, de HBO-raad, de VSNU en de COLO.

2. Kan de Kamer inzage verkrijgen in de dossiers van de individuele instellingen? Zo neen, waarom niet?

De informatierelatie tussen regering en parlement wordt beheerst door de verplichting van de regering en individuele bewindspersonen aan de Kamer alle inlichtingen te verstrekken die de Kamer vraagt. Deze verplichting is neergelegd in artikel 68 van de Grondwet. Alleen om politieke redenen of als het belang van de staat in het geding is, kan op deze algemene regel een uitzondering worden gemaakt. Gelet op het feit dat de inhoud van de dossiers van de individuele instellingen voor een belangrijk deel bestaat uit voorlopige oordelen waarover bovendien nog geen hoor- en wederhoor heeft plaatsgevonden, kan het belang van de staat in het geding komen in de zin van kans op eisen tot schadevergoeding indien de individuele dossiers nu openbaar zouden worden gemaakt. Wel kan de Kamer desgewenst vertrouwelijk kennis nemen van de dossiers. Voor de goede orde zij nog opgemerkt dat uit de jurisprudentie blijkt dat het feit dat een bewindspersoon de Kamer vertrouwelijk informeert, niet meebrengt dat de pers of een al dan niet willekeurige derde om die reden ook een recht op informatie toekomt.


OCenW
Blad 5

3. Waarom is slechts teruggekeken tot het jaar 2000 en niet tot het jaar 1998?

In het zelfreinigend onderzoek is teruggekeken tot vijf jaar voor de start van het onderzoek. Door de accountantsdienst is aan de instellingen in de gevallen waarin niet is terug gekeken tot vijf jaar voor de start van het onderzoek gevraagd aanvullende gegevens over die periode te verstrekken. Bij de analyse van de beschikbare gegevens is echter gebleken dat de gegevens onbetrouwbaarder worden naar mate zij ouder zijn. Zo sluiten bijvoorbeeld door fusies van instellingen de gegevens uit de administraties niet meer goed op elkaar aan. Uit het valideringsonderzoek in het kader van het zelfreinigend onderzoek is gebleken dat er sprake is van bruikbare gegevens vanaf het inschrijvingsjaar 1998, dus het bekostigingsjaar 2000.

4. Waarom leidt de categorie `oranje' tot het niet nader kunnen duiden van rechtmatig of onrechtmatig?

Het oordeel oranje is gegeven als er bij die handelwijzen onduidelijkheid bestaat over de juiste toepassing van de regels. In die gevallen is aan de Commissie van Deskundigen gevraagd om te adviseren over een eenduidige uitleg van de regels of over aanpassing ervan. Voor een uitspraak omtrent de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van handelwijzen is het nodig dat er sprake is van strijd met de letter van de wet of de duidelijke bedoeling van de wet. Bij oranje casuïstiek is hiervan geen sprake. Voorts wordt verwezen naar het antwoord op vraag 8 en 10 van de vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer.

5. Welke prioritering vindt plaats binnen het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen met betrekking tot de gedragslijn misbruik en oneigenlijk gebruik?

De gedragslijn heeft tot doel om MenO-gevoeligheid zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken en om het zich voordoen van MenO te bestrijden door gericht MenO-beleid. Dit MenO-beleid is gebaseerd op een viertal elementen, te weten: § aan de voorkant van het beleidsproces in de wet- en regelgeving de mogelijkheden van MenO zoveel mogelijk te beperken; § door middel van een goed voorlichtingsbeleid de instellingen te informeren over de bedoeling van de wet- en regelgeving en de inhoud van het MenO- beleid
§ een gericht controlebeleid
§ een adequaat sanctiebeleid
Binnen deze elementen is geen prioritering aan te geven. Alle vier de elementen zijn van even groot belang.
Zoals ook in het rapport van de Algemene Rekenkamer is vermeld, bevat de gedragslijn een tweetal interne procedures voor MenO-beleid. De eerste procedure behandelt de jaarlijkse inventarisatie van MenO-gevoelige regelingen. Prioritering vindt plaats aan de hand van de omvang van de MenO-gevoeligheid en aan de hand van de kans dat MenO zich daadwerkelijk voordoet. De tweede procedure betreft de inventarisatie van het zogeheten restant-MenO.


OCenW
Blad 6


OCenW
Blad 7

Dat is de MenO-gevoeligheid die niet met MenO-maatregelen is af te dekken. Dat kan zijn vanwege te hoge kosten in verhouding tot de opbrengsten of omdat bijvoorbeeld in de privacy-wetgeving beperkingen zijn opgelegd die adequaat MenO-beleid onmogelijk maken.

6. Wat wordt verstaan onder een onafhankelijk vervolgonderzoek en kan dit in de praktijk betekenen dat de uitvoering door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ter hand wordt genomen?

Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar het Actieplan Rekenschap dat u gelijktijdig met de beantwoording van deze vragen ontvangt. In het Actieplan wordt vervolgonderzoek bij alle instellingen aangekondigd, om vast te stellen of alle rode casuïstiek is gemeld. Het onderzoek zal worden uitgevoerd door een externe onafhankelijke commissie.

7. Waarom is er niets gedaan met eerdere signalen met betrekking tot creatief boekhouden in de jaren 1996 tot 2001?

De verklaring moet worden gezocht in een combinatie van de volgende factoren: § Het ontbreken van systematische registratie van signalen; § Partiële signalen zijn niet met elkaar in verband gebracht; § Gebrek aan alertheid.
Om voor de toekomst te bewerkstelligen dat deze signalen wel leiden tot acties zijn in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" maatregelen aangekondigd, zoals versterking van het toezicht, versterking van het auditcommittee, het instellen van een periodiek bekostigingsoverleg, het aanpassen van de klokkenluidersprocedure en de aankondiging van een stevig handhavings- en sanctiebeleid. Blijvende alertheid is echter geboden.

8. Op welk moment in het onderzoek is de doelstelling aangepast tot verkenning van de gebruiksruimte en waarom is de doelstelling aangepast? (blz. 1)

De doelstelling van het onderzoek is vastgelegd in de brief van12 maart 2002 (WJZ/2002/10090: bijlage bij TK 2001/2002. 28 248, nr.4) aan de instellingen voor HBO, WO en BVE en als zodanig opgenomen in het rapport `Ruimte voor Rekenschap'. Het onderzoek had een tweeledig doel: het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgaan en het bieden van een bestuurlijk kader voor instellingen om eventueel misbruik of oneigenlijk gebruik te melden. De doelstelling is gedurende het onderzoek niet gewijzigd.

9. Waren de grenzen van `de strikt juridische uitleg' te strikt, of rekten de instellingen deze te ruimhartig op? (blz. 1)

De gebruiksruimte wordt begrensd door de tekst van de wet, de bedoeling van de wetgever, de uitleg van de wetgeving in beleidsregels, voorlichtende publicaties en de jurisprudentie. Eigen interpretaties van de instellingen die zich niet binnen deze grenzen bewegen, overschrijden derhalve de gebruiksruimte. Dat gebeurt dan


OCenW
Blad 8

niet doordat de juridische uitleg te strikt is, maar doordat de instellingen deze grenzen niet in acht nemen.

10. Wie verwezen in de discussies over publiek ondernemerschap naar de extra kansen tot aanvulling op overheidsfinanciering? Betrof het de instellingen of ook het ministerie? Kunnen deze verhulde verwijzingen met citaten worden gestaafd? (blz. 2)

Het belang van samenwerking tussen regulier en contractonderwijs wordt voor beide onderwijssectoren al lange tijd onderkend en gestimuleerd door overheid, onderwijsinstellingen en bedrijfsleven. In de discussies over publiek ondernemerschap is in ieder geval van de zijde van het ministerie expliciet verwezen naar de extra kansen tot aanvulling op overheidsfinanciering. Dit blijkt onder meer uit volgende bronnenoverzicht, waarop is gedoeld in de brief van 13 december 2002 ter aanbieding van het rapport "Ruimte voor Rekenschap". Aan het feit dat het publiek ondernemerschap zich in de onderwijspraktijk in de afgelopen jaren sterk in stijgende lijn heeft ontwikkeld, is zonder meer te verbinden dat ook de belanghebbende onderwijsinstellingen de ontwikkelingen omarmen. Tijdens de behandeling van de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor 2000 is door de minister in de beantwoording van vragen van de Kamer ingegaan op de grenzen die ten aanzien van medefinanciering van initieel onderwijs door het bedrijfsleven mogen worden verwacht. Gesteld is dat betrokkenheid en medefinanciering van het bedrijfsleven mogelijk moet zijn, zolang instellingen in de BVE-sector en het hoger onderwijs voldoen aan de bekostigingscriteria, waaronder eisen van kwaliteit en toegankelijkheid van het initieel onderwijs. (Handelingen Tweede Kamer, 26 8000 ­VIII, p. 20, 1537). Het ontwerp HOOP 1998, hoofdstuk 3, bevat in paragraaf 3.5. "Publiek ondernemerschap" ook relevante passages, waaruit blijkt dat de toenemende maatschappelijke oriëntatie van universiteiten en hoge scholen leidt tot een verbreding van de geldstromen waarlangs bedrijfsleven, overheid en non- profitinstellingen bijdragen aan de financiering van het publieke onderwijs en onderzoek. Onderkend is dat het contractonderwijs thans een relatief bescheiden omvang heeft, maar in de toekomst aan betekenis kan winnen om beter tegemoet te kunnen komen aan de groeiende behoefte aan blijven leren gedurende de arbeidsloopbaan. Dit `publiek ondernemerschap' veronderstelt dat universiteiten en hogescholen hiermee op een verantwoordelijke wijze omgaan, en hierop aanspreekbaar zijn.
Uit het ontwerp-HOOP 2000, hoofdstuk 5, paragraaf 5.2 (Oriëntatie op de markt) blijkt eveneens de wenselijkheid van de synergie tussen marktactiviteiten en de uitvoering van de publieke onderwijstaak. Onderkend wordt dat aan marktactiviteiten van bekostigde instellingen die gepaard gaan met concurrentie met derden voorwaarden moeten worden gesteld. Volgens de SER is een voorwaarde dat contractactiviteiten moeten aansluiten bij de missie van de universiteiten en hogescholen. Voor het onderzoek moet het contractonderzoek in beginsel een relatie hebben met fundamenteel strategisch onderzoek en dat de resultaten in principe openbaar zijn, zodat ze open staan voor publiek debat. Daarnaast moeten de werkelijke kosten die gemoeid zijn met het uitvoeren van de contractactiviteiten in rekening worden gebracht. In dit verband beveelt de SER aan dat instellingen aan deze problematiek aandacht besteden door een


OCenW
Blad 9

gedragscode te ontwikkelen voor het uitvoeren van contractactiviteiten. Uit de Rijksbegroting 1993, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 ­ 1993, 22 800 hoofdstuk, VIII, nr. 2 blijkt al dat het aan de overheid is om in het kader van de hiervoor geschetste ontwikkelingen op de markt van scholing en beroepsopleiding en de rol van derden een stimuleren kader aan te reiken, inhoudelijke strategische prioriteiten aan te wijzen (op basis van het proces van verkenningen) en partijen tot samenwerking te stimuleren.

Het ministerie van OCW heeft in de afgelopen jaren in zowel de BVE-sector als in het hoger onderwijs subsidies verstrekt om de contractactiviteiten van onderwijsinstellingen te stimuleren. Zo is in de voorjaarsnota 2001 bijvoorbeeld aan enkele onderdelen in de BVE-sector een extra bijdrage verstrekt als stimulans voor de samenwerking tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven. Daarbij is als voorwaarde gesteld dat deze extra bijdrage zou worden aangevuld met eenzelfde bijdrage van de sociale partners. Van BVE-instellingen wordt verwacht dat zij goede relaties onderhouden met het bedrijfsleven en van het bedrijfsleven wordt verwacht dat dit een bijdrage levert aan het onderwijs in de BVE-sector; het betreft zowel de totstandkoming van de inhoud en het aanbod van opleidingen als het leveren van materiële bijdragen, door het verzorgen van de beroepspraktijkvormingscomponent, en het waar nodig ook investeren in de sector. Zonder (financiële) bijdrage van het bedrijfsleven zou het middelbaar beroepsonderwijs niet bestaan. Van oudsher zijn dergelijke relaties er geweest en van overheidswege steeds aangemoedigd. Dit wordt ook in beleidsdocumenten uitgedragen. Al in 1991 is het zogenaamde convenant Rauwenhoff is gesloten, waarmee het mogelijk is gemaakt om aanvullende wensen en eisen van het bedrijfsleven/de bedrijfstakken die het onderwijsbudget te boven gaan, te financieren uit private middelen. Daarmee werd tegemoet gekomen aan de onderkende noodzaak om te komen tot een verbetering van de aansluiting van de beroepsopleidingen bij de behoefte op de arbeidsmarkt. Ook in de rapporten rond de evaluatie van de WEB en in het Interdepartementale beleidsonderzoek beroepsonderwijs is dit gedocumenteerd. In bepaalde sectoren is de bijdrage van het bedrijfsleven essentieel voor de instellingen. Als voorbeeld dient de brief van minister Hermans aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 23 november 2001 over het evaluatieverslag WEB. Hier staat op blz. 2 van de bijlage: "Voor een eventuele extra bekostiging (voor het in stand houden) van een kleine opleiding geldt wat mij betreft dat dan de betreffende branche aan zet is." Een ander voorbeeld is de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WEB. Op blz. 75 staat het volgende: "Indien echter instellingen door een of meer bedrijfstakken financieel worden ondersteund, zal de investering die door instellingen moeten worden gedaan van beperkter omvang zijn en zal het macro doelmatigheidsbezwaar minder sterk gelden." Nog nadrukkelijker komt dit naar voren in de passage in de WEB over de bijdrage van het bedrijfsleven aan het instandhouden van vakinstellingen (zie Web artikel 12.3.5 lid 2 sub e). Deze voorbeelden geven aan dat bepaalde vormen van bekostigd onderwijs bij een of meer instellingen alleen mogelijk zijn met aanvullende private financiering en dat dit algemeen erkend wordt. Het leveren van maatwerk en het ondernemend inspelen op de markt - door onderwijs te verzorgen voor ieder die een beroepskwalificatie wenste of nodig had - is de instellingen als het ware opgelegd.


OCenW
Blad 10

Het verzorgen van onderwijs toegespitst op bepaalde wensen uit het bedrijfsleven hoort daarbij. Ook in het kader van ICES, Leven Lang Leren en Versterking beroepskolom is samenwerking met en cofinanciering van het bedrijfsleven steeds beklemtoond. In lijn met het voorgaande, is in het vorige regeerakkoord opgenomen dat ROC's zich zouden moeten ontwikkelen tot brede centra voor Leven Lang Leren.

11. Bestond er slechts een indruk van het bestaan van een eigen gebruiksruimte, zonder dat er een indruk bestond van enige begrenzing aan die eigen gebruiksruimte? Waaruit blijkt dat? (blz. 2)

Met de passage waarop de vraag betrekking heeft, wordt beoogd tot uitdrukking te brengen dat door de beleidsmatige aansporingen van de kant van het ministerie bij de instellingen de indruk van de aanwezigheid van een eigen gebruiksruimte kan zijn ontstaan.

12. In hoeverre doet opzet bij de instelling terzake voor de beoordeling of de verticale stapeling een vorm van oneigenlijk gebruik betreft? (blz. 2)

Hoewel het de bedoeling van de wetgever is dat onderwijsinstellingen doelmatige leerwegen aanbieden, kan het in het belang van de individuele deelnemer zijn om een opleiding met een zo hoog mogelijke kwalificatie te kunnen afronden, als gevolg waarvan meerdere diploma's worden verstrekt. De wet staat dit toe. Als echter de mogelijkheid van de verticale diplomastapeling door een instelling uitsluitend wordt benut uit financiële overwegingen gericht op het ontvangen van extra overheidsbekostiging, dan is sprake van een onbedoelde en niet gewenste vorm van verticale diplomastapeling. Dit illustreert dat de achterliggende beweegredenen van de onderwijsinstellingen van betekenis zijn voor het antwoord op de vraag of sprake is van opzet en/of oneigenlijk gebruik.

13. Welke aansturingen vinden plaats vanuit het ministerie naar de instellingsaccountants? (blz. 3)

De aansturing vanuit het ministerie naar de instellingsaccountants vindt op de volgende wijze plaats. Er worden jaarlijks controleprotocollen uitgebracht van de sectoren po, vo, bve, hbo, wo en owb. Voor 2002 is een gemeenschappelijk controleprotocol uitgebracht voor de onderwijssectoren vo, bve, hbo en wo. Jaarlijks in november organiseert het ministerie ten behoeve van de instellingsaccountants een voorlichtingsbijeenkomst over de controleprotocollen. Daarbij zijn de kwaliteit van de accountantsverklaringen, wijzigingen van de controleprotocollen en wijzigingen van wet- en regelgeving onderwerpen van gesprek. Voor de sectoren vo/bve en hbo/wo publiceert het ministerie richtlijnen voor de jaarverslaggeving. De instellingsaccountants moeten nagaan of de jaarrekeningen van de instellingen aan deze richtlijnen voldoen. Over de verantwoording door de instellingen van subsidies op grond van de Wet overige OCenW -subsidies zijn voorschriften opgenomen.


OCenW
Blad 11

14. Wanneer is de regering opmerkzaam geworden op de mogelijkheid dat gaandeweg calculerend en strategisch gedrag werd ontwikkeld? (blz. 3)

In de passage waarop deze vraag betrekking heeft wordt melding gemaakt van het feit dat schijnbaar niemand zich rekenschap heeft gegeven van het feit gaandeweg calculerend en strategisch gedrag werd ontwikkeld. Signalen alleen zijn daarvoor onvoldoende, zeker wanneer deze een min of meer incidenteel dan wel partieel karakter kennen. In december 2001 heeft mijn ambtsvoorganger in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven dat een cultuur is ontstaan waarbij het er op lijkt dat alles wat niet expliciet verboden is, is toegestaan, ook als de aard van de regelgeving een andere intentie heeft. Deze zorg ontwikkelde zich binnen het departement omstreeks 2000. Daarvoor was dat beeld niet eenduidig. Dat resulteerde in de instelling van een taskforce leerlingen- en studentenaantallen in 2001. Deze taskforce leverde een beeld van een aantal theoretische risico's. Het daadwerkelijk voorkomen daarvan is pas bij het zelfreinigend onderzoek naar boven gekomen. Voorts wordt verwezen naar het antwoord op vraag 7.

15. Wanneer is de regering voor het eerst opmerkzaam gemaakt op de mogelijkheid of het vermoeden dat calculerend en strategisch gedrag werd ontwikkeld? (blz. 3)

Zie het antwoord op vraag 14.

16. Als de departementale accountantsdienst niet is toegerust voor forensisch onderzoek, is zij dan wel toegerust voor het aanvullende vervolgonderzoek waar de Algemene Rekenkamer om vraagt? (blz. 3)

Het vervolgonderzoek is geen forensisch onderzoek. Forensisch onderzoek is veelal gericht op de opsporing van strafbare feiten en gericht op een gerechtelijk vervolg. Het vervolgonderzoek is niet een onderzoek waar specifieke forensische kennis voor vereist is omdat het onderzoek hier niet op is gericht. Indien bij een onderzoek wordt gestuit op mogelijk strafbaar handelen, zal de casusbeschrijving in het accountantsrapport de basis zijn voor een juridische toetsing en eventueel aangifte bij het Openbaar Ministerie.

17. Waarom heeft na terugzending van de antwoorden van de vragen geen verificatie plaatsgevonden van de ingevulde gegevens? (blz. 4)

Een verificatie van de ingevulde gegevens heeft wel plaatsgevonden. De verificatie en validatie van de antwoorden die de instellingen hebben gegeven, zijn door de accountantsdienst in twee stappen uitgevoerd. De eerste stap is een bureau- onderzoek waarin de accountantsdienst de aangeleverde informatie heeft getoetst aan de hand van beschikbare informatie bij het departement en overige publieke bronnen. In deze stap is tevens nadere informatie gevraagd indien uit de analyses bleek dat de antwoorden van de instelling niet volledig of onduidelijk waren. De tweede stap was een veldonderzoek door de accountantsdienst bij 50 instellingen. De accountantsdienst heeft een rapport uitgebracht over de verificatie en validatie. Dit rapport is opgenomen in de bijlagen bij het rapport `Ruimte voor Rekenschap'.


OCenW
Blad 12

18. Zijn slechts onjuistheden geconstateerd in die gevallen waarin instellingen "ruiterlijk" vermeldden tot welke minder juiste interpretatie zij waren overgegaan? (blz. 4)

De accountantsdienst heeft bij de verificatie en validatie-activiteiten aanvullende informatie opgevraagd bij de instellingen. Uit deze aanvullende informatie bleek dat in een aantal gevallen bij instellingen casuïstiek werd aangetroffen die in strijd was met wet- en regelgeving, maar die de instelling niet `ruiterlijk' had gemeld.

19. Ligt wettelijk vast dat bedragen die instellingen gedwongen worden terug te geven, bij dat deel van het totale macro-budget worden geboekt, of valt dit onder de budgetflexibiliteit? (blz. 4)

De systematiek van respectievelijk de WHW en het Bekostigingsbesluit WHW, de WEB en het Uitvoeringsbesluit WEB, brengt met zich mee dat de bedragen die zullen worden teruggevorderd bij de instellingen, worden gerekend tot het macro- budget. De systematiek houdt kort samengevat, in dat de minister de rijksbijdrage vaststelt in overeenstemming met (WHW) of binnen het raam van (WEB) het desbetreffende onderdeel van de voor dat begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting. Het is de bedoeling van de wetgever dat het gehele begrotingsbedrag ook werkelijk voor het aangegeven doel moet worden bestemd. Een wijziging van het begrotingsbedrag dwingt de minister tot het nader vaststellen van de rijksbijdrage. Deze wettelijke systematiek omvat ook bedragen die ten onrechte aan instellingen zijn uitgekeerd en die moeten worden terugbetaald. Op het moment dat deze bedragen werden uitgekeerd aan de onderwijsinstellingen behoorden deze bedragen tot het door de begrotingswetgever goedgekeurde macro-budget. Programma-uitgaven die zijn gebaseerd op wettelijke bekostiging zijn in de onderwijsbegroting in de overzichten budgetflexibiliteit aangeduid als 100% juridisch verplicht. Handelwijzen die hebben geleid tot het ten onrechte uitkeren van overheidsbekostiging hebben mogelijk geleid tot een verhoging van het macro- budget. Is het macro-budget eenmaal vastgesteld, dan hebben de ten onrechte uitgekeerde bedragen als ze worden terug gevorderd geen directe gevolgen voor de hoogte van het macro-budget, maar zou er een andere verdeling van het budget zijn geweest over de instellingen. Het bovenstaande laat onverlet dat de minister te allen tijde middels het indienen van een ontwerp- of suppletoire begroting het Parlement kan voorstellen het begrotingsbedrag voor de reguliere bekostiging te wijzigen.

20. Overweegt u ook de mogelijkheid, om frauduleuze instellingen niet te laten meedelen in het totale macro-budget, nadat zo'n instelling een deel van de bekostiging heeft moeten terugbetalen? (blz. 4)

Deze mogelijkheid overweeg ik op dit moment niet. In de motie Rabbae (TK 2001- 2002, 28 248, nr. 13), die de Tweede Kamer heeft aangenomen, wordt bepaald dat hogescholen die door onrechtmatige declaraties van andere hogescholen te weinig hebben gekregen, gecompenseerd moeten worden. Wanneer de instellingen waarbij misbruik is geconstateerd, het te veel ontvangen geld hebben


OCenW
Blad 13

terugbetaald, zijn zij weer in dezelfde uitgangspositie als de instellingen waarbij geen misbruik is aangetroffen. De herverdeling van de terugbetaalde middelen zal conform de verdeelsystematiek van de toepasselijke bekostigingsbesluiten kunnen plaatsvinden. Na afronding van het vervolgonderzoek wordt hierover een beslissing genomen.

21. Moest het zelfreinigend onderzoek in de perceptie van de regering uitputtend en volledig van aard zijn? (blz. 4)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 22 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.

22. Waarom is er sprake van een uitzichtloos proces van waarheidsvinding als de toetsingscriteria helder worden geformuleerd? (blz. 4)

De vraag verwijst naar een passage waarin de afweging wordt weergegeven die mijn ambtsvoorganger heeft gemaakt. Deze afweging leidde tot de keuze voor het zelfreinigend onderzoek en niet voor forensisch onderzoek bij alle instellingen of reageren op incidenteel binnenkomende signalen. De uitspraak is gedaan bij de start van het zelfreinigend onderzoek. Op dat moment was er geen goed beeld van de verschillende handelwijzen die in de praktijk voorkomen. Het rapport van de task-force Rekenschap bevatte een analyse van de kwetsbaarheden van de bekostigingsmodellen, die hebben geleid tot de vragenlijsten aan de instellingen. Dit waren veronderstellingen die door het zelfreinigend onderzoek in de praktijk zijn getoetst.Daardoor is het nu mogelijk om heldere toetsingscriteria te formuleren. Deze worden benut bij de uitvoering van het in het Actieplan Rekenschap beschreven vervolgonderzoek.

23. Is de regering voornemens om de onderwijsinstellingen alsnog aan te zetten tot het geven van volledige en juiste antwoorden op de voorgelegde vragen van het zelfreinigend onderzoek? (blz. 4)

In antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het Actieplan Rekenschap, waarin vervolgonderzoek bij alle instellingen wordt aangekondigd, om vast te stellen of alle rode casuïstiek is gemeld.

24. Hoe verhoudt het buiten beschouwing laten van de omstandigheid dat mogelijk zaken zijn verzwegen zich met de wens van de regering en de Kamer om de onderste steen boven te krijgen? (blz. 4)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen 22 en 23 van de vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer.

25. Bent u wel of niet bereid aanvullend onderzoek te doen om de omvang van de onrechtmatigheden te bepalen en tot terugvordering over te gaan? (blz. 4)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 5 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.


OCenW
Blad 14

26. Waarom wordt gesproken over `een beperkte hoeveelheid', terwijl het hier toch om miljoenen euro's gaat? Hoe betrouwbaar is de schatting van de HBO-raad? Met welke `zekere marge' moet rekening worden gehouden? Kunt u zich hierop wel baseren? (blz. 5)

Eén procent van het budget is in relatieve zin beperkt. In absolute zin gaat het echter om een aanzienlijk bedrag. Het zelfreinigend onderzoek is niet gericht geweest op het vaststellen van de omvang van het oneigenlijk gebruik. Hierdoor zijn de berekeningen die door OCW zijn gemaakt niet betrouwbaar en moet er rekening worden gehouden met een marge. Hoe groot deze marge is, kan ik niet aangeven. Ook over de betrouwbaarheid van de schatting van de voorzitter van de HBO-raad kan ik mij niet uitlaten. Ik heb mij dan ook niet op de schatting van de voorzitter gebaseerd, maar op eigen berekeningen op basis van de bekende studentenaantallen behorend bij de rode casuïstiek.

27. Baseerde de voorzitter van de HBO-raad zich op andere informatie dan de reeds beschikbare, toen deze stelde dat het voor de HBO-sector over maximaal 1 % van het totale macrobudget gaat? Kan de Kamer deze informatie dan tevens ontvangen? (blz. 5)

De voorzitter van de HBO-raad beschikte op het moment van zijn uitlatingen over de door de instellingen ingevulde vragenlijsten, die de raad van de hbo-instellingen had ontvangen. De categorisering van de handelwijzen was op dat moment nog niet bekend. De voorzitter van de HBO-raad wist op dat moment ook nog niet welke handelwijzen als onrechtmatig zouden worden beoordeeld. De ingevulde vragenlijsten maken deel uit van de individuele instellingsdossiers, waarop geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden. Deze kunnen niet openbaar worden gemaakt.

28. Als uit de tweede steekproef al duidelijk was dat niet alle instellingen de vragen volledig hadden beantwoord, waarom is er dan geen derde steekproef gehouden? Waarom is er geen dwang toegepast? (blz. 5)

Het doel van het zelfreinigend onderzoek was ook het bieden van een mogelijkheid aan instellingen om schoon schip te maken. Nu uit de onderzoeksresultaten is gebleken dat daar onvoldoende gebruik van is gemaakt, zal vervolgonderzoek duidelijkheid moeten brengen over de mate waarin er sprake is geweest van onrechtmatige bekostiging. Uitbreiding van de steekproef zou in dit geval niet meer hebben geleid tot andere conclusies. Bij de start van het zelfreinigend onderzoek is ervoor gekozen de instellingen de mogelijkheid te bieden om `schoon schip' te maken. Dwang hoort niet bij een dergelijke aanpak.

29. Kan de `gevoeglijke aannname' dat het bijgevoegde rapport na de tweede steekproef alle mogelijke casuïstiek bevat, nader worden geadstrueerd? (blz. 5)

Zie het antwoord op vraag 22 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de


OCenW
Blad 15

Algemene Rekenkamer.

30. Hoe kunt u een aanbod tot administratieve afdoening doen, zonder een nader onderzoek te hebben gedaan? (blz. 5)

Nader onderzoek bij de instelling is nodig om de omvang van het terug te betalen bedrag te kunnen vaststellen. Dit geldt zowel voor terugvordering als voor administratieve afdoening.

31. Wat voor onduidelijkheid is zoal geconstateerd over de bedoeling van de wet en de mate waarin toepassingen passen binnen de gebruiksruimte? Kan worden gespecificeerd in welke mate verantwoordelijkheid wordt gedragen voor deze onduidelijkheden en in welke mate deze elders ligt? (blz. 5)

De voorbeelden van onduidelijkheden die zijn geconstateerd zijn te vinden in het rapport `Ruimte voor Rekenschap', daar waar de oranje casuïstiek en de casuïstiek van de categorie rood III en IV wordt weergegeven. Kortheidshalve zij hiernaar verwezen. Wat betreft de verantwoordelijkheden moet enerzijds worden vastgesteld dat onduidelijkheden en ongewenste interpretaties van de ruimte in de bekostigingsregels, zoals deze zich nu openbaren vanuit het zelfreinigende onderzoek, in de afgelopen jaren onvoldoende voorwerp van overleg zijn geweest tussen ministerie en veld. Wat heeft ontbroken, is het door OCW gestructureerd opsporen van onduidelijkheden en onwenselijkheden (ex ante en ex post) om vervolgens tot maatregelen en communicatie hierover te komen, om een (meer) eenduidige toepassing van de bekostigingsregels tot stand te brengen. Anderzijds moet geconstateerd worden dat instellingen bij het vinden van oplossingen voor knellende situaties hun eigen weg hebben gezocht, waarbij onduidelijkheid over de juiste toepassing van de regelgeving en soms ook strijdigheid met de regelgeving is ontstaan. Er is daarom sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

32. Welke criteria en interpretaties van bekostigingsregels zijn gebruikt om het gedrag van de onderwijsinstellingen te beoordelen en te categoriseren? (blz. 5)

De juridische toetsing is uitgevoerd aan de hand van zogenaamde toetsingskaders die door OCW in samenspraak met de Landsadvocaat zijn opgesteld voor elke sector afzonderlijk. In die toetsingskaders zijn de vragen uit de vragenlijst voor de betreffende sector opgenomen met daarbij waar nodig een nadere beschrijving van het juridisch kader. Ook waren in de toetsingskaders opgenomen zoveel mogelijk vooraf bedachte voorbeeldgevallen ("casus") aan de hand van de wetgeving voor de onderwijssector. Voor de categorisering van de rode casuïstiek in I tot en met V wordt verwezen naar het antwoord op vraag 12 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.

33. Hebben onderwijsinstellingen bij onduidelijkheid over de bedoeling van de wet de ruimte om hun interpretatiemarge volledig te benutten of dient dan nadere uitleg over de regelgeving te worden gevraagd? Welke boodschap wordt gegeven met


OCenW
Blad 16

betrekking tot deze vraagstelling door de categorieën I tot en met IV ongemoeid te laten? (blz. 5)

Bij onduidelijkheid over de bedoeling van de wet en bij twijfel of de eigen interpretatie binnen de grenzen van de wettelijk regels valt, ligt het in de rede dat een instelling zich ervan vergewist dat die interpretatie niet strijdig is met de regels.

De categorieën rood I en II worden niet betrokken bij terugvordering omdat deze handelwijzen niet hebben geleid tot financieel voordeel voor de instelling. De categorieën III en IV worden om de volgende redenen niet betrokken bij de terugvordering. Een belangrijke bevinding uit het zelfreinigend onderzoek is dat er veel onduidelijkheid is gebleken over de bedoeling van de wet(gever) en dat door OCW onvoldoende duidelijkheid is verschaft of toepassingen nog wel of niet meer binnen de gebruiksruimte vallen. Ook daar waar in de inhoudelijke beoordeling is geconcludeerd dat de casuïstiek rood moest worden geduid, is soms sprake van een zeker mate van twijfel over de vraag of de bedoeling van de wet duidelijk is geweest voor anderen dan de wetgever zelf. Terugvordering ex-post is daarom niet passend.

Eén van de aangekondigde maatregelen in Ruimte voor Rekenschap is het periodiek bekostigingsoverleg, dat gevoerd zal worden met de instellingen om de knelpunten in de uitvoeringspraktijk in relatie tot de bestaande interpretatie van de vigerende regelgeving te inventariseren. Dit overleg leidt tot normatieve uitspraken over de juiste interpretatie van de regels, waarna bij niet naleving van deze regels sancties kunnen worden toegepast. Daarmee wordt voor de toekomst een heldere boodschap afgegeven. Zie voorts het antwoord op vraag 2 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.

34. Bent u naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer afgestapt van het voornemen tot administratieve afdoening? Bent u ervan overtuigd dat alle fraudegevallen via de aanpak zoals hier genoemd, boven tafel komen? (blz. 5)

In ben niet afgestapt van mijn voornemen tot administratieve afdoening. Ten aanzien van de categorie rood V zal nader onderzoek worden verricht zodat de omvang van het door de instelling terug te betalen bedrag kan worden vastgesteld. Dit bedrag kunnen de instellingen terugbetalen in reactie op het verzoek van OCW om dat te doen. Dit wordt bedoeld met de term "administratieve afdoening". Als de instelling dit weigert, zal een terugvorderingbeschikking worden vastgesteld waarbij de instelling wordt gemaand het desbetreffende bedrag te betalen. Hiertegen staat bezwaar en beroep open. In antwoord op het tweede deel van deze vraag verwijs ik naar het bij deze antwoorden gevoegde Actieplan Rekenschap waarin vervolgonderzoek wordt voorgesteld. Ik ben er van overtuigd dat via deze aanpak al het onrechtmatig handelen, het oneigenlijk gebruik en onregelmatigheden boven tafel komen.

35. Betekent het afzien van terugvordering voor categorie IV van de rode casuïstiek dat


OCenW
Blad 17

deze instellingen niet onrechtmatig hebben gehandeld en wilt u voor deze categorieën nog steeds gebruik maken van de reguliere sanctie-instrumenten in de WEB en de WHW? (blz. 5)

Bij de categorie IV is sprake van handelen in strijd met de bedoelding van de wet, aangeduid met "oneigenlijk gebruik". Dit is te onderscheiden van misbruik. In het antwoord op vraag 33 is aangegeven waarom bij deze categorie niet wordt overgegaan tot terugvordering. Ook wordt daarin vermeld dat zodra op basis van het eerste bekostigingsoverleg normatieve uitspraken zijn gedaan over de ontoelaatbaarheid van deze handelwijzen, in het vervolg bij niet naleving van de regels sancties zullen worden toegepast.

36. Op welke gegevens berust de veronderstelling dat er geen sprake was van persoonlijke verrijking? (blz. 6)

Als door een instelling ten onrechte extra bekostiging is ontvangen, is dit opgenomen in de totale rijksbijdrage die de instelling ontvangt. Over de besteding van de rijksbijdrage legt de instelling verantwoording af in de jaarrekening. De instellingsaccountant geeft bij de jaarrekening een verklaring af, gebaseerd op onderzoek naar de rechtmatigheid van de besteding van de ontvangen rijksbijdrage. Op basis van de verantwoordingsprocedure kan worden gesteld dat nergens sprake is van persoonlijke verrijking en dat het (mogelijk) teveel ontvangen subsidiebedrag wel op een rechtmatige wijze is besteed, dus aan de primaire taak van de onderwijsinstelling.

37. Hoe is geconstateerd dat nergens constructies zijn bedacht met het oog op het binnenhalen van subsidiegelden zonder dat er van enige onderwijsinspanning sprake was? Hoe is geconstateerd dat deze constructies de onderwijsdeelnemers ten dienste waren? (blz. 6)

De extra ontvangen overheidsbekostiging voor studenten of deelnemers die ten onrechte voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht maakt integraal onderdeel uit van de totale lump sum. Over de ontvangen rijksbijdrage wordt door de instelling verantwoording afgelegd door middel van de jaarrekening en bij deze jaarrekening wordt door de instellingsaccountant een goedkeurende verklaring gevoegd die betrekking heeft op de rechtmatige besteding van de overheidsmiddelen. Hierdoor is ook onterecht ontvangen overheidsbekostiging beoordeeld op een rechtmatige besteding, dat wil zeggen ten dienste heeft gestaan aan de primaire taken van de instelling.

38. Bent u daadwerkelijk van mening dat het huidige bekostigingsstelsel fraudebestendig te maken valt? Waarop baseert u deze opvatting? (blz. 6)

Geen enkel bekostigingssysteem is voor 100% fraudebestendig, maar bij het ontwikkelen van een nieuw stelsel zal maximaal rekening worden gehouden met dit element. Een bekostigingssysteem maakt deel uit van een complex van regelgeving, functionerend in een dynamische omgeving. Onderwijskundige en


OCenW
Blad 18

maatschappelijke ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat bekostigingsregels die nu duidelijk lijken, dat volgend jaar niet meer zijn. Niet beoogde bijkomende effecten worden niet altijd onmiddellijk onderkend. De alertheid daarvoor, zo is duidelijk, moet verder worden ontwikkeld.

Voorts wordt verwezen naar het tweede deel van het antwoord op vraag 16 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.

39. Een samenhangend rekenschapsbeleid zou standaard deel uit moeten maken van iedere lump sum financiering. Hoe kan het dat het ministerie nu pas het belang van heldere en uitvoerbare regels lijkt te onderschrijven? (blz. 6)

Een samenhangend rekenschapsbeleid moet onderdeel uitmaken van lump sum financiering. Dat is binnen het departement ook onderkend, blijkens de aanbevelingen van de departementale commissie ATC van 1997 en de uitwerking daarvan. De Algemene Rekenkamer heeft zich steeds waarderend uitgelaten over de opzet van het ATC-stelsel. Heldere en uitvoerbare regelgeving maakt onderdeel uit van dat stelsel. Die aanbeveling is ook uitgewerkt in uitvoeringstoetsen door CFI op nieuwe regelgeving. Er is te weinig oog geweest voor het feit dat de werking van het ATC-stelsel niet op alle onderdelen van de grond is gekomen. Het rapport `Kwetsbaarheden bekostiging onderwijs' van april 2002 dat mijn voorganger op uw aandringen aan de Kamer gestuurd heeft hier de nodige aandacht aan besteed. In de maatregelen zoals die zijn aangekondigd in `Ruimte voor Rekenschap' nemen heldere regelgeving, uitvoerings- en handhavingstoetsen een voorname plaats in. Op dit moment worden deze zaken verder uitgewerkt en geïmplementeerd, zoals aangegeven in het bijgevoegde Actieplan Rekenschap.

40. Waarom kondigt u een `hard steekproefsgewijs controle-regime' aan, en niet een `harde' opdracht aan de accountantsdiensten (d.m.v. aanpassing controleprotocollen) om alles te controleren, zodat álle gevallen bovenkomen? (blz. 6)

Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik naar het vervolgonderzoek en het aangekondigde tweejaarlijkse reguliere onderzoek, dat in het hierbij gevoegde Actieplan Rekenschap wordt beschreven.

41. Op welke termijn zal het wetsvoorstel `Korte klap' de Kamer bereiken? (blz. 6)

Het wetsvoorstel `Korte klap' zal een dezer dagen bij de Tweede Kamer worden ingediend. De ministerraad heeft daarmee vrijdag 7 maart jongstleden ingestemd.

42. Welke aanwijzingen heeft u dat de schrik in de benen zit? Sterken de geconstateerde onjuistheden in het zelfreinigend onderzoek in deze overtuiging? (blz. 7)

Dit is duidelijk geworden uit de reacties van de instellingen die in het kader van het zelfreinigend onderzoek zelf onregelmatigheden hebben gemeld.

43. Op welke wijze en wanneer is met de betrokken sectoren overleg gevoerd over de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek? (blz. 7)


OCenW
Blad 19

Daags voor publicatie van het rapport `Ruimte voor Rekenschap' zijn de voorzitters van de koepels geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek.

44. Wat is, alles overziende, op dit moment uw eindoordeel over het zelfreinigend onderzoek? (blz. 7)

Zoals eerder aangegeven in antwoord op vraag 22 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer had het zelfreinigend onderzoek een tweeledig doel. Het onderzoek is wat betreft het ene doel geslaagd. Immers, het onderzoek heeft een compleet beeld op geleverd van alle voorkomende handelwijzen in alle sectoren.. Het tweede doel ­ het melden van misbruik en oneigenlijk gebruik door de instellingen is niet volledig behaald, nu niet alle instellingen de vragenlijsten juist en volledig hebben beantwoord. Door de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek kan gericht vervolgonderzoek worden gedaan en kunnen gerichte maatregelen worden getroffen. Ik meen daarom dat een goed resultaat is behaald.

II Antwoorden n.a.v. vragen over het eindrapport zelfreinigend onderzoek (28 248, nr. 22)

1. Als op basis van het beschikbare materiaal geen volledig betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de omvang van het oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregelingen, hoe kan dan de betrouwbaarheid van het komen tot administratieve afdoening / terugvordering worden gegarandeerd? (blz. 5)

Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik naar het actieplan dat bij de antwoorden op deze vragen is gevoegd.

2. Welke stappen wilt u nemen gelet op de resultaten van het onderzoek door het Openbaar Ministerie? (blz. 6)

Het OM heeft aangekondigd bij vijf van de zes hogescholen waartegen aangifte was gedaan, niet tot vervolging over te gaan. Zoals in antwoord op vraag 14 over het rapport van de Algemene Rekenkamer is aangegeven heeft deze beslissing echter geen gevolgen voor het al dan niet kunnen terugvorderen van ten onrechte ontvangen overheidsbekostiging. Daar waar ik de handelwijzen van de desbetreffende hogescholen als onrechtmatig heb gekwalificeerd zal ik dan ook tot terugvordering overgaan. Voorts wordt verwezen naar de antwoorden van de minister van Justitie op de vragen van de kamerleden Dittrich en van der Laan die binnenkort aan de Kamer worden toegestuurd.

3. Wat is het verschil tussen handelwijze III (onregelmatig, maar onduidelijk of er financieel voordeel bij is opgetreden), categorie oranje en categorie `geen oordeel mogelijk'? (blz. 6)

Het verschil tussen handelwijzen in de categorieën rood III, oranje en GOM is als


OCenW
Blad 20

volgt:

· Bij handelwijzen in de categorie rood III bestaat geen onduidelijkheid over de strijdigheid met de geest van de wet. Wel bestaat onduidelijkheid of financieel voordeel is ontstaan voor de instelling ten opzicht van de geleverde inspanning.
· Bij handelwijzen in de categorie oranje kan niet worden vastgesteld of wel of niet in strijd met de letter of de (evidente) bedoeling van de wet is gehandeld.
· Bij handelwijzen waarbij `geen oordeel mogelijk' is gescoord, is te weinig feitelijke informatie beschikbaar om tot een gefundeerd oordeel te kunnen komen.

4. Hoe valt te verklaren dat het ministerie onvoldoende aandacht heeft besteed aan de onduidelijkheid over de juiste toepassing van regelgeving? (blz. 6)

Bij de totstandkoming van de WEB en de WHW is het een bewuste keuze geweest om het instrumentarium, inclusief het bekostigingsstelsel zodanig in te richten dat er ruimte is voor eigen beleids- en bedrijfsvoering van instellingen. Hierbij is veel vertrouwen in de De uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek wijzen er op dat bij de invulling van autonomie de nadruk vooral heeft gelegen op het bieden van ruimte aan instellingen. Er is onvoldoende aandacht geweest voor het geven van richting en het laten afleggen van rekenschap.

5. Heeft de HBO-raad, de BVE-raad of de VSNU zich in de afgelopen jaren bij het ministerie beklaagt over de onduidelijkheid in de regelgeving? (blz. 6)

Zie mijn antwoord op vraag 21 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer. Sinds de start van het zelfreinigend onderzoek is het een regelmatig terugkerend onderwerp van gesprek met de HBO-raad, BVE-raad en de VSNU.

6. Zo ja, wanneer en hoe vaak hebben deze raden dit probleem onder de aandacht van het ministerie gebracht? Op welke wijze gebeurde dit? (blz. 6)

Zie mijn antwoord op bovenstaande vraag.

7. In hoeveel gevallen zal het ministerie onrechtmatig ontvangen bekostiging terugeisen? Om welke bedragen gaat het daarbij? (blz. 7)

Het zelfreinigend onderzoek heeft opgeleverd dat bij 33 instellingen casuïstiek is aangetroffen van de categorie Rood V. In het rapport `Ruimte voor Rekenschap' is aangekondigd dat de instellingen voor wat betreft deze casuïstiek de daarmee gemoeide bedragen moeten terugbetalen. In het plan van aanpak dat bij de beantwoording van deze vragen is gevoegd is uitgewerkt welke processtappen OCW moet zetten om tot terugbetaling te komen. In het actieplan is tevens uitgewerkt dat bij alle instellingen zal worden gecontroleerd of zij ten onrechte dergelijke casuïstiek niet hebben gemeld. Het nader onderzoek bij de instellingen waar casuïstiek is aangetroffen in de categorie Rood V zal duidelijk moeten maken om welke bedragen en hoeveel gevallen het precies gaat.


OCenW
Blad 21

8. In hoeverre verhoudt het doel van het onderzoek (een traject in gang te zetten dat als doel heeft om alle instellingen in het HBO, WO en BVE uit te nodigen hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen te zetten) tot de uitspraak van de minister op 21 maart dat het zelfreinigend onderzoek er op was gericht om de onderste steen boven te krijgen? Alleen het uitnodigen kan toch niet het uiteindelijke doel van het ministerie zijn? (blz. 9)

Zie mijn antwoord op de vraag 23 van de vragen naar aanleiding van de aanbiedingsbrief bij het rapport `Ruimte voor Rekenschap'.

9. Waarom is niet aangegeven op welke periode de vragenlijst betrekking had? (blz. 22)

In de vragenlijsten is inderdaad geen aanvangstermijn genoemd. In de inleidende passage op de verschillende vragenlijsten wordt onder meer gevraagd bij de beantwoording van de vragen aan te geven `of die bepaalde situatie zich thans voordoet of zich heeft voorgedaan'. Dit bood de instellingen ruimte zelf te bepalen tot hoever zij terug wilden gaan; zij zouden daarmee ook verder terug kunnen gaan dan het bestuurlijk referentiepunt van artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht dat de mogelijkheid tot terugvordering beperkt tot vijf jaar. De accountantsdienst heeft bij de uitvoering van het bureauonderzoek door middel van het vragen van aanvullende informatie erop toegezien dat de informatieverstrekking van de instellingen terugging tot vijf jaar voor de start van het onderzoek.

10. Waarom is geen aandacht geschonken aan de samenloop van verschillende soorten publieke middelen? (blz. 22)

Bij de samenloop van verschillende soorten publieke middelen is altijd sprake is van samenloop van bekostigingsstromen van bijvoorbeeld gemeente of provincie en OCW (cofinanciering). Deze projecten kennen een afzonderlijke verantwoording en worden intensief gecontroleerd. Overigens speelt dit voor wat betreft onderwijs alleen in de BVE-sector.

11. Waarom is in de vragenlijst voor de LOB's geen aandacht geschonken aan de mogelijkheid om leerbedrijven verschillende malen voor bekostiging in aanmerking te brengen wanneer er bij meerdere onderdelen van het leerbedrijf beroeppraktijkvormingsplaatsen zijn gerealiseerd (horizontale doorsnijding)? (blz. 22)

Voor de wijze waarop de vragenlijsten tot stand zijn gekomen wordt verwezen naar vraag 1 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer. Het eerste referentiepunt van het opstellen van de vragenlijsten was de risico-analye van de task-force Rekenschap. In deze analyse zijn voor de kenniscentra (Lob's) niet alle bekostigingsparameters systematisch betrokken. Dit heeft er toe geleid dat in de vragenlijsten voor de lob's geen aandacht is geschonken aan de mogelijkheid om leerbedrijven verschillende malen voor bekostiging in aanmerking te brengen wanneer er bij meerdere onderdelen van het bedrijf beroepspraktijkvormingsplaatsen zijn gerealiseerd. Overigens is


OCenW
Blad 22

toegestaan dat verschillende onderdelen van één leerbedrijf afzonderlijk geaccrediteerd worden en opgenomen worden in het register (erkende) leerbedrijven. De reden is dat onderdelen van één bedrijf voor verschillende typen opleidingen een praktijkplaats kunnen bieden. Dit betekent dat een landelijk orgaan moet beoordelen of het bepaalde onderdeel geschikt is voor de deelnemer om het praktijkdeel van de desbetreffende opleiding te volgen. Voor de bekostiging is het niet relevant of beroepspraktijkvormingsplaatsen zijn gerealiseerd (dat wil zeggen dat een deelnemer op die plaats daadwerkelijk de praktijk volgt), maar of het landelijk orgaan de onderdelen van het bedrijf afzonderlijk heeft erkend. Om mee te mogen tellen voor het aantal leerbedrijven van een landelijk orgaan moet er een afschrift van de brief over de erkenning in het dossier van het landelijke orgaan aanwezig zijn. Dit controleert de accountant van het landelijk orgaan. Bovendien is het register leerbedrijven openbaar. Landelijke organen hebben zicht op de door elk landelijk orgaan erkende leerbedrijven.

12. Waarom is in de HBO-vragenlijst geen aandacht geschonken aan het doelbewust vlak na de teldatum laten afstuderen van studenten aan een reguliere opleiding, die dankzij vrijstellingen binnen twee jaar afgerond wordt en waarvoor dan de volledige diplomabekostiging wordt ontvangen? (blz. 22)

Zie voor de methodiek van het opstellen van de vragenlijsten vraag 1 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer. Overigens zijn in 1999 maatregelen genomen tegen deze handelwijze, door middel van het afschaffen van de excessieve bekostiging. De handelwijze is voordat deze maatregel werd genomen voldoende verkend. Daarna heeft met behulp van inschrijvingsgegevens monitoring plaatsgevonden.

13. Waarom is er in de HBO-lijst geen aandacht voor het bewust niet bekostigen van studenten die daar wel voor in aanmerking komen om zo de negatieve invloed van de langstudeerders op de berekening van de onderwijsvraagfactor beperkt te houden? (blz. 22)

Deze vraag is niet aan de hogescholen voorgelegd omdat het in bepaalde gevallen afzien van een aanspraak op bekostiging een geaccepteerd verschijnsel is.

14. Stemt de formulering dat `de verificatie en validatie ook inzicht moet bieden of de verstrekte informatie leidt tot het vermoeden dat al dan niet sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik van overheidsbekostiging' overeen met de uitspraak dat het zelfreinigend onderzoek niet gericht was op het verkrijgen van inzicht in de omvang van de fraude? (blz. 25)

De fase van verificatie en validatie moest uitwijzen of de van de onderwijsinstellingen ontvangen informatie voldoende betrouwbaar was voor het bieden van inzicht in de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgingen, alsmede het bieden van inzicht of de verstrekte informatie leidde tot het vermoeden dat al dan niet sprake was van misbruik of oneigenlijk gebruik. Het verificatie en validatie onderzoek is dus gericht op het vaststellen van


OCenW
Blad 23

de betrouwbaarheid van de informatie en niet op het vaststellen van de omvang van de onregelmatigheden vast te stellen. Er is dus geen sprake van strijdigheid in de formuleringen over de verificatie en validatie met de uitspraak over het doel van het onderzoek. Zie voorts de beantwoording van vraag 22 van de vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.

15. Wat is precies de definitie van `gebruiksruimte'? (blz. 37)

Gebruiksruimte wordt gedefinieerd als de ruimte die de instellingen binnen de wet- en regelgeving toekomt voor eigen beleids- en bedrijfsvoering.

16. Hoe interpreteert u de taak van de commissie van externe deskundigen zoals die omschreven staat in het instellingsbesluit? (Rapport Waar(heid) voor je geld) (blz. 997)

In het Instellingsbesluit Commissie Externe Deskundigen is de taak van de Commissie omschreven. Deze taakomschrijving is tweeledig. De taak bestond in de eerste plaats uit het geven van advies over de vraag of de interpretatie die door de instellingen wordt gegeven van de aard en de strekking van de door hen toepasselijke bekostigingsregels toelaatbaar zijn. Het tweede deel van de taak van de Commissie betrof het doen van aanbevelingen over een eenduidige uitleg van de regels. Wij hebben de Commissie niet expliciet gevraagd de casuïstiek per instelling over het verleden uit te splitsen.
De interpretatie die hieraan dient te worden gegeven luidt als volgt. Het vragen van advies van de Commissie van Deskundigen was gericht op die gevallen waarin de toelaatbaarheid van handelwijzen onhelder was omdat er onduidelijkheid bestond over de juiste toepassing van de regels. Deze gevallen zijn als oranje casuïstiek aangemerkt. Aan de commissie werd gevraagd te adviseren over een eenduidige uitleg van de regels of over aanpassing ervan. Een dergelijk advies kan naar zijn aard alleen gevolgen hebben voor de toekomst. De gesignaleerde onduidelijkheden over de toelaatbaarheid van de oranje casuïstiek vormde de basis voor het advies van de Commissie. Vanuit het oogpunt van behoorlijk bestuur kan de zienswijze van de Commissie niet met terugwerkende kracht van toepassing worden verklaard op de gevallen die de basis vormden voor het advies van de commissie, waarin het onduidelijk was of ze strijdig met de wet of regels waren. Dit wordt nader uitgelegd in het antwoord op vraag 4 over de aanbiedingsbrief bij het rapport "Ruimte voor Rekenschap".

17. Hoe kan het dat er zoveel onduidelijkheid is ontstaan over de vraag of de commissie een oordeel had moeten geven over de vraag welke instelling nu wel en welke niet volgens de regels heeft gehandeld. Gezien de eerste taakopdracht kan hier toch geen twijfel over bestaan? (Rapport Waar(heid) voor je geld) (blz. 997)

De onduidelijkheid die bestaat, betreft de interpretatie van met name het eerste onderdeel van de taak van de commissie. De Algemene Rekenkamer ziet in de tekst van het instellingsbesluit aanleiding voor de uitleg dat de commissie over elke onduidelijkheid een oordeel had moeten geven. Die zienswijze gaat voorbij aan het gegeven dat om een uitspraak te kunnen doen over de toelaatbaarheid van


OCenW
Blad 24

de interpretatie van de bekostigingsregels, het nodig was om een nadere normstelling te ontwikkelen. Die nadere norm is ontwikkeld op basis van de diversiteit aan oranje casuistiek. Alle gevallen zijn eerst geanalyseerd om de breedte en variëteit te kunnen onderkennen. Daarna zijn de oranje gevallen geclusterd in thema's die vervolgens de basis zijn voor de nadere normstelling. Voor elk thema kan op basis van een nadere normstelling worden aangegeven welke instelling in meerdere of mindere mate voldoet aan de norm. Op deze wijze is het mogelijk om voor alle toekomstige gevallen de toelaatbaarheid van de interpretatie vast te stellen aan de hand van de ontwikkelde normatiek.


OCenW
Blad 25

Antwoorden naar aanleiding van de vragen over de brief van de Algemene Rekenkamer `Onregelmatigheden bekostiging (hoger) onderwijs' (28 248, nr. 23- 24)

1. Kan worden aangegeven hoe het plan van aanpak eruit komt te zien om in de toekomst gegevens over de omvang van onregelmatigheden in het algemeen boven water kunnen krijgen? Zo ja, hoe zal dit plan vorm krijgen? Zo neen, wanneer kan de Kamer een dergelijk plan verwachten?

Gelijktijdig met de beantwoording van deze vragen ontvangt u een Actieplan Rekenschap, waarin onder andere is uitgewerkt hoe in de toekomst door middel van tweejaarlijks onderzoek onregelmatigheden bij de toepassing van de bekostigingsregels worden opgespoord. Voor een inhoudelijke beschrijving van dit onderzoek verwijs ik naar het actieplan.

2. Ontspringen de instellingen die niet alles hebben opgegeven en waardoor geen oordeel kon worden gegeven, de dans? Wat wordt gedaan met de instellingen die niet alles hebben opgegeven?

In het Actieplan Rekenschap, waarnaar in het antwoord op de vorige vraag wordt verwezen, wordt vervolgonderzoek bij alle instellingen aangekondigd, om vast te stellen of alle rode casuïstiek is gemeld. Daarbij is aangekondigd dat, indien in het kader van een dergelijk onderzoek rode casuïstiek van de categorie V wordt aangetroffen, de daarmee gemoeide bedragen zullen worden teruggevorderd en indien mogelijk een extra inhouding op de rijksbijdrage wordt toegepast vanwege het feit dat de instelling zichzelf niet heeft gemeld. Voor de instellingen waarbij casuïstiek in de categorie IV wordt aangetroffen, die niet eerder was gemeld, zal een inhouding van de rijksbijdrage plaatsvinden. Dit maakt deel uit van het reguliere sanctie-instrumentarium uit de WHW en WEB. Voor de lichtste drie categorieën rode casuïstiek zal worden gecontroleerd of dergelijke handelwijzen niet meer voorkomen.

3. Deelt u de mening dat in het rapport de rol van de instellingen vrij beperkt wordt gehouden? Hoe ziet u de rol van de instellingen en wat gaat u eraan doen om in de toekomst deze rol beter in te vullen?

De Algemene Rekenkamer wijst er in haar nawoord bij de bestuurlijke reactie op dat instellingen zelf primair verantwoordelijk zijn voor een correcte omgang met rijksmiddelen. Ook de instellingen dragen verantwoordelijkheid voor de ontstane situatie. Als de regelgeving niet duidelijk is, dan geeft dat de instellingen nog geen vrijbrief om de grenzen van de regels op te rekken. De Commissie van Deskundigen wijst in haar rapport ook op de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen. De invulling van autonomie vraagt volgens de Commissie een grote mate van verantwoordelijkheidsbesef van het College van bestuur, en stelt eisen aan het declaratiegedrag van instellingen. Voor de toekomst zijn in het rapport `Ruimte voor Rekenschap' maatregelen aangekondigd. Het invoeren van een periodiek te houden bekostigingsoverleg, het versterken van de positie van de Raden van toezicht en het maken van afspraken over `good governance' met de


OCenW
Blad 26

Colleges van bestuur van instellingen zijn enkele voorbeelden hiervan.

4. Is met betrekking tot de totale omvang van de fraude verhaal afdwingbaar? Zo niet, in welke mate of welke gevallen?

Het zelfreinigend onderzoek is geen strafrechtelijk onderzoek op basis waarvan fraude kan worden aangetoond. Het onderzoek naar fraude is een zaak van het Openbaar Ministerie. Onlangs heeft het Openbaar Ministerie aangegeven dat bij vijf van de zes hogescholen waartegen bij het Openbaar Ministerie aangifte was gedaan niet tot vervolging zal worden overgegaan. Voor de achtergronden van de sepotbeslissing wordt verwezen naar de antwoorden van de minister van Justitie op de vragen van de kamerleden Dittrich en van der Laan, die binnenkort aan de kamer zullen worden aangeboden. In het zelfreinigend onderzoek zijn geen gevallen van fraude aan het licht gekomen, maar wel is strijdigheid met de wet geconstateerd, de zogenaamde rode gevallen. Bij de rode casuïstiek in de categorie rood V, onrechtmatig handelen, zal de te veel ontvangen overheidsbekostiging langs administratiefrechtelijke weg worden terug gevorderd.

5. Wordt een vervolg van het zelfreinigend onderzoek zinvol en wenselijk geacht? Zo ja, om welke redenen? Zo neen, waarom niet?

Een vervolg van het zelfreinigend onderzoek wordt zinvol geacht. Niet alle instellingen hebben de informatie compleet aangeleverd. De omvang van het oneigenlijk gebruik is daarom niet vastgesteld, waardoor de tweede doelstelling van het onderzoek niet volledig is bereikt. Zie hiervoor ook het antwoord op vraag 22. Bij alle instellingen zal worden onderzocht of rode handelwijzen voorkomen, die niet eerder waren gemeld. Op basis van de uitkomsten van het vervolgonderzoek kan de omvang van de onterecht ontvangen overheidsbekostiging worden vastgesteld. Het vervolgonderzoek maakt gebruik van de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek, maar de methode is anders en niet afhankelijk van de medewerking van de instellingen.

6. Met het oog op het gegeven dat de 'fraude' die volgens huidige informatie vooral heeft plaatsgevonden bij HBO-instellingen, in hoeverre is er sprake van 'toevallig veel voorkomen bij HBO-instellingen' of is er sprake van 'georganiseerde fraude' bijvoorbeeld door koepelorganisaties, de HBO-raad of anderszins? Bestaat de indruk dat men elkaar heeft getipt over de creatieve mogelijkheden binnen het bekostigingssysteem?

Uit het onderzoek is niets gebleken van "georganiseerde fraude". Evenmin zijn er indicaties dat de HBO-raad een rol heeft gespeeld bij de gevallen van oneigenlijk gebruik. Er zijn wel gevallen aangetroffen waarbij hogescholen samenwerken om voor een tweede opeenvolgende studie van studenten bekostiging te ontvangen.

7. Waarom is de interpretatieruimte in de regelgeving ten aanzien van de bekostiging in de vraagstelling van het zelfreinigend onderzoek niet ongedaan gemaakt? (blz 11)

Doel van het zelfreinigend onderzoek was om `een traject in gang te zetten dat als


OCenW
Blad 27

doel heeft om alle instellingen in het HBO, WO en BVE uit te nodigen hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen te zetten' (zie Tweede Kamer, 2001/2002, 28 248, nr. 4), daarom is de vraagstelling niet beperkt tot handelwijzen waarvan duidelijk is dat ze in strijd met de wet zijn. De bedoeling was uitdrukkelijk ook om grensgevallen op te sporen. Vanuit dat perspectief is er voor gekozen om een breed geformuleerde vragenlijst op te stellen. Met een scherpere vraagstelling zouden we het risico hebben gelopen dat het beeld van het gebruik incompleet zou zijn. Het onderzoek moest een beeld opleveren van de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgaan. Het onderzoek is daarin geslaagd.

8. Wordt de mening gedeeld dat de categorie 'oranje' nader gesplitst dient te worden in de categorieën groen en rood? Zo neen, waarom niet? Dient deze laatste categorie binnen het kader van het sanctiebeleid te vallen? (blz 13)

De categorie `oranje' kan gesplitst worden in `groen' of `rood', nadat op basis van het bekostigingsoverleg (een van de maatregelen uit het rapport `Ruimte voor Rekenschap') normatieve uitspraken worden gedaan waaruit blijkt welke handelwijzen in het vervolg niet meer zullen worden geaccepteerd. Deze uitspraken zullen deels leiden tot aanpassing van de regelgeving en deels tot voorlichtingspublicaties of het vaststellen van wetsinterpreterende beleidsregels.

Vanuit het oogpunt van behoorlijk bestuur is het onjuist om oranje casuïstiek waarvan het voorafgaand aan de advisering door de Commissie van Deskundigen onduidelijk was of wel of niet in strijd met de regels was gehandeld, ná advisering door de Commissie met terugwerkende kracht als onrechtmatig te beoordelen en op basis daarvan tot terugvordering over te gaan. Terugvordering van oranje casuïstiek zal naar mijn stellig oordeel in rechte geen stand houden. Wanneer mede op basis van het bekostigingsoverleg helderheid bestaat over de handelwijzen die in het vervolg niet meer zullen worden geaccepteerd, dan zullen deze vanzelfsprekend onder het verscherpte handhavings- en sanctiebeleid vallen.

9. Hoe is het mogelijk dat de instellingen met geconstateerde tekortkomingen reeds zijn ingedeeld, terwijl in veel gevallen nog aanvullende informatie noodzakelijk is om een juridisch betrouwbaar oordeel te kunnen geven?(blz 16)

Bedoeld is aan te geven dat in sommige situaties weliswaar niet alle feitelijke informatie voor handen is, maar dat de wel aanwezige informatie in redelijkheid voldoende houvast kan bieden om tot een `rood', `oranje' of `groen' oordeel te komen. In die gevallen waarin de onvolledige informatie voldoende was om te kunnen vaststellen dat sprake is van een casus waarbij als gevolg van de onhelderheid over de toepassing van de wet- en regelgeving de kwalificatie `oranje' moet worden toegekend, is de casus `oranje' gescoord. Als de onvolledige informatie voldoende was om vast te stellen dat er strijd met de wet was, is de casus `rood' gescoord. Als de informatie zodanig onvolledig was dat niet tot een kleurtoekenning kon worden gekomen, is de kwalificatie `Geen Oordeel Mogelijk (GOM)' toegekend.


OCenW
Blad 28

10. Waaruit valt het verschil in opvatting tussen de Algemene Rekenkamer en het ministerie te verklaren waar het gaat om de opdracht aan de Algemene Rekenkamer en de opdracht verstrekt aan de commissie van deskundigen? Wat is het oordeel over de taakopvatting van de commissie van deskundigen?(blz 17)

Opdracht aan de Algemene Rekenkamer.
Mijn ambtsvoorganger heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd een review uit te voeren op het zelfreinigend onderzoek. Het doel van het onderzoek was "een traject in gang te zetten dat als doel heeft om alle instellingen in het hbo, wo en bve uit te nodigen hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen te zetten". (...) "De opbrengst van de bevraging is tweeledig. Het levert een beeld op van de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgaan. Dat helpt om tot een nadere precisering van die ruimte te komen. Verder beidt deze aanpak de instellingen een beheersbaar en bestuurlijk kader om eventueel misbruik en oneigenlijk gebruik te melden. Het lag in de rede dat de Algemene Rekenkamer het onderzoek zou beoordelen in het licht van de doelstellingen van het zelfreinigend onderzoek. Gaande het onderzoek bleek dat de Algemene Rekenkamer het zelfreinigend onderzoek beoordeelde op de mate waarin het bruikbare gegevens zou opleveren die zij kon benutten voor haar eigen onderzoeksopdracht. Bij brief van 26 augustus 2002 (PDR/DIR/2002/32194) heb ik aangegeven dat het zelfreinigend onderzoek kwalitatieve uitspraken zou opleveren. Ook wordt in de brief aangegeven dat ik de Algemene Rekenkamer daarvan op de hoogte heb gesteld. De Algemene Rekenkamer meldt in het nawoord op de bestuurlijke reactie bij haar rapport dat de Algemene Rekenkamer een controlerende en geen uitvoerende taak heeft. In dit licht heeft zij, moet achteraf worden vastgesteld, het verzoek van de Tweede Kamer opgevat.

Commissie van Deskundigen.
Bij de taakopdracht van de Commissie van Deskundigen stond voorop dat de Commissie helderheid moest bieden over wat wel en wat niet is toegestaan, daar waar dat onhelder was. Aan de Commissie van Deskundigen is gevraagd om te adviseren over een eenduidige uitleg van de regels of over aanpassing ervan. Daarbij was vanaf het begin duidelijk dat de advisering van de Commissie niet zou kunnen leiden tot het met terugwerkende kracht kwalificeren van handelwijzen als onrechtmatig of oneigenlijk. Bij de Algemene Rekenkamer blijkt een ander beeld van de opdracht van de Commissie van Deskundigen te hebben bestaan. In het antwoord op de vragen 16 en 17 van de vragen naar aanleiding van het rapport `Ruimte voor Rekenschap' is een uitgebreidere beschrijving gegeven over de taakopdracht van de Commissie van Deskundigen. Naar mijn oordeel heeft de Commissie van Deskundigen haar opdracht volledig uitgevoerd.

11. In hoeverre heeft het ministerie de oranje dossiers op basis van het werk van de commissie van deskundigen kunnen indelen in rood of groen? (blz 21)

De oranje casuïstiek zal niet worden gesplitst in `rood' of `groen' naar aanleiding van het advies van de Commissie van Deskundigen. In het antwoord op vraag 8 wordt aangegeven dat de aanbevelingen van de Commissie een rol spelen bij het eerste bekostigingsoverleg, op basis waarvan besluiten worden genomen over wat


OCenW
Blad 29

is de toekomst wel en niet toelaatbaar is.

12. Waarom is besloten om de categorie rood op te splitsen in vijf categoriëen? (blz. 21)

Met de normatieve indeling van de rode casuïstiek wordt tot uitdrukking gebracht dat verschillen bestaan in de mate van ernst van de aangetroffen casuïstiek, variërend van "gewenst, maar formeel in strijd met de wet" tot "onrechtmatig handelen c.q. misbruik". De omschrijving van de categorieën geeft weer welke elementen (onderwijsinspanning, financieel voordeel) in welke combinatie bepalend zijn voor de indeling naar mate van ernst van de aangetroffen casuïstiek. Deze omschrijving heeft geen juridische, maar een normatieve waarde. Misbruik zal leiden tot terugvordering. Voor de andere categorieën rood geldt dit niet.

13. Klopt het dat in het geval van zes instellingen het Openbaar Ministerie is ingeschakeld en slechts in één geval sprake is van vervolging? Wat is de reden van het seponeren van vijf andere gevallen?(blz 23)

Het klopt dat in zes gevallen het Openbaar Ministerie is ingeschakeld en dat slechts in één geval sprake is van vervolging. Voor de achtergronden van de sepotbeslissing wordt verwezen naar de antwoorden van de Minister van Justitie op vragen van de leden Dittrich en Van der Laan, die binnenkort aan de Tweede Kamer zullen worden gezonden.

14. Hoe verhoudt zich het besluit dat 21 instellingen geld moeten terug betalen tot de beslissing van het Openbaar Ministerie om slechts één instelling te vervolgen? (blz 23)

Het strafrechtelijk oordeel van het Openbaar Ministerie dat slechts één hogeschool vervolgd kan worden en het bestuursrechtelijk oordeel van het ministerie van OCW dat terugvordering mogelijk is ook van andere hogescholen, staan los van elkaar. Aan het oordeel van het Openbaar Ministerie ligt de vraag ten grondslag of sprake is geweest van een strafbaar feit in de zin van het Wetboek van Strafrecht en of opzettelijk handelen kan worden bewezen. Het bestuursrechtelijk oordeel van het ministerie van OCW is gebaseerd op het antwoord op de vraag of de betreffende hogescholen hebben gehandeld in strijd met de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek dan wel de daarbij behorende uitvoeringsregelingen.

15. Bestaan er voornemens om de bevindingen van het zelfreinigend onderzoek alsnog te specificeren naar instelling? Zo neen, waarom niet? (blz 23)

De bevindingen van het zelfreinigend onderzoek zijn per instelling gespecificeerd in het bij het rapport `Ruimte voor Rekenschap' gevoegde geanonimiseerde instellingsoverzicht. Zolang er geen hoor- en wederhoor over de instellingsdossiers heeft plaatsgevonden kunnen de bevindingen per instelling niet openbaar worden gemaakt.


OCenW
Blad 30

16. Is het waar dat de HBO-raad een remmende werking heeft gehad op de totstandkoming van nieuwe bekostigingsregels in het hoger onderwijs? (blz 23)

In het jaar 2000 is, zoals in het HOOP 2000 aangekondigd, begonnen met het ontwikkelen van een nieuw bekostigingsmodel, gebaseerd op studiepunten. Met de HBO-raad is gedurende het traject overlegd over de implicaties van het nieuwe bekostigingsmodel. De HBO-raad heeft in juni 2002 bij brief aangegeven een verdere uitwerking van het punten bekostigingsmodel onwenselijk te vinden, omdat het model geen goede uitdrukking was van de door de hogeschool geleverde prestatie en het naar zijn mening fraudegevoelig was. Daardoor is vertraging opgetreden bij de totstandkoming van nieuwe bekostigingsregels. Mede naar aanleiding van de opstelling van de HBO-raad, is inmiddels besloten over te gaan tot de ontwikkeling van één onderwijsbekostigingsmodel voor het hoger onderwijs (HO). Daartoe zal na politieke besluitvorming een externe commissie Modernisering Bekostiging worden ingesteld. Op dit moment worden de voorbereidingen voor een dergelijke Commissie ter hand genomen.

17. Hoe wordt geoordeeld over de beschrijving van de Algemene Rekenkamer over de departementale verbeteracties? (blz 52)

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer was voornamelijk gericht op de periode van 1996-2001. Sinds 2002 lopen in het kader van de Kwaliteitsslag OCW een aantal verbeteracties binnen het departement die juist zijn bedoeld om de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde problemen te verhelpen. In het kader van de Kwaliteitsslag zijn vanaf medio 2002 de volgende verbeteracties in gang gezet:

· De implementatie van een planning en controlcyclus binnen het departement, die ervoor moet zorgen dat de planning en control van de strategische, beleids- en uitvoeringscyclus geordend verloopt. Op deze wijze wordt een betere beheersing van de verschillende elementen in de beleids- en toezichtsketen gewaarborgd;

· Herziening van de werkprocessen binnen directies om verbetering van de kwaliteit van beleid te bereiken. Uitgangspunten voor herontwerp zijn onder andere:

- grotere nadruk op verkenningen en evaluaties;
- veel eerder in het proces interne en externe specialisten consulteren (denk aan uitvoerings- en velddeskundigheid);
- vóór, tijdens en na de fase van de beleidsontwikkeling rekening houden met de mogelijkheden van uitvoerbaarheid en beheersbaarheid van beleid;
· Ook wordt gewerkt aan de implementatie van de ATC-cyclus, met als resultaat dat er per sector en per instelling risicoprofielen beschikbaar komen. Het opstellen van een risicoprofiel per instelling is een geschikte manier om de verschillende signalen van de verschillende toezichthouders bij elkaar te brengen.

· Er zijn stappen gezet in de omvorming van de Accountantsdienst tot Auditdienst. De Auditdienst zal worden belast met het auditen van de gehele toezichtsketen en zal daarover periodiek advies uitbrengen aan het


OCenW
Blad 31

Auditcommittee dat sinds eind 2002 is uitgebreid met externe deskundigen. De Auditdienst kan de risicoprofielen gebruiken om een auditprogramma op te stellen om de afzonderlijke instellingen te monitoren dan wel gericht onderzoek en/of actie te ondernemen.

Daarnaast is, ter implementatie van de aanbevelingen van de Taskforce Rekenschap, een projectdirectie Rekenschap in het leven geroepen. De aanbevelingen van de Taskforce behelzen onder meer het opzetten van een samenhangend en stevig uitvoerings- en handhavingsbeleid en het verkennen van nieuwe bekostigingsstelsels. Bovengenoemde activiteiten, die in 2002 zijn gestart en de komende periode verder zullen worden uitgevoerd, zijn niet door de Algemene Rekenkamer meegenomen in haar onderzoek. Daardoor is mijns inziens een onevenwichtig beeld ontstaan.

18. Hoe wordt verklaard dat deze verbeteracties niet tot aantoonbaar resultaat hebben geleid en dat keer op keer nieuwe projecten en revitaliseringsprojecten nodig zijn? (blz 58)

Het ministerie kan het zich aantrekken dat er tot voor kort verbeteracties zijn ontwikkeld die onvoldoende tot resultaten hebben geleid. De weg van ontwikkeling naar uitvoering, het toezien op de voortgang en het afleggen van rekenschap over de geboekte resultaten is in het verleden nog te weinig systematisch gevolgd.

19. Op welke wijze kan het vertrouwen in het departement worden hersteld? (blz 61)

De "HBO-affaire" zou zich niet zo hebben kunnen ontwikkelen als sprake was geweest van een goed systeem van sturing en beheersing, zowel in de relatie tussen ministerie en instellingen, als binnen het ministerie zelf. Door het uitvoeren van de in het bij deze antwoorden gevoegde Actieplan Rekenschap beschreven maatregelen en alle in het antwoord op vraag 17 genoemde verbeteracties dragen er toe bij dat rekenschap en de daarbij behorende rolontwikkeling worden verankerd in het dagelijkse werk van de staande organisatie. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor herstel van het vertrouwen.

20. Wanneer kwamen de eerste signalen bij het ministerie binnen dat er iets mis was met het bekostigingssysteem? (blz 62)

Over de bekostigingssystematiek in het HBO kwam het eerste signaal over oneigenlijk gebruik op grote schaal in 1992. Dat signaal heeft geleid tot aanpassing van de regelgeving, op het punt van de diplomabekostiging (de afschaffing van de zogenaamde excessieve bekostiging). Voor het BVE is in 1993 een rapport van de inspectie verschenen, het rapport `Eigenlijk ... oneigenlijk'. In het rapport concludeerde zij dat er in vele gevallen sprake was van een volledig of gedeeltelijke vermenging van commerciële opleidingen met het reguliere programma van de instellingen, met als gevolg dat ook het contractonderwijs op directe of indirecte wijze door de overheid werd bekostigd. Op dat moment was er


OCenW
Blad 32

nog sprake van een andere bekostigingssystematiek. Het nieuwe bekostigingsmodel dateert van begin 2000. Eind 2000 bij het departement melding gemaakt van opmerkelijke deelnemersontwikkelingen bij ROC's in relatie tot de nieuwe bekostiging. Dat was aanleiding voor nader onderzoek door de departementale Accountantsdienst en de Onderwijsinspectie. De uitkomsten van die onderzoeken zijn meegenomen in het zelfreinigend onderzoek. De Algemene Rekenkamer maakt hiervan ook melding in haar rapport (pagina 65).

21. Heeft één van de raden (HBO-raad, BVE-raad, VSNU) ooit in een officieel overleg aan de bel getrokken over de onduidelijke regelgeving? Zo ja, wanneer en welke raad betrof het? (blz 62)

Voor zover wij tot 1998 hebben kunnen nagaan aan de hand van officiële verslagen en de agenda's van de formele overleggen is niet gebleken dat het thema onduidelijke regelgeving is geagendeerd door de BVE-raad, HBO-raad en VSNU. Wel heeft de BVE-raad gereageerd op de vraag of hij de risico's herkent die naar voren kwamen in de risicoanalyse van de directie BVE van november 2000 met betrekking tot het bekostigingssysteem. Dat heeft geleid tot nader onderzoek door de accountantsdienst en de inspectie en is uiteindelijk meegenomen in het zelfreinigend onderzoek. Nadat het zelfreinigend onderzoek is gestart is door de HBO-raad, BVE-raad en VSNU wel gewezen op onduidelijkheden in de regelgeving.

22. Hoe kan worden geconcludeerd dat het doel van het zelfreinigend onderzoek is bereikt terwijl tegelijkertijd wordt geconstateerd dat niet alle instellingen de gevraagde informatie volledig en betrouwbaar hebben aangeleverd? (blz 77)

Het zelfreinigend onderzoek had een tweeledig doel: het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgaan en het bieden van een bestuurlijk kader voor instellingen om eventueel misbruik of oneigenlijk gebruik te melden. Het eerste doel van het zelfreinigend onderzoek is bereikt. Het onderzoek heeft over de volle breedte van de drie sectoren een goed beeld heeft opgeleverd van de wijze waarop de gebruiksruimte in de bekostigingsregelgeving wordt benut. Niet alle instellingen hebben echter een volledig en juist beeld gegeven van bij hen voorkomende casuïstiek. De tweede doelstelling van het onderzoek is daarom niet volledig bereikt.

23. Hoe verhoudt zich de constatering dat het doel van het zelfreinigend onderzoek is bereikt tot de ambitie van regering en Kamer om de onderste steen boven te krijgen? (blz 77)

Mijn ambtsvoorganger heeft in het kamerdebat van 19 en 20 maart 2002 gemeld dat de onderste steen boven moest komen. Hij voegde daar aan toe: `Verschillen van inzicht doen zich voor wanneer de vraag wordt gesteld: op welke wijze en in welk tempo doen wij dit?' Hiermee verwees de minister naar de discussie met de leden van de Tweede Kamer over het zelfreinigend onderzoek. Bij de Kamer bestond voorkeur voor een onafhankelijk onderzoek bij de instellingen, terwijl de minister de voorkeur gaf aan het zelfreinigend onderzoek omdat dit op relatief korte termijn veel, naar zijn mening alle, informatie boven tafel zou brengen over


OCenW
Blad 33

de wijze waarop instellingen met de gebruiksruimte in de bekostiging omgingen. Zoals vermeld in het antwoord op de vorige vraag is het zelfreinigend onderzoek in dat opzicht geslaagd. Op grond van de uitkomsten wordt gericht vervolgonderzoek bij alle instellingen naar rode casuïstiek uitgevoerd. Daarmee kan de omvang van teveel ontvangen overheidsbekostiging worden vastgesteld.

24. Hoe verklaart u het grote verschil in interpretatie van het doel van het zelfreinigend onderzoek tussen u en de Algemene Rekenkamer? (blz 78)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op het eerste deel van vraag 10.

25. Wordt de mening van de Algemene Rekenkamer gedeeld dat de uitspraken van minister Hermans tijdens de parlementaire behandeling niets aan duidelijkheid over laten? (blz 78)

De uitspraken die mijn ambtsvoorganger tijdens de parlementaire behandeling heeft gedaan blijken, gelet op de discussie, op verschillende wijzen geïnterpreteerd te zijn.

26. Hoe kunt u aan de ene kant concluderen dat het zelfreinigend onderzoek tot een goed resultaat heeft geleid en aan de andere kant de mening van de Algemene Rekenkamer delen dat nader onderzoek nodig is omdat er bij de categorie `GOM (Geen Oordeel Mogelijk)' de mogelijkheid bestaat van onregelmatigheden? (blz 81)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen 22 en 23.

27. Hoe kan een casus al in een categorie rood groen of oranje vallen terwijl de feitelijke informatie aantoonbaar onvolledig is? (blz 82)

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 9.

28. Waarop baseert u de uitspraak dat de extra beïnvloedingsmogelijkheden in praktijk niet zullen voorkomen?(blz 82)

In haar rapport geeft de Algemene Rekenkamer een aantal mogelijkheden voor creatief gebruik. Deze mogelijkheden komen voor het overgrote deel overeen met de casuïstiek zoals die in het zelfreinigend onderzoek naar voren is gekomen. De extra beïnvloedingsmogelijkheden die de Algemene Rekenkamer ziet en die niet in het zelfreinigend onderzoek zijn voorgekomen, betreffen drie gevallen: § Uitreiking van een diploma in het derde studiejaar is het meest gunstig. Uitreiking van een diploma kan bewust naar het derde jaar worden verschoven. Dit geldt voor studenten die een reguliere opleiding in minder dan vier jaar kunnen voltooien door middel van vrijstellingen. Door middel van reparatie in de wetgeving is hier in 1999 een maatregel voor getroffen, waarna met behulp van inschrijvingsgegevens deze handelwijze wordt gemonitord. Hieruit is


OCenW
Blad 34

gebleken dat deze handelwijze niet voorkomt. § Sommige ROC's halen werknemers van bedrijven binnen als deelnemer aan de beroepsbegeleidende leerweg (BBL). Dit levert voor het ROC een extra deelnemer op, en voor het bedrijf fiscaal voordeel omdat het daarmee een erkend leerbedrijf kan worden. Dit is niet in strijd met de wet, wanneer deze werknemer ook daadwerkelijk een CREBO-opleiding volgt. Ook het geven van een bonus aan het leerbedrijf, gelijk aan de examenkosten, om werknemers bij het speciale ROC in te schrijven is niet in strijd met de wet zolang het leerbedrijf via de daarvoor erkende procedure is geaccrediteerd. § Horizontale doorsnijding van leerbedrijven wordt door onderlinge controle voorkomen. De Rekenkamer geeft in haar rapport reeds aan dat het COLO van mening is dat LOB's elkaar goed in de gaten houden en dat het register van leerbedrijven openbaar is.

29. Wat geeft u het vertrouwen dat deze zoveelste verbeteractie (kwaliteitsslag) nu wel tot veranderingen binnen het ministerie zal leiden? (blz. 83)

Bij de Kwaliteitsslag gaat het om een mix van systeemontwikkelingen en verbeteringen op HRM-gebied. Aan de kant van systemen wordt gewerkt aan de invoering van een planning en controlcyclus, managementafspraken en managementinformatiesystemen.Aan de kant van HRM instrumenten wordt geïnvesteerd in competenties, management en leiderschap. Deze mix heeft in het verleden vaak ontbroken, omdat toen teveel op één invalshoek is geleund.

De cultuuromslag die met de Kwaliteitsslag wordt beoogd, is alleen te bewerkstelligen door het systematisch nemen van besluiten, het stellen van concrete doelen en het consequent sturen op de uitvoering en verantwoording daarvan. Juist op dit vlak is de aandacht beperkt geweest. Daarom zijn in 2002 managementafspraken en de zogenaamde 3R-gesprekken (richting, ruimte en rekenschap) geïntroduceerd. Deze afspraken worden gemaakt tussen de minister en de Secretaris Generaal, de Secretaris Generaal en de Directeuren Generaal, de Directeuren Generaal en de directeuren. Daarmee is een flinke stap in de richting gezet van een meer op resultaten gerichte cultuur, hetgeen mij vertrouwen geeft. De gewenste cultuuromslag zal echter niet van de ene op de andere dag gerealiseerd kunnen worden.



Deel: ' Actieplan en beantwoording vragen onregelmatigheden bekostiging HO '




Lees ook