Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Bijzondere bijstand in geval
van detentie
Onderzoek naar beleid en uitvoering
van gemeenten in 2001

Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


Aan dit rapport werkten mee:

Mw. mr. W.A. de Vries (auteur)
Mw. drs. L.K. Middelhoven

Het onderzoek is uitgevoerd door inspecteurs
van de vijf regiokantoren van IWI

R02/27, oktober 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-033-X
Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


Voorwoord

Voor u ligt het rapport over het onderzoek naar de bijzondere bijstandsverlening van personen die in detentie verblijven. Bij honderd gemeenten is geïnventariseerd of bij het geven van bij- zondere bijstand aan gedetineerden niet buiten de in de bijstandswet vastgelegde kaders wordt getreden.
Uit het onderzoek blijkt dat gemeentebesturen op grote schaal voorbij gaan aan het verbod op het geven van bijstand aan personen die rechtens van hun vrijheid zijn beroofd. Het beleid van 75 procent van de onderzochte gemeenten is ruimer dan de wet toelaat. De uitvoeringspraktijk wijst uit dat meer dan 85 procent van de onderzochte gemeenten ook daadwerkelijk bijstand verstrekt heeft voor huur en energiekosten ten behoeve van het aanhouden van woonruimte tijdens detentie.
Voor de overige bevindingen van dit onderzoek verwijs ik u naar de samenvatting aan het begin van het bijgevoegde rapport.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen

Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie




Inhoud

Samenvatting 7 1 Inleiding 9 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 9 1.2 Doel- en vraagstelling 10 1.3 Wet- en regelgeving 10 1.4 Verzameling van gegevens en steekproef 11 2 Uitkomsten van het onderzoek 13 2.1 Beleid van gemeenten 13 2.2 Voorwaarden voor bijzondere bijstand 15 2.3 Aantallen en duur 16 2.4 Bijstand voor opslaan inboedel en voor kleding 17 2.5 Beweegredenen 18 2.6 Overige opvallende zaken 18 3 Conclusies 19 4 Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten 21 Lijst van afkortingen 22 Bijlage 1: Historie/achtergrond 23 Bijlage 2: Vragenlijst 25 Bijlage 3: Steekproef 27 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 30

5 Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie




Samenvatting

De Algemene bijstandswet (Abw) sluit in artikel 9 lid 1 onder a het geven van bijstand aan gedetineerden uit. Het artikel maakt geen onderscheid tussen iemand die in voorarrest zit en iemand die is veroordeeld. Alleen in extreme gevallen kan op grond van artikel 11 Abw (een algemene individualiseringsbepaling) van artikel 9 Abw worden afgeweken, maar alleen als daar- voor `zeer dringende redenen' zijn en op grond van een strikt individuele beoordeling. Uit de (beperkte) jurisprudentie over deze wetgeving volgt dat er dan sprake moet zijn van `acute levensbedreigende omstandigheden'.
Begin 2002 bleek de gemeente Slochteren genegen een aanvraag voor bijzondere bijstand van een persoon die gedetineerd was, toe te kennen. Het betrof een aanvraag voor bijstand in de kosten van huur en gas/licht opdat de door hem bewoonde woning aangehouden kon worden tijdens de detentieperiode. Dit voornemen had publieke en media belangstelling tot gevolg. Naar aanleiding daarvan heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Slochteren erop gewezen zich strikt aan het gestelde in artikel 9 Abw te houden. Er waren aanwijzingen dat meer gemeenten op dit punt in strijd met wet en jurisprudentie handelden. Vandaar dat de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) een landelijk inventariserend onderzoek startte naar de mate waarin gemeenten de wet op dit punt volgden. De inspectie onderzocht het beleid van honderd (van de ongeveer vijfhonderd) gemeenten. Ook zijn de uitvoeringsresultaten bij het doorbetalen van woonkosten aan gedetineerden zonder partner hierin betrokken. Als de gedetineerde een partner heeft, is er geen noodzaak tot het geven van bijzondere bijstand.
Uit het onderzoek blijkt dat de honderd onderzochte (voornamelijk grote) gemeenten op grote schaal voorbij gaan aan het verbod op het geven van bijstand aan personen die rechtens van hun vrijheid zijn beroofd. Het beleid van 75 procent van de gemeenten is ruimer gesteld dan op basis van de wet en de jurisprudentie mogelijk is. De uitvoeringspraktijk wijst uit dat meer dan 85 procent van de gemeenten ook daadwerkelijk bijstand verstrekt heeft voor huur en energie- kosten ten behoeve van het aanhouden van woonruimte tijdens detentie. Op basis van de bevindingen schat de inspectie dat gemeenten in 2001 in totaal aan zeker 1350 gedetineerden bijzondere bijstand hebben verleend.
In hun beleid geven gemeenten aan het noodzakelijk te vinden dat woonruimte aangehouden kan worden bij (kortdurende) detentie en tijdens voorarrest. Onder `kortdurend' wordt zes maanden tot een jaar verstaan. Andere voorwaarden zien op de mogelijkheid vooraf voor de detentieperiode te reserveren en de mogelijkheid van alternatieve oplossingen. Het stellen van voorwaarden is in strijd met de wet. Artikel 9 Abw sluit bijstandsverlening aan gedetineerden onvoorwaardelijk uit. De gemeentebesturen gaan er kennelijk vanuit dat zij beleidsruimte hebben op dit gebied.
Gemeentebesturen geven niet alleen bijzondere bijstand voor het aanhouden van de woning tijdens detentie. Ze vergoeden soms ook de kosten van het opslaan van de inboedel. Vaak komt deze bijstand dan in de plaats van de vergoeding voor de woonlasten. Gemeentebesturen hebben allerlei moverende redenen om gedetineerden toch bijzondere bijstand te geven. Voor een ex-gedetineerde is het immers van belang zo snel mogelijk aan het werk te kunnen, zonder eerst huisvestingsproblemen en dergelijke te hoeven oplossen. Een veel gehoorde afweging is ook dat het niet verlenen van bijstand zou kunnen leiden tot andere problemen (zwerven, terugval in het criminele milieu) die de maatschappij meer geld kunnen kosten. Ook het feit dat het Ministerie van Justitie wel voorziet in de noodzakelijke kosten van bestaan van degenen die gedetineerd zijn maar niet in de kosten verbonden aan het aanhouden van de eigen woning tijdens de detentie, speelt een rol. 7 Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


Hoewel gemeentebesturen sinds de decentralisering van de bijzondere bijstand geheel verant-

woordelijk zijn voor een juiste uitvoering en ook de financiële gevolgen van de uitgaven daarvan geheel dragen, leidt dit niet tot een juiste naleving van wettelijke regels.

Oordeel
De inspectie constateert dat gemeentebesturen op grote schaal voorbij gaan aan het verbod op het geven van bijstand aan personen die rechtens van hun vrijheid zijn beroofd. Het beleid van 75 procent van de onderzochte gemeenten is ruimer dan de wet toelaat. De uitvoeringspraktijk wijst uit dat meer dan 85 procent van de onderzochte gemeenten ook daadwerkelijk bijstand verstrekt heeft voor huur en energiekosten ten behoeve van het aanhouden van woonruimte tijdens detentie. Het is onwaarschijnlijk dat er in al deze gevallen sprake was een acute nood- situatie die het recht op bijstand rechtvaardigde op grond van artikel 11 Abw.

8 Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


1 Inleiding

In de Algemene bijstandswet wordt onderscheid gemaakt tussen algemene en bijzondere bij- stand. Algemene bijstand is de bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Bijzondere bijstand is de bijstand die wordt verstrekt indien bijzondere omstandig- heden in het individuele geval leiden tot noodzakelijke kosten van het bestaan waarin de alge- mene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan. In 1991 is de bijzondere bijstand gedecentraliseerd. Gemeentebesturen zijn sindsdien beleids- matig en financieel verantwoordelijk voor de uitvoering ervan, ook als het gaat om bijstand aan (alleenstaande) gedetineerden. De Algemene bijstandswet (Abw) geeft een duidelijk wettelijk kader; artikel 9 lid 1 onder a luidt: `Geen recht op bijstand heeft degene aan wie rechtens zijn vrijheid is ontnomen'. Onder bij- stand wordt zowel algemene als bijzondere bijstand verstaan. Achtergrond van deze bepaling is dat het Ministerie van Justitie verantwoordelijk is voor de noodzakelijke kosten van bestaan van degenen die van hun vrijheid zijn beroofd. In artikel 11 Abw is een algemene individualiseringsbepaling opgenomen. Artikel 11 Abw luidt: `aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kunnen burgemeester en wethouders, gelet op alle omstandigheden, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken'. Volgens de memorie van toelichting op dit artikel is niet beoogd een algemene ontsnappings- clausule te bieden. In bijzondere gevallen dient echter, wanneer zich daartoe zeer dringende redenen voordoen, de mogelijkheid aanwezig te zijn om een persoon, die geen recht heeft op bijstand, toch financieel bij te staan. Het geven van bijzondere bijstand aan gedetineerden is aldus alleen mogelijk op individuele basis op grond van artikel 11 Abw. Voor de toezichthouder is een belangrijke vraag of de gemeenten bij het geven van bijzondere bijstand aan gedetineerden binnen de door de wet vastgestelde kaders blijven. De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) stelde daarnaar een onderzoek in. 1.1 Aanleiding tot het onderzoek Directe aanleiding tot dit onderzoek was de aanvraag van bijzondere bijstand door een ver- dachte gedetineerde in de Groningse gemeente Slochteren. Op het moment van de aanvraag verbleef hij in een penitentiaire inrichting. De man vroeg bijzondere bijstand in de kosten van huur en van gas/licht, zodat hij zijn woning kon aanhouden tijdens zijn detentie. Begin januari 2002 nam de hoofdinspecteur in de regio Noord een standpunt in. Op grond van de Abw, zo liet hij Slochteren weten, is bijzondere bijstand aan een gedetineerde in principe niet mogelijk. Alleen als zeer dringende redenen de noodzaak van het aanhouden van woon- ruimte aantonen, kan het geven van bijstand aan de orde zijn. Op 11 februari 2002 heeft de minister van SZW Slochteren in een brief verzocht haar beleid 1 te herzien en de gemeente geboden zich strikt te houden aan het bepaalde in de Abw. De Slochteren volgt het beleid van de
gemeente Groningen. gemeente wees de aanvraag om bijzondere bijstand vervolgens af. Er waren aanwijzingen dat meer gemeenten een vergelijkbaar beleid voerden.1 Zo geven de 2
De losbladige uitgave `Sociale voor- Handleiding bijzondere bijstand van de Vereniging van directeuren van overheidsorganen voor zieningen' van uitgeverij Kluwer; sociale arbeid en de `groene Kluwer'2 aan dat bijzondere bijstand voor doorbetaling woonkos- toelichting bij artikel 9,
aantekening 2.1. ten tijdens detentie (onder voorwaarden) mogelijk is. 9 Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


Het toezicht door IWI beperkt zich niet tot incidenten en strekt zich uit tot alle gemeenten.

De toezichthouder kan bovendien eigen onderzoek doen, zich daarbij baserend op een inschat- ting van de risico's in de uitvoering. Daarom besloot IWI eind januari 2002 tot een onderzoek naar de wijze waarop gemeenten de Abw uitvoeren op het punt van de (bijzondere) bijstand tijdens detentie. 1.2 Doel- en vraagstelling Doel van dit onderzoek was om landelijk te inventariseren in welke mate de gemeenten de wetgeving (artikel 9 Abw, gesteund door de jurisprudentie) volgen. Het onderzoek had de volgende vraagstelling: 3 · Hebben gemeenten in hun beleid3 vastgelegd (of het beleid zodanig beschreven dat er ruimte Onder beleid is verstaan: alle op ontstaat) dat bijzondere bijstand voor doorbetaling woonkosten en/of vaste lasten of andere schrift gestelde uitvoeringsregels
verzameld in een vademecuum, kosten tijdens detentie mogelijk is? een beleidsstandpuntenboek of · Is het de uitvoeringspraktijk woonkosten en/of vaste lasten tijdens detentie door te betalen? werkinstructies.
· Hoe vaak is in 2001 bijzondere bijstand verstrekt aan gedetineerden? 1.3 Wet- en regelgeving In dit onderzoek gaat het vooral om de artikelen 9 en 11 van de Abw, zoals die sinds 1 januari 1996 van kracht zijn. Artikel 9 lid 1 onder a Abw luidt: `Geen recht op bijstand heeft degene aan 4 wie rechtens zijn vrijheid is ontnomen'. Artikel 9 noemt in het vierde lid enkele omstandigheden,4 Het eerste lid, onderdeel a, is niet die uitzonderingen zijn op het eerste lid. Het artikel maakt geen onderscheid tussen verdachte van toepassing op bij Algemene
maatregel van bestuur aan te (in voorarrest verblijvende) gedetineerden en veroordeelde gedetineerden. wijzen categorieën personen waar-
bij tenuitvoerlegging van een vrij-
heidsstraf of vrijheidsbenemende Artikel 11 Abw biedt gemeenten een zeer beperkte `ontsnappingsclausule' om bijstand te geven maatregel plaatsvindt buiten een aan mensen ­ onder wie gedetineerden ­ die geen recht op bijstand hebben als zeer dringende penitentiaire inrichting, een inrich-
ting voor verpleging van ter redenen dat toch nodig maken. De gemeente dient per geval te kunnen verantwoorden of sprake beschikking gestelden, of een is van `zeer dringende redenen'. Behoudens de beknopte memorie van toelichting bij artikel 11 inrichting voor justitiële jeugdbe-
scherming zijnde een landelijke stelt de wetgever geen nadere regels op dit punt. Wel is het zo dat het bij het bepalen van `zeer voorziening als bedoeld in artikel dringende redenen' altijd gaat om `maatwerk' in een individueel geval. Het kan dus nooit zo zijn 65 van de Wet op de jeugdhulpver-
lening. dat gemeentelijk beleid in een algemene richtlijn is neergelegd, waarin bijvoorbeeld staat dat gedetineerden bij voorarrest altijd bijzondere bijstand voor woonlasten krijgen (dossier Slochteren). Immers, de gemeente moet de zeer dringende redenen in het individuele geval objectiveren. Dat kan niet op basis van een algemene richtlijn. 5 In de jurisprudentie aangaande artikel 11 Abw is volgens de rechter het geven van bijzondere of Centrale Raad van Beroep algemene bijstand alleen mogelijk als in een individueel geval sprake is van acute levensbedrei- 3 juli 2001.
gende omstandigheden van degene die van het recht op bijstand is verstoken. Ten aanzien van 6 detentie stelde de rechter onder meer vast dat er sprake was van buitenwettelijk beleid5 en Rechtbank Utrecht
20 januari 2000. van het ontbreken van een acute noodsituatie.6 Er is één situatie bekend7 waarbij de rechter uitging van het bestaan van zeer dringende redenen: `het verlies van de woning zal ernstige con- 7
President Rechtbank sequenties hebben voor de psychische gezondheidstoestand van de man'. 's-Hertogenbosch 9 maart 1999.
Duidelijk is dat gemeenten artikel 11 Abw slechts in zeer uitzonderlijke situaties kunnen toe- passen. Vanuit het individuele geval moet de aanwezigheid van dringende redenen vastgesteld worden. Bijstandsverlening aan gedetineerden op basis van een algemene situatiebeschrijving in het gemeentelijk beleid (zoals in Slochteren) is conform de jurisprudentie niet mogelijk (behalve dan als het gaat om de in artikel 9, lid 4 genoemde uitzonderingen). 10 Inspectie Werk en Inkomen Bijzondere bijstand in geval van detentie


1.4 Verzameling van gegevens en steekproef

De regiokantoren van IWI deden het veldwerk voor het onderzoek in de maanden juni en juli

Deel: ' Bijzondere bijstand in geval van detentie '




Lees ook