Ministerie van Buitenlandse Zaken


Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten Generaal

Binnenhof 4

's Gravenhage

Datum 19 april 1999
Kenmerk DVB/VD-181/99
Bijlage(n) -
Betreft De NAVO Top in Washington

Zeer Geachte Voorzitter,

Ten vervolge op de brief over de NAVO Top en het Strategisch Concept van 12 maart 1999 (26 200V, nr.55) sturen wij U hierbij, aan de vooravond van de Top, een nadere aanvulling.

Tijdens de a.s. NAVO-top van 23 - 25 april in Washington zal de situatie in en rond Kosovo het belangrijkste onderwerp vormen. De Top biedt de gelegenheid aan Staatshoofden en Regeringsleiders, en de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de actualiteit te bespreken en de solidariteit van de NAVO-landen ten aanzien van de NAVO-opstelling te herbevestigen. Daarnaast zal de Top de mogelijkheid bieden in te gaan op de lange-termijn strategie ten aanzien van Zuid-Oost Europa.

In dat verband ligt er een van oorsprong Amerikaans voorstel - het 'South-Eastern Europe Initiative' ter tafel. Dit voorziet onder meer in het versterken van de veiligheidsdialoog van de NAVO met de landen in de regio. Dit voorstel zal nog nader moeten worden uitgewerkt. Daarmee zal een aanvulling worden gegeven op het in EU-kader tijdens de Algemene Raad van 9 april ingediende voorstel om te komen tot een zgn. Stabiliteitspact onder OVSE-auspiciën. Ook dit laatste -bredere-voorstel zal overigens nog moeten worden uitgewerkt.

Deze voorstellen verdienen steun, aangezien ze een bijdrage kunnen bieden aan een lange-termijn stabiliteit in de regio. Ze moeten wel passen in een omvattende en samenhangende benadering. Nederland onderstreept in verband hiermee het belang van goede afstemming tussen de internationale organisaties die hierbij zijn betrokken (zie ook onder 4).

De actualiteit van Kosovo bevestigt overigens de noodzaak van een groot aantal aanpassingen die Nederland in het kader van het Strategisch Concept heeft voorgesteld, zoals de opname van een nieuwe kerntaak op het gebied van vredesoperaties, versterking van de 'defence capabilities' met nadruk op flexibiliteit en interoperabiliteit en de noodzaak van een goede civiel-militaire samenwerking.

De bijeenkomst vindt plaats op het niveau van
Staatshoofd/Regeringsleiders van de NAVO, vergezeld van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie. Naast de Noordatlantische Raad vindt een bijeenkomst plaats van de Euro-Atlantische Partnerschapschapsraad met de staatshoofden/regeringsleiders van de Partners en is een bijeenkomst van de 19 NAVO-landen met de Oekraïne voorzien in de zgn. NAVO-Oekraïne Commissie. De voorziene bijeenkomst met de Russische Federatie in het kader van de Permanente Gezamenlijke Raad, zal hoogstwaarschijnlijk geen doorgang vinden, aangezien de Russische Federatie de samenwerking met de NAVO in de PGR voorlopig heeft opgeschort. Er worden overigens intensieve pogingen ondernomen om toch een Russische vertegenwoordiger bij de Top aanwezig te doen zijn. Naast genoemde vergaderingen is een aantal werkbijeenkomsten over Kosovo voorzien. Gezien de omstandigheden is mede op Nederlandse aandrang besloten dat de Top een sobere en serieuze 'working summit' zal moeten zijn, waarin de meeste aandacht zal uitgaan naar de ontwikkelingen in en rond Kosovo en de lange-termijn strategie voor deze regio van het Bondgenootschap.

Naast de situatie in en rond Kosovo zullen in Washington een groot aantal andere onderwerpen aan de orde zijn, zoals de herziening van het Strategisch Concept, het 'Open-Deur beleid' ten aanzien van nieuwe toetreders, het initiatief inzake massavernietigingswapens, de Europese Veiligheids en Defensie Identiteit (EVDI) en de versterking van het Partnerschap voor Vrede-programma. Deze zullen gezamenlijk middels de aanvaarding van een groot aantal documenten en verklaringen de belangrijkste hoofdlijnen vastleggen voor de bondgenootschappelijke samenwerking in de komende jaren.


1. Strategisch Concept

Het Strategisch Concept (SC) van de NAVO is een publiek document en biedt het politiek-militaire raamwerk waarbinnen de militaire autoriteiten van het bondgenootschap hun taken uitvoeren. Voor het publiek geeft dit document inzicht in wat de NAVO is en wat haar doelstellingen en taken zijn, in welke veiligheidsomgeving de NAVO opereert en wat dit voor gevolgen heeft voor haar beleid en de militaire planning. Het huidige SC dateert van 1991.


Op Nederlands initiatief is tijdens de NAVO-Top van Madrid in juli
1997 besloten tot een herziening van het SC. Sinds 1991 hebben vele belangrijke wijzigingen plaatsgevonden, zoals het uiteenvallen van de Sovjetunie, de ontwikkelingen in voormalig Joegoslavië, en de NAVO-betrokkenheid daarbij, de uitbreiding van de NAVO, het opzetten van het Partnerschap voor de Vrede en de bijzondere relatie met de Russische Federatie in de Permanente Gemeenschappelijke Raad en Oekraïne in de NAVO-Oekraïne Commissie. Deze ontwikkelingen maakten een herziening noodzakelijk. Tijdens de NAVO jubileum-top in Washington moet het nieuwe document door de 19 Staatshoofden en Regeringsleiders worden aangenomen. Dit op de toekomst gerichte document zal geruime tijd als richtsnoer voor de NAVO kunnen dienen en vormt een belangrijke mijlpaal in het proces van aanpassing van de NAVO aan de nieuwe, veranderde veiligheidssituatie.

a. Kerntaken van de NAVO

In het Strategisch Concept van 1991 worden als vier kerntaken van de NAVO genoemd: collectieve zelfverdediging, forum voor trans-atlantische consultaties, basis van een stabiele veiligheidsomgeving in het Euro-Atlantisch gebied, en het bewaren van een strategisch evenwicht in Europa. Nederland is voorstander van het schrappen van deze laatste taak. In de nieuwe veiligheidssituatie is immers geen sprake meer van elkaar beconcurrerende machtsblokken en deze taak is derhalve achterhaald.

De veranderde omstandigheden nopen het bondgenootschap zich actiever op te stellen ten aanzien van crises buiten het verdragsgebied. De afgelopen jaren is gebleken dat de NAVO een belangrijke rol kan spelen op het gebied van crisisbeheersingsoperaties. De opname van een nieuwe kerntaak doet recht aan deze rol. Daarom heeft Nederland aangedrongen op opname van een nieuwe taak, gericht op het bevorderen van stabiliteit door het beschikbaar stellen van bondgenootschappelijke middelen voor crisisbeheersing en vredesondersteunende taken. Hierbij dient te worden benadrukt dat nevenschikking van deze taak geenszins afbreuk doet aan de collectieve zelfverdedigingstaak. Deze in artikel
5 van het NAVO-verdrag vastgelegde taak blijft uiteraard het fundament van de NAVO. Er bestaat vrijwel gehele overeenstemming over opname van een dergelijke nieuwe kerntaak; discussie vindt nog plaats over de precieze formulering.

Er wordt voorts gesproken over opname van een vijfde kerntaak: de bevordering van samenwerking met de NAVO Partners. Sommige bondgenoten pleiten ervoor deze vijfde kerntaak samen te voegen met die op het gebied van crisisbeheersing. Nederlandse voorkeur heeft het de samenwerking met de niet-NAVO-landen als aparte, vijfde kerntaak te noemen.

Met de nieuwe kerntaak op het gebied van crisisbeheersing nauw verbonden is de kwestie van de juridische grondslag.

Ten aanzien van de juridische grondslag van optreden door de NAVO anders dan uit hoofde van zelfverdediging heeft Nederland, zoals ook in de Hoofdlijnennotitie gesteld, het standpunt ingenomen dat de NAVO crisisbeheersings- en vredesoperaties kan uitvoeren ter bevordering van de internationale rechtsorde, als daarvoor een toereikende internationaal-rechtelijke grondslag aanwezig is (bij voorkeur een mandaat van de Veiligheidsraad van de VN of een verzoek van de OVSE). Frankrijk en enkele andere landen hebben inmiddels de eis van een expliciet mandaat van de Veiligheidsraad voor NAVO crisisbeheersings- en vredesoperaties laten vallen. De discussie spitst zich thans toe op de vraag hoe de verwijzing naar het Handvest van de Verenigde Naties vast te leggen. Nederland bepleit een verwijzing naar de 'purposes and principles of the UN Charter.'

b. 'Capabilities'

In het licht van de nieuwe kerntaak is het van belang dat een beter inzicht wordt verkregen in de daadwerkelijke beschikbaarheid en kwaliteit van bondgenootschappelijke eenheden en middelen voor het uitvoeren van àlle taken (d.w.z. zowel de klassieke verdedigingstaak als de nieuwe vredestaken). Aandacht dient te worden besteed aan het vergroten van flexibiliteit, mobiliteit, inpasbaarheid en inzetbaarheid van strijdkrachten en aan het vermogen operaties gedurende langere tijd vol te houden. Nederland heeft vanaf het begin ook gepleit voor een 'capabilities oriented approach' in het laatste hoofdstuk van het Strategisch Concept (Guidelines for the Alliance's Forces) en tegen handhaving van de bestaande 'force categories,' te weten de indeling in 'Reaction Forces', 'Main Defence Forces' en 'Augmentation Forces'. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat voor beide taken in de meeste gevallen dezelfde middelen en planning benodigd zijn. In de tekst van dit hoofdstuk van het Strategisch Concept zijn de Nederlandse gedachten voor een belangrijk deel terug te vinden.

De desbetreffende passages van het SC moeten tevens de basis vormen voor een tijdens de Top van Washington te lanceren 'Defence Capabilities Initiative'. Dit belangrijke initiatief is gericht op de verbetering van de militaire capaciteiten door tal van praktische maatregelen. Er wordt zowel gedacht aan op korte termijn uit te voeren maatregelen, als aan nader uit te werken aanbevelingen voor de lange termijn. Omdat het gezamenlijk optreden in het kader van crisisbeheersing nieuwe eisen stelt aan het vermogen tot operationele samenwerking, zal onder meer aandacht moeten worden besteed aan de verbetering van de interoperabiliteit van de bondgenootschappelijke strijdkrachten.


Dit is ook van belang vanwege de snelle technologische veranderingen, in het bijzonder op het gebied van communicatie- en informatietechnologie. In het kader van het initiatief wordt, gelet op de beoogde verdere ontwikkeling van een Europese Veiligheids en Defensie Identiteit, voorts gestreefd naar het in kaart brengen van de militaire capaciteiten van de Europese bondgenoten; veel van de geïdentificeerde tekorten doen zich bij deze bondgenoten voor.

Deze tekorten liggen met name op het gebied van inzetbaarheid en voortzettingsvermogen, strategische transportcapaciteit en verplaatsbaarheid van eenheden, communicatie- en informatiesystemen. Op deze terreinen zijn concrete aanbevelingen uitgewerkt. Nederland streeft op dit gebied voor wat betreft de financiering tevens naar de gezamenlijke financiering van gemeenschappelijke programma's vanwege de schaalvoordelen die dit kan opleveren - hetgeen in het rapport aan de Top erkenning heeft gevonden.

Nederland heeft van het begin af aan actief en constructief aan de uitwerking van DCI meegewerkt, aangezien de daarin aangegeven richting overeenkomt met de herstructurering van de Nederlandse krijgsmacht in de afgelopen periode en met de Hoofdlijnennotitie.

c. Civiel-militaire samenwerking

Nederland heeft het initiatief genomen voor opname van een paragraaf over civiel-militaire samenwerking bij vredesoperaties, waarbij aandacht wordt gevraagd voor het belang van deze samenwerking. De Kosovo-crisis toont aan dat goede samenwerking bij dit soort operaties tussen de civiele en militaire kant van een crisisbeheersingsoperatie van zeer groot belang is. Het Nederlandse voorstel is overgenomen.

d. Geografische reikwijdte van NAVO-vredesoperaties.

Ten aanzien van de geografische reikwijdte van mogelijke vredesoperaties zal het in beginsel gaan om crisisbeheersingsoperaties in de periferie van het NAVO-grondgebied. Geen enkele NAVO-bondgenoot, ook de VS niet, bepleit een rol van de NAVO als 'wereldwijde politieman.' Er bestaat in beginsel overeenstemming over de formulering dat crisisbeheersingsoperaties in principe kunnen plaatsvinden waar 'the security of the Euro-Atlantic area' in het geding is.

e. Het nucleaire beleid van de NAVO

Onder meer op Nederlandse aandrang zal in het Strategisch Concept rekenschap worden gegeven van een aantal belangrijke ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sedert 1991. Belangrijkste wijzigingen, zoals door Nederland bepleit, zijn de verlaging van de paraatheid en de aanzienlijke reducties van het NAVO-arsenaal. De omstandigheid waaronder kernwapens worden ingezet, worden thans in het nieuwe Strategisch Concept als 'extremely remote' omschreven.


Deze aanpassingen zijn aanvaard. Er bestaat overeenstemming over, zoals onder meer door Nederland bepleit, om nà de Top van Washington binnen NAVO een discussie te doen plaatsvinden over het nucleaire beleid. De NAVO-landen zullen hierbij opties onderzoeken voor verdergaande vertrouwenwekkende maatregelen,
wapenbeheersing/ontwapening en non-proliferatie. Dit is overeenkomstig de door Nederland bepleite lijn.

Nederland zal actief in deze discussie participeren. Hierbij zal gestreefd moeten worden naar een blijvende consensus binnen NAVO over dit belangrijke onderwerp, met als doel dat deze zich tevens vertaalt in eensgezindheid van Bondgenoten in andere gremia waar kernontwapening aan de orde komt, zoals de Eerste Commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de Ontwapeningsconferentie te Genève.

Andere onderwerpen op de Top


2. 'Open Deur'

Er is een aantal onderwerpen, die wel in de Topverklaring van Washington

zullen worden opgenomen, maar niet of slechts kort in het Strategisch Concept aan de orde komt. Het betreft allereerst de kwestie van de toekomstige uitbreiding van het lidmaatschap. In Washington zullen geen nieuwe uitnodigingen worden gedaan. Desalniettemin wil de NAVO het uitbreidingsproces levend houden. In Washington zal daarom nadere inhoud worden gegeven aan het zgn. Open-Deur-beleid van de Alliantie. Er zal een voorstel worden aangenomen voor een speciaal programma dat aspirant-leden doelgericht en op individuele basis voorbereidt op een eventueel lidmaatschap. Nederland steunt dit programma, dat aangeboden zal worden aan Estland, Letland, Litouwen, Slowakije, Slovenië, Roemenië, Bulgarije, Macedonië en Albanië. In beginsel zullen dus alle landen die de wens hebben uitgesproken lid te worden van de NAVO voor dit programma in aanmerking komen.

In combinatie met het reeds bestaande Partnerschap voor Vrede zal het speciale programma landen de mogelijkheid bieden om zich in vrijwel alle opzichten optimaal voor te bereiden op toekomstig lidmaatschap. Maar er bestaat geen automatisme; de uiteindelijke beslissing over uitbreiding is en blijft een politieke. Bij een besluit tot uitnodiging voor nieuwe landen zal het bondgenootschap niet alleen de voortgang die de kandidaat-leden hebben gemaakt bezien, maar ook de vraag of de politieke en strategische belangen van het bondgenootschap daarmee worden gediend en of daarmee een bijdrage wordt geleverd aan de algehele Europese veiligheid en stabiliteit.



3. Partnerschap voor Vrede

Hiernaast zal ook de samenwerking in het kader van het zgn. Partnerschap voor Vrede worden versterkt en operationeler worden gemaakt. Een belangrijk onderdeel van het PvV, waaraan inmiddels 25 niet-NAVO-landen deelnemen (incl. Zwitserland en Ierland), betreft de samenwerking op het gebied van vredesondersteunende operaties. Doel is de partners nauwer te betrekken bij de politieke consultaties en planning en de strijdkrachten van deze partnerlanden dichterbij de NAVO-strijdkrachten te brengen opdat partner- en NAVO-strijdkrachten op militair effectieve wijze gezamenlijk kunnen optreden in vredesondersteunende operaties.

De Top zal een aantal documenten worden voorgelegd die zich onder meer richten op een grotere betrokkenheid van de Partners bij de voorbereiding, besluitvorming en leiding van dergelijke operaties, op verdere gebruikmaking van het defensieplanningsproces om de strijdkrachten van de Partners zich te helpen voor te bereiden voor dergelijke operaties, op meer praktische samenwerking tussen de strijdkrachten van de Bondgenoten en Partners, op training en opleiding. Tevens zal het politieke overleg met de Partners worden geïntensiveerd, o.a. over regionale problemen.


4. Zuidoost Europa Initiatief

Verband houdend met de twee vorige programma's, maar toegespitst op de Zuidoost Europa, zal tijdens de Top het recente Amerikaanse voorstel voor een speciaal programma voor samenwerking met de Partners in Zuidoost Europa worden besproken. Elementen daarin zijn onder andere meer frequente bijeenkomsten met de democratieën in de regio op een zgn. 19 + 1 basis, waar gesproken kan worden over veiligheidszaken; het oprichten van een regionale tafel binnen de Euro-Atlantische Partnerschapsraad, speciaal voor deze landen; meer regionaal gerichte activiteiten in het kader van het Partnerschap voor Vrede-programma (PvV).

Het initiatief laat zien dat de NAVO groot belang hecht aan politieke stabiliteit in deze regio op langere termijn. De gedachtenvorming over dit voorstel is nog niet afgerond. Het voordeel is dat gebruik kan worden gemaakt van bestaande instrumenten; wel zal de samenhang moeten worden bezien met de initiatieven die andere organisaties, met name de EU, nemen tot stabilisatie van de Balkan. De EU heeft een plan ter tafel gelegd om te komen tot een Stabilisatiepact voor Zuidoost Europa. De Nederlandse inzet is dat de verschillende initiatieven goed op elkaar afgestemd moeten worden, tevens rekening houdend met eerdere initiatieven voor deze regio.



5. Europese Veiligheids- en Defensie Identiteit

Tijdens de NAVO-ministeriële van Berlijn in 1996 zijn afspraken gemaakt over samenwerking tussen NAVO en WEU. Het ging erom de voorwaarden te definiëren onder welke de WEU ten behoeve van WEU-vredesoperaties gebruik zou kunnen maken van NAVO-middelen. De Top zal een aantal elementen hieruit vastleggen, zoals commando-arrangementen, defensieplanning, overdracht van NAVO-middelen voor WEU-operaties, overleg WEU-NAVO en oefeningen.

Het initiatief van de Britse Premier Blair van vorig jaar heeft een nieuwe impuls gegeven aan het debat over de Europese Veiligheids en Defensie Identiteit. Het VK is bereid tot een een grotere rol van de EU op het gebied van vredesoperaties en uiteindelijke opheffing van de WEU.

De discussie wordt behalve in de EU, ook voor een belangrijk deel in de NAVO gevoerd, aangezien immers wordt voorzien dat in de meeste gevallen gebruik zal worden gemaakt van beschikbare NAVO-middelen. Nederland heeft in NAVO-kader een aantal voorstellen gedaan om verder te gaan dan Berlijn (zgn. Berlijn + benadering). Nederland is er voorstander van om tijdens de NAVO-Top zoveel mogelijk te regelen op het gebied van toegang van de EU tot NAVO-middelen. De procedures voor toegang tot en gebruik van NAVO-middelen dienen nauwkeurig worden gedefinieerd. Hoe duidelijker immers wordt vastgelegd over welke middelen (planning, militaire NAVO-middelen, eventueel nationale middelen) de Europese landen onder welke voorwaarden kunnen beschikken, des te minder reden bestaat er een separate, duplicerende Europese structuur op te bouwen, zoals door enkele landen wordt bepleit. Nederland is geen tegenstander van volledig eigenstandige EU-operaties, zonder gebruik van NAVO-middelen, maar beschouwt dit niet als de eerste optie en wil voorkomen dat toch duplicerende structuren worden opgebouwd naast hetgeen waarover we in de NAVO beschikken.

Bij het onder andere door Nederland voorgestane streven om voort te bouwen op hetgeen in Berlijn is vastgelegd, is evenwel voor sommige landen het probleem dat de NAVO wordt gevraagd het sinds Premier Blair geïntensiveerde streven van de EU om te komen tot een grotere rol op het gebied van vredesoperaties, af te zegenen en daarbij toezeggingen te doen over gebruik van NAVO-middelen, terwijl nog niet bekend is wat de uitkomst van de interne discussie in EU-kader zal zijn. De eerste conclusies aan EU-zijde zijn pas in juni bij de Europese Raad van Keulen verwachtbaar.

Hiermee verband houdend, speelt voor een aantal Europese niet-EU NAVO- landen tevens dat op dit moment niet duidelijk is wat de positie van deze landen in die nieuwe, nog op te zetten structuur zal zijn, waarbij de EU gebruik maakt van NAVO-middelen voor vredesoperaties. Voor deze landen is het van essentieel belang dat hun positie alsdan vergelijkbaar zal zijn met hun huidige positie in de WEU. In de WEU nemen de Europese non-EU landen als Geassocieerd Lid deel aan vrijwel alle vergaderingen.


Aan de vrees dat hun positie er in de toekomstige structuur op achteruit zal gaan, zal naar Nederlandse opvatting tegemoetgekomen moeten worden. Maar dit zal aan de 'EU-kant' geregeld moet worden en is iets waarover de NAVO moeilijk uitspraken kan doen.

Gezien de tegengestelde belangen en verschillen in tijdsfasering tussen besluitvorming in de NAVO en de EU is de kans aanwezig dat op het gebied van de Europese veiligheid minder voortgang wordt geboekt dan gehoopt.


6. Massavernietigingswapens

De proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen kent, ondanks alle inspanningen om deze tegen te gaan, een gestaag voortgaande ontwikkeling. Om hierop een effectief antwoord te formuleren, is grotere internationale samenwerking vereist. Tijdens de Top zal het startsein worden gegeven voor een initiatief, gericht op verdediging tegen massavernietigingswapens en op maatregelen op het gebied van non-proliferatie. Het initiatief richt zich op informatie-uitwisseling en onderlinge afstemming door de bondgenoten. Het behelst onder andere uitbreiding van informatie-uitwisseling, inventarisatie van de steun die bondgenoten elkaar kunnen geven in het geval van een aanslag met biologische of chemische wapens, onderlinge afstemming van de hulpprogramma's aan de Russische Federatie ten aanzien van onder meer de ontmanteling van nucleaire wapens en de oprichting van een coòrdinatie-centrum dat onder meer een database zou moeten beheren. Nederland steunt deze beoogde impuls voor intensivering van de samenwerking. Bij de toekomstige verdere uitwerking van deze ideeën plaatst Nederland wel enkele kanttekeningen: de plannen mogen bestaande NAVO-inspanningen op dit vlak niet overlappen en dienen aan te sluiten bij de bestaande non-proliferatieverdragen, exportcontroleregimes en nationale maatregelen.

de Minister van Buitenlandse Zaken de Minister van Defensie

Deel: ' Brief BUZA inzake NAVO-top in Washington '




Lees ook