den haag, 28 juni 1999

bijdrage van sharon dijksma (pvda) aan het notaoverleg over het landenbeleid voor structurele hulp

het debat over structurele bilaterale relaties trekt niet het doel van ontwikkelingssamenwerking in twijfel. duurzame armoedebestrijding staat in het middelpunt van ontwikkelingssamenwerking, tegelijkertijd met menselijke ontwikkeling, het naleven van de mensenrechten, bescherming van milieu en gelijkwaardigheid van vrouwen en mannen. vandaag praten we wel over één van de manieren waarop we ontwikkelingssamenwerking in de praktijk brengen: de bijdrage van overheid aan overheid. het lijkt vreemd dat de politiek zich met de praktische kant van het beleid bezighoudt, maar bij nadere beschouwing blijkt die dagelijkse gang van zaken wel een politiek bepaalde zaak te zijn. de manier waarop je steun, hulp verleent, samenwerking biedt, maakt duidelijk welke waarde je toekent aan de termen geven en krijgen. de partij van de arbeid ziet ontwikkelingssamenwerking als een morele kwestie. niet het vergaren van rijkdom maar het delen in rijkdom staat centraal. daarnaast maakt de partij van de arbeid de inschatting dat die hulp, samenwerking werkelijk bijdraagt aan de eigen ontwikkeling die landen zich wensen. ziehier in een notendop onze vertaling van het rapport assessing aid. je weet dat hulp geven moet en je realiseert je tegelijkertijd een zekere betrekkelijkheid van de effecten ervan. dit recente rapport beschrijft de manier waarop het huidige tijdsgewricht os-beleid beoordeeld wordt. in de jaren 80 en 90 beleefden we een tijd met grote vn-conferenties en de gemeenschappelijke inzichten en doelen van deze conferenties zie je terug in de thema's van os-beleid: milieu, bevolkingsgroei, sociale basisvoorzieningen. nu, aan de vooravond van een nieuw millennium, hebben we meer oog voor de beheerskant van ontwikkelingssamenwerking. mijn bijdrage aan dit debat bestaat uit twee delen. allereerst de inhoudelijke overwegingen van de voorgestelde concentratie van het landenbeleid. daarna zal ik, in het tweede deel van mijn betoog, ingaan op de afzonderlijke landen die een plek gekregen hebben in de eredivisie van de minister.

i. de betekenis van ontwikkelingssamenwerking
de fractie van de partij van de arbeid steunt op hoofdlijnen de concentratie van het aantal landen waarmee de nederlandse regering een bilaterale en structurele relatie onderhoudt. dat standpunt heeft mijn fractie reeds tijdens de behandeling van de begroting afgelopen jaar kenbaar gemaakt. de minister meldde al snel na haar aantreden dat zij te maken heeft met een beheersprobleem op haar departement. er bestond onduidelijkheid over het precieze aantal landen waarmee nederland bilateraal samenwerkte. om voldoende kwaliteit van de hulp te kunnen garanderen, was het nodig om de zogenaamde landenlijst drastisch in te perken. hulp moet helpen, is het credo waarmee eveline herfkens aan de slag ging na aanvaarding van haar post als minister voor ontwikkelingssamenwerking. hulp moet helpen, want anders zou je het 'fooi', 'schenking' of 'weggegooid geld' moeten noemen. allicht moet hulp helpen. succesvolle hulpverlening vormt het draagvlak voor internationale samenwerking onder de nederlandse bevolking. en dat draagvlak is hard nodig en gelukkig aanwezig. niet alleen in geval van acute nood, wanneer we met z'n allen massaal geld schenken aan de wederopbouw van kosovo of hulp geven aan de slachtoffers van orkaan mitch. ook de langdurige en soms minder zichtbare hulp aan arme landen in bijvoorbeeld sub-sahara afrika, waar vaak onder moeilijke omstandigheden wordt gewerkt, verdient dat draagvlak en steunt erop. hoe goed we het ook doen, of menen te doen, de hulp en samenwerking die we bieden, kan nog steeds beter worden. ook os-beleid dient aangesproken te worden op de kwaliteit van het werk. om die reden is het ook goed te bezien wat en hoeveel een concentratie van het landenbeleid bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van hulp. er zijn mensen die denken dat de discussie over kwaliteitsverbetering enkel geslecht wordt door concentratie van het landenbeleid. die mensen zou ik graag uit de droom willen helpen, want met het opschonen van de landenlijst ben je er niet. er is zo veel meer nodig om de kwaliteit van ons landenbeleid te kunnen handhaven en waarborgen. en voor je het weet donder je dan bij deze discussie in een gemene valkuil of struikel je over een onbenullige hobbel. daarom wil ik drie kwesties benoemen. het spreekt vanzelf dat ik er een reactie van de minister op verwacht.

het streven naar effectiviteit moet niet verward worden met het verbeteren van de kwaliteit van de hulp. wanneer de landen die in de eredivisie van de minister spelen onvoldoende aandacht besteden aan belangrijke, internationale beleidsprioriteiten als basisonderwijs en basisgezondheidszorg of het versterken van hun maatschappelijk middenveld en het lokaal bestuur, zal snel blijken dat veel van de moeite vergeefs is. ik betrek de volgende stelling: pas op voor de volautomatische gedachte dat minder ook beter is, dat hulp aan minder landen betekent dat de overgebleven hulp beter, effectiever werkt! beleidsmakers en -uitvoerders zullen voortdurend bedacht moeten zijn op het scheppen van betere voorwaarden zodat hulp echt helpt. laten we dan ook de hand in eigen boezem steken. hoe staan we er eigenlijk zelf voor? hebben we op onze ambassades, die sinds de herijking voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn gemaakt voor de uitvoering van het beleid, voldoende deskundigheid? ik noem maar een dwarsstraat, stedelijke ontwikkeling, wat een opkomend thema is binnen de ontwikkelingssamenwerking van nu. hoeveel specialisten hebben we in huis die daar iets vanaf weten? of van milieu, van basisonderwijs, van gender of vrouwen of van inheemse volkeren? deze vragen gelden evenzeer voor het haagse directoraat-generaal. en waarom niet gekeken naar de mogelijkheden om de kwaliteit van het werk van wereldbank, imf en mondiale organisaties te verbeteren? de minister legt sterk de nadruk op sectorbeleid als kwaliteitsverbetering, ik zou bijna zeggen: eenzijdig. als verbetering van de kwaliteit van het werk achterwege blijft, mag je verwachten dat de dader gestraft wordt of in ieder geval een sanctie aan de broek krijgt. als de minister dat met mij eens is, ben ik benieuwd te horen welke sancties zijn in petto heeft voor falend eigen (=nederlands) beleid? wat gebeurt er als wij 'ownership' niet waarmaken. wat gebeurt er als donorcoördinatie in de praktijk donorconcurrentie blijkt te zijn? waarom zou je van het ontvangende land mogen verwachten dat het de grote diversiteit aan doelstellingen, beleid, beheer en procedures van de verschillende donoren kan bundelen? met andere woorden: het streven naar effectiviteit moet niet worden verward met het verbeteren van de kwaliteit van de hulp.

ontwikkelingssamenwerking is een politiek instrument binnen het buitenlands beleid en dat mag niet worden verhuld. af en toe hoor je minister herfkens stelling nemen tegen de gedachte dat je met ontwikkelingssamenwerking ook politiek kunt maken. dan zegt ze: met hulp kun je geen goed beleid kopen. ze bedoelt te zeggen: met hulp kun je geen goed beleid kopen, punt uit, kous af. voor mij is de kous niet af en het verhaal niet uit. hoezeer ik haar mening ook deel dat je met hulp geen goed beleid kunt kopen, de politieke betekenis van het geven van hulp kan niet worden weggepoetst. die stelling wil ik toelichten aan de hand van drie voorbeelden.
* voorafgaand aan dit debat heeft de kamer met de minister gediscussieerd over de openheid van afwegingen met betrekking tot de landenlijst. diverse fracties wilden graag meer informatie over de beoordeling van de landen aan de hand van de in de kamer vastgestelde criteria. al snel liet minister herfkens weten aarzelingen te hebben in verband met het mogelijk bruuskeren van regeringen van landen waarmee de relatie zou worden beëindigd. het zou de relatie tussen deze overheden en de nederlandse regering in problemen brengen als er openlijk kritiek zou worden geuit op het beleid van ontvangende landen. ik kan me voorstellen dat het zo gaat. maar in dat geval kun je de redenering ook omdraaien. regeringen die hulp ontvangen, beschouwen dat als een steun in de rug voor hun beleid. er wordt een bijdrage geleverd aan de opbouw van hun land of de betreffende regio. die steun heeft dus zonder meer politieke betekenis.
* dan de hulp die nederland geeft in het kader van conflictpreventie en wederopbouw. het is een vorm van hulp die niet zonder risico is. zo kan ik me de debatten over de nederlandse steun aan rwanda nog goed voor de geest halen. het werd gezien als een uiterst gevaarlijke onderneming en de voorganger van deze minister, jan pronk, moest zich herhaaldelijk komen verantwoorden in de kamer. in februari hebben mevrouw karimi en ik samen met novib een bezoek gebracht aan rwanda. daar hebben we met eigen ogen gezien hoe de nederlandse ambassade een bijdrage levert aan bijv. een project om een nieuwe gevangenis te bouwen. de rwandese regering die er nu zit is fragiel en ongetwijfeld niet perfect, maar probeert er gegeven de omstandigheden het beste van te maken. weinig donoren durfden het aan hun nek uit te steken om bij te dragen aan de wederopbouw van dit land. ik ben heel erg blij dat wij onze nek hebben durven uitsteken. dat we er wel zijn, kritisch als het nodig is en opbouwend waar het kan.
* in het tweede deel van mijn betoog kom ik straks te spreken over de gekozen landen op de lijst, nu wil ik wat zeggen over het selectieproces. wij hebben met elkaar criteria afgesproken waarop we de landen die gekozen zijn zullen beoordelen. maar iedereen hier achter de tafel weet hoe moeilijk het is om objectief te kijken naar een criterium als goed bestuur of goed beleid. want hoe precies je ook bent, hoe integer je ook beoordeelt; het zijn begrippen die onderhevig zijn aan subjectieve gevoelens. de partij van de arbeid heeft vanaf het begin van de discussie over het landenbeleid bepleit dat bijvoorbeeld zuid-afrika en de palestijnse gebieden hun relatie zouden behouden. dat hebben we niet zonder reden gedaan. als je kijkt naar de rol van zuid-afrika bij het zoeken naar oplossingen voor het conflict in kongo of in de poging om een nieuw afrikaans leiderschap als counterpart te organiseren ten opzichte van westerse wereldleiders, dan is het alleen al om die reden dat we zuid-afrika wilden behouden op de lijst. het is een subjectieve maar zeer politieke overtuiging en ik vind dat je daar eerlijk voor moet uitkomen. met andere woorden: ontwikkelingssamenwerking is een politiek instrument binnen het buitenlands beleid en dat mag niet worden verhuld.

de landenkeuze afhankelijk maken van cijfers van de wereldbank en het imf beperkt het blikveld van het ontwikkelingsbeleid. ondanks de positieve ontwikkelingen die in het beleid van met name de wereldbank waarneembaar zijn, zijn zowel het imf als de wereldbank nog altijd onderhevig aan de nodige kritiek. in hun beoordeling van het beleid van ontwikkelingslanden wordt grote nadruk gelegd op macro-economische gegevens. maar deze cijfers verdoezelen soms de werkelijke ontwikkelingen op het terrein van armoedebestrijding. kijk maar naar een land als oeganda. met een economische groei van 6% wordt het land door de bretton woods-instellingen geroemd als het paradepaardje in de opstomende afrikaanse economieën. tegelijkertijd moeten we vaststellen dat de positie van de allerarmsten er in oeganda de laatste jaren niet beter op is geworden. diverse donoren, waaronder nederland, hebben kritiek geuit aan het adres van president museveni. zo moet hij bijvoorbeeld meer aandacht besteden aan de toenemende corruptie binnen zijn overheidsapparaat. ook de verhoging van de defensie-uitgaven sinds oeganda betrokken is bij de strijd in kongo schoot de donoren in het verkeerde keelgat. het is wrang om te constateren dat zowel de wereldbank als het imf in de politieke druk die terecht op museveni wordt uitgeoefend geen enkele rol van betekenis willen spelen. dan lijken wereldbank en imf meer op bezorgde bankiers en financiers dan op risiconemende ontwikkelingsorganisaties. de minister heeft meerdere malen in deze kamer haar enthousiasme voor de multilaterale hulp niet onder stoelen of banken gestoken. zij hanteert de nog door haar te bewijzen stelling: multilateraal is beter dan bilateraal. daarmee blijft de minister, ook in haar huidige functie, een echte ambassadeur van de wereldbank. dat is natuurlijk haar goed recht, maar ik wil erop aandringen met kritische ogen naar de oude werkplek te blijven kijken. want de kwetsbaarheden (let op: welke) die we waarnemen in het nederlandse bilaterale beleid zijn onverkort aan de orde als we kijken naar het functioneren van deze en andere internationale organisaties. nederland is geen filiaal van de wereldbank en dat moet het ook niet willen worden. het landenbeleid heeft een zelfstandige waarde, als onderdeel van ons buitenlands beleid. die stelling zou ik graag door de minister bevestigd zien. met andere woorden: de landenkeuze afhankelijk maken van cijfers van de wereldbank en het imf beperkt het blikveld van het ontwikkelingsbeleid.

ii. de inhoud van de landenlijst
er zijn drie beleidsvragen die de minister moet beantwoorden om nog meer duidelijkheid te krijgen over het door haar beoogde landenbeleid:
- 'ownership': het is een veelgeroemde kreet, maar op welke wijze wenst de minister er inhoud aan te geven? carte blanche? 'checks and balances'? hoe organiseren we 'ownership' zonder dat we als donor in een al te kwetsbare positie terechtkomen?
- kopenhagen: er is in 1995 tussen heel veel landen overeenstemming bereikt over het zogenaamde 20/20 concept. donoren besteden voortaan 20% van hun hulp aan sociale basisvoorzieningen als basisonderwijs en gezondheidszorg en daar stellen ontvangende landen tegenover dat zij 20% van hun nationale begroting aan dezelfde doelstelling besteden. wil de minister dit concept loslaten? in de schriftelijke beantwoording van de vragen uit onze kamer laat de minister weten dat de wereldbank van mening is dat met name investeringen in basisonderwijs een groot en positief effect hebben op de positie van vrouwen en meisjes in ontwikkelingslanden. waarom reageerde de minister dan zo afhoudend toen de novib haar vroeg meer aandacht te besteden aan dit thema binnen haar budget?
- regio: in het nieuwe landenbeleid van de minister lijkt er nagenoeg geen ruimte te zijn voor beleid ten aanzien van regio's. dat is jammer, want de minister weet natuurlijk heel goed dat er ontwikkelingen zijn die zich niets aantrekken van de door mensen vastgestelde landsgrenzen. ik denk daarbij aan de grootschalige ontbossing van het tropisch regenwoud, andere milieurampen en conflicten tussen diverse landen.

daarmee kom ik toe aan de opvatting van mijn fractie over de 19 landen waarmee nederland een langdurige en structurele relatie wil aangaan. er zijn voor wat betreft de nu voorliggende landenlijst een aantal opties: het definitief schrappen van landen, het definitief toevoegen van landen en het parkeren van landen, waarbij je zowel een invoeg- als ook een uitvoegstrook kunt hanteren. laat ik twee zaken voorop stellen.
* de minister en haar ambtenaren hebben naar ik aanneem lang nagedacht over deze hele operatie en zijn op basis van de vastgestelde criteria te werk gegaan. omdat zowel het plaatsen van landen op een lijst alsmede het wijzigen van de nu voorliggende voorstellen al snel een tamelijk arbitraire zaak wordt doe ik namens mijn fractie een poging slechts een beperkt aantal voorstellen tot wijziging te doen.
* we spreken bij het landenbeleid over relaties met ontwikkelingslanden die we langdurig, voor 10 of 20 jaar, willen aangaan. bij de behandeling van de begroting in de 1e kamer heeft de minister gezegd dat haar lijst niet in marmer gebeiteld is. daarvoor alle waardering want dat betekent dus ook dat er vandaag politiek ruimte moet zijn om op haar keuze iets af te dingen of misschien kan ik ook zeggen: iets meer te bieden! desalniettemin wil ervoor waarschuwen dat we met het nieuwe landenbeleid geen situatie creëren waarbij we de komende jaren bij iedere begroting de landenlijst opnieuw tegen het licht houden of dat we dat doen in acute situaties wanneer er bijvoorbeeld ergens een ramp plaatsvindt. want dan kan je als overheid geen betrouwbare partner zijn in zo'n langdurige relatie en dat lijkt ons niet de bedoeling.

grote omissie: het beperken van de hulp aan de balkan tot macedonië. voorstel van de pvda-fractie is om hier nu juist een regiobeleid te ontwikkelen in navolging van wat nederlang gaat doen in het kader van het stabiliteitpact. dus ook ruimte voor albanië en montenegro of voor andere gebieden in de regio. nederland is met haar deelname aan militaire acties een 'commitment' met die regio aangegaan. motto: zet jezelf niet op slot in de balkan.

parkeren, langzaam toevoegen: rwanda en benin
parkeren, langzaam uitvoegen : namibië en honduras schrappen: zimbabwe en pakistan
tenslotte het geld: waarom geen informatie?

Deel: ' Bijdrage PvdA notaoverleg landenbeleid structurele hulp '




Lees ook