CDA

Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling

Den Haag, 01 februari 1999

Grenzen stellen aan Gemeentelijke Herindeling

Nieuwe bewindspersonen, nieuwe herindelingsnotitie. Zo was het in 1994. Zo is het in 1999.
Een ding is hetzelfde gebleven: de drang naar schaalvergroting, eenvormigheidswens, groter is beter denken bij de bewindslieden. Met als uitgangspunt een model van een bestuursorgaan dat belast is met bepaalde taken van algemeen bestuur binnen afgebakende territoriale grenzen dat door rechtstreekss verkiezingen moet worden gelegitimeerd.

De maatschappelijke ontwikkeling is echter anders . Meer en meer zaken worden minder plaatsgebonden. Een bestuurlijke schaal die samnevalt met alle maatschappelijke verschijnselen en problemen blijkt steeds meer een illusie. Deze ontwikkeling en het groeiende verzet van burgers tegen herindeling dwingen tot nadenken. Zeker, herindeling kan een oplossing bieden. Maar niet nadat andere opties de revue hebben gepasseerd. Dat betekent dat die andere oplossingen o.a. intergemeentelijke samenwerking in de ogen van het CDA volwaardige oplossingen kunnen zijn die niet bij voorbaat mogen worden afgeschreven zoals de minister lijkt te doen. EnU2026herindeling moet op maat zijn. En om de woorden van mijn collega van Dijk uit de Eerste Kamer te citeren: De bewijslast ligt bij degene die het initiatief tot herindeling neemt en bij degene die deze doorzet.
Bij die oplossingen gaat niet om een nieuwe ordelijke hierarchie van bestuurlijke gebiedseenheeden, maar om een verdeling en effectieve vervulling van drie functies van bestuur:

* landelijk

* lokaal

* coordinerend tussen plaatselijke besturen en landelijk bestuur met wisselende vorm en omvang van samenwerking.

De notitie begint met een historische terugblik. Interessant, maar niet wereldschokkend. AlleenU2026U2026de uitleg die wordt gegeven aan de motie Remkes - van der Hoeven ten aanzien van het C20 beleid is niet correct. Die motie beoogde het aantal argumenten om tot herindeling over te gaan te beperken. Klip en klaar: alleen evident ruimtelijke knelpunten als zelfstandig argument om tot herindeling over te kunnen gaan! Deze lijn komt dicht bij de knelpuntenbenadering, die de CDA-fractie reeds lang hanteert en wil blijven hanteren. Ook een bestuurlijk-juridisch knelpunt, bijvoorbeeld een gemeente die haar burgers niet meer kan bieden waar zij recht hebben, valt onder deze benadering.

Overigens is het naar de mening van het CDA een illusie te denken dat je nu kunt vaststellen of een centrumgemeente voor de komende 25 jaar vooruit kan. Trouwens, wat heet vooruit kunnen. Door al dat beleid komt er geen vierkante meter grond bij in Nederland. Meer en meer zal blijken dat ook gemeenten in een netwerkmaatschappij (zie `houtskoolschets': "netwerksteden"') functioneren. Het is volkomen irreeel om te stellen dat gemeenten in volledige autonomie allerlei zaken aangaande de ruimtelijke ordening van ons land op hun grondgebied kunnen bepalen. Die regiefunctie behoort miniaal één of wellicht twee nivo's hoger te liggen. Het RA spreekt ook van (meer) provinciale regie en rijkscoördinatie in de Randstad. (Overigens is het CDA nieuwsgierig naar de aanpak van de onlangs ingesteld Randstadcommisie.) Hoe verhoudt dit zich met de (wat ik noem) de illusie van de in r.o. opzicht alomvattende gemeente? Het is ook een illusie te veronderstellen dat gemeenten niets in samenwerking met andere gemeenten zouden moeten doen. Daarvoor is de schaal van Nederland te klein. Gemeentegrensoverschrijdende samenwerking is en blijft noodzakelijk. En daarvoor zijn goede verhoudingen nodig en wellicht een aangescherpt instrumentarium (wgr) om de vrijblijvendheid uit te bannen. Ook hier kan de provincie een rol spelen. Daar gaat het om. Grenscorrecties en annexaties zijn in een aantal gevallen (knelpunten!) zinvol, maar zijn in andere gevallen slechts een schaamlap om het gebrek aan samenwerkingsbereidheid te maskeren. Ik kom daar later nog op terug.

Daarnaast blijft het een vreemde zaak dat we proberen om financiele problemen van gemeenten op te lossen via een ruimtelijke aanpak: vergroten van het territorium. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat dit ook komt omdat het financiele verdeelsysteem toch tezeer uitgaat van statische gemeenten, dat het te weinig de dynamiek van gemeenten en ook van de samenleving volgt. Het CDA stelt voor om op dit punt een advies te vragen van de Raad voor de financiele verhoudingen.

Eigenlijk staan niet veel nieuwe dingen in de nota. Er wordt gesproken van beleidscontinuïteit in de nota. Gaat het record gemeente-opheffen van Van der Vondervoort worden geëvenaard of zelfs verbroken? Er lijken zelfs wel een aantal aanscherpingen van het huidige beleid in te zitten. Ook de procedurele wijziging van de wet arhi (Eerste Kamer) kan grote materiële gevolgen hebben. Rode draad is de uitdrukkelijke opvatting van de minister dat gemeenten groter van omvang moeten zijn dan ze op dit moment zijn. Hij spreekt daarbij over "robuuste gemeenten". Maar wat zijn dit eigenlijk? Gemeenten die een goede relatie met hun burgers en de gemeenschappen hebben. Die kwalitatief in staat zijn hun taak uit te voeren? Of gemeenten van een bepaalde omvang? De minister moet hierin helder zijn. Het CDA kiest voor gemeenten die in staat zijn hun taken naar behoren uit te voeren. Of te laten uitvoeren! Want waarom zou op lokaal niveau uitvoering van beleid niet kunnen worden uitbesteed of op afstand worden geplaatst? Op rijksnivo kan het wel, nee is het zelfs een uitgangspunt. Net zoals op rijksnivo de ministeriele verantwoordelijkheid kan worden behouden, kan dit ook op lokaal nivo! Graag de visie van de minister.

Uit de nota klinkt overduidelijk het geluid van: groter is beter, groter bestuurt beter, zit financieel beter in zijn jasje. De werkelijkheid is echter geheel anders. De werkelijkheid geeft aan dat het instrument van herindeling, zoals in het verleden zo vaak toegepast, op deze punten niet heeft gewerkt. Uit de passage in het RA dat elk gebied dat de laatste jaren niet is geherindeeld moet worden bekeken op de wenselijkheid van herindeling, spreekt ook duidelijk een `herindeling als panacee'-denken. Er is nog een andere drogreden in de nota. En die gaat over de plattelandsvernieuwing op pagina 21. Daar wordt gesproken over de veranderingen in de agrarische sector waardoor plattelandsgemeenten in inwoneraantal achteruit gaan. En, waardoor het draagvlak voor voorzieningen als buurtwinkels, postagentschappen of openbaar vervoervoorzieningen verkleint c.q. verdwijnt. Dit alles pleit dan weer oor schaalvergroting. Maar met alle respect, bestuurlijke schaalvergroting d.m.v. herindeling leidt niet tot behoud van voorzieningen in de kernen, het leidt hoogstens tot behoud concentratie van voorzieningen in de nieuw te vormen gemeenten. Alleen als de kernen zelf d.m.v. nieuwbouw versterkt worden, blijven de voorzieningen behouden waar ze thuis horen: dicht bij de burgers. In die redenering is wel duidelijk te herkennen dat het referentiekader van de minister met name wordt bepaald door Rotterdam. Er is niks mis met Rotterdam, maar Nederlandse gemeenten zijn nu eenmaal zeer verscheiden in karakter en moeten dat ook blijven. Waarom erkent de minister niet de feitelijke ongelijkheid en verscheidenheid tussen gemeenten? En het verschil in ambitienivo? Waarom erkent de minister niet de waarde van plattelandsgemeenten op zich? Geef vorm aan de in het RA genoemde differentiatie!
Zeker, steden als Rotterdam, Amsterdam, Den Haag, Eindhoven, en misschien ook steden als Maastricht en Groningen zullen te maken krijgen met een Europese uitdaging die zich voor een deel van deze gemeenten tot de Euregio zal beperken. Daar moet iets gebeuren in de bevoegdhedensfeer. Niet voor niets heeft de Kamer de motie de Cloe aangenomen over de Euregio in Zuid Limburg. Maar dat "Europa" voor alle gemeentebesturen zodanige uitdagingen zal opleveren dat relatief kleine gemeenten in de toekomst in de problemen zullen komen gaat niet een maar wel vier stappen te ver. Nu en straks zullen in heel Europa honderdduizenden kleine en grote gemeenten dicht bij hun burgers blijven functioneren. De werkelijkeid in Europa is heel anders dan de minister ons wil doen geloven!
Heeft de minister wel voldoende zicht op het taken- en bevoegdhedenpakket van gemeenten inandere EU landen? En op de enorme differentiatie die heerst? Weet de minister exact wat de positie is van gemeenten in de lidstaten? Uit het rapport van Toonen c.s. blijkt dat Nederland, na Engeland en Zweden, het meest grootschalige lokale bestuur van West Europa kent!

De minister wil meer mogelijkheden dan de wet ARHI hem nu biedt om zelf initiatieven tot herindeling te nemen. De wet ARHI - die nog bij de Eerste Kamer ligt - biedt hiervoor zelfs een ongeclausuleerde ministeriële bevoegdheid (die ons - zoals bekend - te ver gaat). In hoeverre is aanname van deze wet noodzakelijk voor het waarmaken van de ambities uit de nota? Anders blijven alle opmerkingen van de minister beperkt tot grote woorden. Overigens, in een aantal gebieden is grote ongerustheid ontstaan omdat reeds door de provincie ingediende herindelingsvoorstellen blijven liggen. Denk aan Over-Betuwe, Noord West Overijssel, Limburg. Waarom eigenlijk? Wil de minister grotere herindelingsvoorstellen dan die er nu liggen? Dan zal hij zich er terdege van moeten vergewissen of hij gelet op de huidige regels die mogelijkheden wel heeft. Denk aan OR, regels m.b.t. de open procedure. De betrokken gemeenten staan terecht op hun achterste benen. Zij hebben al de nodige voorbereidingen moeten treffen, kosten moeten maken. Alles voor eigen rekening en wellicht overbodig. Ambtenaren verdwijnen, vacatures worden of niet of op kortlopende basis ingevuld, soms tot 590%. Dit is op zijn zachtst gezegd een staaltje van onbetrouwbaar bestuur.
Vindt de minister dat hij, gelet op de huidige wer Arhi de vrijheid heeft om andere varianten in te brengen dan die die in een eerder stadium aan gemeenten zijn voorgelegd? Wie moet naar de mening van de minister worden aangemerkt als "de ondernemer" in het kader van de WOR? Dat is in ieder geval degene die de macht heeft om de structuur te beinvloeden dan wel te veranderen. Wie is dit in welk stadium van herindeling?

Er worden veel opmerkingen gemaakt over onderzoek, maar eigenlijk niet over continuiteit in onderzoek. Bij dit laatste moet vooral gekeken worden naar de betrokkenheid van de bevolking t.a.v. het bestuur. Betrokkenheid en participatie van de burger blijven onderbelicht. Steekhoudende argumentatie is hier niet geleverd. Wat ook onderbelicht blijft is wat de gemeente eraan doet, kan doen om deze zaken te bevorderen. Een bestuurlijke kwalitietsmonitor waarmee ontwikkelingen in het lokaal bestuur kunnen worden gevolgd en onderling vergeleken zou een goed instrument zijn.

Kritiek punt bij herindeling blijft de betrokkenheid van de bevolking. Terecht wordt gesteld dat hier een taak voor de gemeentebesturen is weggelegd als het gaat om het kweken van draagvalk. Tenminste, bij een herindeling van onderop. Je kunt dat moeilijk verwachten bij een afgedwongen herindeling, of bij een herindeling waarvan niet helder is wat die gaat kosten en opbrengen voor alle betrokken gemeenten. Op 15 november 1990 is de goedkeuringswet betreffende het Europees Handvest inzake lokale autonomie in het Staatsblad geplaatst. Het handvest is op 1 juli 1991 in werking getreden voor Nederland. Het Handvest verplicht tot het in acht nemen van een aantal minimumregels om de politieke, administratieve en financiele onafhankelijkheid van de lokale overheden te waarborgen. Dit Handvest heeft rechtskracht in Nederland.
Het brengt o.a. met zich mee dat bij voorstellen tot gemeentelijke herindeling alvorens te besluiten de burgers op de en of andere manier geraadpleegd moeten worden. Nederland heeft een voorbehoud gemaakt en daarmee is de bepaling in zake het referendum niet van toepassing. Overweegt de minister dit voorbehoud op te heffen? De huidige grondwet verzet zich immers niet tegen een raadplegend referendumm zo blijkt uit de behandleing van het wetsvoorstel in zake het correctief referendum.

Een nieuw element in de nota is het stimuleren van vrijwillige herindeling. Er wordt echter niet ingegaan op de vraag in hoeverre vrijwillig echt vrijwillig is. Met andere woorden: wordt de mening van burgers hierin meegenomen? En sluit de minister "strategisch gedrag" van gemeenten uit? Graag een reactie. Voor het CDA kan vrijwillige herindeling nooit een automatisme zijn. Het CDA wil altijd ruimte houden voor een inhoudelijke toetsing op basis van de knelpuntenbenadering.

Opvallend in de nota is dat er geen aandacht wordt geschonken aan de provincie-vrije (-arme) gemeenten. Niet dat we die al in de volle omvang hebben maar de convenanten die de 4 grote steden hebben met het Rijk komt al dicht in deze richting. En dat geldt in feite ook voor de provincieloze convenanten in het kader van het GSB. Wat gaat de minister op dit terrein verder doen? Als hij doorgaat op deze lijn dan betekent dat een uitholling van de positie van de provincies. En dan moet ook de vraag naar de juiste provinciale schaal en taak worden beantwoord. Kortom, wat wil de minister t.a.v. provinciale herindeling en herpositionering? Het CDA heeft de antwoorden op die vragen nodig om ook te kunnen inschatten hoe de minister het huis van Thorbecke verder wil gaan verbouwen in deze regeerperiode.

Eventueel:
Over een ander element heeft de CDA-fractie een vraag. Artikel 127 Grondwet biedt de mogelijkheid om bij of krachtens wet al dan niet voor bepaalde tijd binnengemeentelijke decentralisatie op te leggen. Zonder hier nu een standpunt over te willen innemen: hoe kijkt de minister hier uit juridisch en beleidsmatig oogpunt tegen aan?

Den Haag?
Er liggen twee rapporten.
Wat gaat de minister nu eigenlijk daarmee doen. Op welke termijn? In ieder geval moet voor de korte termijn de minister toezien op de uitvoering van de Kaderwet. In al zijn facetten! Elke andere oplossing duurt jaren. Daar kan niet op worden gewacht? Overigens, heeft de minister de weg van de stadsprovincie helemaal afgesloten?.
Reactie minister.

Concluderend
Voor het CDA is herindeling, zoals blijkt uit deze gehele inbreng, geen optie die voldoende lang stand houdt. Alleen in geval van evidente ruimtelijke knelpunten is de CDA-fractie bereid verantwoordelijkheid te nemen voor herindeling; andere, minder drastische opties, moeten uitgesloten zijn en een meerwaarde moet worden aangetoond. De bewijslast moet altijd liggen bij diegenen die grenzen willen veranderen. Maar als de partijen niet bereid zijn om via samenwerking tot bindende afspraken te komen dan is gedwongen herindeling, zeker gelet op de meningen binnen deze coalitie, een zwaard van Damocles. Kortom, het woord is niet alleen aan de minister of Kamer, maar ook aan alle betrokken gemeenten om de keuzes te maken die ook in de volgende eeuw stand kunnen houden. Behoud van zelfstandigheid is een streven waar het CDA volmondig achter staat. Maar elk streven heeft zijn prijs, ook in de regio Haaglanden.

Maria van der Hoeven

Deel: ' CDA Grenzen stellen aan Gemeentelijke Herindeling '




Lees ook