Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa)

BESLUIT

Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot afwijzing van een aanvraag tot het nemen van een besluit op grond van artikel 56, eerste lid van de Mededingingswet

Zaaknummer 1131, 1151 en 1250/Vestigingsbeleid Eerstelijnspsychologen


1. Op 7 oktober 1998, 5 november 1998 en 16 februari 1999 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa) aanvragen ontvangen om toepassing van de Mededingingswet (hierna: Mw). De aanvragen zijn gedaan door respectievelijk mevrouw Oonk en mevrouw Van den Oord (zaak 1131), mevrouw Booms (zaak 1151) en mevrouw Puts-Zwartjes (zaak 1250), hierna tezamen klagers genoemd. De klachten hebben betrekking op het landelijk Vestigingsbeleid Eerstelijnspsychologen (hierna: het Vestigingsbeleid), zoals gehanteerd door het Nederlands Instituut van Psychologen (hierna: NIP) en uitgevoerd door de Regionale Organen Eerstelijns Psychologen (hierna: ROEP).


2. Op 21 november 1998 heeft het NIP zelfstandig en zonder op de hoogte te zijn van de klachten contact opgenomen met de NMa ter bespreking van het door haar gehanteerde Vestigingsbeleid. Dit met het oog op het eventueel indienen van een ontheffingsaanvraag met betrekking tot het Vestigingsbeleid.

I. Betrokken partijen


3. Klagers zijn zorgaanbieders die zich willen inschrijven in het kwalificatieregister van psychologen, die werkzaam zijn op het gebied van de eerstelijnspsychologie, dat wordt bijgehouden door het NIP . De klachten richten zich tegen het Vestigingsbeleid gehanteerd door het NIP en uitgevoerd door de Vestigingscommissies van de ROEP's.


4. Het NIP is de landelijke beroepsorganisatie van psychologen. Het is een vereniging naar Nederlands recht, gevestigd te Amsterdam. Op grond van artikel 2 van de Statuten stelt het NIP zich ten doel het bevorderen van de beoefening van psychologie binnen het Koninkrijk en het dienen van de maatschappelijke en beroepsbelangen van de psychologen. De leden van het NIP zijn georganiseerd in vier sectoren. Een van deze vier sectoren is de sector Gezondheidszorg. Onder de sector Gezondheidszorg valt de Sectie Eerstelijnspsychologen, de afdeling van het NIP die zich bezig houdt met eerstelijnspsychologie.


5. Het Vestigingsbeleid van het NIP wordt uitgevoerd door de ROEP's. Een ROEP is een regionale, organisatorische eenheid van de Sectie Eerstelijnspsychologen van het NIP waarin eerstelijnspsychologen zijn georganiseerd. Op grond van artikel 29, lid 2, van de NIP-Statuten is het Reglement ROEP vastgesteld. Dit Reglement heeft tot doel de deelnemers aan de NIP-sectie eerstelijnspsychologen per regio een organisatievorm te bieden die het mogelijk maakt gezamenlijk activiteiten te ontplooien. Deze activiteiten voorzien in een gemeenschappelijke aanpak van zaken als onder andere kwaliteitseisen, vertegenwoordiging naar financiers, publiciteit, vestigingsregels en beroepsethiek.

II. Feiten


6. Eerstelijnspsychologen onderscheiden zich van andere psychologische zorgverleners door hun generalistische, probleemgerichte aanpak. Deze aanpak kenmerkt zich door een kortdurende behandeling van gemiddeld zo'n 10 sessies waarbij zij nauw samenwerken met huisartsen. De eerstelijnszorg houdt geen volledige persoonlijkheidsanalyse en reconstructie in, maar is gericht op de actuele problemen en klachten van de cliënt. Met de cliënt bekijkt de eerstelijnspsycholoog of de cliënt baat heeft bij een kortdurende generalistische behandeling in welk geval de eerstelijnspsycholoog zelf zal behandelen. In andere gevallen zal hij de cliënt doorverwijzen.


7. Om voor vergoeding van eerstelijnspsychologische hulp in aanmerking te komen, dient een particuliere verzekering (bijvoorbeeld aanvullend pakket) afgesloten te worden. Het merendeel van de op de Nederlandse markt opererende zorgverzekeraars (ten minste 80%) stelt als eis voor vergoeding van therapie bij eerstelijnspsychologen dat de eerstelijnspsycholoog is inschreven in het kwalificatieregister van psychologen van het NIP en aangesloten is bij een ROEP.


8. In de Kwalificatieregeling Eerstelijnspsychologie zijn de voorwaarden neergelegd om als eerstelijnspsycholoog te worden ingeschreven in het kwalificatieregister van het NIP. De voorwaarden zijn neergelegd in artikel 4 van de Kwalificatieregeling Eerstelijnspsychologie en betreffen onder andere opleiding, ervaring, werkwijze en praktijkvoering. Om voor kwalificatie in aanmerking te komen dient men tevens aangesloten te zijn bij een ROEP. Inschrijving bij een ROEP is derhalve noodzakelijk om in het kwalificatieregister van het NIP opgenomen te kunnen worden.


9. Onderdeel van de criteria voor toelating tot het ROEP is de eis dat wordt gevestigd conform het Vestigingsbeleid. Artikel 1 van het Vestigingsbeleid bepaalt dat het doel is het verkrijgen van een goede spreiding van eerstelijnspsychologen over Nederland, het optimaliseren van de kwaliteit van de zorgverlening en het beheersbaar maken van het volume . Het Vestigingsbeleid stelt eisen aan onder andere de praktijkomvang. In dit verband is een beperkt aantal formatieplaatsen per regio beschikbaar.

10. Artikel 3 van het Vestigingsbeleid stelt kwantitatieve eisen met betrekking tot de omvang van de praktijk van de eerstelijnspsycholoog. Zo heeft een full-time werkende eerstelijnspsycholoog (40 uur) momenteel een verzorgingsgebied van 28200 inwoners waarbij ervan wordt uitgegaan dat de eerstelijnspsycholoog gemiddeld 6 gesprekken (45 minuten per gesprek) per dag kan voeren. Verder bedraagt het minimum verzorgingsgebied van een eerstelijnspsycholoog 11280 inwoners.

11. Artikel 4 van het Vestigingsbeleid stelt regels omtrent het toekennen van een formatieplaats. Een formatieplaats wordt gelijkgesteld aan een verzorgingsgebied van 28200 inwoners, dit komt overeen met een full-time werkende eerstelijnspsycholoog. Het aantal formatieplaatsen in de regio van een ROEP wordt bepaald door het aantal inwoners te delen door 28200. Omdat de regionale situaties sterk van elkaar kunnen verschillen (onder andere de mate waarin de regionale zorgverzekeraar de eerstelijnspsychologie vergoedt en stedelijke vs. landelijke problematiek) kan het ROEP in bijzondere omstandigheden van de norm van 28200 inwoners afwijken. De afwijking dient te worden goedgekeurd door het bestuur van de Sectie Eerstelijnspsychologen van het NIP die zich daarbij laat adviseren door de landelijke vestigingscommissie.

12. Op grond van het Vestigingsbeleid zijn er Regionale Vestigingscommissies, ten minste bestaande uit drie gevestigde ROEP-leden, die onder andere tot taak hebben het voeren van een vestigingsbeleid op grond van de hierboven uiteengezette, landelijke criteria. Jaarlijks wordt door deze Vestigingscommissie het aantal full-time en part-time formatieplaatsen vastgesteld.

13. Klagers hebben getracht zich in te schrijven in het kwalificatieregister eerstelijnspsychologen. Hiertoe hebben ze een aanvraag tot toelating ingediend bij het in hun verzorgingsgebied gevestigde ROEP. Alhoewel klagers voldeden aan de kwalitatieve vereisten is de aanvraag afgewezen op grond van het niet beschikbaar zijn van een formatieplaats (zoals gesteld in artikel 3 en 4 van het vestigingsbeleid) in het gebied van het desbetreffende ROEP. De klachten richten zich derhalve tot het Vestigingsbeleid opgesteld door het NIP en uitgevoerd door de Vestigingscommissies van de verschillende ROEP's.

III. Verloop van de procedure

14. Het NIP heeft op eigen initiatief en zonder dat zij op de hoogte was van de klachten contact opgenomen met de NMa ter bespreking van het voornemen een ontheffingsverzoek met betrekking tot het Vestigingsbeleid in te dienen. In het kader hiervan heeft het NIP overleg gevoerd ten kantore van de NMa.

15. Naar aanleiding van de klachten en het eerder gesprek dat het NIP met de NMa had geinitieerd, heeft de NMa op 16 juli 1999 een overleg met het NIP gevoerd en het NIP in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen conform artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht. Vervolgens heeft op 15 september 1999 een nader overleg plaatsgevonden.

16. Bij brief van 13 september 1999 en in een bespreking op 15 september 1999 heeft het NIP de NMa bericht dat zij per 2 september 1999 het landelijke Vestigingsbeleid Eerstelijnspsychologen heeft ingetrokken. Dit besluit van het NIP heeft het Hoofdbestuur op eigen initiatief medegedeeld aan de leden van de sectie eerstelijnspsychologen, aan de leden van de sector Gezondheidszorg en van de sector Jeugd van het NIP, alsmede gepubliceerd in het maandblad De Psycholoog. In dit schrijven is aangegeven dat het Vestigingsbeleid is ingetrokken en dat derhalve de toegang tot de eerstelijnszorg vrij is voor alle psychologen. Gesteld wordt dat de ROEP's geen functie bij de toelating van eerstelijnspsychologen hebben.

IV. Juridische Beoordeling

Artikel 6 van de Mededingingswet

17. Artikel 6 Mw verbiedt overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderlinge afgestemde feitelijke gedragingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Blijkens het bepaalde in hoofdstuk 1 van de Memorie van Toelichting op de Mw zullen voor de interpretatie van het verbod van artikel 6 Mw de Europeesrechtelijke beschikkingenpraktijk en jurisprudentie als leidraad dienen.

A. Besluit van een ondernemersvereniging

18. Eerstelijnspsychologen houden zich bezig met medische dienstverlening tegen betaling en zijn derhalve aan te merken als onderneming in de zin van artikel 6, lid 1, Mw. Het NIP is een vereniging wier leden ondernemingen zijn. In het communautaire mededingingsrecht omvat het begrip onderneming namelijk elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van deze eenheid en de wijze van financiering. Het NIP handelt als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 6, lid 1 Mw jo. artikel 1 sub g Mw.

19. Het begrip besluit van een ondernemersvereniging omvat zowel juridisch bindende beslissingen als beslissingen die niet bindend zijn, maar wel door de betrokken eerstelijnspsychologen worden gevolgd en niet-bindende beslissingen die de ondubbelzinnige uitdrukking vormen van de wil van de vereniging om het gedrag van haar leden op de betrokken markt te coördineren.

20. Het Vestigingsbeleid is opgesteld door het NIP en ingevolge artikel 9, lid 3, van de Statuten van het NIP bindend voor haar leden. Het Vestigingsbeleid Eerstelijnspsychologen is derhalve een besluit van een ondernemersvereniging.

B. Relevante markt

21. Eerstelijnspsychologische hulp kenmerkt zich door een generalistische, probleemgerichte aanpak (zie ook onder punt 6). Vanuit de vraagzijde bezien lijkt er een aparte vraag te bestaan naar eerstelijnspsychologische hulp gezien de specifieke kenmerken van de behandeling. Derhalve onderscheidt deze hulp zich voor de patiënt van andere psychologische hulp die aangeboden kan worden. Vanuit de aanbodzijde bezien is de relevante markt mogelijk ruimer, aangezien een ieder die in het bezit is van een doctoraal examen in de psychologie in principe eerstelijnspsychologische hulp aan kan bieden. Derhalve kunnen onder andere psychotherapeuten, klinisch psychologen en GZ-psychologen eerstelijnspsychologische hulp aanbieden. Een exacte afbakening van de relevante dienstenmarkt kan hier echter in het midden worden gelaten, aangezien dit op grond van feitelijke omstandigheden voor de beoordeling niet noodzakelijk is.

22. Vanuit het perspectief van de patiënt is de relevante markt lokaal of regionaal aangezien de fysieke afstand tussen de patiënt en de zorgverlener een belangrijk punt bij de keuze is voor een bepaalde eerstelijnspsycholoog. Het is voor de beoordeling van onderhavige klachten echter niet noodzakelijk de geografische markt exact af te bakenen.

C. Mededingingsbeperkingen

23. Het Vestigingsbeleid schreef voor dat de
Regionale-Vestigingscommissie, waarin drie ROEP-leden, tevens gevestigd eerstelijnspsycholoog, zaten, jaarlijks het aantal vestigingsplaatsen vaststelden en verdeelden. Eerstelijnspsychologen konden derhalve niet zomaar lid worden van een ROEP en opgenomen worden in het kwalificatieregister van het NIP maar moesten langs de Vestigingscommissie welke beoordeelde of er een vestigingsplaats beschikbaar was.

24. Horizontale overeenkomsten waardoor bestaande ondernemingen invloed kunnen uitoefenen op de toetreding van nieuwkomers kunnen de mededinging vervalsen . In dit verband is van belang dat ten minste 80% van de zorgverzekeraars zich bij het vestigingsbeleid hadden aangesloten, door als eis voor vergoeding te stellen inschrijving in kwaliteitsregister en aansluiting ROEP . Het grootste deel van eerstelijnspsychologische hulp werd derhalve feitelijk voorbehouden aan eerstelijnspsychologen die ingeschreven waren in het kwalificatieregister van het NIP en waren toegelaten tot één van de ROEPs.

25. De concurrentiemogelijkheden van eerstelijnspsychologen die vanwege het Vestigingsbeleid niet als lid van een ROEP werden aanvaard (en derhalve ook niet ingeschreven konden worden in het kwalificatieregister van het NIP), werden vervalst. Immers, patiënten die verzekerd zijn bij die 80% van de verzekeraars die zich hadden aangesloten bij het Vestigingsbeleid zouden in het merendeel van de gevallen voor een behandeling de voorkeur geven aan een bij een ROEP aangesloten eerstelijnspsycholoog. Slechts in dat geval werden de kosten van de behandeling door de verzekeraar vergoed. Het aantal patiënten dat niet gebonden is aan een dergelijke verzekering, is gering.

26. Potentiële toetreders kregen aldus door het Vestigingbeleid te maken met een extra toetredingsdrempel om een praktijk op te zetten en in stand te houden. Het Vestigingsbeleid had derhalve rechtstreeks invloed op het aantal deelnemers op de markt en was om die reden merkbaar mededingingsbeperkend.

27. Zoals uit het voorafgaande voortvloeit, vormde het Vestigingsbeleid een besluit van een ondernemersvereniging dat ertoe strekt of ten gevolge heeft dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan merkbaar wordt verhinderd, beperkt of vervalst en was derhalve in strijd met art. 6, eerste lid, Mw.

28. Onverminderd deze conclusie met betrekking tot de inbreuk op artikel 6, lid 1, Mw en onverminderd het ontbreken van een ontheffingsaanvraag in de zin van artikel 17 Mw, heeft de d-g NMa in het onderhavige geval vanuit het oogpunt van het algemeen belang dat wordt gediend met handhaving van de Mededingingswet en de door de klagers aangevoerde argumenten, geen aanleiding gezien om op basis van bedoelde wet een rapport op te maken in de zin van artikel 59 Mw aangezien het Vestigingsbeleid inmiddels is ingetrokken. Hierbij heeft de d-g NMa tevens in aanmerking genomen dat het NIP op eigen initiatief en zonder dat zij op de hoogte was van de klachten contact opgenomen met de NMa ter bespreking van het voornemen een ontheffingsverzoek met betrekking tot het Vestigingsbeleid in te dienen. In het kader hiervan heeft het NIP overleg gevoerd ten kantore van de NMa. Na kennisname van de bezwaren van de NMa heeft het hoofdbestuur van het NIP integraal het Vestigingsbeleid vrijwillig ingetrokken. Voorts heeft de d-g NMa in aanmerking genomen dat een en ander zich afspeelt in de zorgsector waar een complexiteit van wet- en regelgeving geldt. Binnen dit kader hebben de op de markt opererende partijen een groot aantal onderling samenhangende, veelal meerpartijovereenkomsten, gesloten welke historisch gezien in de sector gebruikelijke, algemeen bekende en openlijk toegepaste handelswijzen betreffen. Een groot deel van deze gedragingen vormen inmiddels onderwerp van ontheffingsaanvragen die bij de NMa aanhangig zijn. Met name hierdoor heeft de oriëntering van de NMa met betrekking tot de gedragingen in de zorgsector tijd gevergd en heeft de NMa pas recentelijk een aanvang genomen om haar algemene bevindingen naar de sector te communiceren. In dit kader heeft de d-g NMa het ook van belang geacht het Vestigingsbeleid aan een beoordeling te onderwerpen en zich uit te spreken over de verenigbaarheid van het Vestigingsbeleid met de bepalingen van de Mededingingswet.

V. Besluit

29. Gezien het voorgaande wordt de aanvraag tot het nemen van een besluit op grond van artikel 56, eerste lid, Mw afgewezen.

Datum: 1 maart 2000

w.g A.W. Kist

directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit

Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, sectie Beschikkingen, Bezwaar en Beroep, Postbus 16326, 2500 BH Den Haag


----------------------------------------------------------------------
----------

Kwalificatieregeling Eerstelijnspsychologie, in werking getreden op 1 oktober 1993 bij besluit van de Algemene ledenvergadering van het NIP.

Zie inleiding Reglement Regionaal Orgaan Eerstelijns Psychologen.

Overzicht vergoedingen psychologische hulp 1999, NIP.

De kwalitatieve eisen vormen onderwerp van aparte ontheffingsprocedure.

Zie artikel 1 Vestigingsbeleid Eerstelijnspsychologen.

Zie besluit van d-g NMa van 5 juni 1998 zaaknummer 165/18.

Zie zaak C-41/90, Höfner en Elser, Jur. 1991, I-1979.

Zie gev. zaken 209-215 en 218/78, Fedetab t. Commissie, Jur. 1980, 3125, r.o. 88; gev. zaken 96-102, 104, 105, 108 en 110/82, Navewa t. Commissie, Jur. 1983, 3369, r.o. 20.

Zie zaak 45/85, Verband der Sachversicherer t. Commissie, Jur.1987, r.o. 12, 13; beschikking van de Commissie, FENEX, Pb. 1996 L 181/28.

Zie Gevoegde zaken T-528/93, T-542/93, T-543/93 en T-546/93, Metropole télévision e.a. t. Commissie, Jur. 1996, r.o. 50 e.v.

Door als eis te stellen inschrijving in het kwalificatieregister van psychologen van het NIP en/of aansluiting bij een ROEP, zie overweging 7.

Zie zaak T-213/95 en T-18/96, SCK en FNK, Jur. 1997, II-1739, ov. 149.

terug

Aan de inhoud van deze pagina's kunt u geen rechten ontlenen.

Deel: ' Besluit NMa vestigingsbeleid eerstelijnspsychologen '




Lees ook