Tweede Kamer der Staten Generaal

fin00000.134 brief sts fin notitie over beleidsbepalende verhoudingen belastingdienst en ministerie van financien
Gemaakt: 21-2-2000 tijd: 10:14

3

Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Financiën

9 februari 2000

Tijdens de discussie met uw commissie op 10 juni 1998 inzake de notitie over het spanningsveld tussen de Wet openbaarheid van bestuur en artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen hebben de leden De Vries en Reitsma enige opmerkingen gemaakt en vragen gesteld over fiscaal beleid. Het ging daarbij onder meer over de vraag wat beleid is en over de noodzaak om, ter voorkoming van een democratisch tekort, besluiten die consequenties hebben voor individuele belastingplichtigen in het gepubliceerde beleid tot uiting te laten komen. In mijn reactie hierop heb ik toegezegd mijn opvolger te verzoeken de kwestie van beleidsbepaling in een notitie aan de orde te stellen.

Ter voldoening aan deze toezegging volgt onderstaand een nadere beschouwing over beleid en over de beleidsbepalende verhouding tussen het ministerie van Financiën en de Belastingdienst.

In de Algemene wet bestuursrecht (artikel 1:3, ten vierde) is een beleidsregel gedefinieerd als een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan.

Deze definitie van beleid geldt (uiteraard) ook voor de bij de uitvoering van de Belastingwetten betrokken bestuursorganen. Ik heb in het Besluit van 21 juli 1995, nr. AFZ94/45219M, zoals gewijzigd bij Besluit van 26 januari 1997, nr AFZ94(moet zijn 96)/4609M, vastgelegd op welke wijze beleidsregels voor de Belastingdienst worden voorbereid, vastgesteld en gepubliceerd. In dit besluit zijn tevens richtlijnen opgenomen voor standpuntbepalingen (voor- en achteraf) door de Belastingdienst en het cassatiebeleid. Dit besluit beoogt de eenheid van beleid en de uitvoering daarvan door en in de Belastingdienst, en daarmee de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voor belastingplichtigen, te waarborgen.

Het beleid kan volgens dit Besluit het karakter hebben van interpretatief beleid ter harmonisatie van de uitvoeringspraktijk, van begunstigend beleid dan wel van interpretatief beleid ter verduidelijking of concretisering van wetgeving. Het in dit besluit nader tot uitdrukking gebrachte begrip fiscaal beleid past in het hiervoor weergegeven kader voor beleidsregels in de Awb.

Zoals gezegd beschrijft het Besluit van 21 juli 1995 uitsluitend de wijze waarop fiscaal beleid wordt voorbereid, vastgesteld en gepubliceerd. Het fiscale beleid zelf komt tot uitdrukking in hetgeen (na door of namens mij te zijn vastgesteld) als beleidsregel wordt gepubliceerd in de rubriek «Beleid» van het Infobulletin van de FIOD. Het beleid wordt vervolgens geconcretiseerd in de door de inspecteur in individuele gevallen te nemen beslissingen.

In aanvulling op de gedachtewisseling die ik met uw commissie heb gehad over de verhouding tussen de WOB en artikel 67 van de Awr en het al dan niet openbaar maken van privacygevoelige informatie, heb ik, mede ter uitvoering van de motie Couprie, er naar gestreefd, in overeenstemming met het Besluit van 21 juli 1995, het fiscale uitvoeringsbeleid op een eenduidige wijze vast te (doen) stellen en op een voor een ieder kenbare wijze te publiceren. Voor een goed begrip merk ik hierover nog het volgende op.

Beleidsbesluiten moeten naar mijn oordeel worden onderscheiden van interne administratieve instructies. Beleidsbesluiten hebben betrekking op de toepassing van het recht door de Belastingdienst en beogen daarin eenheid te bewerkstelligen. Interne instructies zien met name op de wijze waarop de belastingdienst het bedrijfs- en administratieve proces (en het toezicht daarop) organiseert, vastlegt, controleert en de resultaten verantwoordt.

Deze interne instructies worden niet gepubliceerd. Interne instructies werden in het verleden veelal «geblokt», hetgeen wil zeggen dat deze instructies niet voor openbaarheid waren bestemd. In het kader van de herstructurering van de Belastingdienst, een daarmee gepaard gaande meer open houding van de Belastingdienst naar buiten toe en de inwerkingtreding van de Wet Openbaarheid van Bestuur heeft een heroriëntering plaats gehad op dit zgn. «blokbeleid». Dit heeft ertoe geleid dat het aantal geblokte aanschrijvingen en instructies tot een minimum is beperkt. Ten aanzien van de niet-geblokte instructies is sprake van een passieve openbaarmaking hetgeen wil zeggen dat deze instructies op verzoek openbaar worden gemaakt.

Met de vaststelling van het Besluit van 21 juli 1995 en de geschetste werkwijze met betrekking tot de interne instructies meen ik een zo helder en evenwichtig mogelijk kader te hebben gegeven voor het onderscheid tussen (de totstandkoming van) beleid en interne instructies en de (actieve en passieve) openbaarmaking daarvan. Dit laat overigens onverlet dat in de praktijk discussie kan (blijven) ontstaan over de vraag of een aanwijzing voor de uitvoering beleid is of een interne instructie. Ik mag hierbij refereren aan de kamervragen van mevrouw De Vries over beleid zoals deze recent door mij zijn beantwoord (brief van 17 januari 2000).

Over beleidsbesluiten merk ik, naar aanleiding van enige opmerkingen van uw commissie, voorts nog het volgende op.

De behoefte aan of noodzaak tot een beleidsregel kan voortkomen uit kamervragen, Commissieverzoekschriften, verzoeken om toepassing van de Hardheidsclausule, en de praktijk van de aanslagregeling. Nu in het laatste geval het in het Besluit van 21 juli 1995 beschreven afstemmingsoverleg en een zorgvuldige voorbereiding van beleid enige tijd in beslag kan nemen, is in het Besluit uitvoerig beschreven hoe de Belastingdienst met een standpuntbepaling behoort om te gaan. Kortheidshalve mag ik u daarnaar verwijzen. In het Besluit is onderkend dat de omstandigheden ertoe kunnen nopen dat een standpunt wordt gegeven voordat een beleidsbesluit is vastgesteld en gepubliceerd. Wanneer deze standpuntbepaling precedentwerking zou kunnen hebben vermeldt de inspecteur bij zijn standpuntbepaling dat het door hem ingenomen standpunt uitsluitend betrekking heeft op het voorliggende geval. Zoals ik ook tijdens het overleg met uw commissie heb uiteengezet kan het voorkomen dat de inspecteur een standpunt wordt gevraagd over een fiscale constructie met een kennelijk grensverkennend karakter. Het is vast beleid (zoals ook in het Besluit van 21 juli 1995 is vastgelegd) dat de inspecteur in dat geval een standpuntbepaling achterwege laat, dan wel, als daartoe aanleiding is, hij meedeelt dat hij de constructie te gelegener tijd zal bestrijden.

Ik meen met bovenstaande uiteenzetting, en met inachtneming en meeweging van de opmerkingen die door uw commissie tijdens het overleg van 10 juni 1998 zijn gemaakt, nogmaals te hebben benadrukt dat de wens van de Kamer, zoals neergelegd in de motie Couprie, en het beleid zoals verwoord in het Besluit van 21 juli 1995 voor mij uitgangspunt zijn en blijven om fiscaal uitvoeringsbeleid op centraal niveau en op adequate wijze vast te (doen) stellen en te publiceren. Voorts wijs ik er nog op dat de voorgenomen herstructurering van de belastingdienst en van het directoraat-generaal van de Belastingdienst van het ministerie van Financiën mede is ingegeven door en gericht op verbetering van de aansturing van (en versnelling in) het proces van totstandkoming van fiscaal uitvoeringsbeleid.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,

W.A. Vermeend

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

Deel: ' Brief Financien over relatie Belastingdienst en ministerie '




Lees ook