Ministerie van Financien

Aan de voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Plein 2

2511 CR DEN HAAG

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

15 oktober 2001 FM 2001-1724 M

Onderwerp

Institutionele vormgeving van toezicht op de financiële marktsector

Onder verwijzing naar mijn brief d.d. 12 september jl. met als bijlage een briefwisseling met de financiële toezichthouders DNB, PVK en STE over de vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector zend ik u bijgaand kopie van de gemeenschappelijke rapportage van de toezichthouders die daaruit is voortgevloeid. Deze is in lijn met de gedachten die ik heb neergelegd in mijn brief d.d. 12 september jl. aan de toezichthouders.

Het is mijn voornemen deze rapportage voor reactie voor te leggen aan de financiële sector en de Consumentenbond, om u vervolgens in een nota mijn beoordeling te doen toekomen in de eerste helft van november.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

De Nederlandsche Bank

Westeinde

1


Postbus 98

1000 AB
Amsterdam

STE

Aan de Minister van
Financiën Drs. G. Zalm
.

Postbus 20201

2500 EE DEN Haag

Betreft:
Vormgevingtoezicht

Geachte heer
Zalm,

Pensioen-
verzekeringskamer

John F.
Kennedylaan
Pbstbus 929

7301 BD
Apeldoorn

StichtingToezicht

Effectenverkeer

Singel 542

Postbus
11723

1001 GS
Amsterdarn

12 oktober
2001

In Uw brief van 12 september j.l. verzocht U aan de Nederlandsche Bank ("DNB"), de Pensioen- & Verzekeringskamer ("PVK") en de Stichting Toezicht Effectenverkeer ("STE") een uitwerking op hoofdlijnen van twee punten. Het eerste punt betreft de verdere ontplooiing van de inhoud van het prudentiële toezicht. Dit zou resulteren in een intensivering van de samenwerking, en toenadering, tussen DNB en PVK. Het tweede punt betreft een heldere taakverdeling tussen DNB en PVK enerzijds en de STE anderzijds. DNB en PVK zijn dan de prudentiële toezichthouders en de STE evolueert tot gedragstoezichthouder. Onderstaand geven wij deze uitwerking.


1 Waarom?


U schrijft: "Rode draad is de uitdaging het toezichtlandschap zodanig met de markt te laten meebewegen dat de inhoud van het toezicht kan blijven inspelen op de geschetste eisen die markt en beleid eraan stellen." Dat is de spijker op zijn kop. Dat is ook precies wat het financiële toezicht in Nederland kenmerkt. Drie illustraties:

a) In 1990 sloten DNB en PVK een Protocol tot samenwerking bij het toezicht op financiële conglomeraten. Dit was een reactie op de liberalisering van het structuurbeleid: banken en verzekeraars werd toegestaan in een gezamenlijke groep te opereren. Deze marktontwikkeling resulteerde dus in beleid, en dit weer in aanpassing van het toezicht.

b) In de tweede helft van de jaren negentig is de STE snel uitgegroeid tot zelfstandig gepositioneerde toezichthouder die specifiek toeziet op het effectenverkeer en het gedrag van deelnemers aan dat

verkeer. Dit was het resultaat van actief beleid om de dynamische ontwikkelingen op de effectenmarkten te bewaken en internationaal goed partij te geven.


1










De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskarner

Stichting Toezicht
Fffectenverkeer

Datum


12 oktober

2001


Bladnunnner


2


e) In 1999 is de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) opgericht. Marktontwikkelingen leidden tot een toenemende vervlechting tussen activiteiten van financiële instellingen. Dan is er de noodzaak om gelijkgericht beleid tot stand te brengen over de - vervagende - grenzen van de afzonderlijke sectoren heen. De RFT heeft dit in zijn korte bestaan gedaan door regelgeving te formuleren voor onder meer de Financiële Bijsluiter, betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders en aanvullend groepstoezicht bij financiële conglomeraten.

In binnen- en buitenland zijn deze ontwikkelingen met veel belangstelling gevolgd. De wereld staat niet stil en her en der is de vormgeving van het toezicht in beweging. Het is daarom opportuun om niet tevreden achterom te zien, maar ons in deze nieuwe eeuw af te vragen wat er beter kan. Het mag best eens gezegd: Nederland heeft de ambitie om in de voorste gelederen van goed toezicht te lopen. Niet zonder reden gaf de Economist onlangs Nederland een hoog rapportcijfer voor zijn ondernemingsklimaat met verwijzing onder meer naar het financiële toezicht.


2 Wat gebeurt
er?

Welke uitdagingenkomen er in
dittoezichtkader op ons af.?

We benoemen er vier.

a) De ontwikkeling van bankcrediteur respectievelijk verzekeringspolishouder tot mondige consument. Vroeger bracht je je spaargeld naar de bank en je vertrouwde erop datje dat geld op tijd met rente terug kreeg. Of je sloot een levensverzekering en vertrouwde erop dat die na tientallen jaren tot de afgesproken uitkering kwam. Tegenwoordig koopt de consument complexe financiële producten, zoals aandelenleases of beleggingshypotheken. De risico's en onzekerheden daarvan zijn vaak groot, en dus moet de consument daarover goed - en veel uitgebreider - worden geïnformeerd dan vroeger. Zo is de term Financiële Bijsluiter ontstaan: je moet de bijwerkingen kennen.

b) De toenemende bundeling en vervlechting van diverse activiteiten in gemengde financiële

instellingen, oftewel financiële conglomeraten. In de Nederlandse markt is er een grote concentratie van financiële activiteiten bij deze conglomeraten. De besturing van bankieren, verzekeren, vermogensbeheer voor derden, effectenbedrijf en beleggen, te zamen met de daarvoor benodigde financiering en financieringstechnieken, gebeurt door een Raad van Bestuur vanuit een gemeenschappelijk perspectief. De aansturingslijnen worden van daaruit opgezet en het Bestuur streeft naar het maximaal benutten van de groepscapaciteiten in de betreden markten. Uiteraard vindt daarbij ordening en specialisatie naar deelmarkten en doelgroepen plaats. Het toezicht van DNB en PVK grijpt echter niet rechtstreeks daarop aan, maar op de juridische afbakening van bank- respectievelijk verzekeringsbedrijf, want zo is dat toezicht wettelijk ingericht en afgebakend. Het effectentypisch toezicht van de STE loopt daar dwars doorhem eveneens conform de desbetreffende wetgeving. Het toezicht werkt wel goed en de toezichthouders weten elkaar in toenemende mate te vinden, maar deze vormgeving is ingewikkeld en er is een permanent risico van overlap en toezichtarbitrage.


2










De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskamer

Stichting Toezicht
Effectenverkeer

Datum

12 oktober
2001

Bladnummer


3

c) Complexe en geavanceerde technieken en risicogeoriënteerd management. Op de financiële markten wordt ge7innoveerd met soms zeer complexe financiële instrumenten. Securitisaties, hedges en verhandeling van deellisico's (bijvoorbeeld credit risk transfers) zijn daar voorbeelden van. Geavanceerde informatietechnologie, toenemende internettoepassingen, en statistische modellen voor de beheersing van krediet-, markt- en operationele risico's worden ingezet. Voor het toezicht betekent dit een verschuiving qua oriëntatie. Werd in het verleden meer toegezien op afzonderlijke producten en bedrijfsonderdelen, tegenwoordig ligt de nadruk meer op een gedegen analyse van de risico's en de wijze van beheersing daarvan door de leiding. Deze analyse wordt ondersteund met diagnosemethodieken en geautomatiseerde 'tools'. Inhoudelijk constateren DNB en PVK hier een geleidelijke convergentie in hun toezichtaanpak. De STE heeft eveneens een risicoanalysemethodiek, die echter op het effectentypisch toezicht is toegesneden. Hier tekent zich dus een inhoudelijke specialisatie af bij enerzijds DNB en PVK, en anderzijds de STE.

d) Het belang van integriteit. U bent voornemens wetgeving van kracht te doen worden waarin de integriteit een expliciete toezichtdoelstelling wordt. De recente terreurgebeurtenissen in de Verenigde Staten hebben hier nog een bijzonder licht op geworpen. Enerzijds is gebleken hoe belangrijk de integriteit van het financiële stelsel is voor de stabiliteit daarvan. Gezien de bijzondere verantwoordelijkheid daarvoor van DNB (het 'systeemtoezicht') heeft dit geleid tot intensivering van het toezicht op financiële stromen en de integriteit van de participanten daarin. Anderzijds heeft de STE extra aandacht moeten besteden aan het gedrag van partijen op de effectenmarkten in het kader van mogelijk gebruik voorwetenschap en koersmanipulatie. In meer algemene zin geldt dat integriteit van bestuurders en organisaties een belangrijke voorwaarde is voor het goed functioneren van financiële instellingen. Welke vormgeving van toezicht ook wordt gekozen, integriteit zal nooit een exclusief aandachtsgebied van een enkele toezichthouder zijn.

Wij constateerden met interesse dat in de plenaire behandeling van het Wetsvoorstel Niet Sectorspecifieke Toezichtdimensie (NST) in de Tweede Kamer op 13 september j.l. veel van het bovenstaande aandacht kreeg.

3 Welke consequenties heeft dit voor de vonngeving van toezicht?

Bij onze analyses hebben twee begrippen centraal gestaan. Die omschrijven we kort.

Gedragstoezicht: het bevorderen van een ordelijk en transparant proces op de financiële markten, de zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en de daaraan gerelateerde bescherming van de consument. Prudentieel toezicht (ook wel bekend als bedrijfseconomisch toezicht): het bevorderen van de soliditeit van financiële instellingen.

Het is tussen ons in confesso dat het huidige toezicht van de STE hoofdzakelijk gedragstoezicht is, en dat van DNB en PVK hoofdzakelijk prudentieel. (Voorts is DNB verantwoordelijk voor het

' systeemtoezicht', dat is het bevorderen van de stabiliteit van het financiële systeem; dit verandert niet.)

3

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskamer

Stichting Toezicht
Effectenverkeer

Daturn

12 oktober
2001

Bladnummer


4

Echter, de huidige vormgeving van het toezicht is niet opgezet op basis van het onderscheid gedrags- en prudentieel toezicht. Vanuit een gegroeide historie is het toezicht primair gekoppeld aan bepaalde soorten instellingen; met andere woorden, het is typologisch opgezet. DNB 'doet' banken, beleggingsinstellingen en wisselkantoren; de PVK 'doet' verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen; de STE 'doet' effecteninstellingen en de beurs. Dat is prima zolang die instellingen niet op elkaar lijken en weinig met elkaar te maken hebben. Maar dat is, zie paragraaf 2-b, niet meer het geval. Een tweede afwijking is dat de STE niet alleen op bepaalde instellingen toeziet, maar tevens op deelgebieden van de andere instellingen het zogeheten effectentypisch toezicht uitoefent of gaat uitoefenen. Dit betreft met name de onderwerpen: omgang met koersgevoelige informatie, bescherming eigendomsrechten en beleggersbescherming. Deze invalshoek is dus niet typologisch naar instelling bepaald, maar functioneel: het gaat om bepaalde aspecten van de bedrijfsvoering van vele uiteenlopende instellingen.

Als toezichthouders doen we er alles aan om overlap en inefficiency te vermijden, die uit deze constructie zou kunnen volgen. We stemmen regelgeving af in de RFT en we sluiten operationele samenwerkingsconvenanten af (Protocol DNB en PVK, onlangs Convenant STE en DNB, en Convenant PVK en STE komt nog). We werken in concrete gevallen goed samen, met respect voor elkaars invalshoek. We laten ons door instellingen uitleggen waar operationele procedures hinderlijk verschillen tussen de toezichthouders, en stellen die bij. Maar toch - het lijkt achteraf wat op een 'weeffout'.

Dit bracht ons tot de conclusie dat het beter is om consequent een invalshoek te kiezen: of steeds functioneel/aspectgericht - of consequent instellingsgericht. Dit laatste is echter niet zo eenvoudig, want dan zou het effectentypisch toezicht bij banken en verzekeraars door DNB en PVK gedaan moeten worden. We zijn dus doorgegaan op de gedachte van het consequent aspectgerichte toezicht.

Daar komt een ander punt bij. We beschreven in paragraaf 2-a de ontwikkeling van de bankcrediteur c.q. de polishouder tot breed georiënteerde consument. In het toezicht van DNB en PVK is de laatste jaren daaraan gerichte aandacht gegeven door de instelling van consumenten-units. De PVK was bovendien al langere tijd concreet bezig, in overleg met het Verbond van Verzekeraars, de consumentenvoorlichting te doen verbeteren. Immers, bij verzekeringspolissen ligt er een directe relatie tussen de concrete rechten van de consument in diens individuele polis en de technische voorzieningen daarvoor van de verzekeraar.

Toch is er een spanningsveld tussen enerzijds het belang van soliditeit van instellingen en anderzijds een gedegen voorlichting aan de consument. Ietwat gechargeerd: een consument die door onwetendheid een product koopt met veel risico's en/of veel provisiebrengende transacties kan een aantrekkelijke

winstbron zijn voor de desbetreffende financiële instellingen. Als de (gedrags-) toezichthouder van mening zou zijn dat deze activiteit beëindigd moet worden tast hij tegelijk de winstgevendheid aan. De zorg van een prudentiële toezichthouder voor de soliditeit van een instelling richt zich echter primair op het behouden of vermeerderen van kapitaal en winstgevendheid en daarbij passende risicobeheersings- maatregelen. De zorg van een gedragstoezichthouder voor een gedegen consumentenvoorlichting kan andere prioriteiten stellen. Het is daarom van belang om de prioriteitenafweging bij dergelijke beslissingen duidelijk te maken.

We zijn daarom geleidelijk tot de conclusie gekomen dat het beter is om consumenteninformatie en - advisering tot het domein van de gedragstoezichthouder te doen behoren. Er ligt qua toezichtbenadering ook een raakvlak met het terrein van de beleggerbescherming.

4

4 Hoofdlijnen van concrete
uitwerking

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskanier

Stichting Toezicht
Effectenverkeer

Daturn

12 oktober
2001

Bladnummer


5

Tenslotte noemen we de noodzakelijke deskundigheid van toezichthouders op hun terrein. In paragraaf 2-b bleek de toenemende verwevenheid van activiteiten binnen financiële conglomeraten. Dit leidt tot toenemende convergentie in de toezichtbenadering van DNB en PVK. In paragraaf 2-c beschreven we vervolgens kort de specialisatie in toezichtmethoden. Ook hier constateerden we een specialisatie op enerzijds het prudentiële terrein, anderzijds op het gedragstoezicht.

Op grond van deze afwegingen hebben wij gezamenlijk geconcludeerd dat een nieuwe vormgeving van het toezicht wenselijk is. Wij menen dat dat kan door een functionele invalshoek te kiezen, en dus consequent onderscheid te maken tussen prudentieel toezicht (DNB en PVK) en gedragstoezicht (STE). Dan ontstaat een robuust model waarmee we weer een hele tijd vooruit kunnen.

U hebt aandacht gevraagd voor effectiviteit van het toezicht, het gelijke speelveld en concurrentiekracht. Wij hopen dat uit het bovenstaande voldoende spreekt dat de effectiviteit toeneemt omdat consequent vanuit een gerichte doelstelling wordt toegezien. De desbetreffende instelling weet dan ook helder waar het om gaat per toezichthouder en wie waarop aanspreekbaar is.

Het level playing field wordt in het bijzonder gediend met een bundeling van toezichtsactiviteiten inzake financiële conglomeraten: gezamenlijke aanpak geïntegreerd werkende teams voor wat betreft het aanvullend groepstoezicht, en afnemend risico van toezichtsarbitrage. Ook het toezicht op consumenten-informatie en -advisering zal consequent vanuit dezelfde optiek geschieden door dezelfde toezichthouder, zonder conflicts of interest met het prudentiële toezicht.

Tenslotte het punt concurrentiekracht. Vermoedelijk doelt U niet op de concurrentie tussen toezichthouders. Maar we merken op dat naar ons idee een voordeel van twee soorten toezichthouders ook kan zijn dat ze elkaar scherp houden en van elkaar leren. Het gaat U echter, naar wij aannemen, om een bijdrage aan de concurrentiekracht van Nederlandse financiële instellingen. Wij menen dat deze is gebaat bij een effectief en goed georganiseerd toezicht. Inhoudelijk draagt dat bij aan de kwaliteit van bedrijfsvoering en consequente risicobeheersing. Het voegt punten toe aan de rating door externe bureaus. En de toegenomen efficiency door eenduidige invalshoeken is een welkome bijdrage aan de financiële resultaten - al moeten we dat effect niet overdrijven. In Nederland bestaat een goed stelsel van georganiseerd overleg met de financiële instellingen, waar wij aan hechten. Wij steken onze nek ook uit naar dit overleg, als onze bijdrage aan de concurrentiekracht naar het oordeel van de financiële instellingen lager is dan mogelijk - uiteraard zonder te knabbelen aan de kwaliteit van het toezicht. Volledigheidshalve merken we nog het volgende op. Regelmatig duikt de vraag op, of één toezichthouder niet een ideale oplossing is. Wij denken dat dat een schijnoplossing is, die we niet

willen. Even zo goed moeten dan immers de bovenbeschreven inhoudelijke vragen beantwoord worden en organisatorisch verankerd. De ervaringen van enkele buitenlandse toezichthouders wijzen uit dat dit geen sinecure is. Wij menen dat ons voorstel beter aansluit bij de Nederlandse markt, alsmede principieel juister is en ook snel te implementeren.

De consequenties van het bovenstaande zijn wat ons betreft in hoofdzaak de volgende.


1. DNB en PVK worden aangemerkt als prudentiële toezichthouders, de STE als gedragstoezichthouder.


2. De STE krijgt in aanvulling op haar huidige taken erbij het toezicht op consumenteninformatie en -

i

5

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskamer

Stichting Toezicht
Effectenverkeer

Datum

12 oktober
2001

Bladnurnmer


6

advisering (art. 85a Wtk, art.5 1 Wtv, art. 25 Wtn en art. 26 Wek).

3. Per soort instelling wordt aangegeven of het toezicht daarop primair prudentieel toezicht is dan wel gedragstoezicht. In concreto menen wij dat banken en verzekeringsmaatschappijen primair prudentieel toezicht hebben, doch beleggingsinstellingen en effecteninsteillingen pffinair gedragstoezicht.

4. Dientengevolge krijgen banken en verzekeringsmaatschappijen hun vergunning van DNB respectievelijk PVK; beleggingsinstellingen en effecteninstellingen krijgen deze van de STE. Dit impliceert een overheveling van de vergunningverlening aan beleggingsinstellingen van DNB naar STE.

5. Naast de vergunningverstrekkende toezichthouder geeft de andere toezichthouder waar nodig een deelcertificaat af op diens specifieke toezichtgebied, en kan dit dus ook weer intrekken als hij dit nodig acht. Al of niet in combinatie met een deelcertificaat kan hij specifieke regelgeving uitvaardigen. In schema:

banken

verzekeringsmijen
beleggingsinstellingen
effecteninstellingen
aanvullend
groepstoezicht

vergunningverstrekker

DNB

PVK

STE

STE

DNB en PVK

deelcertificaatverlener
en/of specifieke
regelgever

STE

STE

DNB

DNB

STE

Deelcertificaten zijn nodig voor onder financieel toezicht gestelde activiteiten die zelfstandig kunnen worden uitgeoefend en die niet onder het toezicht van de vergunningverstrekker vallen. Dit betreft met name vermogensbeheer voor derden en effectendiensten. Inzake bijvoorbeeld de financiële bijsluiter is dit niet van toepassing; daar betreft de rol van de gedragstoezichthouder alleen specifieke regelgeving en het toezicht op de naleving daarvan.

De specifieke regels van DNB bij effecteninstellingen betreffen de vermogenseisen en daaraan gerelateerde bedrijfsvoering, die zullen gelden volgens dezelfde Europese Richtlijn als voor banken. Voor beleggingsinstellingen betreft dit met name de te stellen vermogenseisen, met de aantekening dat dit toezicht momenteel gering van omvang is in vergelijking met het gedragstoezicht. In voorkomende gevallen kan uiteraard ook de PVK deelcertificaten verlenen.

6 De toetsing van bestuurders geschiedt door de vergunningverstrekker met in acht name van het oordeel van de deelcertificaatverlener/specifieke regelgever. Als voor de verlener van een deelcertificaat de integriteit van een bestuurder niet meer buiten twijfel staat, treedt de in bijlage 3 opgenomen procedure in werking.


7 Over ingrijpende toezichtmaatregelen overleggen de toezichthouders vooraf met elkaar (aanstellen stille curator, intrekken vergunning of deelcertificaat, heemenden bestuurder). Ook informeren zij elkaar over toezichtbevindingen die voor het toezicht van de ander relevant zijn.


8 De toezichthouders maken concrete afspraken over de afbakening van elkaars werkterreinen op

gebieden waar nog overlap kan dreigen. Dit is met name het geval bij het toezicht op de bedrijfsvoering, inclusief de bijbehorende administratieve organisatie en interne controle. Als invalshoek is gekozen dat

i

de bedrijfsvoering in beginsel valt onder het prudentiële toezicht; de bedrijfsvoering die specifiek valt

6

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskarner

Stichting Toezicht
Effectenverket

Datum

12 oktober
2001

Bladnummer

'7

onder het gedragstoezicht wordt als zodanig beschreven. De vergunningverstrekker beoordeelt de goede inbedding van het bovenstaande in het geheel van de organisatie. Een en ander is nader uitgewerkt in bijlage 1.

Voor wat betreft de afbakening bij consumenteninformatie en -advisering stellen wij voor dat de prudentiële toezichthouder zich richt op de producten als zodanig en de relatie tot de soliditeit van de instelling (denk bijvoorbeeld aan actuariële verplichtingen bij verzekeringsproducten); de gedragstoezichthouder neemt het stokje over als het gaat om het aanbieden van het product aan de consument en de bijbehorende informatie/advies. Concreet voorbeeld van dit laatste is de Financiële Bijsluiter, waarvoor de STE het 'loket 'is.


9 Buiten deze indeling blijven: pensioenfondsen (blijft conform adviesaanvraag buiten beschouwing), wissel- en geldtransactiekantoren (blijft bij DNB wegens relatie met betalingsverkeer) en tussenpersonen (omdat daar een aparte consultatie voor loopt).


10 Voorzover sprake is van herverkaveling moet daarvoor een efficiënt en pragmatisch tijdschema worden afgesproken. Dit betreft uiteraard tevens de benodigde wetswijzigingen.


1 1 De RFT dient te blijven bestaan als overlegplatform voor gemeenschappelijke aangelegenheden. Wij delen uw 'voorlopige bevinding', uitgesproken in de Tweede Kamer d.d. 13 september jl. 'dat de RFT altijd nodig is'. De RFT is nodig voor overleg over nieuwe toezichtontwikkelingen, principiële uitspraken over regelgeving, evaluatie van regelgeving, en afstemming van internationaal optreden zoals in het Joint Forum. Uiteraard gaat de RFT niet over operationele zaken, omdat dit is geregeld in separate samenwerkingsovereenkomsten.


12 De realisatie van dit toezichtmodel vergt nader overleg. Naar onze mening kunnen een aantal meer praktische zaken vanaf 1 januari 2002 reeds ingevuld worden. 1Eerbij denken wij aan de begeleiding

van de invoering van de financiële bij sluiter, waartoe de STE het voortouw kan nemen. Voor het prudentieel toezicht op effecteninstellingen, respectievelijk het gedragstoezicht op beleggings- instellingen lijkt medio 2002 realiseerbaar. Hetzelfde geldt voor het Wck-gedragstoezicht. Hierbij moet nader worden bezien of dit mogelijk is door aanpassing van delegatiebesluiten, wederzijdse mandatering van STE, respectievelijk DNB, of dat wetswijziging nodig is.

De wetstechnische ombouw van de huidige toezichtvormgeving naar het model op basis van het onderscheid prudentieel versus gedragtoezicht zal meer tijd nodig hebben. Effectuering uiterlijk in 2004 lijkt een realistische doelstelling.

In de bijlagen wordt een en ander in meer detail beschreven. Het is hier en daar wat technisch, maar dat toont aan dat wij ons concreet in de consequenties van een en ander hebben verdiept.

5 Intensivering van de samenwerking en toenadering DNB en PVK

Eveneens in bijgevoegde notitie hebben DNB en PVK nader beschreven hoe zij hun samenwerking en toenadering vorm willen geven. Deze is in het bijzonder gebaseerd op een bundeling van het aanvullend

7

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskarner

Stichting Toezicht
F-ffectenverkeer

Datum

12 oktober
2001

Bladnummer

8

groepstoezicht bij financiële conglomeraten. In concreto betreft dit:

a) Uitvoerend toezicht: gezamenlijke uitvoering van het voorgenomen aanvullend groepstoezicht op gemengde conglomeraten. Uitwisseling van informatie en ervaringen betreffende overige

conglomeraten. Instellen van gemengde toezichtteams hiervoor, die onder meer verantwoordelijk zijn voor het opstellen van risicoprofielen op groepsniveau op basis van de risicoanalyse-instrumenten van DNB en PVK. Bundeling van financiële analyses en afstemming van toezichtwerkplannen. Inzetten van wederzijdse expertise waar zinvol. Gesprekken op bestuursniveau met instellingen door wederzijdse leidinggevenden van DNB en PVK; idem waar relevant met buitenlandse toezichthouders.

b) Beleidsvorming en onderzoek: gezamenlijke bestudering van onderwerpen als: toezichtmethoden en technieken; organisatie en beheersing, en relatie met de accountant; financiële verslaggeving, waaronder disclosure en fair value accounting; kapitaalseisen; technische assistentie; financiële stabiliteit.

c) Samenwerking bij facilitaire projecten: planning en control, waaronder Toetsingkader/ZBO- rapportage en kwaliteitszorgsystemen; opleidingen en detacheringen; informatisering en automatisering, inclusief convergentie van standaarden en informatiesysteemarchitectuur; (elektronische) dossiervorming en archivering.

Voorts wordt voorzien in bestuurlijke samenwerking. DNB en PVK achten het zeer gewenst dat de bovenbeschreven toenadering ook wordt verankerd. In concreto wordt aan het volgende gedacht.


1) Kruiselingse benoemingen op het hoogste toezichtniveau van DNB en PVK.


2) Betreffende de Raad van Toezicht van de PVK en de Raad van Commissarissen van DNB kunnen wederzijdse benoemingen op het hoogste niveau eveneens bijdragen aan de realisatie van samenwerking en toenadering.

Deze kruiselingse benoemingen zouden op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. De betreffende besturende respectievelijk toezichthoudende functionarissen zullen in elk orgaan, waarvan zij deel uitmaken, volledig moeten functioneren in overeenstemming met de voor dat orgaan geldende regelgeving en verantwoordelijkheid, zonder last of ruggespraak van/met enig ander lichaam.

Tenslotte wordt het wenselijk geacht een en ander vast te leggen in een gezamenlijk Convenant van samenwerking.

6
Slotopmerkinpen

U hebt aandacht gevraagd voor "oor voor de opvattingen van financiële instellingen en consumenten". Wij hechten hier zeer aan. In de afgelopen periode hebben verkennende gesprekken plaatsgevonden in verschillende samenstellingen met vertegenwoordigers van beide doelgroepen. 1Eerbij moet

nadrukkelijk worden aangetekend dat daarbij geen stukken zijn uitgewisseld; het overleg is dus niet

meer dan verkennend geweest. Wij constateren dat de reacties niet eenduidig zijn. Sommigen bepleiten behoud van het bestaande, met variaties; anderen zouden radicalere voorstellen willen, van uiteenlopende aard. Wij zijn van mening dat bovenstaande voorstellen met zorg zijn ontwikkeld. Daarbij hebben wij naar beste vermogen de ontvangen reacties meegenomen. De aan het eind van paragraaf 3 gemaakte opmerkingen over effectiviteit, level playing field en concurrentiekracht zijn daarvan een illustratie. Ook bij de detaillering van voorstellen hebben wij rekening gehouden met het vermoedelijke draagvlak bij betrokkenen. Echter, waar over deze voorstellen nog geen formele consultatie van de sector heeft

8

v

De
Nederlandsche
Bank

Pensioen- en
Verzekeringskamer

Stichting Toezicht
Effectenverkeer

Datum

12 ok-tober
2001

Blacinurnmer

9

plaatsgevonden, onderstrepen wij het belang van zulk overleg. Gaarne zullen wij hierover met u afspraken maken in ons overleg van 15 oktober a.s.

Deze notitie is tot stand gekomen in een bijzonder tijdsgewricht. De gevolgen van de gebeurtenissen in de Verenigde Staten hebben een intensief beslag gelegd op zowel Uw als onze medewerkers. Des te meer spreken wij onze erkentelijkheid uit voor hun inspanningen bij het tot stand brengen van deze analyses.

Met vriendelijke groet en
hoogachting,

De Nederlandsche
Bank NV

Pensioen-en
Verzekeringskarner

~

@

Prof dr.
A.Schilder RA

Bijlagen:

3

Stichting
Toezicht
Effectenverkeer

~

~

Drs. J.W.F.
Kaptein

9

Beleggersbescherming .
Consumenteninformatie- en advisering

.
zorgplicht
. op andere terreinen dan effecten

Gedragstoezichtsonderwerpen

Bijlage 1: AFBAKENING PRUDENTIEEL EN GEDRAGSTOEZICHT OP FINANCIËLE INSTELLINGEN

A.
Gedragstoezichtsonderwerpen

Deze paragraaf adresseert de gedragstoezichtonderwerpen bij financiële instellingen. Buiten beschouwing blijven de huidige taken van de STE met betrekking tot effectenbeurzen (inclusief afwikkeling). In het huidige toezicht op financiële instellingen worden de navolgende gedragstoezichtonderwerpen onderscheiden.

Omgang met koersgevoelige informatie Bescherming eigendomsrechten . . . gebruik
voorwetenschap . vermogensscheiding

. koersmanipulatie

. belangenverstrengeling

Drie van deze onderwerpen zijn effectentypisch voor zover betrekking hebbend op effectendiensten en/of effectenactiviteiten (ontleend aan de daarop betrekking hebbende regelingen), zoals deze nu al van toepassing zijn op effecteninstellingen, vermogensbeheerders en banken en binnenkort ook van toepassing worden op verzekeraars en pensioenfondsen. Het onderwerp consumenteninformatie en -advisering betreft de sectoroverschrijdende taak van de gedragstoezichthouder op dit gebied (op andere terreinen dan effecten). Taken ten aanzien van tussenpersonen/bemiddelaars blijven in afwachting van de consultatie van de sectoren over mogelijke vormen van toezicht of regelgeving nog buiten beschouwing.

De hierboven opgesomde gedragstoezichtsonderwerpen zijn hoofdzakelijk aan de orde bij de volgende activiteiten bij financiële instellingen:

emissiebedrijf en effectenhandel (inclusief afgeleide producten)

vermogensbeheer (voor derden; collectief en individueel beheer)

participatiebedrijf (aantrekken gelden teneinde deel te nemen in bedrijven) informatieverschaffing en advisering over consumentenproducten (sparen, lenen, betalen, verzekeren, beleggen).

Bedrijfsvoering
(algemeen)

Beheerssysteem


2

De algemene oriëntatie van de gedragstoezichthouder bij het toezicht op deze activiteiten is gericht op de relatie tussen enerzijds de aanbidders van financiële producten/diensten en intermediairs bij de verhandeling daarvan (via al of niet gereguleerde markten), en anderzijds de al of niet professionele afnemers. De effectentypische onderwerpen betreffen de relatie met zowel de professionele als de niet-professionele afnemers. Het onderwerp consumenteninformatie en - advisering betreft enkel de relatie met de niet-professionele afnemers (het "publiek').

B. Bedrijfsvoering (inclusief
AO/IC)

Het operationele toezicht op financiële instellingen richt zich in belangrijke mate op de bedrijfsvoering. De prudentiële toezichthouders richten zich in dat kader op:

Management

. kwaliteit (individueel
en collectief)

en
structuur

.
besluitvormingsproces

. strategisch
planningsproces .
risicohouding

Organisatie

. organisatiestructuur
inclusief groeps- relaties

. rapportagelijnen

.
verantwoordelijkheidsstructuur

.
risicobeheer
. ICTIEDP

.
AO/IC

. verslaggeving en
rapportage .
compliance

. personeelsbeleid


3

Het door de gedragstoezichthouder te bestrijken deel van de bedrijfsvoering laat zich als volgt uitwerken.

Gedragstypische aandachtsgebieden bedrijfsvoering Beleggersbescherming Marktintegriteit

. cliëntenwerving en -voorlichting . deskundigheids- en betrouwbaarheidstoetsing . . . cliëntentoetsing

. functiescheiding en chinese walls

. cliëntenovereenkomsten . gebruik voorwetenschap

. autorisatieprocedures . koersmanipulatie

. margin- en kredietruimtebewaking

.
transactie-uitvoeringsprocedures

. cliëntenrapportages

. vermogenscheiding

. klachtafhandeling

Consumenteninformatie en

-advisering

. organisatie en procedures rond
Financiële

Bij sluiter en andere vormen van
consumenten- informatie
(presentatie productkenmerken, be-
schikbaarstelling)

Management, organisatie en beheerssysteem voor zover relevant voor de hierboven genoemde gebieden

AO/IC op de hierboven genoemde gebieden

De prudentiële toezichthouders zien toe op de overige onderdelen van de bedrijfsvoering van een financiële instelling. De vergunningverstrekker beoordeelt de goede inbedding van het bovenstaande in het geheel van de organisatie.

Inhoudelijke
samenwerking

Bijlage 2: INTENSIVERING SAMENWERKING TUSSEN DNB EN DE PVK

Inleiding

Tussen de PVK en DNB bestaat al een lange traditie van samenwerking. Dit blijkt onder meer uit het protocol tussen DNB en de PVK uit 1990 waarin afspraken zijn ge~ over het aanvullende toezicht op financiële conglomeraten. Deze samenwerking heeft zich in loop der tijd verder ontwikkeld. Recent wordt bijvoorbeeld intensief samengewerkt op gebieden als groepstoezicht en integriteit. Zo zijn DNB en de PVK in het lopende jaar begonnen met een risicogerichte aanpak van het aanvullende groepstoezicht, zoals dat is omschreven in de door de RFT uitgebrachte "Contourennota inzake een veranderend toezicht op Financiële Conglomeraten". Een verdere intensivering van de samenwerking tussen de twee prudentiële toezichthouders is wenselijk in het licht van de actuele ontwikkelingen, zoals de toenemende bundeling en vervlechting van diverse activiteiten in gemengde financiële instellingen en de voortgaande convergentie in toezichtsaanpak. Omdat DNB ook buiten de toezichtsector beschikt over expertise op financieel terrein, zal de samenwerking met de PVK organisatorisch breed worden gedragen. Tot slot zij opgemerkt dat een juridische basis voor intensievere samenwerking tussen DNB en de PVK reeds aanwezig is. De Wtk (artikel 25a en 68) en Wtv (artikel 175a, 11, en 69h) leggen beide bestuursorganen al samenwerkingsverplichtingen op ten aanzien van bepaalde werkzaamheden casu quo ten aanzien van bepaalde groepen van kredietinstellingen/verzekeraars.

Diverse medewerkers van DNB en de PVK hebben de afgelopen weken gezamenlijk drie gebieden uitgewerkt waarop intensievere inhoudelijke samenwerking vruchtbaar belooft te zijn: (i) de uitvoering van het groepstoezicht, (ii) beleidsvoorbereiding en onderzoek en (iii) de facilitaire sfeer. Omwille van beknoptheid beperkt deze bijlage zich tot een korte schets van de mogelijkheden op elk van deze gebieden en bespreekt daarna de organisatorische vormgeving van de samenwerking. Omdat de PVK en DNB voornemens zijn de samenwerking in de loop van de tijd te intensiveren, zijn zowel minder als meer intensieve samenwerkingsvormen onderscheiden.

Uitvoerend
toezicht

De PVK en DNB blijven verantwoordelijk voor het sectorale toezicht op de onder hun toezicht staande instellingen. Hieraan zal het aanvullende groepstoezicht worden toegevoegd. Dit aanvullende toezicht zal zich in eerste instantie richten op de gemengde conglomeraten, zoals bijvoorbeeld ING, SNS en Achmea. Het toezicht op de primaire verzekeringsconglomeraten zal plaatsvinden onder eindverantwoordelijkheid van de PVK, DNB is eindverantwoordelijk voor het toezicht op de primair bancaire conglomeraten. Afgesproken is dat de portefeuillehouders van conglomeraten bij de PVK en DNB op een vastere en frequentere basis informatie gaan uitwisselen over uitgevoerde onderzoeken op instellingsniveau, ontwikkelingen in het beheer van markt-, actuariële- en kredietrisico's, wijzigingen in de groepsstructuur, belangrijke aanpassingen van de strategie et cetera.

Het vervaardigen van het overzicht met het risicoprofiel op groepsniveau, zoals dat is overeengekomen in bovengenoemde Contourennota, zal met voortvarendheid worden voorgezet. Het sectorale onderdeel daarvan is de basis voor het hanteren van het toezichtsintrumentarium op

2

niveau van verzekeringsbedrijf dan wel kredietinstelling, het overall risieoprofiel is bepalend voor het uitvoeren van toezichtwerkzaamheden op groepsniveau. De PVK ontwikkelt thans een nieuw instrument voor risicoanalyse (MARS). Afgesproken is dat DN-B zitting zal nemen in de Klankbordgroep MARS zodat de PVK gebruik kan maken van de inzichten en ervaringen die DN-B met het risico analyse instrument RAST heeft opgedaan.

Het plan van werkzaamheden voor de komende jaren op instellingsniveau zal onderwerp van overleg zijn tussen de verantwoordelijke portefeuillehouders, waarbij zowel sectorale activiteiten als het hanteren van toezichtinstrumenten op groepsniveau aan de orde zullen komen. Een belangrijk onderdeel van het aanvullende groepstoezicht betreft het gezamenlijk uitvoeren van onderzoeken bij activiteiten die op groepsniveau zijn georganiseerd maar van groot belang zijn voor de individuele kredietinstellingen en verzekeringsbedrijven. Hierbij wordt onder meer gedacht aan onderwerpen als: compliance en integriteit, interne accountantsdienst, risicomanagement, computercentra en de corporatie governance van de groep. Daarnaast kan een gezamenlijk onderzoek naar business lines dan wel profit centres wenselijk zijn, omdat bij somnüge financiële conglomeraten het onderscheid tussen de juridische organisatie en de operationele organisatie in toenemende mate uit elkaar loopt. Tenslotte zal bij het uitvoeren van sectorale onderzoeken vaker een beroep worden gedaan op elkaars expertise bijvoorbeeld capital market speciallisten, beleggingsdeskundigen en edp-auditors.

Om naar de instellingen één gezicht te tonen en bij te dragen tot een efficiënte uitvoering van het toezicht, zullen gesprekken met bepaalde categorieën functionarissen op groepsniveau - zoals de interne accountant, de risk manager en de compliance officer - door de prudentiële toezichthouders gezamenlijk worden gevoerd. Ook kan - als aanvulling op de jaarlijkse gesprekken - gezamenlijk met de externe accountant van de groep worden gesproken over (vooral) onderwerpen die op het terrein van het aanvullende groepstoezicht een rol spelen. Tot slot zullen op bestuursniveau van de groep gezamenlijk beleidsgesprekken worden gevoerd over de strategie, organisatie en financiële ontwikkelingen et cetera van de onderscheiden instellingen.

De uitvoering van het aanvullende groepstoezicht zoals hiervoor beschreven zal in eerste instantie plaats vinden door de portefeuiliehouders van PVK en DNB die in dienst blijven van hun eigen organisaties. Om de naleving van de in dit kader te maken afspraken te monitoren zal een overleggremium op bestuursniveau worden ingesteld. De ervaring die op deze wijze wordt opgedaan zal worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of ook voor de andere dan de gemengde conglomeraten aanvullende toezichtmaatregelen moeten worden getroffen.

Samenwerking bij beleidsvorming en
onderzoek

Een eerste verkenning van de mogelijkheden tot intensivering en uitbreiding van de samenwerking op het gebied van beleidsvom-ling en onderzoek heeft geresulteerd in een scala van ideeën ten aanzien van intensivering enlof uitbreiding van de samenwerking tussen DNB en de PVK. Daarbij zijn de volgende acht aandachtsgebieden onderscheiden: (i) toezichtsmethoden en - technieken, (ii) organisatie en beheersing (AO/IC), rol interne auditfunctie, rol externe accountant (iii) financiële verslaggeving inclusief fair value accounting en disclosure voorschriften, (iv) nationale en internationale wet- en regelgeving, (v) nationaal en internationaal overleg, (vi) onderzoek, (vii) technische assistentie en (viii) samenwerkingsovereenkomsten. Hieronder worden enkele voorbeelden gegeven, waarbij eerst wordt ingegaan op intensievere en dan op minder intensieve samenwerkingsvormen.

3

Door DNB en de PVK zal de komende periode prioriteit worden gegeven aan die terreinen waar de beleidsvorming (in brede zin) gezamenlijk kan worden voorbereid en/of uitgevoerd, en gezamenlijk tot besluiten kan worden gekomen. De beleidsvorming rond de financiële conglomeraten, research op gebied van toezichtsmethoden en -technieken en de voorbereiding van internationale vergaderingen zoals die van het Joint Forum zijn hiervoor geschikte onderwerpen. In de komende periode zullen op basis van het wetsvoorstel aanvullend groepstoezicht nadere beleidsregels op gebied van AO/IC, solvabiliteit, risicoconcentratie gezamenlijk worden uitgewerkt. De PVK zal gaan participeren in de modellengroep van DNB en zal een pilotonderwerp op het terrein van verzekeringen inbrengen voor de impactstudie toezicht(sregelgeving) waarmee DNB is gestart.

Voorts is een aantal onderwerpen geselecteerd waarbij intensievere afstemming wenselijk wordt geacht. Uitgangspunt hierbij is dat zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met elkaars standpunten, waarbij overeenstemming niet altijd nodig is. Op beleidsmatig gebied kan gedacht worden aan de sectorale AO/1C-richtlijnen, beleid ten aanzien van outsourcing, relevante wetsvoorstellen en EU richtlijnen. Verder wordt de optie uitgewerkt om gezamenlijk op te trekken in bilaterale discussies met een generiek karakter, zoals gesprekken met het Koninklijk Nivra, en het optreden in internationale sectorale werkgroepen over accountancy en verslaggeving.

Tot slot zijn er enkele onderwerpen waarbij sprake is van raakvlakken met betrekking tot de algemene doelstellingen en/of instrumenten van beide toezichthouders zonder dat er direct sprake is van behoefte aan of noodzaak tot wederzijdse beïnvloeding. Ontwikkelingen in de bancaire- en verzekeringssector, maar ook samenwerkingsovereenkomsten met andere organisaties lenen zich bijvoorbeeld voor informatie-uitwisseling. Op onderzoeksgebied valt te denken aan algemeen onderzoek dat zowel door DNB (op verschillende afdelingen) als de PVK wordt uitgevoerd. In het kader daarvan wordt voorgesteld dat de PVK gaat deelnemen in de DNB Onderzoeksgroep Financiële Stabiliteit. De projecten rond technische assistentie kunnen worden uitgewisseld en wellicht in bepaalde gevallen samen worden uitgevoerd.

Samenwerking bij facilitaire
projecten

In de facilitaire sfeer leent een viertal aandachtsvelden zich voor intensievere samenwerking:

(a) Planning en control

Dit aandachtsveld behelst in feite vier onderwerpen op het gebied van accountability en transparancy namelijk (i) Toetsingskader/ZBO-rapportage, (ii) Opzetten van bedrijfsplannen, (iii) Kwaliteitszorgsystemen en (iv) Self-assessment. Gezien de status van de diverse onderwerpen binnen zowel PVK als DNB heeft dit aandachtsveld een grote prioriteit.

(b) HRM

Met behulp van dit aandachtsveld krijgt de meer intensieve samenwerking tussen PVK en DNB operationeel gestalte doordat medewerkers van beide organisaties -via (i) opleidingen, (ii) loopbaanbeleid en (iii) stages en detacheringen - over en weer kennis maken en kennis verkrijgen van elkaars organisatie.

(c) Informatisering en automatisering

Hier vallen de volgende onderwerpen onder: (i) Convergentie van standaarden, (ii) Informatiesysteemarchitectuur (informatiestromen) en (iii) Relatiebeheerssystemen (COBRA). Op termijn wordt gedacht aan een convergentie van standaarden voor de

Bestuurlijke samenwerking


4

automatiseringsomgeving met als doel de integratie en uitwisseling van informatie te vereenvoudigen. Op korte termijn wordt voorgesteld om de informatiestromen van zowel PVK als DNB in kaart te brengen teneinde raakvlakken en overlappingen op te sporen.

(d) Documentaire Informatievoorziening

Informatie zal worden uitgewisseld over (i) Elektronische dossiervorming en archivering en (ii) Ondersteuning door workflowmanagement.

De hiervoor omschreven intensivering van de samenwerking tussen DNB en PVK veronderstelt een gestructureerde bestuurlijke samenwerking alsmede een zorgvuldige beleidsafstemming. Hierdoor kan direct en slagvaardig sturing en verdere inhoud worden gegeven aan de diverse samenwerkingsvormen, hetgeen waarborgt dat de daaraan verbonden voordelen ten volle kunnen worden benut en uitgebouwd. Dit impliceert dat de bedoelde samenwerking en afstemming niet slechts operationeel moeten worden opgezet, maar tevens permanent en adequaat in beide organisaties moeten worden ingebed. In de visie van DNB en PVK zou deze vastklinking van de bestuurlijke samenwerkingbenoeming er als volgt uit kunnen zien:


1) Kruiselingse benoemingen op het hoogste toezichtniveau van DNB en PVK.


2) Betreffende de Raad van Toezicht van de PVK en de Raad van Commissarissen van DNB kunnen wederzijdse benoemingen op het hoogste niveau eveneens bijdragen aan de realisatie van samenwerking en toenadering.

Deze kruiselingse benoemingen zouden op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. De betreffende besturende respectievelijk toezichthoudende functionarissen zullen in eik orgaan, waarvan zij deel uitmaken, volledig moeten functioneren in overeenstemming met de voor dat orgaan geldende regelgeving en verantwoordelijkheid, zonder last of ruggespraak van/met enig ander lichaam.

Tenslotte wordt het wenselijk geacht een en ander vast te leggen in een gezamenlijk Convenant van samenwerking

Bijlage 3: PROCEDURE INTEGRITEITSTOETSING

(naar aanleiding van paragraaf 4-6 in de brief)

A. Iedere toezichthouder moet, met de vereisten der zorgvuldigheid, tot zijn eigen oordeel kunnen komen.

B. Op het moment dat één van de toezichthouders het vertrouwen in een bestuurder heeft verloren, wordt deze heengezonden.

C. Het besluit wordt, met in acht name van het onder D. gestelde, uitgevoerd door de vergunningverstrekkende toezichthouder.

D. De precieze juridische en wellicht ook feitelijke vormgeving van de procedure dient nog nader te worden uitgewerkt door de toezichthouders onderling, in samenwerking met het Ministerie van Financiën en, voor zover relevant, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Deel: ' Briefwisseling inzake toezicht op de financiële marktsector '




Lees ook