Ministerie van Justitie

Samenvatting 'Analyse verlening en handhaving vergunningen in 12 casusgemeenten'

In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het Ministerie van het Justitie doet Andersson Elffers Felix (AEF) verkennend onderzoek naar 'de staat van de handhaving' bij gemeenten. Het betreft een kwalitatief onderzoek in een beperkt aantal (12) casusgemeenten. Onderwerp van onderzoek is de vergunningverlening en handhaving van gemeentelijke veiligheidsvoorschriften ten aanzien van bouw en inrichtingen (bouw-, milieu- en brandveiligheidsregelgeving). Doel is meer inzicht te krijgen in:
- personeelsformatie en middelen

- organisatie van de vergunningverlening en handhaving
- productie

- werkwijzen

- bestuurlijk relevante sturingskentallen op basis waarvan de staat van de handhaving kan worden beoordeeld en bestuurd. (volgt in het eindrapport).

In periode februari/mei zijn bij de casusgemeenten rond de bovenstaande onderwerpen gegevens verzameld en gesprekken gevoerd (op ambtelijk niveau). Daarna zijn de onderzoeksgegevens geanalyseerd. Thans is een groot deel van de gegevens in dit tussenrapport verwerkt. Dit rapport heeft de status van een tussenrapport. De aangeleverde gegevens zijn door de gemeenten bilateraal getoetst. Plenaire toetsing zal mede in het kader van analyse en verklaring van de gevonden verschillen in de periode juli/oktober 2002 plaatsvinden. Uit die plenaire toetsing en analysemomenten zullen waarschijnlijk bijstellingen en aanvullingen volgen. Die worden verwerkt in het eindrapport van het onderzoek. Dat zal naar verwachting in het najaar verschijnen.

De 12 gemeenten zijn op basis van een zorgvuldige procedure geselecteerd. Na de selectie is getoetst of het qua structuur geen a-typische gemeenten zijn. Het onderzoek geeft een eerste beeld van de handhaving in 'modale Nederlandse gemeenten'. De (vier) grote steden en gemeenten met minder dan 20.000 inwoners vallen daar buiten; deze zijn niet onderzocht.

Hieronder zijn de belangrijkste observaties weergegeven. Het zijn voorlopige observaties, in de eindrapportage die in het najaar zal verschijnen zullen in plaats van voorlopige observaties meer definitieve conclusies worden getrokken.

Het gebruik van productienormen

In de zogenaamde 'productienormen' ligt een relatie besloten tussen het risico van een inrichting en de intensiteit van de inzet (weergegeven in uren en controlefrequenties) die nodig is voor een professionele toetsing in het kader van vergunningverlening en handhaving.

De casusgemeenten hebben in de meeste gevallen (9) voor de brandweer eigen normen met productietijden ontwikkeld. De als algemene norm geaccepteerde prevap-norm (preventie actie plan) is daarbij als uitgangspunt gehanteerd.
De casusgemeenten hebben in de helft van de gevallen voor milieu eigen productienormen ontwikkeld. De basis daarvoor ligt meestal in de BUGM/VOGM normen1. Voor bouw- en woningtoezicht (BWT) wordt het minst professioneel met productienormen gewerkt. Enkele casusgemeenten hebben eigen normen ontwikkeld. Het merendeel van de casusgemeenten maakt geen gebruik van productienormen voor BWT.

1 (Vervolg) Bijdrageregeling Uitvoering (Ontwikkeling) Gemeentelijk MiIieubeleid p 1

050.doc



De casusgemeenten die eigen productienormen hebben ontwikkeld, hebben deze ook formeel vastgesteld door de gemeenteraad.
Conclusie van het bovenstaande is dat de casusgemeenten verschillende productienormen hanteren. Dit geldt voor alle drie de terreinen: brandweer, milieu en bouw- en woningtoezicht Er is, behoudens voor de brandweer, geen algemeen geaccepteerde beroepsstandaard voor de productienormering van vergunningverlening en handhaving.

Programmatisch handhaven en het gebruik van instrumenten

Naar aanleiding van de analyses van de rampen in Enschede en Volendam wordt aanbevolen om de verschillende onderdelen van de handhaving beter op elkaar af te stemmen en om op een meer programmatische wijze te handhaven.

Geïntegreerde handhavingsprogramma's voor en brandweer, en milieu, en bouw- en woningtoezicht, worden momenteel in een beperkt aantal casusgemeenten ontwikkeld. In de andere casusgemeenten zijn er (nog) geen integrale handhavingsprogramma's.

Het merendeel van de casusgemeenten werkt met werkplannen voor de afzonderlijke terreinen (brand, milieu, BWT), in deze werkplannen zijn alleen gegevens over te realiseren uren (gekoppeld aan de beschikbare formatie) opgenomen.

De brandweer is hierop een uitzondering: het instrument activiteitenplan of bedrijfsplan wordt bij de helft van de casusgemeenten intensief gebruikt en is bij twee gemeenten in ontwikkeling. Dit instrument kent een behoorlijke mate van gedetailleerdheid. Het bestuur kan hiermee prioriteiten stellen en de voortgang monitoren.

Formatie, productie en functieschalen

In het onderzoek is geïnventariseerd hoeveel formatie er wordt ingezet op vergunningverlening en handhaving, hoeveel 'productie' daar mee gerealiseerd wordt en wat het niveau van de formatie is.

Uit deze inventarisatie blijkt dat de personeelsformatie van de grotere casusgemeenten op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving is groter gemeten naar het aantal inwoners en het aantal inrichtingen dan in de kleinere casusgemeenten.

De productie van de grote casusgemeenten is kleiner dan die van de kleine casusgemeenten, ondanks het verschil in formatie.

De functieschalen van de medewerkers in de grote casusgemeenten zijn gemiddeld genomen iets hoger dan in de kleine casusgemeenten. Het verschil is echter niet groot.

p 2

050.doc



Organisatie, functiescheiding en handhavingsoverleg

Een beoordeling van de handhavingsorganisatie wijst uit dat er in de casusgemeenten niet gesproken kan worden van 'de handhavingsorganisatie'. Die bestaat uitsluitend virtueel. De verschillende handhavingsfuncties en de verschillende clusters zijn verspreid binnen de gemeentelijke organisatie.

Functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht/handhaving komt bij brand en bouw- en woningtoezicht meestal niet voor. Bij milieu vaak wel.

Er is bij de casusgemeenten nog weinig sprake van gestructureerd integraal handhavingsoverleg.

Bestuurlijke betrokkenheid, rapportage en `temperatuur'

In het onderzoek is gekeken naar de betrokkenheid van het bestuur bij de handhaving; betrokkenheid in de meer praktische zin. Wat opvalt is dat de gemeenteraad in zowel de grote als de kleine casusgemeenten in praktische zin maar beperkt betrokken zijn bij de beleidsvorming en prioritering.
In twee kleinere casusgemeenten is sprake van sterke bestuurlijke betrokkenheid in praktische zin bij het formuleren van prioriteiten en het beleid. In de meeste kleinere casusgemeenten is de bestuurlijke betrokkenheid in praktische zin echter beperkt.

Bij de meeste casusgemeenten wordt er (alleen) gerapporteerd volgens de begrotingscyclus. Over incidenten en de inzet van dwangmiddelen wordt overigens vrijwel altijd gerapporteerd aan de Raad.

Als gekeken wordt naar de betrokkenheid in de meer emotionele zin dan valt op dat er in de grotere casusgemeenten meer bestuurlijke aandacht voor het thema handhaven dan in de kleinere casusgemeenten.
De aandacht voor het thema handhaven is de afgelopen jaren sterk toegenomen, ook bij het gemeentebestuur. Dit heeft in de meeste casusgemeenten echter nog niet geleid tot een bijstelling van prioriteiten en het beleid of een (haalbaar) plan van aanpak om te komen tot handhaving volgens de geldende normen.

Zelfevaluatie kwaliteit door de professionals

De ondervraagde sleutelfiguren van de casusgemeenten kwalificeren de kwaliteit van de medewerkers als 'voldoende'. Over de hele linie is er volgens de betrokkenen sprake van een formatietekort, dat te maken heeft met drie ontwikkelingen: de bestuurlijke en maatschappelijke aandacht voor het onderwerp is toegenomen dat leidt tot extra vragen van het gemeentebestuur en dus extra werk 'de markt' trekt aan de goede mensen, er is personeelsverloop, er zijn zo nu en dan vacatures, het begeleiden van mensen kost extra tijd er worden hogere eisen gesteld (in algemene termen geformuleerd) aan de kwaliteit van de handhaving.

p 3

050.doc



De discussie over 'hoe goed is goed genoeg' wordt breed (op ambtelijk niveau) gevoerd. Deze kwaliteitsdiscussie ontbeert vooral bij BWT en enigszins bij milieu enige 'hardheid'. Bij de brandweer vindt een inhaalslag plaats, mede mogelijk gemaakt door extra impulsen van het rijk. Bij BWT is er gevoelsmatig een groot tekort, dat door het gebrek aan normen echter moeilijk te kwantificeren is. Bij milieu is er een wisselend beeld.

Handhavingstekort

Er lijkt sprake te zijn van een professioneel een juridisch en een formatief tekort op vergunningverlening en handhaving in de casusgemeenten. Het formatieve tekort op vergunningverlening en handhaving bij brand is berekend op circa 20 fte. Voor milieu en BWT kan het formatief tekort niet berekend worden omdat voor die sectoren algemene productienormen ontbreken (zie ook `normen').

Van tussenrapport naar eindrapport

In de periode juli tot oktober 2002 worden de hier geschetste observaties met de professionals (op ambtelijk niveau) van de betrokken gemeenten getoetst en geanalyseerd. Daarbij zal ook gewerkt worden aan het definiëren van bestuurlijk relevante kengetallen. Kengetallen waarmee bestuurders de staat van de handhaving kunnen beoordelen en besturen. In september en oktober zullen ook bestuurders bij het onderzoek betrokken worden. Voor informatie over dit (lopende) onderzoek kunt u zich wenden tot het WODC of AEF.

p 4

050.doc



Deel: ' Analyse vergunningbeleid in 12 casusgemeenten (samenvatting) '




Lees ook