GPV

Keywords: commissie,rapport commissie,regeringsstandpunt,pragmatisch

26 243 GRONDWET; VERDEDIGING (tweede lezing)
Bijdrage van E. van Middelkoop (GPV), mede namens RPF

11 november 1999

MdV. Als binnen hopelijk niet al te lange tijd de tekst van het grondwetswijzigingsvoorstel naar het Staatsblad wordt gestuurd, voorzien van de laatste handtekening, dan zal dit ongetwijfeld met een zucht van verlichting gebeuren. Immers, als het gaat om de grondwetsartikelen betreffende de verdediging kunnen wij zonder enige terughoudendheid spreken van een constitutioneel slagveld waarop veel pogingen tot wijziging zijn gesneuveld. Zeker drie wetsvoorstellen hebben na de algehele grondwetsherziening van 1983 een roemloos einde gevonden in de Tweede Kamer of Eerste Kamer. En dan te bedenken dat het deels gaat om bepalingen die dateren uit 1815 en 1887.

De noodzaak tot een bij de tijd stellen werd nog eens versterkt door de internationale ontwikkelingen na de val van de Muur, nu tien jaar geleden. Aan dat feit is dezer dagen ruim aandacht gegeven. Welnu, laten wij dan snel onze Grondwet zodanig moderniseren dat recht wordt gedaan aan deze veranderde wereld, waarin onze krijgsmacht een ingrijpende herstructurering en heroriëntatie heeft ondergaan.

Daar hoort bij dat de Grondwet nu expliciet gaat spreken over de dubbele kerntaak van de krijgsmacht t.w. de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk en de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde. Dat ik bij de eerste lezing andere formuleringen heb voorgesteld doet er thans niet meer toe. Ook deze redactie kon en kan onze instemming hebben. Interessant is wellicht nog dat deze wijziging c.q. aanvulling van de taakopdracht van de krijgsmacht keurig synchroon loopt met de ontwikkelingen binnen de NAVO. Dit jaar is het Strategisch Concept van de NAVO, waarin als vanouds de collectieve verdedigingstaak is opgenomen, verrijkt met de taak van crisisbeheersing buiten het verdragsgebied.

Het nieuwe in de bepaling van artikel 97, lid 1 is dan ook de taak met betrekking tot de internationale rechtsorde. Artikel 90 legt vanouds op de regering de plicht de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Die plicht, werd en wordt nagekomen via goed gedrag, diplomatieke handelingen, activiteiten in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties enz. Ook de activiteiten van dat bijzondere instrument waarover de overheid beschikt i.c. de krijgsmacht behoren daartoe.

Echter, dit instrument is van een zodanig bijzondere aard dat dit afzonderlijke vermelding in de Grondwet rechtvaardigt. Anders dan in de tijd van de Koude Oorlog is evenwel de krijgsmacht meer een politiek instrument geworden, over de inzet waarvan telkens weer zorgvuldige afwegingen gemaakt dienen te worden. In de jaren '90 is meer dan voorheen de waarheid duidelijk geworden van de klassieke uitspraak van Von Clausewitz: "Zo zien wij dus dat oorlog niet enkel een politiek handelen is, doch een waarachtig politiek instrument, een voortzetting van het politieke verkeer, een doorvoering daarvan met andere middelen". Tegen de achtergrond van de verschoven internationale panelen is ook de rol van de Kamer veranderd. In het nieuwe artikel 100 met zijn bijzondere informatieplicht gaat de overtuiging schuil dat het uitzenden van militairen niet alleen een zaak is van de regering, maar ook de bijzondere aandacht verdient van het parlement.

Voordat ik daar nog iets meer over zeg wil ik nog een opmerking maken over het huidige artikel 98, lid 2: de regering heeft het oppergezag van de krijgsmacht. Nieuw wordt dat artikel 97, lid 2. In de nota antwoordt de regering op vragen van de PvdA-fractie dat het feit dat hier en in het nieuwe artikel 100 wordt gesproken over de "regering" geen wezenlijk verschil schuilt met de algemene inlichtingenplicht van artikel 68. In dat laatste artikel is, zoals bekend, deze plicht opgelegd aan "de ministers en de staatssecretarissen". Ik meen dat er iets meer gezegd moet worden. Eerstens dat de keuze voor het woord "regering" past bij artikel 90, waar deze term ook wordt gebruikt. Principiëler is nog dat in het verleden in de grondwet werd gesproken over de Koning bij wie het oppergezag van de krijgsmacht berustte. Deze bepaling heeft nooit afgedaan aan de onschendbaarheid van de Koning en aan de ministriële verantwoordelijkheid. Hoewel het ons destijds niet overtuigde is bij de algehele grondwetsherziening van 1983 de "Koning" vervangen door de "regering". De constitutionele Koning in diens regeerfunctie is toen, zonder het oogmerk van enige materiële wijziging in diens positie, verdwenen in de term "regering". Dat is niet zonder slag of stoot gegaan. Welnu, als dan nu in artikel 100 niet van "regering" maar van "ministers en staatssecretarissen" zou worden gesproken dan zou geen recht zijn gedaan aan de discussie van destijds en zou de grondwetgever nu op een niet acceptabele manier terminologisch zijn doorgeschoten. Gelukkig gebeurt dat ook niet, maar ik geef graag deze aanvulling op het antwoord van de regering in de nota.

Vervolgens wil ik nog enkele opmerkingen maken over het nieuwe artikel 100. Daaraan ligt ten grondslag een kameruitspraak van 1994 waartoe ik het initiatief heb genomen. In die motie werd gesproken over een formeel instemmingsrecht. Zover heeft de regering niet willen gaan en het parlement heeft zich daar in de eerste lezing bij neergelegd. Dat heb ik toen ook gedaan, maar ik wil nu toch herhalen wat ik eerder opmerkte namelijk dat ik in het geheel niet overtuigd ben door het argument van de regering dat een formeel instemmingsrecht op gespannen voet zou staan met de bestaande constitutionele verhouding tussen regering en Staten-Generaal. Het was een gezocht argument ter verhulling van gewone politieke onwil. In het debat over de eerste lezing heb ik gesproken over een materieel instemmingsrecht. In de juridische vakpers ben ik daarover op de vingers getikt, maar dat heeft me geen pijn gedaan. Zonder te hechten aan een bijzondere terminologie meen ik, gelet op de gegroeide praktijk waaraan kamer en regering zich zorgvuldig houden, dat artikel 100 (nieuw) als oogmerk heeft het versterken via een extra betrokkenheid van de Kamer van de democratische legitimatie van besluiten tot uitzending van militairen. Anders dan op grond van artikel 68 is de regering nu grondwettelijk verplicht de Kamer vooraf te informeren.

De ratio daarvan is volstrekt duidelijk namelijk het bieden van een vast moment om over een concrete uitzending te beraadslagen en uitspraken te doen. Tot die gegroeide praktijk behoort dat de fracties zich in voorkomende gevallen expliciet uitspreken over een voorliggend kabinetsbesluit. In dit verband wil ik nog opmerken het jammer te hebben gevonden dat de CDA-fractie het oordeel van de regering heeft gevraagd over de casus van een parlementaire afwijzing van een concreet besluit tot uitzending. Dat antwoord hadden zij zelf moeten weten namelijk dat de regel is dat kameruitspraken neergelegd in moties worden uitgevoerd. Dat geldt zeker bij dit type besluiten. Zo acht ik het nauwelijks denkbaar, ook al is het staatsrechtelijk niet ongeoorloofd, dat een kabinet militairen uitzendt tegen de uitdrukkelijke wil van de Kamer in. Ook het kabinet zal de noodzaak van een breed parlementair draagvlak inzien.

Terecht wordt in de nota opgemerkt dat de op basis van artikel 100 te verstrekken inlichtingen de politieke, juridische en operationele implicaties van de inzet of terbeschikkingstelling omvatten. Of dat in het verleden voldoende is gebeurd waag ik te betwijfelen. We wachten wat dat betreft het rapport van het NIOD over Srebrenica en het rapport van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen met belangstelling af. Dat kan ook het moment zijn te bezien hoe toereikend het zogenaamde toetsingskader bij uitzending van militairen in het verleden is geweest en in de toekomst kan zijn. Kortom, over de werkelijke betekenis van de informatieplicht en artikel 100 (nieuw) is het laatste woord nog niet gezegd. De regering heeft gelijk wanneer zij in de nota opmerkt dat de inlichtingenplicht uitsluitend een besluit van de regering tot inzet of terbeschikkingstelling geldt en niet ook een voornemen daartoe. Formeel lijkt dit juist al blijkt dit niet uit de tekst van artikel 100 (nieuw). In de praktijk wordt de Kamer echter wel degelijk ook vaak al over eventuele voornemens geïnformeerd. Zo groeien regering en Kamer als het ware toe naar het moment van definitieve besluitvorming. Op deze weg moeten we dan ook verder gaan. Wel heb ik nog graag een expliciete bevestiging van mijn veronderstelling dat een besluit nooit reeds de daar vaak uit voortvloeiende internationale committering inhoudt, waarop de regering zich eventueel zou kunnen beroepen tegenover een kritische Kamer. Artikel 100 (nieuw) spreekt overigens ook niet expliciet over een besluit. Graag een beschouwing over dit punt.

Tenslotte nog dit. In het Nederlands Juristenblad is forse kritiek geleverd op dit voorstel. Zo is het nieuwe artikel 100 een wassen neus genoemd. Ik heb daar zelf op gereageerd omdat ik een deel van de juridische kritiek niet juist achtte en in elk geval geen rekening vond houden met de gegroeide praktijk. Met enige gevoeligheid is ook gereageerd op mijn opmerkingen dat van de zijde van staatsrechtdeskundigen weinig is bijgedragen aan dit thema. Ik neem daarvan weinig terug, maar vraag aan de regering wel te reageren op het verwijt aan haar dat voor geen enkele van de voorstellen voor herziening van de grondwet die nu aanhangig zijn enig advies is ingewonnen, behalve natuurlijk de Raad van State. Waarom is bijvoorbeeld over dit voorstel de Commissie volkenrechtelijke vraagstukken niet om advies gevraagd? Hoofddocent staatsrecht in Utrecht, de heer Besselink, schreef in het NJB van 22 januari 1999 dat geen enkele van de vaste colleges van advies binnen wier werkterrein de herzieningsvoorstellen vallen, is geconsulteerd. Hij verwijt de grondwetgever dan ook het werk teveel in een splendid isolation te willen verrichten. Op deze kritiek ontvang ik graag een reactie van de regering. Aan dezelfde auteur ontleen ik nog het volgende, vermeld in een Ars Aequi Cahier over "Staatsrecht en buitenlands beleid". Het betreft het lastige vraagstuk van de nog resterende betekenis van artikel 96 betreffende het in-oorlog-verklaren van het Koninkrijk en de rol van de Staten-Generaal daarbij. Genoemde auteur concludeert uit de geschiedenis van de grondwetsherziening van 1953 dat niet alleen in geval van unilaterale zelfverdediging, maar ook bij militaire deelname aan een grootscheepse internationale strijdmacht de Staten-Generaal in verenigde vergadering toestemming zouden dienen te geven. Eerder was zoiets ook gebeurd terzake van de Nederlandse inzet in Korea.

In de debatten over de Golfoorlog is over deze materie eveneens gesproken. Toen is in feite de betekenis van artikel 96 tot nihil teruggebracht. Als dit ook heden de definitieve conclusie is dan heeft deze bepaling dus een andere lezing gekregen dan de in 1953 geldende en kan dus de vraag gesteld worden waarom zij nog wordt gehandhaafd. Omdat het hier kan gaan om de constitutionele legitimatie van de inzet van Nederlandse militairen is volstrekte duidelijkheid zo langzamerhand wel gewenst. Voorlopig lijkt dit de laatste gelegenheid deze zaak te agenderen.

Deel: ' Bijdrage Van Middelkoop (GPV) aan debat wijziging grondwet '




Lees ook