Tweede Kamer der Staten Generaal


25694000.007 brief sts szw over pensioenregelingen
Gemaakt: 16-12-1999 tijd: 18:12


14


25694 Pensioenregelingen

nr. 7 Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 13 december 1999

Bijgaand ontvangt u de notitie over franchises in pensioenregelingen. In de reactie van het kabinet op het Rapport en Manifest Uitgesteld loon verzilverd, het aanvullend pensioen in de 21e eeuw van de ANBO, aan u toegestuurd op 14 juni 1999, heb ik aangekondigd u op korte termijn een notitie te doen toekomen over de franchises in de pensioenregelingen. Hiermee doe ik tevens de toezegging van mijn voorganger staatssecretaris De Grave gestand om de Tweede Kamer een notitie te doen toekomen over de financiële en maatschappelijke consequenties van het verlagen van de franchise in aanvullende pensioenregelingen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid,

J.F. Hoogervorst

FRANCHISES IN PENSIOENREGELINGEN


1. Inleiding en samenvatting

Pensioen kan worden beschouwd als uitgesteld loon. Tijdens de actieve periode van een werknemer worden premies ten behoeve van de pensioenverzekering geheven over dat deel van het loon waarover ook pensioenrechten worden opgebouwd. Meestal wordt het eerste deel van het loon buiten beschouwing gelaten omdat ervan uitgegaan wordt dat er ook een AOW-uitkering zal zijn. Dat is de franchise. Een groot aantal pensioenregelingen kent een franchise die is gebaseerd op de traditionele kostwinnerssituatie. In dat geval wordt er rekening gehouden met de AOW-uitkering voor een echtpaar of samenwonend stel. De pensioen-opbouw vindt plaats over het loon vanaf 100/70 van de AOW voor een echtpaar. Bij dergelijke franchises kunnen alleen kostwinners het in de regeling beoogde resultaat behalen, voor alleenstaanden en tweeverdieners is dat niet mogelijk. Tweeverdieners met ieder een volledige dienstbetrekking en een laag inkomen hebben hier het meeste last van. In bepaalde gevallen komt het totale pensioen op individueel niveau (AOW plus het aanvullende pensioen) voor deze groepen bij een
70%-eindloonregeling zelfs niet boven de 50% van het laatstverdiende loon.

Verlaging van de franchise maakt dat alleenstaanden en tweeverdieners eerder het pensioen-resultaat bereiken dat door pensioenregelingen met een aan het inkomen gerelateerde uitkering wordt gesuggereerd. Om die reden zijn het kabinet en de sociale partners in december 1997 in het Convenant inzake de arbeidspensioenen overeengekomen dat franchises die gebaseerd zijn op de kostwinnerssituatie moeten worden verlaagd. In het convenant is niet exact afgesproken op welk niveau de franchise zou moeten liggen. De vaststelling van de hoogte van de franchise, als element bij de bepaling van de grootte van het aanvullend pensioen, is ook de verantwoordelijkheid van de sociale partners. Een wettelijk voorschrift past hier niet bij. Dat laat onverlet dat over het gewenste niveau vanuit algemeen maat-schappelijke uitgangspunten wel uitspraken kunnen worden gedaan. Deze wijzen in de richting dat een franchise om en nabij het niveau van het wettelijk minimumloon het meest wenselijk zou zijn. Zo'n niveau sluit aan bij het uitgangspunt dat op het gebied van de oudedagsvoorziening de overheid primair verantwoordelijk is voor de aan het niveau van het wettelijk minimumloon gerelateerde basisvoorziening, en de sociale partners voor het gebied daarboven. Bij een dergelijk niveau, dat vrijwel gelijk is aan een franchise van 100/70 van de AOW voor een alleenstaande, zullen tweeverdieners en alleenstaanden een aanmerkelijk beter pensioenresultaat kunnen bereiken. Daar staat tegenover dat tijdens de actieve periode door of voor hen ook meer premies moeten worden afgedragen. Overigens leidt verlaging van de franchise niet tot andere pensioenresultaten voor reeds ingegane pensioenen of reeds opgebouwde rechten, maar heeft alleen betrekking op toekomstige opbouw. De gevolgen voor het pensioenresultaat van deelnemers is daarmee afhankelijk van de periode waarover gewijzigde opbouw heeft plaatsgevonden.

In het convenant is tevens afgesproken dat de kostenstijging die het gevolg is van verlaging van de franchises per saldo opgevangen wordt door wijzigingen binnen de regelingen. In de notitie wordt aangegeven dat sociale partners hiervoor een aantal mogelijkheden ter beschikking hebben, zoals herziening van het nabestaandenpensioen, een verlaging van het opbouwpercentage of het overstappen van een eindloon- naar een middelloonsystematiek.

Het kabinet acht het niet realistisch om te streven naar een verlaging van de franchise (100/70 van de AOW voor een echtpaar) naar de fiscaal gezien laagst mogelijke franchise (100/70 van de AOW voor één gehuwde). Een dergelijke verlaging zou tot zeer forse kostenstijgingen leiden. De structurele lasten zouden met ongeveer eenderde stijgen. De op basis van het convenant vereiste compenserende maatregelen zouden in dat geval dan ook resulteren in een ingrijpende wijziging van de pensioenregeling.

Aanpassing van de franchise naar ongeveer het wettelijk minimumloon zal vergemakkelijkt worden als overgestapt wordt van vóór-Oortse AOW-bedragen op feitelijke AOW-bedragen bij de formule die de franchise bepaalt. Een aantal pensioenfondsen, met name die met een hoge franchise, gebruikt nog steeds deze fictieve vóór-Oortse AOW-bedragen, die lager zijn dan de feitelijke AOW-bedragen. Vanaf
2005 zal niet meer mogelijk zijn met vóór-Oortse AOW-bedragen te werken. Dit hangt samen met de voorgenomen brutering van de overhevelingstoeslag op 1 januari 2001 en de opheffing van de paraplubepalingen ten aanzien van de gebruteerde lonen en de gebruteerde AOW na vier jaar. Met de afschaffing van de paraplubepaling geeft het kabinet tevens aan geen voorstander te zijn van een automatische koppeling van de franchise aan de AOW.

In paragraaf 2 zal eerst worden ingegaan op de betekenis van een franchise in een pensioen-regeling en de wijze waarop deze in de praktijk kan worden vastgesteld. In paragraaf 3 worden knelpunten bij het vaststellen van de franchise zoals die naar de mening van het kabinet bestaan, geschetst. In paragraaf 4 geeft het kabinet haar visie weer op wat een gepaste hoogte is van de franchise. Paragraaf 5 gaat in op de vraag hoe een verlaging van de franchise gefinancierd kan worden. In paragraaf 6 weergegeven wat de financiële consequenties voor deelnemers zijn van het verlagen van de franchise en het gelijktijdig versoberen van de pensioenregeling. Paragraaf 7 eindigt met de conclusies.


2. Franchises in pensioenregelingen

Bij het toekennen van aanvullend ouderdoms- of nabestaandenpensioen wordt doorgaans rekening gehouden met het feit dat vrijwel alle deelnemers naast dit aanvullend pensioen in aanmerking komen voor een volledige AOW- of ANW-uitkering. Meestal gebeurt dit door op het pensioengevend salaris een bepaald bedrag in mindering te brengen, de zogenaamde franchise, waardoor de AOW-uitkering of de ANW-uitkering bij het toekennen van pensioen ingecalculeerd wordt. Veel pensioenregelingen zijn zogeheten 70% eindloonregelingen.

Daarbij wordt ervan uitgegaan dat over het looninkomen ter hoogte van
100/70 AOW geen pensioen wordt opgebouwd omdat de AOW bij dat deel van het salaris in een pensioen van 70% eindloon voorziet. Het aanvullend pensioen wordt vervolgens opgebouwd over de pensioengrondslag, ofwel het pensioengevend salaris minus het door de AOW gedekte deel daarvan. Deze pensioengrondslag is tevens de grondslag voor de premieheffing. De meeste pensioenregelingen gaan uit van het equivalentiebeginsel: de premieheffing vindt globaal over dezelfde grondslag plaats als de opbouw van rechten.

Sociale partners zijn in principe vrij in het bepalen van de hoogte van de pensioentoezegging en kunnen derhalve ook de hoogte van de franchise zelf bepalen. De meeste regelingen kennen een franchise die is afgestemd op de bruto AOW en 100/70 daarvan bedraagt. Hoe dat gebeurt verschilt per regeling. Bepaalde regelingen houden rekening met twee maal de AOW van een gehuwde of samenwonende, andere gaan uit van de AOW voor een alleenstaande. Daarbij kan een gedeelte van de uitkering, zoals de vakantietoeslag, buiten beschouwing worden gelaten. Weer andere regelingen kennen een franchise die volledig losgekoppeld is van de AOW, bijvoorbeeld in de vorm van een vast bedrag of een franchise gerelateerd aan het minimumloon. Een enkele regeling (veelal met een middelloonsystematiek en een laag opbouwpercentage, alsmede een relatief laag salarisniveau) kent geen franchise.

Er zijn ook nog steeds pensioenfondsen die werken met voor-Oortse AOW-bedragen bij het vaststellen van de franchise. Dat wordt gedaan op basis van een paraplubepaling, die is geregeld in artikel 82, derde lid, van de Wet aanpassing uitkeringsregelingen overheveling opslagpremies (WAUOO). De paraplubepaling voorziet erin dat de stijging van de bruto AOW als gevolg van de invoering van de Oort-wetten in 1990 en onder andere de wet van Otterloo in 1994, via de formule die aan de meeste franchises ten grondslag ligt, geen gevolgen heeft voor de opbouw van pensioenaanspraken en voor de reeds ingegane aan-vullende pensioenen. Om dit doel te bereiken stelt het kabinet jaarlijks AOW-bedragen vast zoals die zouden hebben gegolden indien die wetgeving niet tot stand zou zijn gekomen, de zogenoemde fictieve AOW-bedragen. De paraplubepaling verliest zijn werking als sociale partners de pensioenregeling zodanig aanpassen, dat zij met het oog op deze wetgeving tot een andere opzet voor de franchise komen.

In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de hoogte van de franchises die de 70 grootste pensioenfondsen in Nederland in hun pensioenregeling hanteren, waarbij tevens een uitsplitsing is gemaakt naar hoogte van de franchise en type regeling.


3. Knelpunten bij het vaststellen van de franchise.

Ten aanzien van de franchise zoals die op dit moment veelal wordt toegepast kunnen naar de mening van het kabinet een aantal knelpunten worden gesignaleerd.


1. Een eerste knelpunt heeft betrekking op de hoogte van de franchise. Een groot aantal pensioenregelingen kent een hoge franchise die is afgestemd op de situatie van een alleenverdiener. Veel alleenstaanden en tweeverdieners halen daardoor niet het pensioen-resultaat (dat is de AOW plus het aanvullend pensioen) dat in de pensioenregeling wordt gesuggereerd.


2. Een tweede knelpunt is dat de franchise vaak direct afhankelijk is gesteld van de hoogte van de bruto AOW-uitkering waardoor ook de hoogte van het te behalen aanvullend pensioen afhankelijk is van de ontwikkeling van de AOW. Het is de vraag of de gescheiden verantwoordelijkheden van de overheid en de sociale partners een dergelijke min of meer directe koppeling rechtvaardigen.


3. Een derde knelpunt betreft het hierboven beschreven gebruik van voor-Oortse AOW-bedragen bij het bepalen van de franchise bij een deel van de pensioenregelingen. Het gebruik hiervan is een complicerende factor bij het vaststellen van de franchise en valt moeilijk uit te leggen aan de deelnemers van pensioenregelingen.

Ad 1) De franchise en de huishoudsamenstelling.

In de nota aanvullende pensioenen (Kamerstukken II 1990/91, 22167, nr.
1) heeft het kabinet reeds aangegeven dat de systematiek van 70% eindloon met een hoge franchise op het niveau van 10/7 van twee maal de AOW voor een gehuwde (beiden ouder dan 65 jaar), met name toepasselijk was voor de situatie zoals die in het verleden gebruikelijk was. In het verleden kenden de meeste huishoudens immers een kostwinner, meestal de man. Deze mannelijke kostwinner ontving, wanneer hij 65 werd, de gehele AOW voor het echtpaar (beiden ouder dan
65 jaar), dus zowel zijn AOW als die van zijn vrouw. De kostwinner kon samen met de AOW voor het echtpaar dat op zijn rekening werd gestort, bij een hoge franchise gebaseerd op de AOW voor een echtpaar (beiden ouder dan 65 jaar), daadwerkelijk een pensioenresultaat van 70% van het laatstgenoten (huishoud-)inkomen realiseren. In 1999 komt de hoge franchise neer op f 36.858,51 per jaar (berekend op basis van de vóór-Oortse AOW).

De huishoudenssamenstelling is inmiddels meer gedifferentieerd: het aantal alleenstaanden- en tweeverdienershuishoudens is sterk toegenomen ten koste van het aantal kostwinners. Uit tabel 1 blijkt dat van de werkzame personen (verdeeld over huishoudtypen) het aantal kost-winners sinds 1977 is gedaald van 51,3% naar 17,8% in 1997. In
1997 is bijna driekwart van alle echtparen of samenwonenden tweeverdiener; in 1977 was dit nog maar ruim eenderde. Ook het aantal alleenstaanden is ten opzichte van 1977 sterk gestegen, het is verdubbeld.

Tabel 1

Verdeling werkzame personen over huishoudenstypen (18-65 jarigen)


1977 1985 1990 1997##

alleenstaanden 14,5 21,7 27,9 29,1

kostwinners 51,3 38,4 28,2 17,8

tweeverdieners 27,3 31,1 36,4 45,3

overig # 6,9 8,8 7,5 7,8

Totaal 100 100 100 100

Bron: CBS, 1999

# Overig: eenoudergezinnen en woningdelers

## Voor 1997 zijn voorlopige cijfers beschikbaar

Bovendien is de AOW in 1995 verzelfstandigd: ieder individu heeft op
65-jarige leeftijd zelfstandig recht op een AOW-uitkering. Gehuwden en samenwonenden krijgen sindsdien ieder de helft van de AOW die daarvoor een echtpaar ontving (50% WML), alleenstaanden ontvangen 70% van het minimumloon.

Het aan het loon gerelateerde pensioen (bijvoorbeeld 70% eindloon of
70% middelloon) inclusief de AOW, geldt door het bovenstaande alleen voor kostwinners en is voor grote groepen 65-plussers, alleenstaanden en tweeverdieners, een fictie. Dit blijkt onder andere uit gestileerde berekeningen van de Verzekeringskamer in de Pensioenmonitor, stand van zaken eind 1996. Het te bereiken bruto pensioen, inclusief de AOW, blijkt voor tweeverdieners met ieder een inkomen iets onder modaal, bij de meeste pensioenregelingen onder de 50% van het laatstverdiende salaris te blijven, waar dat voor kostwinners bij geen enkel pensioenfonds het geval is en voor alleenstaanden bij slechts 1,6% van het aantal pensioenfondsen. Voorts blijkt uit de Pensioenmonitor en uit eigen berekeningen dat tweeverdieners met hogere inkomens minder last hebben van een hoge franchise. Een lage of een hoge franchise (het gaat om een nomimaal bedrag) is immers van minder belang voor de pensioenopbouw naarmate het inkomen verder boven de franchise ligt. Het aantal pensioenfondsen waar tweeverdieners met ieder een inkomen van ongeveer twee maal modaal een pensioen opbouwen van minder dan 50% van het laatstverdiende salaris is lager dan 4,4%.

Toch is het verwachtingspatroon van veel werknemers gericht op een pensioen van 70% van het laatstverdiende salaris. Nu wordt in de meeste pensioenregelingen formeel ook geen 70% eindloon toegezegd; toegezegd wordt 70% van de pensioengrondslag. Het hanteren van de term
70% eind- of middelloon om de systematiek van een pensioenregeling aan te duiden moet dan ook genuanceerd worden gebruikt. Het gaat om een globale doelstelling die alleen onder een aantal condities wordt gehaald, namelijk het opbouwen van pensioen over de volledige opbouwperiode, een franchise die aansluit bij de feitelijke AOW-uitkering die men ontvangt wanneer men met pensioen gaat en een pensioengrondslag die alle elementen van het loon meeneemt. Wordt aan één van deze condities niet voldaan dan is de 70% eindloonnorm een fictie.

In dit kader dient er op gewezen te worden dat voor degenen die bij een hoge franchise niet de 70% eindloonnorm halen, in de opbouwfase ook minder premie is afgedragen. Als er sprake is geweest van een werknemerspremie heeft deze werknemer in de opbouwfase voor het in-komen dat ligt tussen zijn (latere) AOW-uitkering en de franchise die voor hem gold, geen rechten opgebouwd maar ook geen pensioenpremies betaald. Dit voordeel in de opbouwfase is relatief groter voor werknemers met een laag inkomen. Immers het deel van het inkomen dat niet in de pensioengrondslag wordt meegenomen is relatief groter dan voor werknemers met een hoger inkomen. Anders gezegd: werknemers met lage inkomens hebben in de opbouwfase bij een hoge franchise relatief meer bestedingsvrijheid omdat relatief weinig hoeft te worden afgedragen aan het pensioenfonds. In de uitkeringsfase worden zij echter geconfronteerd met een pensioenresultaat dat mogelijk veel lager is dan de pensioenregeling suggereert. Hoge inkomens daarentegen worden voor een relatief groter deel van hun inkomen gedwongen collectief pensioen op te bouwen, en betalen ook over een relatief groter deel van hun inkomen pensioenpremie.

Bovenstaande geeft aan dat het wenselijk is dat de pensioenregelingen beter op de maatschappelijke ontwikkeling aansluiten en dat tussen de verschillende inkomensgroepen meer evenwicht wordt aangebracht in de mate waarin men in collectieve regelingen pensioen opbouwt. Dit kan door hoge franchises te verlagen en, om de kostenstijging hiervan binnen de regeling te compenseren, door de pensioenregeling aan te passen. Over deze wenselijkheid van verlaging van hoge franchises bestaat overeenstemming tussen overheid en sociale partners. Deze overeenstemming is neergelegd in het in december 1997 gesloten Convenant inzake arbeidspensioenen (door de Stichting van de Arbeid gepubliceerd onder nummer 12/97). In het convenant is tevens vastgelegd dat de lastenstijging die gepaard gaat met het verlagen van de franchise binnen de regelingen moet worden opgevangen.

Ad 2) De franchise en de verantwoordelijkheidsverdeling

Naar het oordeel van het kabinet lijkt het, mede vanwege de differentiatie in de AOW naar huishoudsituatie, wenselijk de franchise minder afhankelijk te maken van de hoogte van de AOW en van het type huishouden. In de eerder genoemde kabinetsnota `Aanvullende pensioenen' uit 1991 is een benadering voorgesteld die aansluit bij de door de SER onder-schreven verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en sociale partners. De overheid is in deze benadering verantwoordelijk voor de oudedagsvoorziening op basisniveau: de aan het netto minimumloon gekoppelde AOW. In deze minimumvoorziening past een differentiatie naar leefvorm. De sociale partners zijn in de visie van de SER verantwoordelijk voor het in verband met verrichte arbeid op te bouwen pensioen, ofwel het gebied vanaf het wettelijk minimumloon. Deze aanvullende pensioenen kunnen worden beschouwd als een uitgestelde beloning; een differentiatie naar burgerlijke staat en leefvorm past hier niet bij. Gegeven deze
verantwoordelijkheidsverdeling vraagt het kabinet zich af of een franchise die automatisch is gekoppeld aan de AOW passend is.

Ad 3) Afschaffing van de paraplubepaling

Het kabinet is voornemens de overhevelingstoeslag per 1 januari 2001 in de lonen te bruteren. Dat heeft tot gevolg dat ook de paraplubepaling met betrekking tot de gebruteerde AOW nog slechts vier jaar na de wettelijke brutering door zal lopen. Dat betekent dat nog vier jaar na de wettelijke brutering bij het vaststellen van de franchise gewerkt kan worden met jaarlijks door het kabinet te publiceren voor-Oortse AOW-bedragen. Na die tijd kan alleen nog gewerkt worden met de na-Oortse AOW-bedragen. Dat betekent dat vóór die tijd sociale partners op decentraal niveau de regeling ten aanzien van de formule die de franchise bepaalt, moeten hebben aangepast.


4. Visie van het kabinet op de hoogte van de franchise in pensioenregelingen

Vraag is hoe de in de vorige paragraaf gesignaleerde knelpunten kunnen worden opgelost. Met name de vraag tot welk niveau een hoge franchise zou moeten worden verlaagd om het probleem dat alleenstaanden en tweeverdieners niet het gesuggereerde pensioenresultaat behalen, is hierbij van belang. Globaal kunnen drie visies op de hoogte van de franchise onderscheiden worden, waarbij de volgende franchise-niveaus een rol spelen:


4. 100/70 x twee maal de gehuwden AOW (voor-Oorts, juli 1999) f 36.860


5. wettelijk minimumloon (juli 1999) f 30.800


6. 100/70 x de alleenstaande AOW (na-Oorts juli 1999) f 30.810


7. 100/70 x enkele gehuwde AOW (na-Oorts, juli 1999) f 21.290

e) geen franchise

a) Vanuit de gedachte dat pensioen uitgesteld loon is, is het denkbaar dat in de pensioen-regeling geen franchise meer wordt gehanteerd. Bij dit uitgangspunt wordt de koppeling met het overheidspensioen volledig losgelaten. De overheid zorgt voor een bepaald minimuminkomen vanaf de leeftijd van 65 jaar. Sociale partners zorgen ervoor dat er een zekere mate van voortzetting van het looninkomen na de 65-jarige leeftijd plaatsvindt. Voordeel van dit uitgangspunt is dat over elke gulden die wordt verdiend pensioen wordt opgebouwd.

Hierbij moet evenwel voorkomen worden dat de pensioenopbouw te hoog wordt en uitstijgt boven hetgeen maximaal toegestaan is om nog voor fiscale faciliëring in aanmerking te komen. Fiscaal gezien is het afzien van een franchise alleen toegestaan als de regeling niet uitkomt boven de 70% van het laatstverdiende loon, waarbij rekening wordt gehouden met een AOW-uitkering voor een gehuwde zonder toeslag, inclusief vakantietoeslag. Veel eindloonregelingen zouden daardoor niet kunnen afzien van het toepassen van een franchise zonder dat de het ambitieniveau drastisch wordt verlaagd.

Als een ander nadeel zou kunnen worden gezien dat, wanneer de AOW in ogenschouw genomen wordt, de lagere inkomens een pensioenresultaat kunnen bereiken dat mogelijk boven de 100% eindloon ligt.


1. Vanuit de benadering dat er op het terrein van de arbeidsvoorwaarden en de pensioenen een scheiding van verantwoordelijkheden is tussen overheid, die verantwoordelijk is voor het minimumniveau, en sociale partners, die verantwoordelijk zijn vanaf het minimumniveau, zou een uniforme franchise op ongeveer het niveau van het wettelijk minimumloon kunnen worden voorgesteld. De verantwoordelijkheid van de overheid voor het minimumniveau is voor de actieve periode immers vastgelegd in de vorm van het wettelijk minimumloon. Voor de post-actieve periode vindt deze sociale bescherming zijn vertaling in de AOW. De hoogte van de AOW is in tegenstelling tot het minimumloon afhankelijk van de huishoud-samenstelling. Voor alleenstaanden van 65 jaar of ouder acht de overheid een uitkering ter hoogte van 70% van het (netto) minimumloon afdoende. Wanneer 65-plussers samen-wonen wil de overheid vanuit het behoeftebeginsel echter rekening houden met de schaal-voordelen die hierbij optreden. Daarom ontvangen gehuwde of samenwonende 65-plussers ieder 50% van het minimumloon en niet 70%.

De genoemde verantwoordelijkheidsverdeling impliceert dat sociale partners tijdens de opbouwperiode ten aanzien van pensioenen, het inkomen tot het niveau van het wettelijk minimumloon als domein van de overheid kunnen beschouwen, waarover geen pensioen hoeft te worden opgebouwd. Alle inkomen boven het niveau van het wettelijk minimum-loon zou dan inkomen zijn waarover pensioen wordt opgebouwd.

Voordeel van een dergelijk niveau van de franchise is dat in sectoren waar een pensioen-regeling is afgesproken, bij álle werknemers met een inkomen vanaf het minimumloon pensioenopbouw plaatsvindt. Het aantal witte vlekken zal hierdoor dan ook dalen. Bovendien zullen alleenstaanden en tweeverdieners door een franchise op het niveau van het minimumloon, die lager is dan een franchise van 100/70 van tweemaal de gehuwde-AOW en in de buurt ligt van een franchise van
100/70 van de alleenstaanden AOW, een beter pensioenresultaat bereiken.

Als nadeel zou kunnen worden gezien dat tweeverdieners, wanneer de AOW meegenomen wordt, nog steeds niet een volledig pensioenresultaat behalen zoals de loongerelateerde pensioenregelingen wordt gesuggereerd. Een franchise ter hoogte van het minimumloon is globaal even hoog als een franchise gebaseerd op de AOW voor alleenstaanden maar hoger dan de AOW voor een gehuwd of samenwonend persoon.


2. Om dit nadeel voor tweeverdieners (als gevolg van het feit dat de overheid wel en pensioenregelingen niet rekening houden met de huishoudsituatie) geheel te ondervangen, is het denkbaar dat gestreefd wordt naar een franchise die een directe link legt met de enkele gehuwden AOW ter hoogte van 50% van het netto minimumloon. Hierdoor kunnen alle tweeverdieners bij een volledige opbouwperiode een pensioenresultaat bereiken zoals dat door de loongerelateerde regeling wordt gesuggereerd, namelijk 70%.

Nadeel van deze optie is evenwel dat zonder compenserende maatregelen de alleen-staanden en kostwinners een bruto pensioenresultaat (dus inclusief de AOW) kunnen bereiken dat al bij een normale opbouwperiode boven de 70% ligt. Kostwinners kunnen zelfs een bruto pensioenresultaat bereiken dat boven 90% uitkomt.

Bovendien is verlaging van een hoge naar een laagst mogelijke franchise een zeer kostbare aangelegenheid waardoor de compenserende maatregelen, zoals die voortvloeien uit het pensioenconvenant, zeer ingrijpend zouden worden.

Evenals in de Pensioennota uit 1991 geeft het kabinet de voorkeur aan de visie die een franchise ter hoogte van het minimumloon beschouwt als een passend niveau. Uitgangspunt bij deze keuze is dat de franchise ongedifferentieerd dient te zijn: pensioen is immers uitgesteld loon en daar past geen differentiatie naar type huishouden bij. Samen met het gegeven dat de AOW wel differentieert naar huishoudsituatie betekent dit dat er nooit een franchise kan worden gekozen waarbij voor alle huishoudtypen een pensioenresultaat wordt bereikt zoals dat in de regeling wordt gesuggereerd. Er zullen altijd werknemers uit huishoud-typen zijn die lager of hoger uitkomen. Bij een hoge franchise komen alleenstaanden en vooral tweeverdieners lager uit. Bij een lage franchise kunnen alleenstaanden en met name kostwinners ver uitkomen boven hetgeen in de regeling gesuggereerd wordt. Afschaffen van de franchise leidt ertoe dat de lagere inkomens in plaats van te weinig mogelijk te veel pensioen gaan opbouwen.

Het kabinet pleit er daarom voor bij de bepaling van de hoogte van de franchise niet teveel rekening te houden met de verschillende vormen van de AOW, maar in zijn algemeenheid aan te sluiten bij de scheiding van verantwoordelijkheid tussen overheid en sociale partners. De overheid is verantwoordelijk voor het minimumniveau, wat tijdens de post-actieve periode uitgedrukt wordt in het wettelijk minimumloon, en in de actieve periode in de AOW. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor het aanvullende niveau. Bij deze verantwoordelijkheids-verdeling past een franchise op het niveau van het wettelijk minimumloon. Voordeel is dat alle werknemers met een inkomen vanaf het minimumloon pensioen opbouwen. Omdat een franchise ter hoogte van het minimumloon beduidend onder het niveau ligt van een hoge kostwinners-franchise (van 100/70 van twee maal de gehuwden AOW) namelijk ongeveer op het niveau van een franchise van 100/70 van de AOW van een alleenstaande, zal de focus ten aanzien van het pensioenresultaat minder op de kostwinner liggen, maar meer op alleen-staanden en tweeverdieners zonder dat dit ten koste gaat van het pensioenresultaat van kostwinners. Dit acht het kabinet gegeven het feit dat de meeste werknemers tot een alleen-staanden- of tweeverdienershuishouden behoren, wenselijk.

Het kabinet benadrukt dat verlaging van de franchise gepaard moet gaan met compenserende maatregelen binnen de regeling. Tegen de achtergrond van de vergrijzing en de daaruit-voortvloeiende kosten moet voorkomen worden dat de lasten van de aanvullende pensioenen in de toekomst stijgen. Het kabinet heeft hierover afspraken met de sociale partners gemaakt in het Convenant inzake arbeidspensioenen. Deze houden in dat de kostenstijging als gevolg van het verlagen van de franchise binnen de regeling moeten worden opgevangen op een dusdanige manier dat op macro niveau sprake is geweest van ten hoogste kostenneutraliteit.

Het kabinet wil voorts benadrukken dat bovenstaande visie op de hoogte van de franchise niet wegneemt dat sociale partners vrij zijn in het vaststellen van de franchise. Het gaat immers om een van de elementen (samen met onder andere de keuze van de systematiek en het opbouwpercentage) die bepalen hoe groot het aanvullend pensioen is. Aangezien het om uitgesteld loon gaat is dit de verantwoordelijkheid van de sociale partners. Een wettelijk voorgeschreven maximum voor de hoogte van de franchise is dan ook ongepast. Voorts is een andere benadering door sociale partners natuurlijk mogelijk, zij het dat de verlaging moet passen binnen het kader van het convenant.

Op basis van de onderstaande grafiek en de tabel in bijlage 1 met de onderliggende cijfers kan worden vastgesteld dat bij zo'n 30 van de 70 grootste fondsen, met ongeveer een miljoen werknemers, een hogere franchise wordt gehanteerd, hoger dan het wettelijk minimumloon.


5. Hoe kan een verlaging van de franchise bekostigd worden?

Zoals hierboven is aangegeven zijn in het Convenant inzake arbeidspensioenen met sociale partners afspraken gemaakt over de wijze waarop de verlaging van de franchise binnen de regeling gecompenseerd kan worden.Vastgelegd is dat het verlagen van de franchise gecompenseerd moet worden door over te stappen van eindloon op middelloon, door het opbouwpercentage te verlagen of door het collectieve verplichte nabestaandenpensioen te verkleinen of af te schaffen, zodanig dat op macro niveau (gemiddeld) sprake is van ten hoogste kostenneutraliteit.

Om een beeld te schetsen van het gecombineerde effect van franchiseverlaging en een of meerdere van de drie genoemde financieringsmogelijkheden kan gebruik worden gemaakt van de door de Werkgroep Meetwijzer gemaakte berekeningen. De Werkgroep Meetwijzer is een tripartiete werkgroep (waarin naast de convenantspartijen ook de Verzekeringskamer zitting heeft) die ter voorbereiding op de evaluatie van het convenant een meetmethode heeft ontwikkeld om de afspraken te kunnen evalueren . Deze werkgroep heeft niet alleen berekend wat de lastenstijging is per 1000 gulden franchise verlaging, maar ook wat voor lastendaling resulteert uit het overstappen op middelloon, het verlagen van het opbouwpercentage en het afschaffen van het verplichte collectieve nabestaandenpensioen. Deze partiële effecten zijn gepresenteerd in een zogenaamd spoorboekje.

Dit spoorboekje ziet er als volgt uit.

Tabel 1: berekende kostenconsequenties van wijzigingen t.a.v. de franchise, het opbouw-percentage, de pensioensystematiek en het nabestaandenpensioen voor een fonds met `gemiddelde' bestandskenmerken

Wijziging van de vier endogene beleidsmatige factoren Mutatie van de
-pre-mie als % van het salaris (in pro-centpunten)


1. Verlaging van de franchise per f 10 000 3,1


2. Verlaging van het opbouwpercentage van 1,75% naar 1,5% - 2,0


3. Overgang van zuiver eindloon naar middelloon - 2,4


4. Afschaffing van het verplichte collectieve nabestaandenpen-sioen -
3,5

Met behulp van dit spoorboekje kan voor een aantal gevallen berekend worden hoe een verlaging van de franchise opgevangen kan worden.

Tabel 2: berekende effecten van een verlaging van de franchise van +
36.860 (gebaseerd op voor-Oortse AOW voor een echtpaar, juli 1999) naar + 30.800 (minimum loon juli 1999).

Effecten Mutatie van de lange termijn premielast in procentpunten t.o.v. de salarismassa


1. Effect van franchiseverlaging +1,9%


2. Effect van franchiseverlaging + verlaging van het opbouwpercentage van 1,75% naar 1,5% -0,1% (=1,9% - 2,0%)


3. Effect van franchiseverlaging + overgang van eindloon op middelloon
-0,5% (=1,9% - 2,4%)


4. Effect van franchiseverlaging + afschaffing collectieve nabestaandenpensioen -1,6% (=1,9% - 3,5%)


5. franchiseverlaging + alle bovenstaande kostenbesparende maatregelen
-6,0% (=1,9% - 2,0% - 2,4% - 3,5%)

Tabel 3: berekende effecten van een verlaging van de franchise van
36.860 (gebaseerd op voor-Oortse AOW voor een echtpaar, juli 1999) naar 21.290 (franchise gebaseerd op enkele AOW voor gehuwde of samenwonende, juli 1999)

Effecten Mutatie van de lange termijn premielast in procentpunt t.o.v. de salarismassa


1. Effect van franchiseverlaging +4,8%


2. Effect van franchiseverlaging + verlaging van het opbouwpercentage van 1,75% naar 1,5% +2,8% (=4,8% - 2,0%)


3. Effect van franchiseverlaging + overgang van eindloon op middelloon
+2,4% (=4,8% - 2,4%)


4. Effect van franchiseverlaging + afschaffing nabestaandenpensioen
+1,3% (=4,8% - 3,5%)


5. Effect van franchiseverlaging + alle bovenstaande kostenbesparende maatregelen -3.1% (=4,8% - 2,0% - 2,4% - 3,5%)

Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat verlaging van de franchise (nog zonder compenserende maatregelen) tot flinke lastenstijgingen leidt. Verlaging van een hoge franchise (gebaseerd op
100/70 van de AOW voor een echtpaar) tot het niveau van het minimumloon leidt tot een lastenstijging van 1,9 procentpunt van de structurele actuariële premie. Zoals uit tabel 2 blijkt kan een dergelijke stijging gecompenseerd worden door elk van de genoemde kostenbesparende maatregelen afzonderlijk. Verlaging tot het niveau van 100/70 van de enkele gehuwde AOW leidt echter tot een veel grotere lastenstijging: de structurele actuariële premie van 14% van de salarissom zou zonder compenserende maatregelen met 4,8 procentpunt stijgen. Een dergelijke verlaging van de franchise zou een ingrijpende wijziging van de regeling vereisen. In verband met deze forse kostenstijging en vereiste omvangrijke compenserende maatregelen acht het kabinet het streven naar een verlaging van een hoge franchise naar de laagst mogelijke franchise niet realistisch.

Bij alle bovenstaande berekeningen dient overigens de kanttekening te worden gemaakt dat het gaat om een gestileerde situatie. Het effect van de franchisewijziging kan in werkelijkheid dan ook van het gevonden effect afwijken, afhankelijk van de specifieke situatie in de sector, respectievelijk de onderneming.


6. Financiële consequenties voor deelnemers van het verlagen van de franchise en het gelijktijdig versoberen van de pensioenregeling.

Wat betekent verlaging van de franchise en het gelijktijdig versoberen van de regeling voor werknemers? Er zijn twee soorten effecten te onderscheiden die samenhangen met de toepassing van het equivalentiebeginsel bij pensioenopbouw. Enerzijds zal door verlaging van de franchise en een van de drie compenserende maatregelen de hoogte van het aanvullend pensioen veranderen, anderzijds zal tijdens de opbouwfase de grondslag voor de premie-heffing verschuiven. In welke mate het aanvullend pensioen verandert en of per saldo meer of minder aanvullend pensioen wordt opgebouwd, hangt af van het type compensatie en de hoogte van het inkomen. Dezelfde factoren bepalen parallel in welke mate en richting de premie verandert.

Verlaging van de franchise tot het niveau van het minimumloon zal een positief effect hebben op het pensioenresultaat (aanvullend pensioen inclusief de AOW) van tweeverdieners en alleenstaanden. Tweeverdieners en alleenstaanden kunnen (bij volledige opbouw) eerder in de buurt komen van het pensioenresultaat zoals dat in de pensioenregeling gesuggereerd wordt. Ook het pensioenresultaat van kostwinners zal verbeteren en zelfs, bij een volledige opbouw-periode, uitkomen boven hetgeen in de pensioenregeling wordt beoogt. Dit laatste hoeft niet als bezwaar te worden gezien wanneer de lastenstijging als gevolg van het verlagen van de franchise wordt gecompenseerd door versobering van het nabestaandenpensioen. Wanneer het in de pensioenregeling mogelijk gemaakt zou worden om een gedeelte van het ouderdoms-pensioen om te zetten in nabestaandenpensioen, kan de kostwinner een deel van zijn hoge ouderdomspensioen voor deze uitruil aanwenden. Indirect wordt daarmee door het hoge niveau van het oudedagspensioen tegemoetgekomen aan de kostwinnerssituatie. Voor alleen-staanden en tweeverdieners hoeft versobering van het nabestaandenpensioen minder als probleem te worden beschouwd. Voor alleenstaanden ligt dit voor de hand. In de situatie van een tweeverdienershuishouden bouwen beide partners voor zichzelf pensioenaanspraken op, waardoor de noodzaak van een collectief geregeld nabestaandenpensioen minder opportuun is geworden.

Voor alle inkomensgroepen is er bij deze combinatie van maatregelen op termijn sprake van een verbetering van het oudedagspensioen. Deze stijging is relatief groter voor werknemers met een laag inkomen dan voor werknemers met een hoger inkomen. Dit is het gevolg van het feit dat in guldens het ouderdomspensioen voor alle inkomensgroepen evenveel stijgt: dat resulteert procentueel in een grotere stijging van het ouderdomspensioen voor lagere inkomensgroepen dan voor hogere inkomensgroepen. Echter lage inkomens in een tweeverdienershuishouden hadden ook het meeste last van een hoge franchise: in sommige gevallen wordt bij een 70% eindloonregeling bij een volledige opbouw nog geen pensioen-resultaat van 45% opgebouwd. Bovendien gaan de hogere inkomens in hun actieve periode minder premie betalen terwijl de lagere inkomens meer premie gaan betalen. Dat is het gevolg van een daling van de doorsneepremie (omdat het nabestaandenpensioen versoberd wordt) enerzijds, terwijl de grondslag voor de premieheffing anderzijds wordt uitgebreid. Bij inkomens vlak boven het minimumloon zal het effect van de vergroting van de grondslag overheersen, bij hogere inkomens de daling van het premiepercentage. Lagere inkomens zullen door deze combinatie van maatregelen wat meer verplicht via de collectieve pensioenregeling oudedagspensioen opbouwen en, voor zover er een werknemerspremie is, meer premie gaan betalen. Voor hogere inkomensgroepen geldt het omgekeerde: hogere inkomens zullen minder collectief pensioen opbouwen. Vanuit het de grotere bestedings-ruimte die, voor zover het gaat om werknemerspremies, ontstaat, zal deze groep zelf kunnen bepalen of wel of niet individuele aanvullende verzekeringen worden afgesloten.

Twee andere manieren om de extra pensioenopbouw en extra premielasten als gevolg van het verlagen van de franchise te compenseren zijn het verlagen van het opbouwpercentage (bijvoorbeeld van 1,75% naar 1,5%) of het overstappen van de eindloon- op de middelloon-systematiek. Hier geldt dat door deze combinatie van wijzigingen per saldo lagere inkomens meer verplicht collectief oudedagspensioen zullen opbouwen, maar hogere inkomens minder. Daardoor ontstaat er een betere balans tussen de verschillende inkomensgroepen in de mate waarin collectief pensioen wordt opgebouwd. Dat deze combinatie van maatregelen verschillend uitwerkt op de toekomstige opbouw van oudedagspensioen verschillende salarisgroepen komt omdat er sprake is van twee tegengestelde effecten. Het verlagen van de franchise enerzijds is een nominale vergroting van de pensioenopbouw en werkt dus in procenten verschillend door per salarisgroep. Het verlagen van het opbouwpercentage of het overstappen op de middelloonsystematiek anderzijds verkleint de opbouw van oudedags-pensioen min of meer gelijkmatig over alle inkomensgroepen.

Voor alle drie de pakketten van wijziging geldt dus dat werknemers eerder collectief pensioen gaan opbouwen (bij een lager inkomen), waardoor het aantal witte vlekken zal dalen (werknemers vlak boven het minimumloon zullen ook pensioen gaan opbouwen). Voor werknemers met hogere inkomens ontstaat meer vrijheid zelf het pensioenniveau te bepalen: immers voor zover de werknemerspremie daalt zal hun bestedingsvrijheid toenemen.


7. Conclusies

Door het kabinet en sociale partners zijn in het convenant inzake arbeidspensioenen afspraken gemaakt over modernisering van de pensioenen. Eén van de doelstellingen van het convenant is om de aanvullende pensioenregelingen te moderniseren; verlaging van de franchise is hiervan een belangrijk onderdeel. Het kabinet blijft ervan uitgaan dat sociale partners zelf verantwoordelijk zijn voor de hoogte van de franchise. Het kabinet sluit daarbij aan op het uitgangspunt op het terrein van de arbeidsvoorwaarden en de pensioenen over de scheiding van verantwoordelijkheden tussen overheid en sociale partners. Bij dit uitgangspunt wordt de overheid verantwoordelijk geacht voor de basisvoorziening. De AOW kan daarbij gezien worden als een vertaling van het wettelijk minimumloon voor de periode na 65 jaar. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor het gebied daarboven. Vanuit deze gedachte past een franchise op het niveau van om en nabij het wettelijk minimumloon. Op dit niveau zullen met name de alleenstaanden en tweeverdieners met lagere inkomens een beter pensioenresultaat kunnen bereiken. Omdat men wellicht meer (of voor het eerst) pensioenpremie gaat betalen kan dit tijdens de actieve periode resulteren in een daling van de koopkracht (maximaal ongeveer een half procent). Sociale partners blijven vrij vanuit bepaalde overwegingen voor een ander niveau van de franchise te kiezen. Financiering van de franchiseverlaging is mogelijk door aanpassing van de regeling.

Tot slot kan erop gewezen worden dat het kabinet besloten heeft de sinds 1990 bestaande mogelijkheid fictieve voor-Oortse in plaats van feitelijke AOW-bedragen te hanteren, tegelijk met de brutering van de overhevelingstoeslag, af te schaffen. Het gebruik van voor-Oortse AOW-bedragen wordt, evenals de overhevelingstoeslag, een steeds moeilijker uit te leggen fenomeen. Sociale partners hebben al vanaf
1990 de tijd gehad de formules in de pensioen-regelingen aan te passen aan de feitelijke bruto AOW-pensioenbedragen. Dit is niet bij alle regelingen gebeurd. Het kabinet geeft hen daarom na de afschaffing van de overhevelings-toeslag in 2001 nog vier jaar de tijd formules aan te passen. Gedurende deze periode zullen elk half jaar de voor-Oortse bedragen zoals gebruikelijk was, worden gepubliceerd. Daarna zullen de regelingen aangepast moeten zijn. Overigens kan deze wijziging meegenomen worden met de toch al in het kader van het pensioenconvenant afgesproken verlaging van de franchise. Sociale partners hebben zelf aangegeven met deze afschaffing in te stemmen.

Bijlage 1 Overzicht franchises van 70 grootste pensioenfondsen in Nederland

Frequentieverdeling van pensioenfondsen naar hoogte franchise

grootteklasse aantal fondsen aantal actieve deelnemers gemiddeld franchise bedrag


0 12 611.000 0


17-26.000 7 847.000 24.200


26-28.000 8 260.000 27.200


28-30.000 12 1.249.000 29.100


30-32.000 10 411.000 31.600


32-34.000 5 318.000 32.800


34-36.000 12 463.000 34.700

> 36.000 4 32.000 36.400

totaal *) 58 3.580.000 29.200


*) met franchise

De grootste pensioenfondsen verdeeld naar systematiek en hoogte franchise

systeem franchise

laag

hoog

geen

totaal

eindloon 16 21 - 37

middelloon 9 8 8 25

vast bedrag - - 3 3

onbekend 2 2 1 5

totaal 27 31 12 70

Copyright Tweede Kamer der Staten Generaal

Deel: ' Brief staatssecretaris Sociale Zaken over pensioenregelingen '




Lees ook