Tweede Kamer der Staten Generaal

ocw00000.066 brief min ocw t.g.v. beleidsreactie interdepartementaal o nderzoek vervangingsfonds
Gemaakt: 18-1-2000 tijd: 21:41

12

De voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Zoetermeer, 17 jan. 2000

Onderwerp

Beleidsreactie op Interdepartementaal

Onderzoek Vervangingsfonds

In 1998 heeft er een interdepartementaal beleidsonderzoek plaatsgevonden naar het Vervangingsfonds.

Hierbij doe ik u een exemplaar van het uitgebrachte rapport toekomen (zie bijlage 1). Daarnaast zend ik u de door mij opgestelde beleidsreactie (zie bijlage 2).

Overigens wil ik voorstellen deze beleidsreactie te bezien in relatie met de, op donderdag 9 december 1999 in het Algemeen Overleg, toegezegde notitie over ontschotting
Vervangingsfonds/Participatiefonds.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

(drs. L.M.L.H.A. Hermans)

Beleidsreactie op Interdepartementaal Onderzoek Vervangingsfonds

Hoofdpunten beleidsreactie:

Algemeen


- Preventie ziekteverzuim hoogste prioriteit;


- Zorg voor voldoende vervangers.

Voortgezet Onderwijs


- VO uit het VF;


- Verplichte aansluiting VO is niet meer als vanzelfsprekend gezien de omvang van scholen en de wijze van bekostiging;


- Bij hogere dan gemiddeld ziekteverzuim mogelijkheid tot afsluiten van verschillende soorten verzekeringen;


- Wenselijk om een vangnetvoorziening te treffen voor onvoorziene dan wel moeilijk verzekerbare risico's.

Primair Onderwijs


- Een verplichte aansluiting PO bij het VF blijft gehandhaafd gezien de omvang van scholen en de wijze van bekostiging;


- Vergoeding vervanging wegens ziekte te beperken tot het eerste jaar;


- Het aanbrengen van een glijdende schaal in het huidige «tredenstelsel» kan calculerend gedrag voorkomen;


- Het is niet wenselijk opslag en premie aan te laten sluiten bij het ziekteverzuim in plaats van de vervanging. Kosten en beschikbaarheid van de vervanger spelen hierbij een belangrijke rol;


- Bij het uittreden van het VO uit het VF, zal een bufferwerking in financiële zin tussen PO en VO komen te vervallen. Een financiële synergie tussen het Vervangingsfonds en het Participatiefonds zou voor wat betreft het PO een mogelijkheid kunnen zijn om een ander soort bufferwerking te bewerkstelligen.

Voortgezet Speciaal Onderwijs


- Mogelijkheid om binnen het declaratiestelsel te blijven, waardoor men een verplichte aansluiting behoudt bij het VF.

VF/PF


- Vereenvoudiging in de financiële sfeer tussen beide fondsen;


- Het monitoren van het benutten van wachtgelders voor vervangingstaken.

Centraal Orgaan Bedrijfsgezondheidszorg


- In de huidige situatie geen wijzigingen aanbrengen t.a.v. de aansluiting bij de BGZ voor PO en VO.


1. Inleiding

Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit het IBO-rapport «Toe aan vervanging?» (zie bijlage 1), een door het bestuur van het fonds mede gedragen risicoanalyse, de wensen van veld en Tweede Kamer ten aanzien van deregulering/ autonomie en de mogelijkheden om bij de regionale arbeidsmarktontwikkeling aan te sluiten, kom ik tot een aantal voorstellen ten aanzien van het Vervangingsfonds.

De voorstellen beperken zich tot vervanging in geval van ziekte. Volledigheidshalve is de huidige structuur van vervanging, bekostigd door het Vervangingsfonds, als bijlage toegevoegd (zie bijlage 2).


2. Algemene reactie


2.1 Wijziging schoolomvang

Onderwijs is een sector met een hoog ziekteverzuimrisico. Daardoor worden scholen geconfronteerd met aanzienlijke kosten voor vervanging. Destijds is om die reden gekozen voor verevening van de kosten van vervanging betreffende (besturen van) scholen voor het primair en het voortgezet onderwijs. In het verleden kenmerkten scholen zich door hun geringe omvang.

Inmiddels heeft zich in het voortgezet onderwijs een grote concentratie van besturen en scholen voorgedaan (80% van de scholen heeft meer dan 35 medewerkers).

Door deze beweging ontstaat er met name in het voortgezet onderwijs een draagvlak om zelfstandig vervanging op te vangen (Zie punt 4.1).

Een zelfde beweging doet zich voor in het primair onderwijs maar daar zijn nog steeds veel kleine scholen met ieder een eigen bestuur (één pitters). Bij deze één pitters ontbreekt hierdoor het draagvlak.


2.2 Ziekteverzuim

Ziekteverzuim is een moeilijk voorspelbaar risico. Weliswaar is het mogelijk met goed beleid bepaalde soorten van verzuim wegens ziekte te beïnvloeden. Onzeker blijft of en in welke mate medewerkers ziek worden. Hierdoor kunnen zich fluctuaties voordoen.

Uit onderzoek, dat door Price Waterhouse Coopers voor het VF is verricht, blijkt dat fluctuaties in ziekteverzuim en het daaraan gekoppelde risico van onverwachte uitgaven ter zake van vervanging zich met name voordoen bij organisaties met minder dan 35 medewerkers. Op een personeelsbestand van geringe omvang heeft de ziekte van één of meer medewerkers procentueel gezien een meer effect dan bij een personeelsbestaand met een grootte omvang. Tevens is de kans op bedoeld verzuim moeilijker voorspelbaar dan bij grotere organisaties. Grotere organisaties hebben meestal een stabiel verzuimpercentage. Bedoeld percentage kan overigens hoger of lager zijn dan het gemiddelde.

Ook uit het Astri-rapport van mei 1999 `School en ziekteverzuim' blijkt dat hoe groter de school is, des te duidelijker het verzuim schoolgebonden is. Op kleinere scholen kunnen toeval en individuele factoren nu eenmaal een meer invloed uitoefenen dan op grote scholen waar de `wet van de grote getallen' minder ruimte aan zulke factoren laat.

De conclusie uit deze ervaringsgegevens is dat het voor organisaties met meer dan 35 medewerkers vanwege het stabiele verzuimpercentage weinig zinvol is om zich tegen de financiële risico's van ziekte te verzekeren. Hierbij wordt aangenomen dat de verzekeringspremie voor de verzekeringsmaatschappij op zijn minst dekkend is. Alsdan zou de organisatie de kosten die worden gedeclareerd ook zelf kunnen voldoen uit de voor premie vrijgemaakte middelen. Voor risico's boven het normale verzuimpercentage kan desgewenst een verzekering worden afgesloten (stop-loss). Slechts als sprake is van een aanzienlijke kans op fluctuaties en daarmee financiële risico's worden gelopen is verzekeren aan te raden. Dit is bij kleine organisaties dus in ieder geval aan de orde.


2.3 Preventie voorop

De tekorten aan arbeidskrachten zorgen er voor dat er minder vervangers beschikbaar zijn omdat een deel van het potentieel zijn weg vindt in reguliere onderwijsbanen. Hierdoor wordt het belang op preventie nog groter aangezien hier de aspecten van onderwijskwaliteit, productiviteit en welzijn in het onderwijs in het geding zijn. Afname van het verzuim zorgt voor een lagere behoefte aan vervangers. Indien er onvoldoende vervangers beschikbaar zijn neemt de druk op het personeel toe, met als gevolg toenemende werkdruk. Dit pleit er voor het potentieel aan vervangers zo optimaal mogelijk in te zetten en zo mogelijk uit te breiden. Eén en ander geeft aanleiding om met het VF in overleg te treden over de vraag hoe met een herschikking van beschikbare middelen het accent op preventie gestalte kan krijgen. Want zo kan het aantal benodigde vervangingen dalen.

Kortheidshalve verwijs ik voor wat betreft `preventie' naar mijn beleidsreactie op het onderzoeksrapport `Kink in de kabel'. Voor wat betreft de organisatorische verbetering om vervangers effectiever te bereiken en in te zetten verwijs ik naar de pilots die in dit kader door het VF zijn opgezet.

Als het lukt om een verbetering te brengen in de feitelijke vervanging, dan valt te verwachten dat de daarmee gemoeide kosten stijgen: effectiever bereiken en inzetten van vervangers verhoogt de vervangingsgraad. Door het optimaliseren van de preventie is de verwachting dat het ziektepercentage daalt. Dit verlaagt weer de vervangingskosten. Het is wenselijk na te streven dat de premiedruk op de instellingen hierdoor niet hoeft te stijgen.


3. Voortgezet Onderwijs

Het IBO-rapport heeft als kernredenering dat de lumpsumfinanciering, per 1 augustus 1996 ingevoerd in het voortgezet onderwijs met zijn normatieve inslag, de declaratiesystematiek bij ziektevervanging, zoals vormgegeven door het Vervangingsfonds, gedateerd maakt.

Zoals eerder aangegeven is het van belang, dat de omvang van de scholen -in termen van hoeveel personeel per werkgever?- zeer is toegenomen, hetgeen de eigen opvangmogelijkheden voor de scholen vergroot.


3.1 VO uit het VF (IBO aanbeveling 1)

Voor het voortgezet onderwijs acht ik verplichte aansluiting, gezien de omvang van deze scholen, niet langer noodzakelijk. De bestedingsvrijheid die met de lumpsum financiering is verleend alsmede de omvang van de scholen, geeft hiertoe aanleiding. Ongeveer 80% van de scholen voor het voortgezet onderwijs hebben meer dan 35 medewerkers. Risicovolle fluctuaties zullen zich gezien de ervaringsgegevens niet snel voordoen, zodat eigen risicodragerschap verantwoord lijkt.

In het VO-onderwijs zijn een aantal grote scholen van mening dat zij zelfstandig draagvlak voor vervanging hebben. Dit is in een meningspeiling door onderzoeksbureau B&A in 1997 geverifieerd.

Gesignaleerd is dat de interesse in een vergroting van autonomie op dit punt toeneemt naarmate de scholen zelfstandiger en omvangrijker worden. Het verdient aanbeveling om dit niet ongedaan te maken, maar dit verder te laten groeien wat er aan effectief anti-verzuimbeleid de laatste jaren tot stand kwam, ook vanuit een centrale voorziening als het Vervangingsfonds.

Er zullen ook in de toekomst verschillen in ziekteverzuim blijven. (Besturen van) scholen met een hoog verzuimpercentage zullen veel directer met de financiële gevolgen daarvan worden geconfronteerd. De opbrengsten van goed verzuimbeleid zullen direct ten gunste van de scholen zelf komen. Deze opbrengsten zijn niet alleen financieel; er zal minder sprake zijn van lesuitval en het zoeken naar vervangers op een tekortenmarkt.

Bijzondere aandacht verdienen in dit kader de (besturen van) scholen met minder dan 35 medewerkers. Dit zijn voornamelijk scholen voor voortgezet speciaal onderwijs. Dit onderwijs kent een hoog verzuim en weinig ruimte voor het lokale management om van vervanging af te zien. Bedoelde scholen kunnen er voor kiezen onder het declaratiestelsel te blijven. Alsdan blijft het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel van toepassing. Bedoelde scholen blijven voor wat betreft de kosten van vervanging (verplicht) aangesloten bij het VF en krijgen dezelfde opslag als scholen voor primair onderwijs.

De overige (besturen van) kleine scholen adviseer ik met klem zich tegen de risico's van ziekte te verzekeren. De onderhandelingspositie van individuele scholen, zeker als zij van geringe omvang zijn, ten opzichte van verzekeringsmaatschappijen is zwak. Daarom doe ik een beroep op de besturenorganisaties hierbij hun diensten aan te bieden. Bijvoorbeeld door het afsluiten van collectieve (mantel)overeenkomsten.


3.2 Ziekte langer dan 1 jaar

Vanaf het tweede jaar van ziekte heeft de werknemer recht op een WAO-uitkering. De WAO-uitkering die nu ten gunste komt aan het VF, komt dan ten gunste aan de werkgever binnen het VO.

De volgende situaties zijn hierbij denkbaar:


1 De werknemer ontvangt de WAO-uitkering rechtstreeks.

De werkgever vult de uitkering aan tot 100% respectievelijk 80%.


2 De werkgever ontvangt de WAO-uitkering.

De werkgever betaalt het salaris uit aan de werknemer zijnde 100% respectievelijk 80%.

Tijdens de WAO-uitkering loopt de vergoeding van de loonkosten (GPL) door.

De werkgever ontvangt meer aan vergoeding dan de werkelijke loonkosten van de zieke. Immers, hij ontvangt de vergoeding van de loonkosten en daarnaast ontvangt hij de WAO-uitkering.

Hierdoor blijft geld beschikbaar waaruit de vervanger door de werkgever kan worden betaald.

Zoals eerder aangegeven kan er hierbij sprake zijn van onvoldoende middelen indien het een dure vervanger betreft. Vooralsnog zijn de kosten van vervangers gemiddeld lager dan die van regulierpersoneel. Dit risico is derhalve beperkt.

Een bijzondere overweging geldt hierbij ten aanzien bij een zieke medewerker met een laag arbeidsongeschiktheidspercentage bij een ziekte langer dan 1 jaar. Bij een laag
arbeidsongeschiktheidspercentage zal de WAO-uitkering ook laag zijn. Het kan daardoor voorkomen dat WAO-uitkering en de vergoeding van de loonkosten/gpl tezamen onvoldoende zijn om de zieke medewerker en de vervanger geheel te betalen. De kans op reïntegratie van de zieke medewerker en daarmee de beïnvloedbaarheid van het verzuim is bij een lage arbeidsongeschiktheid evenwel aanzienlijk. Vanuit beleidsmatig oogpunt acht het daarom niet wenselijk rekening te houden met de hoogte van de WAO-uitkering.

Bij afwezigheid wegens zwangerschaps- en bevallingsverlof lopen de loonkosten maar ook de bijbehorende vergoeding van de loonkosten door. Thans vormen de kosten van de vervanger een risico, dat door het Vervangingsfonds wordt afgedekt. Binnen afzienbare tijd (Algemene wet Arbeid en Zorg (2000) dan wel OOW 2001) krijgt betrokkene een aan de Ziektewet gerelateerde uitkering. Bedoelde uitkering wordt in mindering gebracht op het loon. Uit het verschil kunnen - vergelijkbaar met de situatie bij een WAO-uitkering - de kosten van de vervanger worden voldaan.

Bij bijzonder verlof is veelal voorzien in de kosten van de vervanging doordat het loon niet (bijv. politieke functies) of gedeeltelijk (bijv. ouderschapsverlof) wordt doorbetaald en tevens is voorzien in de kosten voor herbezetting. Omdat van rijkswege de vergoeding van de loonkosten doorloopt terwijl er geen of verminderde loonkosten tegenover staan kunnen de kosten van vervanging uit bedoelde vergoeding en eventuele herbezettingsmiddelen worden voldaan.

Het totaal aan financiële middelen ondergaat geen wijziging. Er is zelfs sprake van een lichte stijging nu ook de uikeringen bij zwangerschapsverlof leidt tot een verlaging van de loonkosten. Met deze financiële ruimte en het preventiebeleid moet het ook mogelijk zijn een relatief hoger percentage vervanging te realiseren zonder dat hierdoor extra finciële risico's optreden voor de scholen.


3.3 Overgangsperiode

Ik acht het wenselijk indien de gezamenlijke besturen van scholen voor voortgezet onderwijs in ieder geval gedurende een zekere periode een vangnetvoorziening in het leven roepen voor onvoorziene dan wel moeilijk verzekerbare risico's. Op deze wijze wordt een verantwoorde start van het overdragen van het risico van de kosten van vervanging gewaarborgd.

Over het vorenstaande zal ik in overleg treden met de desbetreffende besturenorganisaties. De waarborgen die de besturen gezamenlijk bieden zullen mede bepalend zijn voor het tijdpad en de fasering waarmee mijn maatregelen zullen worden ingevoerd. Vanwege het gevaar van negatieve risicoselectie (zie hierna) geldt dat de verplichte aansluiting alleen voor alle (besturen van) scholen voor voortgezet onderwijs gelijktijdig kan vervallen (m.u.v. VSO met declaratiesystematiek).


4. Primair onderwijs

Met het oog op het bekostigingssysteem (declaratiestelsel) binnen het primair onderwijs en de omvang van het personeelsbestand van (de besturen van) de scholen acht ik het noodzakelijk dat de verplichte aansluiting van (besturen van) scholen voor primair onderwijs gedurende deze kabinetsperiode gehandhaafd blijft. De ontwikkelingen in de bekostigingssysteem en in het proces van bestuurlijke schaalvergroting en versterking van de bestuurskracht zijn nog niet zo ver gevorderd. Ik acht het op dit moment niet verantwoord om af te zien van een bindend landelijk geldend uniform arrangement.

Het is niet mogelijk deze verplichting alleen te handhaven voor (besturen van) kleine scholen of scholen met hoge vervangingskosten. Dit zou leiden tot negatieve risicoselectie met een `spiraaleffect'. Alsdan blijven naar verwachting alleen (besturen van) scholen met een hoog risico aangesloten hetgeen een opwaartse druk op de premie betekent.


4.1 Vergoeding vervanging ziekte beperken tot korter dan 1 jaar

(IBO aanbeveling 3 a)

Het ligt in de lijn van de ontwikkelingen op het gebied van decentralisatie dat het bevoegd gezag in het primair onderwijs meer verantwoordelijkheid en meer ruimte krijgt voor het voeren van eigen beleid op het gebied van vervanging en ziekteverzuim. Om die reden en op grond van mijn analyse ( zie onder 2) kom ik tot de conclusie dat het wenselijk is dat voor het primair onderwijs de vergoeding voor vervanging beperkt wordt tot de vergoeding voor vervanging wegens ziekte tot maximaal een jaar. De wao-uitkering, die nu ten gunste komt van het VF, komt dan ten gunste van de werkgever. De werkgever kan vervolgens zelf bepalen op welke wijze dit bedrag wordt ingezet voor vervanging. Op dit moment kan ik nog niet overzien of het vorenstaande operationeel haalbaar is.

Ik zal daarom een uitvoeringsanalyse laten plegen. Op basis van deze uitvoeringsanalyse zal ik uiterlijk 1 januari 2001 een go/no go-beslissing nemen.


4.2 Premievaststelling op basis van ziekteverzuim ( IBO aanbeveling
3b)

Ik acht het niet wenselijk opslag en premie aan te laten sluiten bij het ziekteverzuim in plaats van de vervanging. De kosten voor vervanging worden uiteraard mede bepaald door de hoogte van het ziekteverzuim, maar ook de kosten en de beschikbaarheid van vervangers spelen een belangrijke rol. Daar komt bij dat in de vergoeding van de (loon)kosten van de zieke medewerker is voorzien.

Vandaar dat ik ook voor de toekomst wil blijven aansluiten bij de kosten van vervanging.


4.3 Glijdende schaal in premiestelling (IBO- aanbeveling 3c)

Ik acht het raadzaam om in het premiesysteem meer prikkels te leggen die aanleiding geven het verzuim terug te dringen. Calculerend gedrag zou meer tegengegaan kunnen worden. Een meer glijdende schaal in het huidige `tredenstelsel' zou hier bijvoorbeeld aan kunnen bijdragen.

Alternatieven voor vervanging die voorkomen dat lesuitval bij gebrek aan vervangers plaatsvindt, zoals het inzetten van uitzendkrachten, zouden - al dan niet tegen genormeerde kosten - voor vergoeding in aanmerking gebracht moeten kunnen worden.

Ik geef het bestuur van het VF in overweging zijn reglement in bovenbedoelde zin aan te passen.


5. Doorwerking wijzigingen binnen het VF


5.1 Boedelscheiding

Een abrupt uit het VF tillen van het voortgezet onderwijs kan- zo blijkt ook uit het rapport van de werkgroep die het IBO-rapport heeft opgesteld- risicovol zijn voor het primair onderwijs en dient dan ook zorgvuldig plaats te vinden. Onduidelijk is namelijk de verdeling van de wao-geldstroom over beide subsectoren, en dus het antwoord op de vraag of er kruisbestuiving tussen de sectoren is en welke sector daarvan nu profiteert. Door mijn voornemen om voor het primair onderwijs de vergoeding van vervanging tot een jaar ziekte te beperken zou dit probleem in de toekomst niet meer relevant zijn. Er dient bij het vertrek van het VO uit het VF een boedelscheiding plaats te vinden waarbij voor- of nadelige financiële gevolgen voor het PO als het VO uitgesloten dienen te worden. Hiertoe dient ook de actie die inmiddels is ingezet om van het USZO om meer precieze informatie op dit punt te verkrijgen.

Voor wat betreft het verleden dienen er bij vertrek van het voortgezet onderwijs afspraken gemaakt te worden over de verdeling van het fondsvermogen. Indien de besluitvorming over deze kwestie wordt afgerond in de lijn van het vorenstaande, zal ik een extern adviseur opdracht geven de opbouw van het fondsvermogen te onderzoeken. Uitgangspunt hierbij is dat de besluitvorming uit het verleden leidend is. Dit impliceert dat eventuele `subsidies' vanuit de geldstroom van het voortgezet onderwijs aan het primair onderwijs niet worden teruggedraaid indien en voor zover daaraan gedegen besluitvorming ten grondslag ligt.

Tevens dienen in dit kader afspraken gemaakt te worden over de overgangssituatie en dan met name over de afronding van lopende vervanging en de kosten van de ondersteuning van het Vervangingsfonds die bij vertrek van het voortgezet onderwijs volledig ten laste van het primair onderwijs komen. Ik zal hierover in overleg treden met het bestuur van het Vervangingsfonds.

Het aandeel uit het vermogen dat voor het voortgezet onderwijs is bestemd zal van een nieuwe bestemming moeten worden voorzien. In ieder geval dient er een voorziening voor lopende vervanging getroffen te worden. Afhankelijk van de omvang kan ook een deel van het vermogen worden bestemd voor een vangnetvoorziening dan wel het afsluiten van een collectieve verzekering. Een eventueel restant wordt loonsomevenredig onder de scholen voor voortgezet onderwijs verdeeld.


5.2 Decentralisatie wachtgelden

Voor het voortgezet onderwijs ben ik van mening dat beleidsmatige en financiële synergie tussen (de uitgaven voor) wachtgelden en vervanging wenselijk is. In een separaat traject ben ik bezig met de uitwerking van de afspraken gemaakt in het kader van De Jaren Tellen. Voor zover relevant is in dat kader afgesproken dat met de besturenorganisaties overleg zal worden gevoerd gericht op invoering van budgettering op instellingsniveau van het bovenwettelijk deel van de wachtgelduitgaven per 1 januari 2001. Door de samenloop van beide trajecten krijgen (besturen van) scholen meer beleidsmatige en financiële armslag om de risico van wachtgeld- en vervangingsuitgaven af te kunnen dekken. Ik ben daarom voornemens beide trajecten van een zelfde invoeringsdatum te voorzien. Er blijft daarbij wel sprake van gescheiden trajecten waarover separaat overleg en besluitvorming plaatsvindt.


5.3 Bufferwerking tussen VF en PF (IBO aanbeveling 2)

In de huidige situatie bestaat er binnen het VF een wisselwerking tussen het fondsvermogen dat voor het primair en voor het voortgezet onderwijs beschikbaar is. Boekhoudkundig betreft het gescheiden geldstromen, maar in de praktijk worden liquiditeitsproblemen ondervangen door de overschotten van de ene sector in te zetten voor de andere sector (bufferwerking). Indien het voortgezet onderwijs geen onderdeel meer uitmaakt van het Vervangingsfonds vervalt deze mogelijkheid.

Voor het primair onderwijs ben ik voornemens bedoelde bufferwerking tussen Vervangingsfonds en Participatiefonds aan te brengen. Op deze wijze wordt ook de synergie tussen beide fondsen benadrukt en kunnen er beleidsmatig sterkere verbanden worden gelegd tussen de reïntegratie van wachtgelders en vervanging. Over de verdere uitwerking zal ik in overleg treden met het bestuur van het VF en PF. Tevens verdient de positie van het VO hierbij de aandacht, mede in de lijn van mijn voornemens om over te gaan naar het budgetteren van het bovenwettelijk deel van een uitkering naar instellingsniveau. In het overleg zal ook het Noodfonds worden betrokken.

Samenvoegen van VF en PF is een begrijpelijk suggestie. Beide fondsen houden zich immers bezig met aspecten van onbedoelde inactiviteit van personeel. Nadere beoordeling geeft echter grond voor terughoudendheid bij dit voorstel. Het is namelijk de vraag of de wetgevende actie die hiervoor nodig zou zijn in verhouding staat tot te behalen voordelen.

Immers: de apparaten en directie van beide fondsen vormen één geheel. Bestuurlijk is er sprake van personele unies. Administratief is er geen overlap. Het ene (deel)bestand betreft werkloze uitkeringsgerechtigden; het andere gaat om zieken en vervangers.

Dat laat over de vraag of er door samenvoeging winst te boeken valt in de beleidsmatige sfeer. Daarvoor nemen de fondsen reeds actie. Bevorderd wordt dat vervanging geschieden kan uit het klantenbestand van het PF.

Wel zou kunnen worden bezien of er flexibiliteitwinst te boeken valt in de financiële huishouding van het gezamenlijke ondersteunende bureau. Overheveling van gelden tussen fondsen zou wellicht kunnen worden vergemakkelijkt. Denkbaar is, dat hiervoor enige aanpassing in bestaande departementale voorschriften c.q. wet nodig is.

Verder is er reden tot een pas op de plaats tot een zodanig moment, dat er rond de (uitvoering van de) sociale zekerheid in de komende jaren een wat stabieler beeld is ontstaan. Wel zou kunnen worden bekeken of vervanging door docenten die in het klantenbestand van het PF zitten, nog verder kan worden bevorderd.

Een en ander leidt tot twee voornemens:


- Overleg met Vf/Pf over vereenvoudigingen in de financiële sfeer


- Zorgvuldige monitoring van benutting van wachtgelders voor vervangingstaken en het voeren van bestuurlijk overleg daarover.


5.4 Samenstelling bestuur (IBO aanbeveling 3d)

De samenstelling van het bestuur van het VF zal ik bespreken met het bestuur van het Vervangingsfonds en sociale partners. Zij zijn immers de eerst aangewezen instanties om hierover hun mening kenbaar te maken.


5.5 USZO

De uitvoeringskosten van USZO in het kader van vervanging komen voor wat betreft het voortgezet onderwijs te vervallen. Het betreft hier afspraken tussen het Vervangingsfonds en USZO. Partijen zullen hierover overleg moeten voeren. Mijnerzijds zal hiervoor geen voorziening worden getroffen.


6. Situatie Centraal Orgaan Bedrijfsgezondheidszorg handhaven

De BGZ-organisatie van het VF heeft, met de haar toebehorende taken, zeker een bijdrage geleverd binnen het onderwijs. De BGZ draagt er zorg voor, dat de ARBO-dienstverlening aan het onderwijs ook op het onderwijs toegesneden raakt (via een specifiek Keurmerk voor het onderwijs?) en reikt de scholen instrumenten aan voor een effectiever anti-verzuimbeleid. Hierbij kan men denken aan zaken als een methode voor risico- inventarisatie, reïntegratietrainingen voor leidinggevenden en het doen benoemen en bewerktuigen van ARBO- functionarissen binnen de scholen.

Ook is er een aanvullend pakket? aan ARBO-dienstverlening ontwikkeld, dat effectief is gebleken bij de verzuimbestrijding voor scholen met een bovengemiddeld ziekteverzuim.

Inmiddels loopt er nader onderzoek naar de (werkgebonden) factoren die verzuim veroorzaken. Dit kan leiden tot verdere ontwikkeling van instrumenten die het Vf/BGZ de scholen aanreikt. Het zal dan vaak gaan om zelf-hulp - gereedschap voor de scholen.

Het COBGZ verricht taken voor het gehele onderwijs met uitzondering van het wetenschappelijk onderwijs. Er zal behoefte blijven aan onderzoek en instrumentontwikkeling. Het ligt daarom niet voor de hand de aansluiting op een bestaande voorziening met een duidelijk instellingsoverstijgend karakter te beëindigen. De BVE-sector en de HBO-sector zijn op vrijwillige basis aangesloten.

Ten aanzien van het COBGZ zal de verplichte aansluiting voor het Primair Onderwijs en Voortgezet Onderwijs gehandhaafd blijven

Met het VF zal in overleg getreden moeten worden om, indien dit nog mogelijk is, op de diverse terreinen nog verbetering aan te brengen


7. Implementatietraject

Voor een goede implementatie van veranderingen dienen duidelijk de voorwaarden aangegeven te worden. Daarbij gaat het zowel om eisen die verband houden met de benodigde regelgeving als om de verwerving van draagvlak in het veld via het voeren van overleg.

Bureau VF/PF/COBGZ

Het vertrek van het voortgezet onderwijs zal gevolgen hebben voor de werkzaamheden van de ondersteuning van het VF. Dezelfde ondersteuning wordt echter ingezet voor het PF en COBGZ. De omvang en de inzet van bedoelde ondersteuning is primair een aangelegenheid van het bestuur van het Vervangingsfonds. Voor wat betreft het PF valt te verwachten dat de budgettering van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven naar instellingsniveau (1/1/2001) en de OOW-operatie (per 1/1/2001 overheids- en onderwijspersoneel onder de werknemersverzekeringen) Ik acht het raadzaam om het eventuele gesprek over de ondersteuning aan te houden tot meer duidelijkheid is over de ontwikkelingen rondom het PF.


8. Invoeringsdatum

Gelet op de noodzakelijke zorgvuldigheid ten aanzien van de vormgeving van waarborgen in de overgangsperioden lijkt invoering niet eerder dan
1 januari 2001 voor de hand te liggen.


9. Tijdpad

September 1999: concept-Beleidsreactie naar bestuur VF

Oktober 1999: Beleidsreactie naar ministerraad

Start overleg met SCOW en WGO

Start wetgevingstraject

Juni 2000: Beoordeling waarborgen (verzekering en vangnetvoorziening)

Januari 2001: Voortgezet onderwijs uit VF

(Nb samenhang invoeringsdatum met invoering budgettering bovenwettelijk deel wachtgelden)

Bijlage 1 Interdepartementaal Onderzoek Vervangingsfonds

Op verzoek van het toenmalige Kabinet heeft in 1998 een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar ziekteverzuim en vervanging in het primair en voortgezet onderwijs plaatsgevonden.

De centrale vraag bij dit onderzoek is geweest: zijn er (verdere) verbeteringen aan te brengen (in taken, bevoegdheden, instrumenten van en voor de belanghebbende actoren) die leiden tot een beter werkend systeem rond vervanging en ziekteverzuim?

Het gegeven dat er sprake is van een participatie-zbo, bestuurlijke turbulentie rond de vraag of het fonds met de (door het departement beperkte) middelen redelijkerwijze wel uit kon komen, ingrijpen door de minister in de eigen beleidsruimte van het bestuur en de invoering van lumpsum» in het VO hebben het beeld van en rond het VF beïnvloed. Wellicht is het beeld daardoor meer bepaald, dan door de ontwikkeling van de taakvervulling door het fonds als zodanig.

Naar aanleiding van het onderzoek is het IBO-rapport «Toe aan vervanging» tot stand gekomen.

In dit rapport zijn de volgende samengevatte aanbevelingen opgenomen:


1 Haal het voortgezet onderwijs uit het VF.


2 Doe nader onderzoek naar mogelijke (financiële) voordelen van samenvoeging van Vervangingsfonds, Participatiefonds en Noodfonds.


3a. Beperk vervangingsbekostiging voor het VO tot het 1e jaar van ziekte.

(dit ingeval 1 niet door zou gaan)


3b. Premievaststelling door het VF niet langer op basis van declaratiegedrag, maar op basis van ziekteverzuim.


3c. Glijdende schaal aanbrengen in plaats van het huidige tredenstelsel in de premiedifferentiatie, met beperking van maximale vervangingsduur tot 24 maanden.


3d. Bestuurlijke verbeteringen door met name: vakbonden uit het bestuur en meer terughoudende rol van de minister.

Bijlage 2

Huidige structuur van Vervangingsfonds

Aanleiding voor de oprichting van het VF in 1992 waren de jaarlijks stijgende vervangingsuitgaven. Met de oprichting werd beoogd:


1.Beheersing van de vervangingsuitgaven


2.Beperking van het ziekteverzuim


3.Versterking van de verantwoordelijkheden van het onderwijsveld voor de problematiek van ziekteverzuim en vervanging.

Voor de oprichting van het VF konden (de besturen van) scholen in het primair en voortgezet onderwijs hun uitgaven voor vervanging declareren. Hier ging onvoldoende stimulans van uit om de kosten van vervanging te beperken en met name de belangrijkste oorzaak van vervanging, het ziekteverzuim, aan te pakken. Daarom is er voor gekozen de (besturen van) scholen zelf verantwoordelijkheid te laten dragen voor de kosten van vervanging. Deze kosten en de daarmee gepaard gaande financiële risico's zijn echter aanzienlijk. De kosten voor vervanging worden door de scholen voor primair en voor voortgezet onderwijs onderling verevend. Door deze (verplichte) onderlinge verevening wordt dit risico gemitigeerd en gemaximeerd zodat er sprake is van een overzienbaar risico.

Het fonds is een zelfstandig bestuursorgaan evenals het Participatiefonds, waarmee het personeel en qua infrastructuur vrij sterk vervlochten is. De autonomie van het fonds kreeg gestalte via het Vervangingsreglement dat door het uit werkgevers en werknemers samengestelde bestuur is vastgesteld. Dit reglement is vooral een bekostigingsregeling.

Het VF draagt op declaratiebasis zorg voor de vervanging van zieke leerkrachten in primair en voortgezet onderwijs. Dit zelfde geldt bij zwangerschaps- en bevallingsverlof als bij bijzonder verlof. Daarnaast draagt het fonds bij aan preventie van ziekte, via de BGZ-taak, de bedrijfsgezondheidszorg.

Het fonds krijgt zijn inkomsten vooral via premieheffing bij de scholen. In het voortgezet onderwijs, en in mindere mate ook het primair onderwijs, is daarbij sprake van een getrapte premiedifferentiatie: hoe minder er wordt gedeclareerd, hoe bescheidener de premie die de school betaalt. In 1998 heeft het VF f. 553 mln. aan premie ontvangen. Daarnaast ontvangt het Vervangingsfonds WAO-gelden. In 1998 bedroeg dit f.93 mln. Het gaat hierbij om gelden die verband houden met medewerkers die langer dan een jaar ziek zijn. Overige opbrengsten bedroegen in 1998 f. 59 mln.

De jaarlijkse uitgaven over 1998 waren f. 692 mln., waarvan f. 446 mln. voor het primair, f. 96 mln. voor het speciaal onderwijs en f. 151 mln. voor het voortgezet onderwijs.

De scholen ontvangen een opslag in hun rijksbijdrage. Uit deze opslag dienen zij de premie van het Vervangingsfonds te voldoen. Positieve verschillen tussen opslag en premie kunnen de instellingen behouden; negatieve verschillen dienen zij bij te passen.

Bij de Stichting Vervangingsfonds is ook het Noodfonds ondergebracht. (Besturen van) scholen voor primair onderwijs kunnen op dat fonds een beroep doen in geval van ernstige formatieve fricties. Jaarlijks wordt door OCenW een bedrag van f. 6,5 mln. rechtstreeks in het Noodfonds gestort. In 1997 zijn op basis van overleg tussen Vervangingsfonds en departement in het Noodfonds opgebouwde reserves voor het Vervangingsfonds aangewend.

Voor de uitvoering van BGZ-taken ontvangt het VF jaarlijks een bedrag van ? 6 mln.

Daarmee wordt

1. een aantal landelijke taken uitgevoerd (waaronder het afsluiten van een raamcontract, het financieren van landelijke ARBO-consulenten, het geven van voorlichting, het organiseren van cursussen e.d.),

2. een subsidiepot van f. 11.5 mln. beheerd ( voor het zogenaamde Aanvullend Pakket),

3. de bestemming aangestuurd van de middelen die de scholen in het kader van de materiële bekostiging van OCW voor BGZ ontvangen (jaarlijks een bedrag van ca. f. 20 mln.).

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

Deel: ' Brief Hermans (OCW) over rapport onderzoek vervangingsfonds '




Lees ook