Partij van de Arbeid

Den Haag, 10 september 2001

BIJDRAGE VAN DICK DE CLOE (PvdA) AAN HET WETGEVINGSOVERLEG OVER DE DUALISERING VAN HET OPENBAAR BESTUUR (27 751)

1. Inleiding

Bij raadsleden heerst er hier en daar nogal wat scepsis over de voorgestelde dualisering van het gemeentelijk bestel. Gaan we er als raad niet op achteruit, wordt onze positie niet zwakker? Een terechte vraag? Zeker en een sterke positie van de raad zal de PvdA-fractie vandaag dan ook nadrukkelijk bepleiten.

Maar is het nu echt zoveel beter? Wat zegt een Rotterdams raadslid in dit verband: Raadsleden durven te weinig en laten zich teveel afblaffen door topambtenaren of wethouders. Het ligt aan hun zelf dat ze elke keer voor voldongen feiten komen te staan.

Nu geloof ik niet dit Rotterdamse raadslid model staat voor al die duizenden andere raadsleden, maar het loopt nu in de gemeenteraden ook niet allemaal fantastisch.

Dat constateert de Staatscommissie onder leiding van professor Elzinga ook.

Al op de eerste bladzijde van het rapport Dualisme en lokale democratie wordt flink uitgepakt: De praktijk laat zien dat het huidige gemeentelijk bestuur bestaat uit een diffuse samenklontering. En vorige week zei Elzinga: "Wethouders leggen hun fracties plat".

Geen florissant beeld van het lokale politieke bestuur.

Maar ook deze minister vindt dat het zelfbewustzijn van veel gemeenteraden flink beter kan: Het college trekt vrijwel altijd aan het langste eind (blz. 24 MvT), de raad richt zich veelal naar de wensen van het college (blz. 25 MvT) en een zelfbewuste raad dient bereid te zijn zich onafhankelijk op te stellen van het college (blz. 27 Nota nav. V).

Ook hier de onderliggende gedachte: er is voor het gemeentelijk bestuur en in het bijzonder de raad nog een wereld te winnen.

De problemen van het lokale bestuur

In het gedegen rapport onderscheidt de Staatscommissie vier hoofdproblemen:


* de positie van politieke partijen staat onder druk;

* er is nogal een verschil tussen de formeel monistische wet en de dualistische bestuurspraktijk, wat leidt tot een onheldere verhoudingen tussen raad en college;

* de herkenbaarheid van het lokale bestuur als forum van politieke besluitvorming is versluierd en betrekkelijk gering en
* de onder druk staande collegialiteit binnen het college van B&W (wat onder andere leidt tot heel wat burgemeestersleed).


* In essentie onderschrijft de PvdA-fractie deze hoofdproblemen.
De oplossingen


* Voor de leden van de PvdA- fractie heeft de Staatscommissie overtuigend aangetoond dat een duaal bestuursstelsel de randvoorwaarden schept om een bijdrage te kunnen leveren aan het oplossen van deze problemen: Een structuurverandering die de noodzakelijke cultuurverandering faciliteert.


* Daarbij hecht de PvdA-fractie sterk aan twee onderdelen die voor de revitalisering van de lokale democratie onmisbaar zijn.


* Bovenal is dit de versterking van de positie van de gemeenteraad. De raad moet hét controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigend orgaan van de gemeente worden. Om deze taken en rollen optimaal te kunnen vervullen moet naar opvatting van de PvdA-fractie zeker worden gesteld dat de raad wordt uitgerust met alle daarvoor benodigde bevoegdheden, instrumenten, faciliteiten en ondersteuning.


* De PvdA-fractie kent veel waarde toe aan voorstellen om de burger weer directer bij de lokale democratie te betrekken, onder andere door het gebruik van het burgerjaarverslag, goed vormgegeven interactief bestuur, de mogelijkheid van het burgerinitiatief en kwaliteitshandvesten.


* Is dualisering daarmee hét wondermiddel waarmee problemen als sneeuw voor de zon verdwijnen? Neen natuurlijk niet! Maar het voorliggende wetsvoorstel is wel vernieuwend en verbeterend!


* De PvdA-fractie stemt dan ook op hoofdlijnen in met dit wetsvoorstel waarvan de kern wordt gevormd door de ontkoppeling van het wethouderschap en het lidmaatschap van de raad en de mogelijkheid wethouders van buiten de raad te kunnen aanstellen. Een wetsvoorstel waarbij het bestuur wordt geconcentreerd bij het college en de volksvertegenwoordigende raad de eindverantwoordelijkheid houdt.

Twee noodzakelijke randvoorwaarden


* Hoewel wettelijke veranderingen noodzakelijk zijn voor de revitalisering van de lokale democratie, zijn zij zeker niet doorslaggevend. Van eminent belang is daarnaast een wijziging van de politieke cultuur en werkwijze in gemeenten. Deze cultuuromslag zal een langdurig en taai proces zijn. De reeds in gang gezette Vernieuwingsimpuls juichen wij in dit kader van harte toe. Deze impuls zal ook in de komende jaren toegespitst moeten blijven op de positie en rol van de twee hoofdrolspelers van deze herziening: de gemeenteraad én de burger.


* Bovendien is voor de PvdA-fractie een herziening van het lokale bestuursstelsel alleen zinvol als gemeenten de ruimte hebben om te beslissen over wezenlijke zaken: gemeenten moeten er toe doen. Hoewel het kabinet van mening is dat de term decentralisatie aan herijking toe is, moeten volgens de PvdA-fractie krachtige gemeenten een flinke mate van beleidsvrijheid hebben. De Staatscommissie stelt nadrukkelijk dat dualisering alleen zinvol is als er ook iets te besturen valt. Gemeentepolitiek moet betrekking hebben op voor de burgers relevante keuzen. Maar al bij de eerste de beste aanbeveling van de Staatscommissie, wees alert op vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid in medebewindwetgeving en leg dat vast in de Aanwijzigingen voor de regelgeving, stelt de minister: dat is niet nodig. Kan hij nog eens helder aangeven waarom deze aanbeveling aan de kant wordt geschoven?

Grondwet en advies Raad van State


* De opmerkelijke conclusie van de Raad van State dat "uitholling dreigt van artikel 125 van de Grondwet waarin wordt bepaald dat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente staat" en het advies om niet tot de voorgestelde veranderingen over te gaan zonder voorafgaande grondwetswijziging, deelt de PvdA-fractie niet. Voorafgaande wijziging van de Grondwet is volgens ons niet noodzakelijk.


* Het kabinet stelt terecht dat "het wetsvoorstel geen afbreuk doet aan het in artikel 125 neergelegde hoofdschap van de gemeenteraad. Het schept juist voorwaarden die de gemeenteraad in staat stellen vanuit een eenduidige rolopvatting zijn centrale positie in het lokale bestuur inhoud te geven". De gekozen volksvertegenwoordiging blijft eindverantwoordelijk en kan dus invulling geven aan het hoofdschap.

* Overigens is het nogal wat als deskundigen spreken over een uiterst curieus, een erg mager en een onbegrijpelijk advies van de Raad van State.


2. Sterke en centrale positie van de raad

Raad is en blijft eindverantwoordelijk


* De PvdA-fractie wil nogmaals ondubbelzinnig stellen dat de raad centraal staat en eindverantwoordelijk blijft. Het zou immers kunnen dat een college helemaal bestaat uit niet direct gekozen bestuurders. Om zich daadwerkelijk te manifesteren als hét volksvertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend orgaan van de gemeente, biedt het wetsvoorstel een aantal goede garanties zoals het recht op ambtelijke bijstand en onderzoek, het recht van amendement, initiatief en interpellatie, het vragenrecht en de actieve informatieplicht van het college in combinatie met de vertrouwensregel.

Verdere versterking van de positie van de raad


* Ondanks de vele waarborgen in het wetsvoorstel, menen wij echter dat de positie van de raad op een aantal punten versterkt danwel verbeterd moet worden.

Verplichte raadsgriffie, ambtelijke en fractieondersteuning


* Het duale bestuursstelsel betekent dat raad en college eigen wettelijke én van elkaar gescheiden bevoegdheden, rollen en posities krijgen. Tevens houdt de dualisering logischerwijs in dat het college het bevoegd gezag over het ambtelijk apparaat wordt. Dit heeft consequenties voor de ambtelijke ondersteuning, zeker waar het de gemeentesecretaris betreft. Voor deze zal de spagaat waarin hij/zij zich nu reeds vaak bevindt, onder het nieuwe stelsel alleen maar groter worden. Het bedienen van twee kapiteins, zowel college als raad, veroorzaakt een lastige situatie, want de gemeentesecretaris schuift nadrukkelijk op richting college. Daarmee dreigt de raad met lege handen te komen staan. Om de nieuwe kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken daadwerkelijk en adequaat te kunnen uitoefenen moet ook de raad verzekerd zijn van een eigen en professionele ondersteuning. Een raadsgriffie past perfect in een dualistisch stelsel. Vanuit het oogpunt de positie van de raad sterk te maken, dienen volgens de PvdA-fractie alle gemeenteraden te beschikken over een raadsgriffie. Uiteraard staat het raden vrij de omvang van de griffie te bepalen en de preciese taak van de griffier.

* Naast het voorgestelde recht op ambtelijke ondersteuning, vindt de PvdA-fractie het wenselijk om ook een wettelijk recht op fractieondersteuning vast te leggen in deze wet. Het kan een extra garantie bieden om de positie van de fracties te versterken tegenover het college dat veelal een voorsprong heeft in kennis en informatie en om beter vorm te geven aan het volksvertegenwoordigend werk van de raad. De invulling van de fractieondersteuning is een zaak van de raad zelf.
* Met een eigen griffie, het recht op ambtelijke en op fractieondersteuning worden randvoorwaarden gecreëerd om de raad een sterke positie te laten innemen in het nieuwe duale stelsel op gemeentelijk niveau.

Verplichte rekenkamerfunctie


* De rekenkamerfunctie zal ons inziens de controlerende functie van de raad alleen maar verder kunnen versterken. Maar in het wetsvoorstel wordt gekozen voor een uniforme en verplichte Rekenkamer. De PvdA-fractie kiest voor iets andere aanpak. Wij achten gemeenten verstandig en capabel genoeg zelf te bepalen op welke wijze zij deze rekenkamerfunctie handen en voeten willen geven. Voor de ene gemeente zal dat inderdaad de zware variant van een rekenkamer uit het wetsvoorstel zijn. Een andere gemeente kan echter concluderen dat een andere vorm meer geschikt is. Kortom, gemeenten dienen een rekenkamerfunctie uit te oefenen, maar de wijze waarop zij aan deze functie uitwerking geven, moet een zaak van henzelf blijven.

Tussentijdse ontbinding van de raad


* Voor de PvdA-fractie is het van essentieel belang om burgers (weer) te betrekken bij de lokale democratie. Om hét oogmerk van het voorliggende wetsvoorstel, de verheldering en verlevendiging van de lokale politiek, te kunnen realiseren is dan nog één extra stap nodig is. Indien sprake is van ernstig verstoorde verhoudingen in de lokale politiek, moeten de burgers als ultimum remedium middels tussentijdse raadsverkiezingen geraadpleegd kunnen worden. Enerzijds kunnen politieke partijen zo verantwoording over de ontstane situatie afleggen, terwijl anderzijds burgers de gelegenheid wordt gegeven hun oordeel daarover te formuleren. In een gematigd duaal stelsel past volgens de PvdA-fractie de toekenning van het zelfontbindingsrecht aan de gekozen gemeenteraad. De mogelijkheid hiertoe, en de voorwaarden waaronder dit zou kunnen gebeuren, ontbreekt helaas in het wetsvoorstel.
* De minister stelt dat de Grondwet (artikel 129, lid 4) niet toe laat de mogelijkheid van tussentijdse ontbinding op te nemen in de Gemeentewet; eerst is Grondwetswijziging nodig. Kan de minister nog eens verduidelijken waarom niet in de Gemeentewet regels voor tussentijdse ontbinding kunnen worden opgenomen? De PvdA-fractie geeft nu al aan dat als het niet direct kan via de Gemeentewet, de mogelijkheid van tussentijdse ontbinding moet worden betrokken bij de aangekondigde wijziging van hoofdstuk 7 van de Grondwet.

3. Positie van de burgemeester


* Hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel stelt een beperkte versterking voor van de eigenstandige positie van de burgemeester en kent hem daarvoor een aantal nieuwe bevoegdheden toe.

Rol burgemeester bij collegeonderhandelingen


* Wat vreemd vindt de PvdA-fractie het voorstel om de burgemeester de bevoegdheid te geven mededeling te doen van de uitkomst van de collegeonderhandelingen, dat vergezeld gaat van een voorstel voor de benoeming van wethouders. De PvdA-fractie is van mening dat het voeren van de collegeonderhandelingen dat uitmondt in een coalitie tussen partijen op basis van een collegeprogramma, in de eerste plaats een zaak is van raadsfracties en hun (lokale) politieke partijen. Voor de burgemeester is hier als niet gekozen ambtsdrager niet direct een rol weggelegd. Dat geldt tevens voor het sluitstuk van dit onderhandelingsproces: de mededeling en presentatie van het collegeprogramma en de wethouders. Als gekozen volksvertegenwoordigers in gemeenten daar anders over denken of een krachtige en creatieve burgemeester de ruimte krijgt of neemt om inhoudelijk en procesmatig van de partij te zijn, dan regelen ze dat zelf maar. Maar het hoeft van de PvdA-fractie niet in de wet te worden vastgelegd. Ook hier zal de gemeentelijke praktijk zijn weg wel vinden.

Demissionair wethouderschap


* Ondanks het feit dat met het wetsvoorstel formeel het demissionaire wethouderschap wordt ingevoerd, blijft de bepaling gehandhaafd dat indien niet binnen 6 weken na de eerste vergadering van de raad in nieuwe samenstelling niet de helft van het nieuwe college is benoemd, het oude college aftreedt en de burgemeester tijdelijk in de plaats van het college treedt. Voor de PvdA-fractie is niet duidelijk waarom deze bepaling is gehandhaafd en in plaats daarvan niet gekeken is naar de regeling zoals die geldt op het nationale niveau: aan de tijdelijke verenigbaarheid van functies van (demissionair) minister en lid van de Staten-Generaal is geen tijdslimiet gebonden aangezien dit een te grote druk kan leggen op het formatieproces.

* Ook begrijpt de PvdA-fractie niet waarom de zogenaamde stok achter de deur op nationaal niveau blijkbaar niet, maar op lokaal niveau wel nodig is. Net als partijen op landelijk niveau, zullen partijen op lokaal niveau de onderhandelingen binnen een redelijke termijn willen afronden. Of zijn er voorbeelden die deze stelling logenstraffen?

4. Evaluatie en omvang centrale gemeenteraad

Evaluatie


* De PvdA-fractie hecht aan een evaluatie waaruit blijkt tot welke resultaten en bevindingen het duale bestuursstelsel heeft geleid en welke verbeteringen eventueel nodig zijn. Daarbij zouden in concluderende zin tevens de bevindingen van de Vernieuwingsimpuls opgenomen moeten worden. Deze evaluatie zou er moeten zijn voorafgaand aan de start van de raadsperiode in 2006. Dit betekent concreet dat in 2005 een dergelijke evaluatie beschikbaar en bespreekbaar moet zijn. Is de minister bereid aan dit verzoek tegemoet te komen?

Omvang centrale gemeenteraad


* De gemeenten Amsterdam en Rotterdam kennen een omvangrijk deelgemeentelijk stelsel. Het wetsvoorstel gaat echter niet in op de vraag welke gevolgen deze omvangrijke vorm van binnengemeentelijke decentralisatie heeft voor het verplicht aantal raadsleden (artikel 8 Gemeentewet). De PvdA-fractie vindt deze vraag in dit kader om twee redenen relevant. Enerzijds ontlasten deelgemeentebesturen de centrale raad van veel taken en bevoegdheden. Dat leidt voor de raad tot een aanzienlijke taakverlichting. Anderzijds geldt het element van de "bestuurlijke dichtheid". In een gemeente met een omvangrijk deelgemeentelijk stelsel is er een forse toename van het aantal politieke ambtsdragers. De minister deelt deze analyse. Indien sprake is van een omvangrijk deelgemeentelijk stelsel zou de gemeente de mogelijkheid moeten hebben om het verplicht aantal raadsleden voor de centrale raad te verminderen. De minister is nog niet zo ver. Waarom eigenlijk niet?


5. Overige aandachtspunten


* Het kabinet vindt het niet nodig om ten aanzien van personen die verplicht zijn om medewerking te verlenen aan een raadsenquête wettelijke dwangmiddelen in te zetten. Het belang dat de waarheid boven water komt, weegt minder zwaar dan het individuele belang van deze personen. Ik ga er vanuit dat een raad niet lichtvaardig van dit instrument gebruik zal maken en dat het van groot belang is dat de waarheid boven water komt. De PvdA-fractie is bang dat bij het ontbreken van dwangmiddelen het enquêterecht de kans loopt een papieren tijger te worden.
* In het wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan het begrip algemeen vertegenwoordigend orgaan: dat is een orgaan dat voor de ingezetenen algemeen verbindende voorschriften vaststelt en dan is het niet goed denkbaar dat de ingezetenen niet zouden kunnen meebeslissen over de samenstelling van dat orgaan. Dus komen er rechtstreekse verkiezingen. Wat betekent dat voor de huidige Kaderwet in de zeven grootstedelijke gebieden en voor het concept-wetsvoorstel Bestuur in stedelijke regio's?
* De verordening aangaande artikel 213 a (het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid) wordt pas in maart 2005 van kracht. En een rekenkamer wordt pas ingevoerd in 2006. Bovendien acht het kabinet het niet wenselijk dat de accountant een rol speelt bij de verbrede doelmatigheidsstelling. Kan de minister dan eens aangeven welke persoon of welk gemeentelijk orgaan dan in de periode van maart 2002 tot en met maart 2005 verantwoordelijk zijn voor het onderzoek van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur?
* De redenering dat de rekenkamer zich zelf zal gaan terugverdienen wordt nergens aangetoond en is zo een ondeugdelijk argument. De minister toont bij de Rotterdamse rekenkamer in het geheel niet aan dat rekenkamers zich zelf gaan terugverdienen. Kan de minister zijn standpunt nog eens toelichten?

* Met betrekking tot de financiele aspecten van het wetsvoorstel is het van groot belang dat de minister overzichtelijk aangeeft wat precies de financiele gevolgen zijn voor de gemeenten van de voorgestelde maatregelen.

6. Cultuuromslag en de rol van politieke partijen

Vernieuwingsimpuls


* De PvdA-fractie is blij met de Vernieuwingsimpuls en de activiteiten die in dit kader plaatsvinden. De Vernieuwingsimpuls loopt tot 2006. Het daadwerkelijk beklijven van het culturele veranderingsproces bij gemeenten zal echter een langdurig proces zijn. Cultuurverandering kan niet zomaar van bovenaf worden opgelegd. Bovendien treden niet alle onderdelen van het wetsvoorstel in maart 2002 in werking treden. Tegen deze achtergrond meent de PvdA-fractie dat de Vernieuwingsimpuls ook na 2006 zou moeten doorlopen. Eén raadsperiode is daarvoor te kort.

* De betrokkenheid van politieke partijen bij de vormgeving en uitvoering van de Vernieuwingsimpuls vindt de PvdA-fractie van uitermate groot belang. Zij zijn het immers die het dualistische stelsel, tezamen met hun raadsfracties, tot een succes moeten maken. Het functioneren van de politieke partijen is één van de hoofdpunten van de vernieuwingsimpuls. De minister zou bij de verdere voortgang van die impuls de betrokkenheid van politieke partijen dienen te garanderen. Is hij dat van plan?
* Politieke partijen zelf zullen ook moeten nagaan en aangeven hoe zij deze betrokkenheid invullen. De PvdA is zich daarvan zeer bewust. Het PvdA-Centrum voor Lokaal Bestuur heeft het initiatief genomen om samen met andere bestuurdersverenigingen een plan van aanpak te ontwikkelen om de cultuuromslag concreter vorm te geven. De minister kent dat plan. Wat vindt hij ervan en wordt dit initiatief daadwerkelijk gesteund?

7. Revitalisering lokale democratie


* Ik kom tot een afronding. Een transparante verhouding tussen raad en college, waarbij de raad zich daadwerkelijk als controleur en volksvertegenwoordiger kan opstellen, in combinatie met nieuwe mogelijkheden voor burgerparticipatie, vormt de basis voor de revitalisering van de lokale democratie.

* De PvdA-fractie vindt daarvoor een extra versterking van de positie van de raad noodzakelijk.

* Het wetsvoorstel biedt tevens een goede basis om de lokale politiek voor de burger (weer) begrijpelijk, interessant en misschien zelfs een beetje spannend te maken. De afstand tussen burger en bestuur kan met dit wetsvoorstel worden verkleind.

* Een beter bestuur voor en met de burgers!

Deel: ' Bijdrage PvdA aan wetgevingsoverleg dualisering '




Lees ook