Tweede Kamer der Staten Generaal

Antwoord Kamervragen over de werking van het haags verdrag over internationale ontv oeringen

Gemaakt: 21-3-2000 tijd: 21:3


2

Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 20 maart 2000

Onderwerp:

Kamervragen

In antwoord op uw brief van 25 februari 2000, kenmerk 2990007610, deel ik u, mede namens mijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken, mede dat de vragen van de leden Dittrich, Santi, O.P.G. Vos en Verhagen inzake de werking van het op 25 oktober 1980 te 's-Gravenhage tot stand gekomen verdrag inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen, worden beantwoord als aangegeven in de bijlage bij deze brief.

Bijgesloten zijn voldoende kopieën van het antwoord ten behoeve van de vragenstellers en de afdeling Voorlichting van uw kamer.

De Minister van Justitie,

Antwoorden van de minister van Justitie op de kamervragen van de leden Dittrich, Santi, Vos en Verhagen over het Haags verdrag inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (Trb. 1987, 139) (ingezonden 24 februari 2000, nr. 2990007610)


1.

Ik ben op de hoogte van de klachten die in het recente verleden door enige betrokkenen zijn geuit over de werking van het Haagse verdrag inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (Trb. 1987, 139). Aangezien in de beide betrokken zaken beroep in cassatie is ingesteld, staat het mij niet vrij in te gaan op de stelling dat in de bedoelde gevallen `in het geheel geen ontvoering heeft plaatsgehad'. Wel komt het mij passend voor te wijzen op de betekenis die het verdrag (artikel 3) geeft aan het begrip `internationale ontvoering van kinderen'. Daarmee wordt bedoeld de ongeoorloofde overbrenging of het ongeoorloofd niet doen terugkeren van een kind in strijd met een gezagsrecht, als omschreven in artikel 3 in verband met artikel 5, onder a, van het verdrag. Artikel 3 van het verdrag beschouwt het overbrengen of het niet doen terugkeren van een kind als ongeoorloofd wanneer dit geschiedt in strijd met een gezagsrecht dat is toegekend volgens het recht van de staat waar het kind onmiddellijk vóór de overbrenging of vasthouding zijn gewone verblijfplaats had. Het moet gaan om een gezagsrecht dat alleen of gezamenlijk daadwerkelijk werd uitgeoefend op het tijdstip van het overbrengen of het niet doen terugkeren dan wel zou zijn uitgeoefend als zodanige gebeurtenis niet had plaatsgevonden. Van ontvoering in de zin van het verdrag is ook sprake indien de ene ouder die het gezag over een kind heeft, dat kind aan het gezag van de andere ouder onttrekt door dat kind naar een ander land over te brengen of niet daaruit te laten terugkeren.

Ik verwijs in dit verband verder naar het antwoord op vraag 5, waarin nader wordt ingegaan op de opzet van het verdrag.


2.

Artikel 5 van de uitvoeringswet voor het verdrag (Wet van 2 mei 1990, Stb. 1990, 202) bepaalt dat de Nederlandse centrale autoriteit, zo nodig ook zonder uitdrukkelijke volmacht van de verzoeker (dat wil zeggen degene die om teruggeleiding van het kind naar het buitenland verzoekt) namens de verzoeker zowel in als buiten rechte ter uitvoering van haar taak kan optreden. De centrale autoriteit kan derhalve procespartij zijn. Zij behoeft daarbij niet de bijstand van een procureur of een advocaat. In die hoedanigheid heeft de centrale autoriteit op geheel dezelfde wijze als andere partijen in een verzoekschriftprocedure contacten met de rechter. Deze contacten zijn aan de wederpartij bekend omdat overeenkomstig vast gebruik de centrale autoriteit zelf de advocaat van de wederpartij vooraf kopie van het verzoekschrift (met eventuele producties) toezendt. Vóór de mondelinge behandeling zijn de wederpartij alle stukken bekend, die door de centrale autoriteit in het geding zijn gebracht. Derhalve valt niet in te zien dat er contacten zouden zijn die op gespannen voet zouden staan met het voorschrift van artikel 6 EVRM.


3.

De overdracht van kinderen bij teruggeleiding valt onder de samenwerking tussen centrale autoriteiten, althans in die gevallen waarin degene die het kind naar een ander land heeft overgebracht, weigert gevolg te geven aan een rechterlijk bevel tot teruggeleiding. In dat geval is het de taak van de centrale autoriteit van de staat waar het kind verblijft, te verzekeren dat het bevel wordt geëffectueerd en de terugreis te regelen in overleg met de centrale autoriteit van de staat waarheen het kind wordt teruggeleid. Bij teruggeleiding vanuit Nederland kan de Nederlandse centrale autoriteit in een dergelijk geval, overeenkomstig artikel 9 van de uitvoeringswet, de officier van justitie verzoeken het kind op te sporen. Wanneer de verblijfplaats van het kind is ontdekt, gaat de politie - vrijwel steeds vergezeld van een maatschappelijk werker - het kind ophalen. Het hangt daarbij af van het feitelijk verzet van de ouder of de weggeleiding rustig verloopt. Het openbaar ministerie en de politie treden hierbij uitdrukkelijk niet op in hun hoedanigheid van opsporingsambtenaar, maar als «dienaren van de openbare macht». De gedwongen effectuering van de teruggeleiding betekent ook niet noodzakelijk een gedwongen scheiding tussen het kind en de ouder bij wie het kind verblijft. De ouder die het kind heeft overgebracht of vastgehouden, kan zelf beslissen met het kind mee te reizen naar het land van de gewone verblijfplaats van het kind.


4.

De geciteerde bepaling van artikel 7, tweede lid, onder g, heeft betrekking op de verlening van rechtsbijstand, door de verdragsstaat waarheen het kind is overgebracht, aan degene die vanuit een andere verdragsstaat om teruggeleiding van een kind verzoekt. De centrale autoriteiten van beide betrokken staten zijn gehouden om daarbij tussenkomst te verlenen. In geval van overbrenging of vasthouding in Nederland treedt de Nederlandse centrale autoriteit in procedures tot teruggeleiding zonder procureur of advocaat op namens de verzoeker. Die oplossing heeft het voordeel dat de buitenlandse verzoeker hier kosteloos procedeert. Zij is door een aantal andere verdragsstaten eveneens voorzien. In een verdragsstaat waar de centrale autoriteit niet zelf in rechte kan optreden en waar geen sterk ontwikkeld systeem voor rechtshulp voorhanden is, is de centrale autoriteit niettemin gehouden de partij die om teruggeleiding verzoekt behulpzaam te zijn bij het vinden van een pro deo advocaat.

In dit verband kan voorts worden gewezen op artikel 25 van het verdrag, dat bewerkstelligt dat een persoon die de nationaliteit heeft van een verdragsstaat of daar woonachtig is, in verband met de toepassing van het verdrag in een andere verdragsstaat aanspraak heeft op rechtsbijstand op dezelfde voorwaarden als ware hij of zij onderdaan en ingezetene van die andere verdragsstaat. Het in deze bepaling neergelegde discriminatieverbod geldt in verband met de toepassing van het verdrag, dat wil zeggen in procedures over de teruggeleiding van een kind.

Begrijp ik de gestelde vraag goed, dan heeft deze wellicht mede betrekking op de verlening van rechtsbijstand, niet aan degene die om teruggeleiding verzoekt, maar aan de Nederlandse partij die een kind ongeoorloofd naar Nederland heeft overgebracht, en wel in procedures die voor of na de terugkeer van het kind naar het buitenland, daar worden gevoerd. Op die procedures hebben de regels inzake rechtsbijstand van het Kinderontvoeringsverdrag geen betrekking. Er zijn echter op het gebied van rechtsbijstand in internationale gevallen andere verdragen die eveneens voorzien in een discriminatieverbod zoals dat van artikel 25 van het Kinderontvoeringsverdrag. Een voorbeeld is het Haagse Verdrag inzake toegang tot de rechter van 25 oktober 1980, Trb. 1989, 114.

Op de vraag of ik zou willen bevorderen dat de Nederlandse staat tegemoet komt in de kosten van rechtsbijstand aan bedoelde partij voor procedures in het buitenland, bijvoorbeeld over echtscheiding of het gezag, kan worden geantwoord dat het om procedures gaat die niet onder het werkingsbereik van het Haagse Kinderontvoeringsverdrag vallen en waarvoor algemeen geldt dat daarvoor geen tegemoetkoming wordt verstrekt. Ik ben daartoe dan ook niet bereid. Een en ander laat onverlet de mogelijkheid voor Nederlanders in het buitenland om in uitzonderlijke omstandigheden een beroep te doen op consulaire bijstand.


5.

Neen. Het doel van het verdrag, uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 1, is de onmiddellijke terugkeer te verzekeren van kinderen die ongeoorloofd zijn overgebracht of worden vastgehouden in een verdragsstaat, en het in een verdragsstaat bestaande gezagsrecht in de andere verdragsstaten daadwerkelijk te doen eerbiedigen. Het verdrag berust op de opvatting dat het in strijd is met het belang van het kind indien het, door overbrenging of vasthouding in een ander land, wordt onttrokken aan het gezag dat in het land van zijn gewone verblijfplaats over hem wordt uitgeoefend, en aldus uit zijn vertrouwde omgeving wordt verwijderd. Het verdrag beoogt eigenrichting te voorkomen door zo mogelijk de vóór de ongeoorloofde overbrenging of vasthouding bestaande situatie onmiddellijk te herstellen. Pas na de terugkeer wordt door de ter plaatse bevoegde autoriteiten beoordeeld of een maatregel met betrekking tot het gezag over het kind dan wel het omgangsrecht dient te worden getroffen. Het verdrag loopt op geen enkele wijze vooruit op een zodanige maatregel.

De hier beschreven opzet van het verdrag is het resultaat van een weloverwogen keuze. De verdragsopstellers hebben niet gekozen voor een oplossing waarbij eerst over het gezag of het omgangsrecht wordt geprocedeerd, waarna wordt beslist of het kind naar het land van zijn gewone verblijfplaats terugkeert. Met procedures over het gezag en de omgang is veel tijd gemoeid. De tijd werkt veelal in het voordeel van degene die het kind ongeoorloofd heeft overgebracht of vastgehouden en in het nadeel van degene aan wiens gezag het kind is onttrokken. Vandaar de keuze voor een regeling die voorziet in de onmiddellijke terugkeer van het kind naar het land vanwaar het is overgebracht. Daarmee wordt tevens bereikt dat het verdrag een maximale preventieve werking heeft.

Het verdrag - het zij ten overvloede nog eens gesteld - geldt niet alleen in geval van ongeoorloofde overbrenging naar Nederland. Het geldt evenzeer in geval van ongeoorloofde overbrenging van een kind vanuit Nederland naar een andere verdragsstaat. Ook uit dit oogpunt is het verdrag voor Nederland van groot belang.

Indien de centrale autoriteit van een verdragsstaat een verzoek ontvangt om de terugkeer van een kind te bewerkstelligen, en dat verzoek de vereiste gegevens bevat, op grond waarvan aannemelijk is dat aan de in het verdrag gegeven omschrijving van een internationale kinderontvoering is voldaan, is die centrale autoriteit gehouden alle passende maatregelen te nemen of te doen nemen om de terugkeer van het kind te bevorderen. Slaagt zij er niet in de vrijwillige terugkeer van het kind te bewerkstelligen, dan wordt bij de rechter een procedure tot teruggeleiding geëntameerd. De rechter kan op zeer specifieke, in het verdrag omschreven gronden weigeren de terugkeer te gelasten. Alleen indien de rechter een dergelijke grond aanwezig acht, betekent dit dat de terugkeer in objectieve zin niet in het belang van het kind kan worden geacht. Tot de weigeringsgronden behoort de in artikel 13, eerste lid, onder a, genoemde grond dat degene die de zorg voor het kind had, naderhand in de overbrenging of het niet doen terugkeren heeft toegestemd of berust. Is, bijvoorbeeld in verband met familiebezoek, in de overbrenging toegestemd, maar niet in de voortzetting van het verblijf na een van te voren afgesproken verblijfsduur, dan is deze weigeringsgrond niet van toepassing. De rechter kan dan niet op grond van de genoemde bepaling weigeren de teruggeleiding te gelasten. Andere gronden om te weigeren de terugkeer van een kind te gelasten, worden gevormd door de omstandigheid dat degene die de zorg voor het kind had, het gezag niet daadwerkelijk uitoefende, alsmede de omstandigheid dat er een ernstig risico bestaat dat het kind door zijn terugkeer wordt blootgesteld aan een lichamelijk of geestelijk gevaar. Ik teken hierbij aan dat blijkens het toelichtende rapport bij het verdrag (rapport van mevrouw Elisa Perez Vera, Actes et Documents de la 14me Session de La Conférence de La Haye de droit international privé, toelichting op artikel 13) artikel 13 de rechter de mogelijkheid biedt te weigeren de terugkeer van het kind te gelasten, maar hem daartoe niet verplicht.

Naar aanleiding van de vraag hoe vaak artikel 13 van het verdrag is toegepast, kan ik mededelen dat een overzicht wordt samengesteld van de gevallen van ongeoorloofde overbrenging dan wel achterhouding die in de tien jaren sinds de inwerkingtreding van het verdrag in Nederland in behandeling zijn genomen. Daarin zullen onder meer cijfers met betrekking tot het aantal inkomende en uitgaande zaken, het aantal toewijzingen en afwijzingen, de gronden van de afwijzingen en dergelijke worden vermeld. Dat overzicht zal op zo kort mogelijke termijn aan uw Kamer worden overgelegd.

Bij wijze van indicatie kan worden vermeld dat de centrale autoriteit in 1998 twaalf verzoeken om teruggeleiding van kinderen in verband met ongeoorloofde overbrenging heeft ontvangen. In drie zaken is een teruggeleidingsprocedure gevoerd. Van deze drie verzoeken zijn er twee in eerste en/of tweede instantie toegewezen. In één geval is het verzoek op grond van artikel 12 van het verdrag (worteling van het kind in zijn nieuwe omgeving) afgewezen.

In 1998 heeft de centrale autoriteit in zeventien gevallen van ongeoorloofde overbrenging verzoeken ter doorgeleiding naar een buitenlandse centrale autoriteit ontvangen. In zes van die gevallen werd een verzoek tot teruggeleiding behandeld door een buitenlandse rechter of autoriteit. In vier van die gevallen werd het verzoek toegewezen. Eén verzoek is door de verzoekende partij ingetrokken en één verzoek is nog in behandeling.

Voor uitvoerige informatie over het Haagse Kinderontvoeringsverdrag zij verwezen naar de website van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht, de verdragsorganisatie die het verdrag tot stand heeft gebracht. Het adres is www.hcch.net.

Wanneer het advies van de raad voor de kinderbescherming is ingewonnen, wordt dit steeds aan de rechter voorgelegd. Tenzij de wet zulks anders bepaalt, is de waardering van adviezen aan de rechter overgelaten. Of de rechter in een concreet geval aan zijn motiveringsplicht heeft voldaan, staat niet aan mij ter beoordeling.


6.

Aan het verdrag is inherent dat de centrale autoriteit, na ontvangst van een verzoek, in een eerste fase tracht de persoon die het kind ongeoorloofd heeft overgebracht of vastgehouden te bewegen aan de vrijwillige terugkeer van het kind mee te werken. Zie artikel 10, bepalende dat de centrale autoriteit van de staat waar het kind zich bevindt, alle passende maatregelen neemt of doet nemen ten einde de vrijwillige terugkeer van het kind te verzekeren. In feite treedt zij daarbij op als intermediair en geeft zij partijen de gelegenheid om zelf tot overeenstemming te komen over hetgeen er met het kind zal gebeuren. Het gaat om een uiterst belangrijke fase, met name in de talrijke gevallen waarin het kind is overgebracht of achtergehouden door een ouder die het gezag over hem heeft en waarin het verzoek is ingediend door de achtergebleven ouder die mede het gezag heeft. In zeer veel gevallen wordt een procedure voor de rechter vermeden. Zo werd in het jaar 1998 in een derde van de gevallen een vrijwillige terugkeer van het kind naar het buitenland bewerkstelligd. Komen partijen echter niet tot overeenstemming, dan begint een volgende fase waarin de centrale autoriteit niet langer optreedt als intermediair, maar namens degene die om de terugkeer van het kind heeft verzocht optreedt als procespartij. Ik acht het logisch en geenszins bezwaarlijk dat de centrale autoriteit in de achtereenvolgende fasen van de behandeling van een verzoek verschillende rollen vervult. Wel acht ik het van belang dat het voor betrokken partijen volstrekt duidelijk is wanneer de bemiddelingsfase ophoudt. Ten einde eventuele misverstanden hierover bij betrokkenen volledig uit te sluiten, zullen met betrekking tot de behandeling van verzoeken door de centrale autoriteit protocollen worden opgesteld. Naar mijn mening wordt de door de vraagstellers bedoelde scheiding van taken aldus op voldoende wijze verzekerd.

Anders dan de vraagstellers menen, verzet zich het verdrag er niet tegen dat de Nederlandse centrale autoriteit rechtstreeks contact heeft met de niet in Nederland verblijvende ouder, indien deze de ouder is die om teruggeleiding verzoekt. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, treedt de Nederlandse centrale autoriteit immers namens hem of haar op en behartigt zij zijn of haar belangen. Daarmee is volstrekt in overeenstemming dat er rechtstreekse contacten worden onderhouden.

De teruggeleiding van het kind naar het buitenland vormt de eindfase van de behandeling van een zaak door de Nederlandse centrale autoriteit. De taak van deze centrale autoriteit als degene die de verzoeker vertegenwoordigt, kan het nodig maken dat, gelet op de bepaling van artikel 7, tweede lid, onder h, van het verdrag, in het belang van het kind ook na de teruggeleiding informatie die hiermee rechtstreeks verband houdt, aan de verzoeker wordt verstrekt. Ik acht dit in overeenstemming met de doelstelling van het verdrag.


7.

Het verdrag verplicht de centrale autoriteit niet om na teruggeleiding van een kind diens situatie te blijven volgen en daarover periodiek verslag uit te brengen. Bedacht zij dat het gaat om kinderen die na hun terugkeer wederom vallen onder de jurisdictie van het land van hun gewone verblijfplaats. Wel brengt de verplichting tot samenwerking tussen centrale autoriteiten uit hoofde van het verdrag mee dat, indien de teruggeleiding plaatsvindt in omstandigheden die daartoe aanleiding geven, ter plaatse bevoegde instanties reeds vóór de terugkeer van het kind worden ingeschakeld om zo nodig begeleiding te geven of beschermende maatregelen te nemen. Zie in dit verband artikel 7, tweede lid, onder h, van het verdrag. De ervaring met het verdrag heeft geleerd dat dit in de praktijk ook gebeurt.


8.

Het Haagse Kinderontvoeringsverdrag is inmiddels door 60 staten bekrachtigd en is daarmee mogelijk het meest succesvolle multilaterale civielrechtelijke verdrag dat ooit tot stand is gekomen. Het verdrag is, evenals andere verdragen op het terrein van kinderbescherming, gebaseerd op het onderlinge vertrouwen dat men heeft in elkanders rechtssysteem en rechtspraak. Op dat vertrouwen is ook de goedkeuring van het verdrag door Nederland gebaseerd. De praktijk met het verdrag toont aan dat dat vertrouwen gerechtvaardigd is.


9.

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 5, zal een overzicht van gevallen van ongeoorloofde overbrenging in de afgelopen tien jaar worden overgelegd.

Een beeld van de belangrijkste jurisprudentie op grond van het Haagse verdrag in de verschillende verdragsstaten zal binnenkort worden verschaft door een databank die momenteel wordt ontwikkeld door de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht. Deze databank zal aanvankelijk ongeveer 300 uitspraken bevatten. Zij zal officieel worden opengesteld op 9 mei 2000. Het adres ervan is www.incadet.com.


10.

Aangezien de klachten voor het belangrijkste deel ingegeven lijken te zijn door onduidelijkheid omtrent de in vraag 6 aan de orde gestelde `dubbelrol' van de centrale autoriteit, is naar aanleiding van die vraag een maatregel aangekondigd om die onduidelijkheid weg te nemen. Ik zie geen aanleiding om daarnaast een extern onderzoek te doen verrichten.

De centrale autoriteit voor Nederland is een onderdeel van het ministerie van Justitie. Op klachten over het functioneren van de centrale autoriteit is de normale klachtregeling voor overheidsorganen van de Algemene wet bestuursrecht, hoofdstuk 9, van toepassing. De Ombudsman is voorts bevoegd een klacht over het functioneren van de centrale autoriteit te behandelen indien de klager meent dat de klacht niet naar behoren is afgehandeld of indien afhandeling niet binnen de vereiste termijn heeft plaatsgevonden.

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

Deel: ' Antwoord Kamervragen verdrag internationale ontvoeringen '




Lees ook