Partij van de Arbeid

Den Haag, 1 oktober 2001

BIJDRAGE VAN DESIRÉE DUIJKERS (PvdA) AAN HET WETGEVINGSOVERLEG BIBOB (26 883 VOORSTEL VAN WET BEVORDERING INTEGRITEITSBEOORDELINGEN DOOR HET OPENBAAR BESTUUR)

Inleiding

De basis voor deze volledig nieuw wet is gelegen in de bevindingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden (Commissie-van Traa). Deze commissie constateerde dat er behoefte was aan bestuursrechterlijke instrumenten waarmee de overheid zich kan beschermen tegen betrokkenheid bij criminele activiteiten. De Commissie heeft de aanbeveling gedaan om een wettelijke regeling te treffen voor het gebruik van criminele informatie ten behoeve van bestuurlijke rechtshandhaving.

Op basis van de ervaringen opgedaan bij de experimenten in de gemeenten Amsterdam (vergunningen), Almere (subsidies) en Rotterdam (aanbestedingen) is wetgeving ontwikkeld.

Het Wetsontwerp BIBOP beoogt het openbaar bestuur (d.w.z. overheidsorganisaties met een directe democratische controle en een aantal nog nader vast te stellen zelfstandige bestuursorganen) in staat te stellen zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden ondersteund, zowel in de bestuurlijke rol bij het verlenen van subsidies en vergunningen, als in de civielrechtelijke rol als contractspartij bij aanbestedingen en andere verbintenissen. Als er sprake is van een mogelijk risico van crimineel misbruik van subsidies, vergunningen of uitvoering van overheidsopdrachten voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid de aanvraag te weigeren. Ook kunnen subsidies en vergunningen op die grond worden ingetrokken en kunnen overeenkomsten onder bepaalde voorwaarden worden ontbonden.

Hiertoe stelt de regering de oprichting voor van een landelijk bureau (Bureau BIBOP) dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie, vergunning of uitvoering van een bepaalde overheidsopdracht zal worden gebruikt voor het ontplooien van criminele activiteiten of het investeren van crimineel vermogen.

Het BIBOP-instrumentarium wordt vooralsnog ingezet in een beperkt aantal economische sectoren en ten aanzien van bepaalde vergunningen, subsidies en aanbestedingen. Bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) wordt vastgelegd welke sectoren onder de werking van BIBOP ressorteren.

Wat betreft vergunningen gaat het om de milieu- (afvalverwerkingindustrie), de transport - en de horecasector. Het onderbrengen van de bouwsector is nog steeds in onderzoek. De bedrijven waarin substanties als bedoeld in de Opiumwet worden geproduceerd, verwerkt of verhandeld alsmede om bij AMvB aan te wijzen inrichtingen, zoals gokhallen en coffeeshops.

Wat betreft subsidies geldt dat de regelgever die verantwoordelijk is voor de totstandkoming van de betreffende subsidieregeling, bepaalt of het BIBOB-regime wordt ingevoerd.

Wat betreft aanbestedingen kan het Bureau BIBOB desgevraagd advies verstrekken in het kader van bepaalde overheidsopdrachten die binnen een bij AMvB genoemde sector vallen. Hierbij is gekozen voor de sectoren bouwnijverheid, milieu en automatisering. Toepassing van het BIBOP-instrumentarium is binnen deze sectoren ook mogelijk bij overheidsopdrachten die uitsluitend onder het nationale aanbestedingsrecht vallen.

Er is in een evaluatie van de wet voorzien vijf jaar na datum van inwerkingtreding. De aanwijzing van de sectoren wordt daarin meegenomen.

Het Bureau BIBOP zal bij het verrichten van onderzoek gegevens kunnen vergaren uit verschillende relevante open en gesloten bronnen. In de eerste plaats kan het Bureau beschikken over gegevens die door de betrokkenen zelf zijn aangeleverd. Verder kan het Bureau putten uit de bronnen die voor een ieder vrij toegankelijk zijn. De gesloten bronnen waarop het Bureau een beroep kan doen, betreffen zowel persoonregistraties die onder het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) vallen als registraties die vallen onder speciale regimes zoals de Wet politieregisters en de Wet op de justitiële documentatie (ondermeer justitiële documentatiedienst, regionale politiekorpsen, KLPD, bijzondere opsporingsdiensten en Belastingsdienst). Door ons daarnaar gevraagd geeft de regering aan dat er tot op heden geen publiekrechtelijke dan wel privaatrechtelijke organisatie is die over een vergelijkbare hoeveelheid gegevens als het Bureau BIBOB kunnen beschikken. Door raadpleging van deze bronnen moet een zo volledig beeld worden verkregen van de betrokken ondernemer en onderneming. Het gaat hierbij in het bijzonder om het verwerven van inzicht in de structuur, financiering, zeggenschap over de financiering en verhoudingen tot andere bedrijven.

De regering erkent dat de voorgestelde informatieverstrekking een inbreuk kan vormen op de persoonlijke levenssfeer. Maar daar wordt tegenover gesteld dat waarborgen, zoals vastgesteld in de Algemene Wet bestuursrecht, van kracht blijven. Uiteindelijk heeft de aanvrager de vrije keuze. Van tevoren is duidelijk dat de aanvrager onderwerp van een BIBOB-advies kan worden indien bepaalde typen transacties met een bestuurslichaam worden aangegaan.

Eventuele geschillen als gevolg van een negatieve beslissing kunnen worden voorgelegd bij de bestuursrechter indien betrokkene in beroep gaat tegen het besluit. Indien betrokkene meent in zijn goede naam en faam aangetast te zijn bij een negatief besluit ten gevolge van het BIBOB-advies, kan hij de zaak aankaarten bij de civiele rechter voor een schadeclaim.

Spanning straf - en bestuursrecht

Het wetsvoorstel wordt gekenmerkt door een zekere spanning tussen strafrecht en bestuursrecht. Aanwending van het BIBOP-instrumentarium kan niet zover gaan dat gegevens uit een strafrechtelijk onderzoek worden verstrekt. Het wetsvoorstel voorziet namelijk in de mogelijkheid dat de officier van justitie in het belang van een strafrechterlijk onderzoek aangeeft dat de hem ter beschikking staande gegevens niet door het Bureau BIBOB mogen worden gebruikt voor het advies. De onderhavige informatie kan mogelijk op een later tijdstip alsnog ter beschikking komen. De officier dient deze weigering weliswaar te motiveren, maar het Bureau BIBOB mag in het advies aan het bestuursorgaan deze gegevens niet opnemen. Gelet op het belang van een adequate criminaliteitsbestrijding zien wij het als onvermijdelijk dat niet of slechts in beperkte mate informatie wordt verstrekt.

Onderbouwing BIBOP-advies en aansprakelijkheid

Onduidelijkheid bestaat over de melding die de officier van jusititie doet aan het Bureau BIBOB indien om reden van een strafrechterlijk onderzoek het Openbaar Ministerie geen gegevens verstrekt. Er dient duidelijkheid te komen of de officier zich dient te motiveren over het niet verstrekken van wel beschikbare gegevens en feiten.

Het wetsvoorstel is niet concreet over of het BIBOP-advies een motivatie moet bevatten over het negatief advies. De regering dient toe te lichten of zij van mening zijn dat een negatief besluit op basis van de melding: "Er is een negatief advies van het Bureau BIBOB" voldoende zal zijn. De Algemene Wet bestuursrecht verplicht bestuursorganen besluiten te motiveren. In dit geval zal dat nauwelijks anders kunnen. De PvdA-fractie vindt dat onvermijdelijk dat niet meer onderbouwing van de motivatie kan plaatsvinden, maar wijst wel op de consequenties en de risico's voor de overheid en het bestuursorgaan.

In het nader verslag hebben wij bovendien de regering gevraagd of het mogelijk is dat bijvoorbeeld een gemeente op basis van een onvolledig advies ten onrechte een vergunning afgeeft. De regering heeft in het nader verslag toegegeven dat dit tot de mogelijkheden behoort. De regering zegt dat hier heel zorgvuldig mee moet worden omgegaan, en dat als het strafvorderlijk belang niet langer aanwezig is de officier alsnog het bestuursorgaan kan wijzen op de wenselijkheid het Bureau BIBOB een nieuw advies te laten uitbrengen. Indien reeds een beschikking door het bestuursorgaan is verleend of een overheidsopdracht is gegund, kan een advies omtrent de intrekking daarvan worden gevraagd.

Dit antwoord is conform de voorgestelde regeling in het wetsvoorstel maar het is de vraag of deze toezegging voldoende is om problemen met vergaande complicaties te voorkomen. Bij de intrekking van een horecavergunning is nog wel voor te stellen dat die kan worden ingetrokken, maar stel nu dat er ten onrechte een vergunning voor de bouw van een tunnel is afgegeven en de bouwwerkzaamheden zijn al aangevangen. Kan de vergunning dan nog worden ingetrokken? Wie lijdt er allemaal schade indien de vergunning wordt ingetrokken? En wie is er aansprakelijk voor de vertraging die als gevolg van het intrekken van een vergunning kan optreden? Kan eventueel een overheidsorgaan aansprakelijk worden gesteld indien een vergunning is afgegeven in het geval dat eigenlijk niet zou moeten? Met andere woorden, de regering stelt zich op het standpunt dat het wetsvoorstel mogelijkheden genoeg biedt om te verhinderen dat er langdurig een ongewenste situatie ontstaat of kan blijven ontstaan. De vraag is echter of het na verloop van tijd niet feitelijk onmogelijk of heel kostbaar is geworden om de ongewenste situatie terug te draaien.

Wij willen van de minister weten hoe hij tegen dit dilemma aankijkt, mede gelet op de mogelijkheid dat de aanvrager een civielrechtelijke schadeclaim zou kunnen indienen. De PvdA-fractie is van mening dat het belang van een goed verloop van een strafrechtelijke voorbereiding van een proces en het materiële belang evenals het vertrouwen in een bestuursorgaan op enig moment zorgvuldig afgewogen moet worden. Hoe denkt de minister met dit dilemma om te gaan?

Algemeen begrippenkader

De Wet BIBOB is een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument. De vraag is of het begrippenkader van de Wet BIBOB met begrippen als "ernstig strafbare feiten", "gevaar", "redelijk vermoeden" en "feiten" samenloopt met de interpretatie die normaal gesproken in het strafrecht aan deze begrippen wordt gegeven.

Wij willen van de ministers een scherpere invulling van deze begrippen. Uiteraard dient de rechter invulling te geven aan de begrippen zoals die in deze wet worden gehanteerd, maar in het kader van een goede kwaliteit van de wetgeving dient de rechter wel te beschikken over een kader dat voldoende duidelijk is.

Verantwoordelijkheidsverdeling en positionering

De verantwoordelijkheid voor deze wet ligt bij twee ministers, namelijk de minister van Binnenlandse Zaken en die van Justitie. De regering beoogt het Bureau BIBOB onder te brengen bij Justitie, waarmee deze minister verantwoordelijk wordt voor dit "dienstverlenend orgaan". De bestuursorganen zelf zijn verantwoordelijk voor hun besluiten ten aanzien van het verlenen van vergunningen, subsidies of het doen van aanbestedingen.

Wij begrijpen niet waarom BIBOB als bestuurlijk instrument wordt ondergebracht bij het ministerie van Justitie; Binnenlandse zaken ligt meer voor de hand. De regering draagt alleen maar praktische argumenten aan, namelijk dat vanuit Justitie al relaties liggen met de betrokken organisaties, zoals het Openbaar Ministerie enz. Hoe kan het bovendien dat het Bureau al bezig is met kwartier maken? De PvdA steunt een amendement van het CDA om het bureau naar Binnenlandse Zaken te verplaatsen.

De PvdA heeft in een eerdere fase geopperd om decentraal bureau's BIBOB in te stellen en alleen die zaken die met internationale contacten te maken hebben bij het landelijk bureau te laten landen. Wij willen weten hoe de regering tegenover dit idee staat, nu zijzelf erachter is gekomen dat de aanspraak op het Bureau BIBOB waarschijnlijk omvangrijker zal zijn dan verondersteld. Een aantal steden, zoals onder meer Amsterdam - dat het succesvolle Wallenproject heeft - beschikken inmiddels over een eigen BIBOB-bureau met uitgebreide bevoegdheden op basis van de pilots. De PvdA is, gelet op de het aantal zaken vanuit deze steden, voorstander van het realiseren van gedeconcentreerde bureau's voor de grote steden en bijvoorbeeld kapitaaldiensten van het rijk. Zij heeft daarvoor een amendement ingediend. Hoe kijkt de minister hier tegen aan?

De situatie kan zich voordoen dat het Bureau BIBOB een of meerdere gebrekkige, onvolledige of zelfs foute adviezen uitbrengt. Wij willen dat de regering zich uitspreekt of de minister van Justitie inderdaad primair verantwoordelijk is voor het functioneren van het Bureau BIBOB. Dan rijst ook de vraag of een gemeente een claim kan indienen bij Justitie als het bestuursorgaan aansprakelijk wordt gesteld voor het afwijzen van een vergunning op basis van een foutief opgesteld advies van BIBOB-bureau.

Aanwijzen sectoren bij AMvB met voorhangprocedure

De aanwijzing van de sectoren die onder het bereik van de wet zullen vallen, wordt bij AMvB geregeld. De PvdA pleit al vanaf het begin dat die AMvB via een voorhangprocedure wordt geregeld zodat het parlement kan beoordelen of de aanwijzing terecht is. Op dit punt hebben wij een amendement voorbereid. De regering wil, vanwege de bedoeling om zeer snel op omstandigheden te kunnen reageren die voorhangprocedure liever niet. Het argument van snel kunnen reageren op ontwikkelingen en dus tijd is onvoldoende deugdelijk; veranderingen die sneller moeten dan een paar weken zou incidentenpolitiek in de hand werken. Bovendien is bij aanbestedingen voor grote projecten (HSL-Zuid bijvoorbeeld - reeds lange tijd tevoren de aanbesteding te voorzien). Een voorhangprocedure neemt slechts vier weken in beslag. De PvdA heeft een amendement ingediend om het een en ander vast te leggen.

Op de tweede plaats willen wij de bouwvergunningen nu al meenemen (bouwvergunningen blijken in de praktijk de meest succesvolle insteek voor de BIBOB-aanpak!!). Het is bekend dat de wetgeving voor het verlenen van bouwvergunningen nu geen handvatten biedt om vergunningen te weigeren op basis van "integriteitsargumenten". Het overleg met de bouwwereld (club van Brinkman vrezen negatieve stigmatisering) en de VNG (bouwvergunningen kennen geen regelgeving anders dan bouwtechnische en stedenbouwkundige argumenten) hierover verloopt niet snel. Om de druk op het overleg te houden zodat er op redelijke termijn een resultaat kan worden verwacht stel ik voor dat wij vasthouden aan de eis dat ook bouwvergunningen in de AMvB zullen worden opgenomen.

Werklast voor de rechterlijke macht

Deze wetgeving kan een vergroting van de werklast van de rechterlijke macht betekenen. Het weigeren van een vergunning of een beschikking betekent dat burgers en organisaties de bestuursrechter of de civiele rechter kunnen aanspreken. De regering veronderstelt dat dit slechts een geringe verzwaring tot gevolg heeft. Aan de andere kant stelt de regering dat zij veronderstellen dat het gebruik van het Bureau BIBOB zal toenemen. Wat de gevolgen zullen zijn voor de werklast van de rechterlijke macht laat zich raden.

De minister dient concrete cijfers en dus een fatsoenlijk onderbouwde prognose over een mogelijke werklastverzwaring van de rechterlijke macht naar de Kamer te sturen. Eventueel dienen er additionele maatregelen in de sfeer van het ter beschikking stellen van extra middelen te worden genomen.

Tarief aanvraag BIBOP-advies

De bestuursorganen die gebruik gaan maken van het Bureau BIBOP zullen daarvoor een tarief moeten betalen. De regering vindt het van belang dat in het kader van de bescherming van het individu geen drempelloze toegang tot het bureau mag zijn.

Financiën is in onze ogen niet het meest effectieve instrument. Wij zien veel meer heil in goede voorlichting, leidraden ontwikkelen en screeningsscenario's, scholing van medewerkers enz. Het kan in onze ogen niet zo zijn dat een gemeente in "goede" tijden ruim in het jasje zit om een dergelijke aanvraag te doen en in "arme" tijden meer risico's zou moeten lopen. In ieder geval zou het tarief niet zo hoog moeten zijn dat "arme" gemeenten er van weerhouden worden om een BIBOB-advies te vragen als dat wel aangewezen zou zijn.

Deel: ' Bijdrage PvdA aan wetgevingsoverleg BIBOP '




Lees ook