Partij van de Arbeid


Bijdrage van Sharon Dijksma aan het notaoverleg "Variëteit en Waarborg"
21 februari 2000 PvdA

Er waren tijden dat socialisten alle heil verwachten van de overheid en liberalen alle zegen van de markt. Nu de driekoppige leiding van het ministerie van Onderwijs uit socialisten en een liberaal bestaat, zou men misschien een waterig compromis verwachten tussen beide heilsboodschappen. Gelukkig is dat echter niet het geval, want niets pakt zo beroerd uit als instellingen die alles in een beschermde omgeving zelf mogen uitzoeken zonder de louterende werking van de markt.

Vandaag bespreken wij de nota Variëteit en waarborg. Deze nota vormt een uitwerking van een passage in het regeerakkoord en presenteert voorstellen voor de ontwikkeling van het toezicht op het onderwijs. De regering streeft naar een ander type regelgeving dat scholen stimuleert eigen keuzes te maken. De eigen verantwoordelijkheid die scholen krijgen, leidt tot meer variëteit. Teneinde daarbij een bepaalde kwaliteit te waarborgen, moeten scholen onder andere via de schoolgids aan hun eigen omgeving verantwoording afleggen en wordt de onderwijsinspectie verder verzelfstandigd. Uiteindelijk moet de discussie over Variëteit en waarborg uitmonden in een toezichtswet die de minister nog dit parlementaire jaar zal indienen.

In mijn inbreng namens de PvdA zal ik achtereenvolgens aan diverse onderwerpen aandacht besteden: de maatschappelijke context waarin deze discussie plaatsvindt, de toekomstige rol van de inspectie, de vraag of we wel of niet kunnen toetsen op kwaliteitskenmerken naast reeds bestaande deugdelijkheidseisen, de rol van de minister in dit geheel en tenslotte het sanctiebeleid dat de minister ter beschikking staat.

De maatschappelijke context
De samenleving waarin wij leven verandert voortdurend en het onderwijs dus ook. In een moderne maatschappij waarin mondige ouders op zoek zijn naar het beste onderwijs voor hun kroost wordt er anders naar de scholen gekeken dan in het verleden. De vrijheid van onderwijs heeft een cultuur opgebouwd waarin bijzondere scholen leerlingen eventueel de toegang tot hun onderwijs kunnen weigeren. In de toekomst zal de keuzevrijheid van ouders steeds sterker tegenover die ontwikkeling komen te staan. Ouders zullen nog bewuster dan nu bepaalde scholen gaan schrappen van hun lijstje met mogelijkheden, omdat de school hen - om welke reden dan ook - niet bevalt. Tegelijkertijd zal deze keuzevrijheid niet voor iedere ouder even groot zijn, sommige ouders zijn immers blij wanneer ze hun kind tenminste geplaatst krijgen en ook dat is een ontwikkeling waar we rekening mee dienen te houden.

Daarnaast ziet de Partij van de Arbeid het onderwijsdepartement in de komende jaren heel duidelijk als een investeringsdepartement. Het is een ontwikkeling die de paarse coalitie bij het afgelopen regeerakkoord al met kracht heeft ingezet. Juist wanneer er zoveel extra middelen zullen worden ingezet om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en achterstanden te bestrijden is een publieke verantwoording over wat er van die extra inzet terecht is gekomen des te noodzakelijker.

Tenslotte denk ik niet dat het waar is - zoals Jacques Tichelaar van de AOB vanmorgen in de Volkskrant stelt - dat ouders enkel geïnteresseerd zijn in de resultaten van hun kinderen. Iedereen weet dat resultaten in het onderwijs samenhangen met de wijze waarop datzelfde onderwijs vorm krijgt. Je kunt de resultaten van een school niet los zien van de inzet die docenten en schoolleiding ook kwalitatief gezien plegen, zeker niet wanneer je scholen wilt beoordelen op de toegevoegde waarde die zij ten opzichte van leerlingen hebben. Het beoordelen van de manier waarop docenten lesgeven betekent niet dat er maar een zaligmakende methode is. Er zijn dus meerdere wegen die naar Rome leiden, maar als je daar niet aankomt is het wel prettig om te zien waarom je bent blijven steken. De beoordeling van de kwaliteitskenmerken van scholen zal niettemin altijd moeten samenhangen met geboekte resultaten.

Bij het verschijnen van de eerste beoordeling van scholen in Trouw is er een enorme commotie ontstaan. Sommige mensen vrezen een onrechtvaardige ratrace tussen scholen die uiteindelijk te veel kostbare energie gaat kosten en bepaalde scholen met bepaalde leerlingen onbedoeld stigmatiseert. Om die reden zou je kunnen denken dat de overheid door deze beoordeling van kwaliteit nu zelf ter hand te nemen mee gaat doen aan die 'ranking' van scholen. Dat is niet de bedoeling en dat moeten we er ook niet van maken. Toch kun je, in een samenleving waar dit soort zaken gewoon gedaan worden als overheid maar beter je eigen systeem ontwikkelen. Een systeem waar scholen bij betrokken zijn, waarvan ze weten waarop ze beoordeelt zullen worden. Maar daar kom ik later op terug.

De toekomstige rol van de inspectie
Sommige taken van de onderwijsinspectie blijven onveranderd. Zo blijft de inspectie rapporteren over de staat van het hele onderwijs, met als jaarlijks hoogtepunt het Onderwijsverslag. De minister blijft deze rapportages onmiddellijk doorsturen naar de Kamer. Dat is een goede zaak, want naar aanleiding van deze rapportages kan de Kamer zowel de minister aan de tand voelen, als eventueel voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gewenste kwaliteiten onder de aandacht brengen.

Het toezicht van de inspectie moet het eigen kwaliteitsbeleid en de kwaliteitszorg op scholen gaan stimuleren en de basiskwaliteit in elke instelling waarborgen. Er worden twee vormen van toezicht onderscheiden: eerste ordetoezicht en tweede ordetoezicht. Het eerste ordetoezicht betreft een lichte vorm van toezicht, waarbij de inspectie gebruik maakt van zelfevaluaties van de instellingen. Dit eerste toezicht bepaalt de noodzaak van eventueel nader onderzoek. Bij twijfel over de kwaliteit gaat de inspectie over tot intensiever toezicht. De instellingen dragen zelf verantwoordelijkheid voor verbeteringen. Als de kwaliteit na een periode van intensief toezicht onder de maat blijft, kan de minister besluiten tot bestuurlijke actie of het inhouden van bekostiging of erkenning (bestuurlijke sanctie). Wanneer de communicatie tussen de betrokken instelling en de inspectie geen perspectief meer biedt en de kwaliteit nog altijd onvoldoende is, dan informeert de inspectie de minister daarover. Hij kan dan een actieve houding kiezen en overgaan tot sanctiemaatregelen. De PvdA-fractie vindt de gang van zaken die hiermee wordt voorgesteld correct en zorgvuldig. Het eerste ordetoezicht mag echter niet gaan betekenen dat de inspectie nimmer meer een voet over de drempel zet, bij scholen die in hun zelfevaluaties een rooskleurige voorstelling van zaken weten te geven. Af en toe zal de inspectie bij scholen over de vloer moeten blijven komen teneinde te waarborgen dat de zelfevaluaties een deugdelijk beeld van het onderwijs geven. Ook scholen die goed presteren zouden gebruik kunnen maken van de bevindingen van de inspectie. Ik kan me voorstellen dat de term proportioneel toezicht ook wordt gebruikt in relatie tot de capaciteit van het huidige inspectieapparaat. Wellicht zou het voorstel om vaker langs te komen bij scholen die het goed doen daar een effect op hebben. Wil de minister op deze gedachte reageren?

De inspectie krijgt de taak en bevoegdheid om de kwaliteit van individuele scholen periodiek te beoordelen en openbaar te maken. Zo kunnen ook burgers zich informeren over het feitelijk functioneren van scholen. Deze openbaarheid van de rapportages kan ertoe bijdragen dat het onderwijsaanbod transparanter wordt en ouders en deelnemers weloverwogener kunnen kiezen voor een instelling en de PvdA-fractie juicht deze transparantie van harte toe. Dit zal scholen en instellingen stimuleren tot de best mogelijke onderwijsresultaten.

Vanzelfsprekend vormt de toepassing van hoor en wederhoor in dit verband een prima gedachte. Ons inziens wordt daarmee voldoende recht gedaan aan het eigen beleid van de instelling: als aan dat eigen beleid juiste overwegingen ten grondslag liggen, moet zo'n instelling dat immers kunnen uitleggen. Overigens wil ik het pleidooi van enkele organisaties uit het onderwijs om in geval van discussie over een oordeel van de inspectie een 'second opinion' toe te staan door andere inspecteurs wel onderschrijven. Bij blijvende onenigheid het oordeel van de Onderwijsraad vragen lijkt me echter een minder gelukkige procedure. Wat vindt de minister?

De bedoeling is dat de onderwijsinspectie gaat rapporteren over de mate waarin een instelling voldoet aan kenmerken van goed onderwijs. Deze kenmerken worden terecht breed opgevat. Ze betreffen niet alleen de zogenaamde deugdelijkheidseisen die onderwijswetten als minimumeisen voor bekostiging en erkenning stellen aan de scholen, zoals kerndoelen en exameneisen. De kwaliteitskenmerken hebben tevens betrekking op de didactische aanpak, lessenaanbod, pedagogisch klimaat, leerlingbegeleiding. Deze kenmerken zullen in de Toezichtswet worden gespecificeerd per onderwijssector. Bij het primair onderwijs wordt gedacht aan de leerlingenzorg, het pedagogisch klimaat en de opbrengsten van het onderwijs, bij het voortgezet onderwijs aan het didactisch handelen, bij de bve-sector aan de aansluiting op de arbeidsmarkt en bij het hoger onderwijs aan het rendement.

Kritiek van de Onderwijsraad
De regering heeft de Onderwijsraad gevraagd om een advies en deze schermt met de grondwet. Toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften zou kerntaak van de inspectie zijn, stimuleren, evalueren en rapporteren zouden slechts afgeleide taken zijn. De raad reageert vooral afwijzend op het onderscheid tussen wettelijke deugdelijkheidseisen en kwaliteitskenmerken. Hij heeft bedenkingen tegen het voornemen om onderwijsinstellingen te confronteren met twee soorten kwaliteitseisen, te weten deugdelijkheidseisen waaraan wel, en andere kwaliteitseisen waaraan geen bekostigingssancties zijn verbonden. Zijns inziens zouden onderwijsinstellingen slechts met deugdelijkheidseisen mogen worden geconfronteerd. De huidige deugdelijkheidseisen zouden hooguit mogen worden uitgebreid met eisen inzake leerstandaarden, de beschikbare leertijd, deskundigheidsbevordering van schoolleider en leraren, de interne overlegstructuren en een doelmatige inzet van personele en materiële middelen. Daarmee valt, wat de Onderwijsraad betreft, onafhankelijke toetsing van kwaliteit buiten de mogelijkheden van de overheid. Het is voor mijn fractie wel moeilijk om dit te begrijpen gezien het andere advies van de Raad betreffende de introductie van leerstandaarden. Op zichzelf een goede gedachte, er kleven ook wel de nodige nadelen aan, effecten op onderwijs.

De beleidsreactie
Inmiddels hebben minister Hermans en staatssecretaris Adelmund hun beleidsreactie geformuleerd. De bewindslieden stellen terecht dat de grondwet de mogelijkheid biedt kwaliteitskenmerken te introduceren die de inspectie bij haar beoordeling betrekt en deze vast te leggen in een toezichtswet. Zij benadrukken dat de minister verantwoordelijk blijft voor het toezicht dat de inspectie uitoefent, dat de inspectie voorafgaand aan openbaarmaking van haar beoordeling hoor en wederhoor zal toepassen en dat bekostigingssancties uitsluitend volgen als een instelling niet voldoet aan de wettelijke deugdelijkheidseisen.

Voor de PvdA zou het niet acceptabel zijn als onafhankelijke kwaliteitstoetsing buiten de mogelijkheden van de overheid zou worden verklaard, zoals de Onderwijsraad wil. Wij steunen dan ook de stelling die de bewindslieden betrekken dat een hedendaagse invulling van het toezicht mogelijk is binnen de huidige systematiek van vrijheid van onderwijs. De minister blijft verantwoordelijk voor de uitoefening van het toezicht, maar de feitelijke uitoefening gebeurt door de inspectie zelf. De minister heeft geen invloed op de werkwijze, inhoud en uitkomst van de beoordeling. Dit garandeert een onafhankelijk oordeel waarmee de rol van de minister wat meer op afstand komt te staan.

De rol van de minister
Mijn fractie wil ervoor waarschuwen dat de ministeriële verantwoordelijkheid ook niet te zeer op afstand moet komen te staan. Het toetsingskader moet voldoende precies en actueel blijven, zodat de rapportages geen verstarrende invloed krijgen op de ontwikkelingen in het onderwijs. De vraag luidt bovendien hoe dat toetsingskader precies tot stand komt. Voor de PvdA is het van groot belang dat de vaststelling van de kwaliteitskenmerken waar scholen op worden afgerekend tot stand komt in overleg met betrokkenen uit het onderwijs. Wij zijn ook zeer verheugd over de opmerkingen die daaraan worden gewijd in de nota "Naar een stimulerend toezicht". Vervolgens schrijft de minister dat de inspectie het toetsingskader vaststelt. Dat levert enige onduidelijkheid op. Ik ben van mening dat de inspectie zeker een rol dient te spelen bij het vaststellen van het toetsingskader, omdat dit immers ook een werkbaar kader moet zijn. Maar ik neem aan dat de minister hierin het laatste woord heeft en dat de Kamer er hem dan desgewenst weer op kan aanspreken?

Tenslotte voor wat betreft dit thema: we ontvingen in december jl. een nieuwe regeling m.b.t. de positie van de inspectie. In de vervolgnota van januari gaat de minister nogmaals in op de actualisering van de afspraken tussen de minister en inspectie. Welke gedachten heeft de minister over de positie van de inspectie op langere termijn? Er wordt hier en daar wel eens over de mogelijkheid van bijvoorbeeld een ZBO gesproken, maar heeft dat niet als groot nadeel dat de rol van de minister in zo'n constructie teveel wordt geminimaliseerd?

Het sanctie- en actiebeleid
Er wordt een onderscheid gemaakt bij de gevolgen voor scholen die langdurig beneden de maat presteren. Betreft het falen de wettelijke deugdelijkheidseisen, dan kan de minister in laatste instantie overgaan tot sancties in de bekostiging. Het is een fenomeen dat in Nederland eerlijk gezegd (bijna) nooit voorkomt. Toch is mijn fractie van mening dat bij langdurige ondermijning van de deugdelijkheidseisen het intrekken van de erkenning actief moet worden toegepast. Graag een oordeel van de minister.

Betreft het falen de kwaliteitseisen dan kan de minister overgaan tot vormen van extra ondersteuning. In het geval van de kwaliteitseisen, valt te verwachten dat er ook al een zekere stimulerende werking zal uitgaan van de openbaarmaking van het falen. Niettemin zou de PvdA graag zien dat er in beide gevallen meer gebruik wordt gemaakt van andere bestuurlijke prikkels. De gemeentewet kent de artikel-12-constructie, waarbij het rijk extra ondersteuning geeft aan een gemeente die in de problemen zit, maar deze gemeente daarvoor zekere bevoegdheden zou moeten overlaten aan het rijk. Zou er niet eveneens een dergelijke constructie wenselijk zijn bij onderwijsinstellingen, die dan tijdelijk hun autonomie inleveren in ruil voor extra ondersteuning? In "Variëteit en waarborg" wordt gerept over een rol die de besturenorganisaties eventueel kunnen vervullen bij het verrijken van het bestuurlijk instrumentarium. Die gedachte sluit aan op ons idee m.b.t. de artikel 12 constructie. Wil de minister op deze gedachte reageren?

Tot tevredenheid van de PvdA-fractie hebben deelnemers aan het beroepsonderwijs zich onlangs georganiseerd in de Jongeren
Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) en ook van deze organisatie hebben wij een reactie bontvangen over de nota die wij nu behandelen. De JOB pleit ervoor dat de onderwijsinspectie betrokken blijft bij de klachtenafhandeling. In het beroepsonderwijs zijn bezwaar- en beroepsprocedures namelijk nog vaak onduidelijk en vanwege de formalistische afhandeling waar de instelling dan toe overgaat, leidt ertoe dat deelnemers maar van al het gedoe afzien. DE JOB ziet de inspectie daarom als een laagdrempelig orgaan dat klachten op een goede wijze kan afhandelen. Kan de minister op deze gedachte reageren?

Deel: ' Bijdrage PvdA notaoverleg "Variëteit en Waarborg" '




Lees ook