CDA

: Tweede Kamer : Horizon 2000+ een reactie op de landenkeuze Herfkens (250699)

Horizon 2000+ een reactie op de landenkeuze Herfkens (250699)

Van Ownership naar Partnership

juni 1999
CDA-Tweede-Kamerfractie

Ter inleiding

Op 26 februari 1999 presenteerde de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Herfkens haar landenbrief. Een nieuw voorstel voor bilaterale hulp.
Lag tot voor kort de nadruk op themas, nu komt de hulp van overheid naar overheid weer meer in beeld. Het aantal hulpontvangende landen wordt flink beperkt.

Het voornemen is om met 19 landen een structurele bilaterale hulprelatie aan te gaan. Verder blijven in een drietal categorieën nog 34 landen in aanmerking komen voor samenwerking op de terreinen mensenrechten, bedrijfslevenprogramma en milieu. De reactie van de CDA-fractie op deze landenlijst treft u hierbij aan.

Eerst wordt een situatieschets van de internationale samenwerking van de laatste jaren gegeven, over de herijking, de omvang van de hulp en de besteding.
Vervolgens wordt een beschouwing op de landenbrief gegeven. In het derde deel wordt een eigen CDA-benadering van landenconcentratie en bilaterale hulp aangegeven, het belang en intrinsieke waarde van particuliere initiatieven, prioriteiten voor sectorkeuze, omvang en besteding van het budget.

Tenslotte wordt een aantal conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

Agnes van Ardenne,
CDA-Tweede-Kamerfractie

1. SITUATIESCHETS

1.1 Nationaal

Het Nederlands ontwikkelingsbeleid is de afgelopen vijf jaar enorm in beweging geweest. In 1994 kondigde het kabinet Kok I een ingrijpende reorganisatie van het hele buitenlandse beleid aan de herijking. De politieke achtergrond was gelegen in het meningsverschil tussen de PvdA (0,9%) en de VVD (0,7%) over de hoogte van de zuivere ontwikkelingshulp. Het verschil werd keurig gedeeld. Na de herijking werd het percentage zuivere hulp op 0,8% per jaar vastgesteld. Tot Kok I was dit percentage altijd boven de 0,8% gehouden. Kok I stelde het laagste percentage voor armoedebestrijding ooit vast. Op buitenlandse zaken kwamen naast regiodirecties nieuwe themadirecties die het geld thema-gewijs gingen besteden aan een tiental themas zoals economie, milieu, landbouw, onderwijs, maatschappelijke ontwikkeling, mensenrechten. Het accent kwam niet meer op de lijst landen waarmee Nederland een relatie heeft te leggen, maar op inhoudelijke prioriteiten en sturing van ontwikkelingsproces. De bilaterale hulp van land tot land werd voortaan gedecentraliseerd naar de ambassades. Verder werd een Homogene Groep Internationale Samenwerking ingesteld (HGIS) die vanuit relevante departementen, zoals Economische Zaken, Defensie, Onderwijs, Justitie, VROM en Landbouw met Ontwikkelingssamenwerking gezamenlijk een totaal budget van 1,1% van het BNP jaarlijks te besteden heeft (0,3% niet-ODA en 0,8% ODA; ODA= Official Development Assistance). De coördinatie van HGIS zou in handen komen van de Minister van Buitenlandse Zaken. Dit is voor de zekerheid in het regeerakkoord 1998 (zonder titel) nog eens bevestigd.

De nieuwe Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Herfkens weet geen raad met de herijking en gaat zich vanaf 1998 weer op een landenbeleid richten. Zij kondigt aan, alsof dat nooit de bedoeling is geweest, te willen aantonen dat hulp helpt en dat zij het Nederlands draagvlak voor Ontwikkelingssamenwerking wil vergroten. Zij gaat de bilaterale hulp concentreren op landen en sectoren. Hoofddoelstelling blijft duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Zij is duidelijk voorstander van multilaterale hulp en minder enthousiast over het Nederlands particulier initiatief, vindt zelfs dat 10% voor de vier MFOs veel te veel is. Na een haastige exercitie komt zij in februari 1999 uit op een indeling van vier categorieën landen.

Categorie I bestaat uit de 19 landen met goed bestuur en beleid, die arm zijn en behoefte hebben aan Nederlandse hulp. Dit zijn Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Eritrea, Ethiopië, Ghana, India, Jemen, Macedonië, Mali, Mozambique, Nicaragua, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Zambia en Zimbabwe. Deze landen zullen sectorale hulp ontvangen via begrotingssteun. Het door Jan Pronk zo sterk bevorderde fenomeen ownership krijgt, als het aan Minister Herfkens ligt een nieuwe impuls. Landen mogen zelf sectoren kiezen en ontvangen een blanco cheque voor de uitvoering van programmas.

De tweede categorie bestaat uit 11 landen waar de milieuproblematiek de meest verstrekkende gevolgen heeft en waar de overheid op dit terrein een actief beleid voert. Dit zijn Brazilië, China, Colombia, Ecuador, Filippijnen, Guatemala, Kaapverdië, Mongolië, Nepal, Peru en Senegal.

In de derde categorie worden de activiteiten gericht op mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur. Het gaat hierbij om Albanië, Armenië, Bosnië, Cambodja, Colombia, El Salvador, Georgië, Guatemala, Guinee-Bissau, Honduras, Kenia, Moldavië, Namibië, Nepal en Rwanda. (15 landen)

Tot slot is voor een vierde categorie van landen het bedrijfslevenprogramma van toepassing. Dit zijn landen die volgens de Minister een "enabling environment" bieden. Dit zijn Armenië, Bosnië, China, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Filippijnen, Georgië, Guatemala, Ivoorkust, Jordanië, Kaapverdië, Moldavië, Nigeria, Peru en Thailand. (17 landen)

Tijdens openbare en besloten bijeenkomsten over dit nieuwe landenbeleid wordt vanuit het veld veel kritiek geuit op de keuze van landen, niet op de concentratie van de hulp. Als reactie op deze kritiek stelt de Minister de Kamer voor een vertrouwelijke briefing over haar landenkeuze te geven. De meerderheid van de Kamer wijst dit aanbod af, waarop de Minister alsnog in mei 1999 met een nadere onderbouwing van haar landenkeuze komt.

Voor het landenbeleid is tot nu toe een totaalbedrag van 3,4 miljard per jaar beschikbaar, waarvan 1,3 miljard per jaar bestemd wordt voor het sectorbeleid via ambassades Of deze bedragen in de komende jaren beschikbaar blijven is allerminst zeker. Volgens het regeerakkoord 1998 (zonder titel) moet op de begroting Buitenlandse Zaken (HGIS) structureel bezuinigd worden, vanwege:
efficiency-korting
milieu-investeringen
en een open einde-regeling eerstejaarsopvang A-statushouders uit DAC-landen
In hoeverre deze bezuinigingen voor het landenbudget doorwerken is onduidelijk.

In de Voorjaarsnota 1999 blijkt het begrip A-statushouders verbreed te zijn naar asielzoekers, een grotere groep dus zonder status of verblijfstitel, die eerstejaarsopvang uit de ontwikkelingsbegroting betaald krijgen. Overigens staat de definitie van DAC-norm dit niet toe. Bovendien zal de Indonesië-faciliteit uit het zogenaamde pakket-Wijers voorheen op de begroting Economische Zaken, nu binnen de 0,8% BNP worden gebracht. De begroting voor Ontwikkelingssamenwerking dreigt hiermee door de afgesproken 0,8% van onze groeiende welvaart heen te zakken. Het CDA heeft zich evenals Groen Links tijdens de begrotingsbehandeling 1999 en bij de Voorjaarsnota hiertegen verzet. De regering beweert binnen de kaders van het Regeerakkoord 1998 (zonder titel) te blijven.

Op 28 juni discussieert de Kamer met Minister Herfkens over haar landenkeuze. Inmiddels bereiken ons signalen dat brieven over halveren in 2000 en stopzetten in 2001 van hulp aan bepaalde landen reeds verzonden zijn, dat ambassadeurs uit betreffende landen tot nu toe verzoeken voor een gesprek met Minister Herfkens geweigerd wordt en dat in het budget voor Kleine Ambassade Projecten "geknepen" wordt. Uit een ingezonden brief in het juninummer van Internationale Samenwerking blijkt dat de geldkraan voor de KAP-projecten in sommige landen al in februari van dit jaar is dichtgedraaid. Er blijkt geen consultatieronde langs multilaterale instellingen, andere donorlanden, medefinancierings- en andere Nederlandse organisaties te zijn geweest waarop de landenkeuze mede gebaseerd zou kunnen zijn.
Hoe het met de herijking gaat vermeldt het jaarverslag Ontwikkelingssamenwerking 1998 inhoudelijk niet. Wel wordt vastgesteld, dat de samenwerking tussen Buitenlandse Zaken en de overige ministeries zoals die met de herijking van het buitenlands beleid wordt beoogd nog niet vlekkeloos verloopt. Directeur-generaal J.S. Richelle merkt hierbij op:
"Er is sprake van een gezelschapsspel waarbij geen heldere einddoelstellingen zijn vastgelegd. Daardoor is de coördinatie nog te vrijblijvend van aard en kan iedereen, maar ook gratuite, roepen dat er nog niet voldoende ontschot of herijkt is of juist het omgekeerde beweren". Het begeleidend persbericht benadrukt de rol van de Minister als volgt: "Voor de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking is een belangrijke taak weggelegd om de samenhang in het beleid van betrokken departementen in het oog te houden en ruimte te kweken voor ontwikkelingslanden."
De coördinerende rol van de Minister van Buitenlandse Zaken blijft echter buiten beeld. In financiële zin biedt het jaarverslag 1998 nauwelijks zicht op de echte bestedingen en de effecten van bestedingen. Dat is ook geen wonder. Minister Herfkens weigert met prestatiemetingen te werken. Het feit, dat het begrote geld ook uitgegeven is, lijkt al als een prestatie te worden beschouwd. Deze houding staat in contrast met de opdracht aan
medefinancieringsorganisaties om zich nauwkeurig te verantwoorden en via prestatiemetingen de effectiviteit van de hulp aan te tonen. Een Stuurgroep onder leiding van Prof. De Kadt stelt momenteel daartoe prestatie-indicatoren op, die nodig zijn voor werkelijke effectmeting en monitoring. Waarom het Ministerie die niet ook voor de eigen projecten en programmas doet, is niet duidelijk. Wil je aantonen, dat hulp helpt, dan moet er een een gedegen resultaatmeting van de hulpinspanning komen en niet louter geëvalueerd worden op onwikkelingsresultaten. Concentreren van landen is daartoe onvoldoende. Zichtbaar maken dat hulp helpt gaat verder dan een accountantsverklaring, hoe noodzakelijk ook, maar die gaat over de rechtmatigheid van besteding, niet over de doelmatigheid.

1.2 Hoe staat het met de armoede?
In de afgelopen jaren hebben veel ontwikkelingslanden vooruitgang geboekt. De kindersterfte in ontwikkelingslanden is sinds 1960 meer dan gehalveerd. Ondervoeding is met een derde verminderd. Het percentage (niet het aantal) kinderen dat niet naar school gaat is gehalveerd. Ruim 7x zoveel gezinnen op het platteland hebben nu de beschikking over veilig drinkwater.
Het meest spectaculair is wel dat de levensverwachting sinds 1990 gemiddeld met meer dan éénderde is gestegen. In Oost-Azië en Latijns-Amerika is deze op het Europese niveau van 70 jaar terechtgekomen. In Afrika ligt die nog slechts op een gemiddelde van 51 jaar, maar zelfs dat is een vooruitgang van gemiddeld éénderde.

Bij deze gegevens past de aantekening dat deze voor een belangrijk deel zijn terug te voeren op inspanningen van ontwikkelingslanden zelf. Dat geldt waarschijnlijk het meest op het terrein van onderwijs. De steun van donoren, particuliere en multilaterale organisaties voor programmas voor vaccinaties, moeder en kind-zorg, uitbreiding gezondheidszorg, verbetering van de voedselsituatie en voor de toegang tot veilig drinkwater hebben eveneens bijgedragen aan de verhoging van de levensverwachting.

Toch blijft de noodzaak om armoede te bestrijden onverminderd groot. Het absolute aantal armen groeit nog steeds. Naar schatting leven 1,3 miljard mensen onder de armoedegrens zonder vooruitzichten op een verbetering van de levensomstandigheden. Zij leven van minder dan 1 dollar per dag. Het Human Development Report 1998 van de UNDP toont aan dat vanaf 1980 een verdubbeld aantal mensen toegang tot veilig drinkwater heeft. 1,2 miljard mensen beschikken echter helemaal niet over veilig drinkwater. 800 miljoen mensen hebben te weinig eten. Eenzelfde aantal heeft geen toegang tot gezondheidszorg. Wereldwijd zijn er zon 100 miljoen daklozen en meer dan 1 miljard mensen zonder een behoorlijk dak boven hun hoofd. 900 miljoen mensen zijn analfabeet, waaronder ruim 60% vrouwen.

De meeste armen wonen in Azië: 950 miljoen. Naar verhouding is de armoede in Afrika ten zuiden van de Sahara het grootst. Verwacht wordt dat volgend jaar de helft van de Afrikanen onder de armoedegrens zal leven. Vrouwen, kinderen en ouderen zijn de meest kwetsbare groepen.

1.3 Wat doet Nederland?
De Nederlandse regering besteedt momenteel in totaal 6,4 miljard per jaar aan zuivere hulp, verdeeld over tien sectoren.

Landbouw en regionale ontwikkeling

535 miljoen

Milieu

355 miljoen

Maatschappelijke ontwikkeling

305 miljoen

Onderwijs

500 miljoen

Mensenrechten

60 miljoen

Humanitaire hulp

495 miljoen

Macrosteun en schuldverlichting

400 miljoen

Suriname, Nederlandse Antillen / Aruba

345 miljoen

Multilaterale steun

1,4 miljard

Overige programmas

638 miljoen

De Nederlandse regering voldoet op papier aan de internationaal vastgestelde doelen:


- 20 / 20,

1,28 miljard


- 4% voor family-planning

246 miljoen


- 0,1% voor milieu

724 miljoen


- 50 miljoen voor tropische bossen


- tenminste ¼ % van het BNP naar de Minst Ontwikkelde Landen

Deze bedragen worden gehaald door het geld via het bilaterale en de multilaterale kanalen en via particuliere organisaties te sluizen. De top-25 van hulp ontvangende landen tot nu toe:

Top-25 van hulpontvangende landen (in miljoenen guldens):

1. Nederlandse Antillen

285, 987

*

2. Bosnië

140,358

3. Tanzania

133,689

4. India

114,581

5. Bolivia

96,638

6. Bangladesh

91,154

7. Jemen

90,792

8. Suriname

75,397

9. Mozambique

74,881

10. Zuid-Afrika

59,993

11. Mali

57,552

12. Burkina Faso

56,803

13. Ethiopië

53,508

14. Uganda

52,717

15. Kenia

48,254

16. Peru

47,863

17. Ivoorkust

46,863

18. Nicaragua

44,394

19. Egypte

44,015

20. Rwanda

42,887

21. China

39,721

22. Sudan

39,254

23. Zimbabwe

37,091

24. Ghana

36,633

25. Palestijnse Gebieden

32,680


*
= voorlopige realisatie 1998
Bron: Jaarverslag Ontwikkelingssamenwerking 1998

Verdeling van de uitgaven over de continenten (in miljoenen guldens):

Afrika en Midden-Oosten

1.448,491

Latijns Amerika

917,795

Azië en Oceanië

621,472

Oost-Europa

245,131

Bron: Jaarverslag Ontwikkelingssamenwerking 1998

Dit betreft de ontwikkelingsinspanningen van regeringszijde. Nederland kent ook een lange traditie van hulp aan allerarmsten, ontstaan vanuit het werk van missie en zending in de Derde Wereldlanden, thans verbreed door tal van kerkelijke en niet-kerkelijke organisaties, die zich inzetten al of niet met behulp van partners overzee voor het lenigen van de menselijke nood op korte termijn en/of voor de langere termijn het ondersteunen vaneen proces van duurzame armoedebestrijding en economische en sociale ontwikkeling. Hoeveel die inzet kwantitatief is laat zich niet becijferen. Vaststaat, dat het in de meeste gevallen om een jarenlange ontwikkelingsrelatie tussen bijvoorbeeld gemeenten, provincies, scholen, universiteiten, boerenorganisaties, vrouwengroepen, studenten, politiekorpsen, sportclubs, milieu-organisaties, groepen deskundigen, en zo meer en dat deze inspanningen veelal gepaard gaan met voorlichting en bewustwordingsactiviteiten in eigen land.

1.4 Verhouding Nederlandse inzet met andere landen Ondanks de internationale afspraak van de rijke landen om tenminste 0,7% van het BNP voor zuivere hulp te bestemmen, is het percentage wereldwijd momenteel gezakt naar een dramatisch dieptepunt. Slechts 0,22% van onze internationale welvaart wordt via overheden aan ontwikkelingsamenwerking besteed.
Denemarken, Zweden, Noorwegen en Nederland zijn de enige donorlanden die zich houden aan de internationale afspraak om tenminste 0,7% van het BNP aan zuivere hulp te besteden. Ierland, Luxemburg en Nieuw-Zeeland hebben hun bijdragen de laatste jaren fors verhoogd. Grote en rijke landen als de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland hebben hun bijdragen de afgelopen jaren fors verminderd.
De algehele trend is onverminderd neerwaarts. Daarentegen zijn de particuliere geldstromen explosief gestegen, waarbij aangetekend moet worden dat de meerderheid van de particuliere investeringen en bankleningen veelal naar midden inkomenslanden gaan en sterk kunnen fluctueren als gevolg van crises.
Landen met een behoorlijke thuismarkt en met goedkope geschoolde arbeidskrachten scoren goed bij buitenlandse investeerders. Aziatische landen, met name China en India zijn als lage inkomenslanden voor buitenlandse investeerders aantrekkelijk. Dit geldt ook voor, zij het in mindere mate, voor Nigeria. In Latijns-Amerika en in met name Brazilië trekken de buitenlandse investering weer aan.

Het verstrekken van grote sommen geld aan ontwikkelingslanden in de afgelopen jaren heeft geleid tot flink toegenomen buitenlandse schulden voor deze landen. Voor het grootste gedeelte gaat het nu om overheidsschuld of schuld waarvoor de overheid garant staat. Doordat de banken in de tachtiger jaren hun leningen aan de ontwikkelingslanden min of meer bevroren en vooral IMF en WB in crisistijden de financiering overnamen, verminderde het aandeel van particuliere instellingen in de schulden snel en nam dat van officiële schuldeisers toe. De oplossing van de schuldencrisis in de tachtiger jaren had toch meer het karakter van uitkopen van banken, hetgeen in de Azië-crisis in de afgelopen jaren tot scherpe stellingnames leidde. De Economist schreef vorig jaar dan ook dat deze aanpak tot onverantwoord gedrag elders zou leiden. Een dergelijk scenario zou tot een cyclus van overmatig lenen en vervolgens tot uitkoop kunnen leiden. Bij korte termijnleningen zijn momenteel banaken nog steeds de grootste partij
Ondanks vele herschikkingen van schulden is de bilaterale schuld via ontwikkelingslanden toegenomen. Om die reden pleiten kerkelijke leiders en maatschappelijke organisaties voor een kwijtschelding van schulden in het Jubeljaar 2000.

Verschillende Westerse landen, waaronder Nederland hebben al het initiatief genomen, via de Club van Parijs een deel van de schuld kwijt te schelden of te herstructureren. Ook binnen het IMF en de WB is het HIPC-initiatief opgezet om de schulden van landen beheersbaar te maken.
Wil kwijtschelding succesvol zijn dan zullen alle crediteuren bij de kwijtschelding betrokken moeten worden. Dit voorkomt free-riders gedrag. Een tweede voorwaarde is, dat met betrokken land afspraken gemaakt moeten worden over het te voeren beleid. Zouden er geen eisen gesteld worden dan zou dit voor landen die hun beleid wel aanpassen en hun schulden aflossen als onrechtvaardig beschouwd kunnen worden. Bovendien geeft het zonder meer kwijtschelden een verkeerd signaal af aan
de betreffende regering. Verder zal voorkomen moeten worden dat betrokken land weer in dezelfde problemen komt.

1.5 Hoe staat het met het Nederlandse draagvlak? Uit een onderzoek van Onze Wereld / NCDO van april 1998 blijkt dat Nederlanders ontwikkelingshulp broodnodig vinden. Driekwart van de ondervraagden vindt dat Nederland wat dit betreft voorop moet blijven lopen. Twintig procent vindt zelfs dat er meer geld aan ontwikkelingssamenwerking moet worden besteed. Van 62% mag het ontwikkelingsbudget gelijk blijven en 15% kiest voor verlaging. Deze scores zijn vrijwel hetzelfde als in 1994.

Opvallend is de verminderde steun van CDA-kiezers. Vier jaar geleden wilde nog 93% van de christen-democraten evenveel of meer aan ontwikkelingssamenwerking uitgeven. Vorig jaar daalde dat met 10%. Onder de PvdA-aanhang is ook een verschuiving te zien. 28% wil een hoger budget, 15% daarentegen wil verlaging.
D66-ers scoren, als het om de steun voor ontwikkelingssamenwerking gaat, hoog.
Het aantal VVD-ers dat vindt dat er minder geld naar ontwikkelingssamenwerking moet is gestegen van 14% naar 22%. De meerderheid van de VVD-kiezers blijkt het echter niet eens te zijn met het eigen verkiezingsprogramma waarin staat dat niet meer dan 0,7% aan zuivere hulp besteed moet worden. Driekwart van de VVD-ers wil dat het huidige niveau van 0,8% gehandhaafd blijft of zelfs dat er meer beschikbaar komt.

De belangrijkste conclusie is dat het Nederlands publiek een redelijke constante vertoont in de waardering en ondersteuning voor ontwikkelingssamenwerking. Het is een gevestigd onderdeel van de samenleving geworden en wekt geen grote tegenstellingen, laat staan heftige emoties meer op. Een fatsoenlijk mens kan zich niet permitteren er tegen te zijn.
Tegelijkertijd is met name doelmatigheid van de internationale samenwerking steeds meer in discussie gekomen. Reden om voor een nieuwe aanpak te kiezen, die aansluit op de ervaring dat hulp, handel en investeringen via particuliere organisaties met inschakeling van bevolkingsgroepen de meeste effecten sorteren.

2. EEN BESCHOUWING OVER DE LANDENKEUZE VAN HERFKENS

Bij de presentatie van hun eerste begroting in september 1998 bleken de Minister van Buitenlandse Zaken van Aartsen en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking het roerend met elkaar eens te zijn. "Ons beleid wordt gedreven door idealisme, maar is gestoeld op pragmatisme en realisme", was hun gezamenlijke slogan. In ieder geval heeft de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking woord gehouden. Voor haar voornemen om de bilaterale hulp te concentreren had zij slechts twee argumenten. Een positief argument, namelijk de effectiviteit van de hulp zichtbaar maken en een negatief argument, namelijk de noodzaak van bezuinigen en de hulp beheersbaar houden. Effectiviteit en efficiency zijn dus leidraad voor een geheel vernieuwd en vergaand landenbeleid. Een normatief kader - waarom doen we dit eigenlijk, wat beweegt ons ontbreekt helaas.
De Nederlandse particuliere hulp en de inzet van het bedrijfsleven worden niet in het nieuwe beleid betrokken. Dat is om meerdere redenen pijnlijk.
Allereerst, omdat uit tal van studies blijkt, dat particuliere projecten, de micro-hulp van mens tot mens beter en meer zichtbaar effect sorteren dan de hulp op macro-niveau van land tot land. Indien de effectiviteit wordt gezocht, dan zou dus ook het particuliere kanaal hierbij betrokken moeten worden.
Ten tweede omdat voor ontwikkelingssamenwerking draagvlak in de Nederlandse samenleving nodig is. Daarvoor is het nu eenmaal essentieel, dat mensen zich ook uit eigener beweging individueel of samen met anderen voor anderen inzetten. Je zou dan ook van de zijde van de overheid erkenning van die waardevolle inzet mogen verwachten. Ten derde, omdat uitsluitend op bilaterale hulp te focussen de indruk ontstaat, dat de Nederlandse regering er op voorhand van uit gaat, dat deze hulp de meest essentiële is en de overige hulp slechts van marginale betekenis. Anders gezegd: deze Minister gaat er -evenals haar voorganger- van uit, dat de bilaterale hulp het primaat heeft en het particuliere kanaal slechts complementair is. Verder is zij onverkort voorstander van het inzetten van het multilaterale kanaal. Dit doet geen recht aan de kwalitatieve en kwantitatieve inzet van particuliere hulporganisaties en aan de effecten van die hulp. Bovendien ontkent het de trend van de afgelopen jaren, waarin steeds meer goede resultaten worden geboekt door ontwikkeling op lokaal niveau te bevorderen met projecten, die veelal met inschakeling en eigen verantwoordelijkheid van de plaatselijke bevolking worden uitgevoerd. Dit vergroot de kans op duurzaam succes en versterkt de opbouw van gemeenschappen, de civil society. Al met al om de discussie over de doeltreffendheid en doelmatigheid van
ontwikkelingssamenwerking slechts op het bilaterale beleid te richten is een gemiste kans. De uitkomst kan bij voorbaat al als niet optimaal worden beschouwd. Verder is natuurlijk de brandende vraag of met deze landenlijst de beheersproblemen op het Ministerie opgelost zijn of dat een nog kleinere groep van landen deze problemen pas echt oplost.

Nu is concentratie van landen niet echt een nieuw thema in het ontwikkelingsdebat. CDA-Ministers, voorheen op
Ontwikkelingssamenwerking, zoals Jan de Koning en Piet Bukman hebben deze poging ook al eens ondernomen. In Pronks Nota "Een Wereld in Geschil" werd ook al een voorstel voor concentratie van landen gedaan. Het aantal landen bleef lange tijd rond de 53 cirkelen. Pronk voegde daar in de afgelopen jaren een aantal kleine projecten in een extra aantal landen aan toe, zoals bijvoorbeeld uitwisseling van studenten uit Israel, Palestijnse gebieden en een ander land. Een activiteit, die zonder Nederlandse bemiddeling niet tot stand zou zijn en in het kader van ontspanning in het Midden-Oosten een noodzakelijke en nuttige bijdrage levert. Het beeld dat er een overkill aan structurele relaties zou zijn dient derhalve gecorrigeerd te worden. Het gaat in veel gevallen om kleine overzichtelijke projectjes. Niettemin kan worden vastgesteld, dat concentratie taaie kost is. Dat blijkt wel uit de uiteindelijke voorstellen die er liggen. De eerste categorie landen telt al 19+3 landen, met de overige drie categorieën komt de minister toch nog aan ruim vijftig landen. De indruk was gewekt dat er nu echt geconcentreerd zou worden. Wat er nu ligt is een optelsom van vele compromissen en leidt alweer tot versnippering . Op zich is het niet onverdienstelijk dat Minister Herfkens een poging heeft gewaagd. Het is zelfs moedig te noemen. Immers, je haalt je bij welke keuze ook altijd wel het ongenoegen van één of meerdere landencomités of andere experts op de hals. De CDA-fractie heeft bij monde van fractievoorzitter Jaap de Hoop Scheffer al bij de Algemene Politieke Beschouwingen het idee van concentratie van landen en hulp gesteund. Ook bij de begrotingsbehandeling Ontwikkelingssamenwerking heeft de CDA-fractie zich positief over het idee van concentratie uitgelaten. Al te veel versnippering werkt niet efficiënt en kan nauwelijks effectief zijn zo is de mening van de CDA-fractie. Niet zozeer over de concentratie zelf, als wel over de keuze van landen en over de drie criteria die daarbij gehanteerd zijn is er na het verschijnen van het landenlijstje van Herfkens veel kritiek losgebartsen. Deze kritiek, die voor het merendeel vanuit het ontwikkelingsveld komt, richt zich evenmin op de concentratiegedachte, wel op de selectiecriteria, de keuze van landen en de algehele aanpak van de minister om tot een nieuw landenbeleid te komen.

2.1 De criteria
Wie verwacht zou hebben, dat met de drie hoofdcriteria van Minister Herfkens voor de landenkeuze, te weten goed bestuur en goed beleid, mate van armoede en de behoefte aan hulp er een lijst met gelijksoortige landen uit zou komen, moet teleurgesteld zijn. De landenlijst voor structurele bilaterale hulp blijkt een totaal willekeurig geheel van landen te zijn, die hoewel op dezelfde criteria getoetst, toch ongelijksoortig en onderling geheel verschillend van aard blijken te zijn. Dit komt vooral omdat de Minister zich niet aan eigen criteria houdt en kennelijk eigen donordarlings heeft. Ten eerste het armoedecriterium. Armoede is op verschillende manieren vast te stellen. De Minister koos aanvankelijk voor het meest gehanteerde middel, het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking. Landen met minder dan $ 925 inkomen per hoofd per jaar behoren tot de alllerarmste landen. Dit lijkt objectief, maar dit is het niet. Het is te globaal. Deze maatstaf houdt onvoldoende rekening met grote verschillen in inkomens tussen rijken en armen in een land en gaat voorbij aan zaken als de toegang tot gezondheidszorg en onderwijs en de omvang van de informele sector waardoor verhoudingsgewijs een betere levensstandaard verwacht mag worden. Deze landen kwalificeren zich beter dan landen waar dit in mindere mate het geval is. Het Human Development Report geeft hiervan jaarlijks een armoede-overzicht. De minister wenst deze methode niet te volgen, omdat zij het onterecht vindt, dat dan landen die wel gezondheidszorg en onderwijs op een zeker peil houden, minder ontwikkelingshulp zouden ontvangen dan landen die dit niet doen.
Toch gaat het hier om een kwalitatief beter en eerlijker armoedecriterium dan de gemiddelde inkomensmeetlat. Inmiddels heeft de Minister een ander armoedecriterium genomen, de toegang tot zachte IDA-leningen.
Opvallend is, dat van de 19 landen voor structurele hulp er tien onder het armoedecriterium zitten. Daarmee is met de beste wil van de wereld niet vol te houden dat de minister kiest voor armoedebestrijding. Met de keuze van hoog-inkomensland Zuid-Afrika dat gemiddeld ruim drie keer zoveel als Sri Lanka verdient, zet de minister in feite de deur naar Midden- en Zuid-Amerikaanse landen open, die op hetzelfde inkomensniveau zitten. Egypte zit ver boven het gemiddeld inkomen van Mali. Het armoedecriterium is tamelijk willekeurig toegepast.

Ten tweede het criterium behoefte aan hulp. Dit criterium is niet nader toegelicht, niet anders dan dat er grofweg is aangegeven, dat Nederlandse hulp of continuering van die hulp op prijs wordt gesteld. Op welke manier, wordt niet nader aangeduid. Nagelaten is een consultatieronde te houden langs andere donoren, multilaterale instellingen, de Europese Unie en anderen om te inventariseren wie wat en waar doet. Egypte, Mozambique en Oeganda staan nu niet alleen op de Nederlandse landenlijst, maar ook op die van menig andere donor en multilaterale instellingen met soms forse hulpbedragen. Het concentreren van hulp op een kleiner aantal landen zal overigens de donorafhankelijkheid en hulpafhankelijkheid vergroten. Het kan zelfs de eigen sociale en economische ontwikkeling belemmeren. Nu concentratie van landen een trend bij alle donoren blijkt te zijn die aanslaat, ontstaat het gevaar dat met het toepassen van algemeen geldende criteria de selectie van hulplanden tamelijk eenduidig uitpakt en donoren en masse naar de populaire landen trekken en en masse de onaantrekkelijke partners, de moeilijke landen in de steek laten. Nogmaals, afstemming van wie wat doet is onontbeerlijk. Voorkomen dient te worden dat donorlanden zich afkeren van allerarmste landen.

Ten derde het criterium goed bestuur en goed beleid. Dit ondervindt nog de meeste kritiek. Niet zozeer, omdat goed bestuur en goed beleid niet relevant zouden zijn in ontwikkelingsprocessen, wel omdat het door de Minister als criterium voor de landenkeuze is genomen en niet als criterium voor de kanaalkeuze en de soort hulp. Is goed bestuur eenduidig te meten, dat is de vraag. In het Kamerdebat over de Begroting 1999 stelde de Minister dat het dan om een groot aantal indicatoren gaat, zoals de mate van corruptie, de transparantie van het overheidsbeleid, de participatie van de bevolking en het respecteren van de mensenrechten. Hoe belangrijk ook, dat zijn ook niet eenvoudig en eenduidig te meten indicatoren. Van de eerste categorie landen van de landenlijst van Herfkens zijn Pakistan, India en Ethiopië grote wapenaankopers en staan niet erg goed bekend als respecteerders van mensenrechten. Evenmin als bevorderaars van stabiliteit in de regio. Onder goed bestuur valt ook het niet stelselmatig discrimineren van vrouwen. Daarom zouden Jemen en Pakistan niet op de landenlijst mogen voorkomen.

Samenvattend: de landenkeuze van minister Herfkens is willekeurig, de lijst van criteria is multi-interpretabel, er is geen afweging gemaakt tussen het belang van verschillende criteria, er zijn geen gradaties aangebracht. De criteria zijn een ongelijksoortig cluster van voorwaarden, waarbij volstrekt onduidelijk is op welke wijze deze gehanteerd zijn. Tijdens een debat in de Beurs van Berlage zei de Minister hierover zelf: "Elke andere lijst zou ook discutabel zijn." En ondergroef hiermee haar landenkeuze. Met name de uitwerking van het begrip goed bestuur is ongrijpbaar. De minister houdt zichzelf niet aan het armoedecriterium, want een aantal landen voldoet niet aan het armoedecriterium. De minister suggereert met haar selectie een tamelijk homogene groep, dat is niet het geval en het zegt niets over een effectieve inzet van hulpinstrumenten. De kans dat donoren allen inzetten op een beperkte landengroep, de winnaars, en zich afkeren van een andere groep, de verliezers is heel groot. Een gezamenlijke afstemming tussen donoren is daarom onontbeerlijk.

2.2 De afvallers
Over de afvallers is in de brief van de Minister met geen woord gerept. Welke zijn dit? In ieder geval Kenia, China, Ivoorkust, Namibië, Filippijnen, Nepal, Ecuador, Haïti, Honduras, Rwanda, Guinee-Bissau en Kameroen. Vergeleken met de "winnaars" in de eerste categorie een serie landen die net zo ongelijksoortig is. Hoe in de afbouw van de hulprelaties is voorzien is niet aangegeven. Welke andere actoren bepaalde programmas voor armoedebestrijding kan en wil voortzetten zal in de exit-strategie betrokken dienen te worden. Een dergelijke exit-strategie is geen kwestie van korte termijnwerk, maar zal wellicht enige jaren vergen.

2.3 De vergeten groep
Landen die vanwege hun speciale affiniteit met Nederland en omdat de omstandigheden zich wijzigen mede in de overwegingen voor landenkeuze betrokken hadden kunnen worden:
Indonesië, Albanië, Guatemala, Kaapverdië.
Voor Indonesië geldt, dat na de toenaderingspoging van Habibie en de Nederlandse inzet voor de schuldverlichting van Indonesië de ontwikkelingsrelatie met dit land weer hersteld dient te worden. Het is het grootste land in de regio, speelt een belangrijke rol, zo niet de belangrijkste rol in de ASEAN. Nederland en Indonesië hebben een gezamenlijke geschiedenis en een gezamenlijke traditie. Over en weer zijn er talloze relaties, vriendschaps- en familiebanden. Het land bevindt zich nog steeds in een sociale en economische crisis. Politiek gezien blijft de situatie enigszins fragiel.
Albanië is als een van de armste landen in het Balkangebied nu extra getroffen door de Kosovo-crisis en zal evenals Macedonië voor politieke stabiliteit, sociale en economische hulp afhankelijk zijn van donoren.
Voor Guatemala geldt, dat land zich na de vredesaccoorden tracht te herstellen. Dit kan niet zonder buitenlandse steun. Nederland heeft toegezegd Guatemala hierbij te helpen en brengt met name op het gebied van het onderwijs veel expertise in.
Voor Kaapverdië geldt, dat het land zich tot nu toe nauwelijks ontwikkeld heeft. Er is een erg jonge bevolking, 70% onder de 30 jaar, een grote groep Kaap-Verdianen verblijft in Nederland.

2.4 De vergeten criteria
Criteria die bij de landenkeuze ook een rol kunnen spelen zijn:


-

continuïteit


-

complementariteit, aanvullend op wat het Nederlands particulier initiatief al doet in ontwikkelingslanden, draai het eens om


-

Nederlandse expertise


-

historische en culturele banden


-

remigratie van in Nederland verblijvende migranten


-

regionale versterking


-

Europees belang


-

doelstelling buitenlands beleid

2.5 Wat ontbreekt nog meer?
Het ziet ernaar uit dat de Minister voor de landenlijst van categorie I haar chequeboek gaat gebruiken en dat landen zelf mogen aangeven welke sector zij ondersteund willen hebben. Deze vorm van ownership gaat wel erg ver. De vraag is wie hiermee gediend wordt. Problemen als fungibiliteit, verdringing van uitgaven van betrokken regeringen voor andere zaken als wapens en mismanagement zullen in ieder geval voorkomen moeten worden. Ten tweede moet het hoofddoel duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding overeind blijven en dus ook de doelgroepen bereiken. Je bent er niet mee om met geld van de Nederlandse belastingbetaler dure drinkwater- en irrigatiewerken aan te leggen die vervolgens voor velen niet bereikbaar en niet betaalbaar blijken te zijn. Je bent er zeker niet mee, indien je met het geld van de Nederlandse belastingbetaler privéklinieken financiert, die voor slechts enkelen toegankelijk zijn en zich in het geheel niet met moeder- en kindzorg bezighouden. Je bent er niet mee als je met het geld van de Nederlandse belastingbetaler particuliere opleidingen subsidieert, terwijl het reguliere basis- en ander onderwijs nauwelijks functioneert. Ervaringen met gezamenlijke keuzes voor het inzetten voor bepaalde sectoren kunnen heel succesvol zijn. Voorwaarde is, dat er vooraf absolute overeenstemming is over de keuze, het doel, de doelgroepen en de aanpak. Een goed voorbeeld is de bevolkingspolitiek in India en in Indonesië, die door beide regeringen werd gekozen en met behulp van multilaterale en donorsteun succesvol verlopen is. Een ander voorbeeld zijn de vaccinatie-campagnes in het kader van de gezondheidszorg. Succesvol, omdat er een gezamenlijke strategie achter zit. Duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de betrokken landen zelf. Dat moet ook tot uitdrukking komen in de houding van een donorland, die zich noch als oud-koloniaal noch als suikeroom behoort op te stellen. Donorland en hulpontvangend land zijn beide partners in ontwikkeling, ieder met een eigen verantwoordelijkheid en een eigen rol. Alvorens tot een structurele hulprelatie te komen of voort te zetten, zal er in ieder geval een nationale ontwikkelingsstrategie moeten zijn, die door donor en hulpontvangend land geaccepteerd en gerespecteerd wordt. Er zal tenminste een beleidsdialoog gevoerd moeten worden over de prioriteiten en de doelen die beoogd worden.. Ten derde zal per partnerland een controlerende instelling als een nationale Rekenkamer behoren te zijn.

Verder is het hoogst opmerkelijk dat maar liefst vijf landen (Eritrea, Ethiopië, Zambia, Zimbabwe Pakistan) binnen een tijdsbestek van 1 jaar of minder alsnog van de lijst kunnen worden geschrapt omdat de minister de situatie te onzeker vindt.
Blijft de vraag of met deze geconcentreerde landenlijst de beheersproblemen op Buitenlandse Zaken worden opgelost.

2.6 De aanpak
Het is de vraag of na de weinig geslaagde en nog steeds niet afgeronde herijkingsoperatie op het Ministerie van Buitenlandse Zaken alle seinen al op veilig staan om met een volgende ingrijpende vernieuwingsoperatie aan te vangen. Get rapport van onze Algemene Rekenkamer over Programmahulp legt de vinger bij een groot aantal zere plekken. Een flink deel van de programmahulp in de periode 1994 tot 1997 blijkt gegeven te zijn zonder dat de landen aan de vastgestelde criteria voldeden. Informatie over de besluitvorming binnen het Ministerie en naar de Tweede Kamer was niet consistent en transparant, actuele landen- en regiobeleidsplannen ontbreken, op het Ministerie ontbreekt het overzicht welke programmahulp door ambassades verstrekt wordt en waarom deze verstrekt is. Ambassades blijken niet altijd over voldoende deskundigheid te beschikken, stellen in veel gevallen geen track records op en bijna de helft van de ambassades voert geen monitoring uit. Er blijkt nog steeds geen helderheid te zijn over de rol en de status van meetpunten voor monitoringen evaluaties. Programmahulp is als het ware de core-business van het nieuwe landenbeleid van Herfkens. Met deze gebrekkige werkwijze loopt de minister grote risicos. De decentralisatie van bevoegdheden naar de ambassades had gepaard moeten gaan met heldere
verantwoordingsverdeling tussen ambassades en ministerie met de benodigde deskundigheid daarbij. Indien dit niet verbetert dan is dit deel van het nieuwe landenbeleid gedoemd te mislukken. Een ander niet onbelangrijk element is de nu gekozen sectorale aanpak. In hoeverre deze aanpak logisch is kan betwijfeld worden. Er is in de afgelopen jaren intensief getracht om de samenhang in het ontwikkelingsbeleid te bevorderen, ontschotten tussen diverse beleidsterreinen, mede met het oog op de kwaliteit en de effectiviteit van de hulp. Met een sectorale aanpak zal er ongetwijfeld weer geschot gewerkt gaan worden, dus zonder rekening te houden met andere relevante beleidsterreinen, en zonder integratie van relevant beleid in de sectorprogrammas. En zo zouden we weer terug zijn op het tijdstip van voor de herijking.
Een tweede probleem met de sectorale aanpak is de keuze van sectoren. Welke sectoren vindt de Minister belangrijk, welke hebben prioriteit, welke worden in ieder geval nooit gekozen, welke vrijwel altijd? Hier zegt de Minister mag het hulpontvangende land het zelf zeggen. Een land als Zimbabwe mag dus zelf voor toerisme als sector voor programmahulp kiezen, terwijl programmahulp voor gezondheidszorg, gelet op het ontbreken van enige infrastructuur voor basisgezondheidszorg in de binnenlanden van Zimbabwe, veel meer voor de hand zou liggen en zelfs bitter noodzakelijk is. Deze vorm van ownership gaat wel erg ver. Naast de kwaliteit en de effectiviteit van de hulp is met het oog op de hoofddoelstelling armoedebestrijding ook de keuze van de hulp essentieel.
Niet alle sectoren zijn even geschikt voor gerichte armoedebestrijding. Bovendien zal de keuze voor sectoren moeten passen in een nationale ontwikkelingsstrategie.
Een niet onbelangrijk punt is de professionaliteit op ambassades voor dit sectorbeleid en voor deze nieuwe aanpak. Er blijkt al enige tijd met deze nieuwe aanpak geexperimenteerd te zijn. Uit de eerste workshops over de resultaten blijkt, dat men weliswaar op de goede weg is, maar nog veel verbeterd dient te worden. Hoe dit gaat gebeuren is niet duidelijk. Komt er voor elke sector een sectorspecialist? Zal de jarenlange opgebouwde ervaring in een land nu beter benut blijven? Hoe wordt de kennis en deskundigheid over landen en regios op het Ministerie op peil gehouden?
Als het om deskundigheid gaat, dan is het ook zaak om aan de zijde van het hulpontvangende land te zorgen dat in ieder geval deskundigheid voor economische en sociale planning op de departementen aanwezig is. Zonodig zal deze door Nederland versterkt dienen te worden.

Het lijkt er nu op, dat Nederland jarenlange relaties tamelijk plotseling afbouwt. Indien dit gebeurt dan geeft de Nederlandse regering zelf geen blijk van behoorlijk en betrouwbaar bestuur. Verder zitten er risicos in het nog onbeheersbaarder worden van het ontwikkelingsbeleid. Het afbouwen van bestaande relaties en het opbouwen van nieuwe lopen tegelijkertijd en vragen veel energie, financiën en inzet.
Tenslotte is het onverkort kiezen voor multilaterale instellingen zoals de Wereldbank en de UNDPR, zoals de Minister bij voorkeur doet geen enkele garantie voor het verbeteren van de kwaliteit en de effectiviteit van de hulp. Het zal de trend naar veralgemenisering van de hulp versterken en de in veel gevallen de betrokkenheid van het Nederlandse publiek bij de internationale samenwerking niet bevorderen. De Nederlandse invloed in dergelijke multilaterale organisaties is slechts gering.

3. VAN OWNERSHIP NAAR PARTNERSHIP

Een andere benadering.

Het is een prima zaak dat na de herijking een volgende stap wordt gezet om tot een beter resultaat van de internationale samenwerking te komen. De herijking van het buitenlands beleid had een diepere intentie dan het schuiven met budgetten en mensen. Voor duurzame armoedebestrijding kan een thema-gewijze aanpak in samenhang met andere beleidsterreinen vruchtbaar resultaat opleveren. We moeten immers handelen naar de snel veranderende wereld om ons heen. Migratie, milieu, schending van mensenrechten, oplaaiende conflicten, werkloosheid, economische ontwikkeling bevolkingspolitiek, veiligheid, religie, cultuur, kennis en informatie, communicatie, stedelijke en plattelandsontwikkeling, bestuur en maatschappij-opbouw, handel en investeringen, een breed scala van beleidsonderwerpen spelen een rol bij duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Nu de klassieke Noord-Zuid tegenstelling verdwenen is, blijkt een grote verscheidenheid van landen qua structuur en op het niveau van ontwikkeling. Een uitsluitend thema-gewijze aanpak voldoet niet. Temeer daar meerdere partners, publiek en privaat, een rol spelen in het samenwerkingsproces. Bovendien is binnen de thema-gewijze aanpak een grote hoeveelheid verschillende instrumenten beschikbaar en nodig. En tenslotte past voor de bilaterale hulp enige bescheidenheid, gelet op de forse inspanningen van anderen. De vraag hoe we met landen op de meest effectieve manier kunnen samenwerken en hulp bieden kan het beste beantwoord worden met de uitwerking van een soort matrix, waarbij per groep van landen aangegeven wordt welke hulpinstrumenten, welke organisaties en welke middelen nodig zijn. Daarbij zullen prioriteiten gesteld moeten worden en keuzes gemaakt. Dit laat onverlet, dat bij de categorisering en de keuze voor samenwerking uitgegaan wordt van het ontwikkelingsniveau van het betrokken land of landengroep.
Uitgangspunt bij deze indeling zal moeten zijn de prioritaire keuze voor de allerarmste landen in een opbouw naar landen die zich sociaal en economisch zodanig ontwikkelen, dat zij aansluiting zoeken bij de wereldmarkt tot een groep van landen die reeds toegang hebben op de wereldmarkt.

3.1 Normatief kader
Ontwikkelingssamenwerking is geen automatisme, geen vanzelfsprekend onderdeel van het buitenlands beleid. Vraagstukken als wereldwijde structurele armoede, uitbuiting en uitsluiting van grote groepen mensen, behoorlijk bestuur en veiligheid op wereldschaal, noodzakelijke veranderingen in het internationaal recht, hervormingen van de Verenigde Naties en de Bretton Woods instellingen behoeven een voortdurende reflectie op gezamenlijk te ontwikkelen waarden. Op het waarom wij ons inzetten om de kloof tussen rijk en arm te verkleinen en hoe wij dat willen doen.
Armoede op zo grote internationale schaal heeft meerdere dimensies: het gebrek aan kansen en keuzemogelijkheden van mensen vertaalt zich vaak in een verkort leven, een vermindering van de levenskwaliteit, gebrek aan noodzakelijke basisbehoeften, vervreemding en het ontbreken van enig perspectief. Armoede op een zo grote schaal vertaalt zich inmiddels ook in problemen die het algemeen belang raken zoals een toename van boycots en sancties, voedsel- en belastingrellen, opstand en onrust, crisis en conflict, desintegratie van sociale structuren. Mondialisering versterkt ook spanningen en conflicten binnen en tussen nationaliteiten, etnische groeperingen en religieuze gemeenschappen. Belangrijke internationale rapporten, zoals bijvoorbeeld "In search of global ethical standards" (1996) opgesteld door de Interaction Council, een gezelschap voormalige presidenten en ministers, komen met het standpunt dat het vinden van een antwoord op mondiale vraagstukken een ethische basis veronderstelt, een set van morele waarden en normen. Zonder een ethiek die op de religies is geënt zouden de snelle veranderingsprocessen waarmee de mondialisering gepaard gaat ontaarden in een jungle, zo luidt de stelling.
In Our Creative Diversity (1995) een rapport van de World Commission on Culture and Development (VN en UNESCO) wordt verwezen naar de noodzaak van nieuwe bronnen zoals culturele wijsheid, historische herinnering en spirituele oriëntatie.
Daarnaast is het opvallend, dat de laatste jaren steeds meer in internationaal verband tussen regeringen serieuze afspraken gemaakt worden en concrete doelstellingen worden geformuleerd om de armoede te bestrijden het milieu te beschermen, de positie van vrouwen wereldwijd te verbeteren en de proliferatie van alle soorten wapens tegen te gaan. In dit verband is het verheugend, dat afgelopen week in Genève tijdens de ILO-conferentie een internationale overeenkomst is afgesloten om alle extreme gevallen van kinderarbeid en uitbuiting van kinderen en kindsoldaten onder de achttien jaar tegen te gaan.

Dit alles overziend is de stellingname van de CDA-fractie over onze beweegredenen voor ontwikkelingssamenwerking uiterst actueel. Voor ons vertaalt ons uitgangspunt van publieke gerechtigheid zich in een streven naar:


-

respect voor de menselijke waardigheid,


-

verbondenheid tussen mensen,


-

een gezamenlijke inzet voor het gemeenschappelijk goede (common goods) waaruit het welzijn van een ieder en een rechtvaardige verdeling van natuurlijke rijkdommen van de wereld voortkomt,


-

het scheppen van voorwaarden voor mensen om vrij, verantwoordelijk en met respect voor cultuur en gemeenschap te kunnen leven,


-

een breed gedragen besef dat de werking van de vrije markt in termen van ongelijkheid en uitsluiting gecorrigeerd moet worden door wetgeving en controle, in het belang van de meest kwetsbaren en in solidariteit met de armen.

Daarbij is onze opvatting dat mensen voor alles relationeel geaard zijn, niet kunnen en willen leven zonder anderen. Dit vertaalt zich in wat wij noemen relationeel burgerschap, inzet voor de ander, over grenzen van generaties en tijden heen. Zoekend naar wederzijds belang, strevend naar heel maken wat bij voortduring kapotgemaakt wordt of wat zich alsmaar niet herstellen wil: de waardigheid van ieder mens en die van de mensheid als geheel.

Vanuit die redenering komen wij tot een expliciete waardering voor het particuliere initiatief, gebaseerd op het leggen en onderhouden van relaties tussen mensen, op het verbinden en onderhouden van contacten, op het uitwisselen van ideeën, kennis en ervaringen tussen mensen. Het primaat voor de internationale samenwerking ligt bij de samenleving en niet bij de overheid. Dit laat onverlet dat overheden met overheden duurzame relaties kunnen onderhouden en via beleidsdialogen tot gezamenlijke ontwikkelingsprogrammas kunnen komen. Het respecteren van elkaars opvattingen en keuzes hoeft echter niet zó ver te gaan dat aan iedere vraag voldaan wordt, dan wel dat ongezien bedragen overgemaakt worden.

3.2 Hoeveel hebben we er voor over?
Het bestaande budget is een groei-budget. Een vastgesteld percentage groeit mee met onze nationale welvaart. Dat verbindt rijk en arm met elkaar. Daar moeten we niet vanaf. Zorgelijk zijn de pogingen van Kok I en Kok II om op dit groeipercentage te beknibbelen. De CDA-fractie blijft 0,8% van het BNP als uitgangpunt voor zuivere hulp aan allerarmsten hanteren. Daarbij mag nog eens aangetekend worden dat PvdA en D66 in verkiezingsprogrammas 1% beloofden en nog geen 5 jaar geleden het CDA tijdens de verkiezingscampagne weghoonde vanwege deze 0,8%.
Vervolgens was voor het overeind houden van de 0,8% de CDA-fractie nodig om hiervoor een meerderheid in de Kamer te hebben. Momenteel staat de geloofwaardigheid van PvdA en D66 ter discussie omdat de regering nog verder bezuinigt op ontwikkelingssamenwerking en door de afgesproken 0,8% voor zuivere hulp heenzakt.

3.3 Hoe wil het CDA het geld besteden?
Standaard wordt het ontwikkelingsbudget verdeeld over drie kanalen:


-

bilateraal (landenbeleid)


-

multilateraal


-

via particuliere organisaties
/Medefinancieringsorganisaties/bedrijfsleven

In het landenbeleid zullen in ieder geval sectoren als basisgezondheidszorg (inclusief bevolkingspolitiek), voedsel en drinkwater, basis- en beroepsonderwijs, vrouwen en ontwikkeling en kinderen en jongeren in ontwikkeling prioriteit moeten hebben. Verder zijn projecten voor versterking van goed bestuur, civil society en instituties - zoals kadasters, nationale rekenkamers -, versterking van de juridische en rechterlijke macht, conflictpreventie, steun aan verzoeningsprocesssen en democratisering van belang.

De komende jaren zal meer aandacht voor de ontwikkelingen in Midden- en Oost-Europa alsmede die in het Balkangebied nodig zijn. Voor ondersteuning van sociale en economische ontwikkeling zal naast het bestaande budget voor Midden- en Oost-Europa de autonome groei van het OS-budget specifiek dienen te worden ingezet voor hulp aan DAC-landen elders in Europa.

Voor noodhulp komt wat het CDA betreft jaarlijks een vast bedrag beschikbaar. Indien onverhoopt meer nodig is, dan wordt via de algemene middelen geput. In ieder geval wordt extra noodhulpgeld niet uit de lopende structurele uitgaven gehaald.

De uitgaven aan multilaterale instellingen dienen kritisch onderzocht te worden op effectiviteit en efficiency. Indien er twijfel is, dan worden deze gelden gekort.
Het bedrijfslevenprogramma dient verder te groeien, op termijn verdubbelen; het exportfinancieringsinstrumentarium wordt verbreed naar een export- en investeringsinstrumentarium (OREIT).

3.4 Van ownerschap naar partnerschap
De CDA-fractie gaat uit van een land-voor-land benadering, maatwerk per land of per groep van landen. Onze landenlijst met landencategorieën is vooral gebaseerd op de mate van ontwikkeling van betreffende landen. Deze landen, die in enige mate steun van onze kant nodig hebben, zijn divers qua structuur en ontwikkeling. Daarvoor is een uitgekiend stelsel van organisaties, hulpinstrumenten en middelen nodig. Effectieve programmas en projecten kunnen soms beter via regionale of lokale kanalen lopen dan via de nationale overheid. Aldus kan een soort matrix opgesteld worden voor samenwerking, voor partnerschap.

Vooraf blijft het noodzakelijk een consultatie-ronde langs de Nederlandse particuliere organisaties, het bedrijfsleven, andere donoren en multilaterale instellingen te houden. Deze ronde is nodig om informatie te verzamelen over de toekomstige bijdragen van anderen aan ontwikkelingslanden en. Dit is ook nodig om mede daarop de eigen keuze te baseren.

Vervolgens is een indeling van landen in categorieën noodzakelijk:

De eerste aandacht behoort uit te gaan naar de minst ontwikkelde landen, waarvan de meeste in Afrika liggen. Hier ligt de nadruk op directe armoedebestrijding , noodhulp, vluchtelingenhulp in het bijzonder voor vrouwen en kinderen en het steunen van bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkeling en sociaal-economische groei. Landen die een evident onbetrouwbare overheid hebben kunnen beter niet via het overheidskanaal gesteund worden. Daar is het kanaal van de medefinancieringsorganisaties en andere particuliere organisaties en multilaterale organisaties het meest geschikt.

De tweede categorie betreft landen die binnen afzienbare tijd kunnen deelnemen aan de wereldeconomie, zoals landen in Zuidoost-Azië en Latijns-Amerika. Deze komen in aanmerking voor structurele hulp en samenwerking, verlichting van de schuldenlast, versterking van het bestuur en de burgersamenleving, bestrijding van corruptie, ondersteuning van beroeps- en managementopleidingen en het versterken van het bestuurlijk en juridische kader en het bankwezen.

De derde categorie landen zijn die landen die aansluiting vinden bij de wereldeconomie en minder afhankelijk zijn van structurele hulp, zoals Brazilië Daar zal samenwerking meer gericht zijn op verbetering van infrastructuur zoals havens en wegen, wederzijdse handel en investeringen, versterken van democratie en integriteit van bestuur. Het belang van handels- en investeringsbevordering neemt toe, Het is voor veel landen essentieel dat hun kansen voor toetreding tot de wereldmarkt vergroot worden. De internationale samenwerking dient zich dan ook consequent op twee doelen te richten, armoedebestrijding en economische zelfstandigheid.

Bij de keuze van landen waarmee de Nederlandse overheid een structurele bilaterale relatie wil onderhouden is een aantal criteria van belang:

a

behoefte aan hulp ,concentratie op echt arme landen plus mate waarin andere donoren al hulp verstrekken- niet alle Westerse landen tegelijkertijd in de "donor darlings",

b

welke langdurige en succesvolle OS-relaties bestaan, o.a. als gevolg van goed bestuur,

c

in welke landen is specifieke Nederlandse deskundigheid van nut en levert een meerwaarde,

d

in hoeverre is sprake van goed bestuur: mensenrechten, fatsoenlijk regeringsbeleid - ook economisch/afwezigheid corruptie, maatschappij-opbouw, hoogte defensie-uitgaven.

e

nationaal belang, zoals het belang van veiligheid en stabiliteit in Europa en het handelsbelang

f

regionale spreiding: meer Midden/ Latijns- Amerika en Zuidoost-Azië

g

flexibiliteit

De CDA-fractie wil dat per land waarmee Nederland een structurele hulprelatie aangaat een meerjarig ontwikkelingscontract wordt afgesloten. Dit kan op basis van een gezamenlijk onderschreven ontwikkelingsstrategie van het betrokken partnerland

worden opgesteld, waarbij afspraken over te bereiken doelen, te bereiken en in te schakelen bevolkingsgroepen, verantwoordelijkheden voor programmas, verantwoording tussentijds en na afloop, etc. worden vastgelegd. Het is zelfs denkbaar, dat een dergelijk ontwikkelingscontract met Nederlandse organisaties, bedrijfsleven, of zelfs met andere donoren en multilaterale instellingen wordt opgesteld en uitgevoerd. Daarbij ligt de verantwoordelijkheid voor de coördinatie van de hulp ten principale bij het ontwikkelingsland zelf. Per partnerland zal in ieder geval een controlerende instantie als een nationale rekenkamer moeten zijn.

Voor een dergelijke intensieve benadering en samenwerking zou een beperkt aantal landen, de zogenaamde partnerlanden in aanmerking kunnen komen. Niet alle landen van de landenlijst van Herfkens kwalificeren zich hiervoor. Zoals eerder aangegeven zal er voor de definitieve vaststelling van de concentratie eerst een consultatieronde moeten worden gehouden.

De volgende landen zouden mogelijk in aanmerking kunnen komen: Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Ghana, Macedonië, Mali, Mozambique, Nicaragua, Sri Lanka en Vietnam, aangevuld met Albanië, Guatemala, Honduras, Indonesië en Kaap-Verdië. Argumentatie hierbij is: minder landen, minder versnippering. Gerichte aanpak.

De overige landen op de landenlijst van Herfkens kwalificeren zich voor kortlopende programma- en projectenhulp. Toelichting: Egypte, middeninkomensland, bedrijfslevenprogramma. Zuid-Afrika, idem Eritrea, Ethiopië, India en Pakistan landen in conflict, via particuliere en multilaterale organisaties.
Jemen, geen goed bestuur, via particulier en multilaterale organisaties
Tanzania, Oeganda, Zambia, Zimbabwe, donordarlings: via particulier en overig initiatief.

Duurzame Ontwikkelingsverdragen en co-donorschap De CDA-fractie zet vraagtekens achter deze gekunstelde constructies. De duurzaamheidsverdragen hebben tot nu toe weinig bevredigende resultaten opgeleverd. Deze zouden zo spoedig mogelijk afgeschaft dienen te worden.
Het idee van co-donorschap, waarbij de Nederlandse overheid als het ware bemiddelt en faciliteert tussen andere donor en hulpontvangend land doet eveneens gekunsteld aan. Niet aan beginnen dus.

Draagvlak en maatschappelijk debat
Er zal een plan de campagne moeten komen om het draagvlak voor internationale samenwerking te verbreden met in ieder geval nieuwe bevolkingsgroepen in onze samenleving, te versterken en de maatschappelijke discussie hierover te stimuleren. Een actief en eerlijk voorlichtingsbeleid , opzetten van debatten in het land, op scholen , universiteiten en andere relevante plekken, uitbreiden van uitwisselingsprogrammas voor studenten, versterken van internationaal wetenschappelijk en dit niet verzwakken door opname in het reguliere universitaire onderwijs, inschakelen van jongeren in ontwikkelingsprojecten en programmas als onderdeel van de maatschappelijke stage, uitbreiding van het PUM-programma, nadrukkelijk versterken van het Nederlands particulier initiatief.

4. SAMENVATTENDE CONCLUSIES

1

Evenals bij de herijking van het buitenlands beleid wordt met de voorstellen voor concentratie van landen en hulp beoogd de kwaliteit en effectiviteit van de hulp te verbeteren. Het is door de CDA-fractie meermalen bepleit. Proliferatie van hulp en landen leidden onder Pronk tot inefficiëncy.

2

De herijkingsoperatie op Buitenlandse Zaken kan nog niet als succesvol en afgerond beschouwd worden. De samenwerking tussen departementen, de samenhang in het beleid en de delegatie naar ambassades dient sterk verbeterd te worden.

3

Door uitsluitend landen en hulp te concentreren kun je niet aantonen, dat hulp helpt, hoogstens wordt zichtbaar, dat "hulp werkt". Om de effecten van de hulpinspanningen te kunnen volgen en beoordelen zijn meetbare indicatoren nodig en goede afspraken over het vastleggen van de effecten van de hulp

4

De globalisering brengt een divers patroon van netwerken en relaties tussen landen en bevolkingsgroepen met zich mee, behoefte en noodzaak vallen hier samen.

5

Vanwege de grote verscheidenheid aan landen qua ontwikkelingsniveau is het zinvol voor internationale samenwerking een benadering van land-tot-land of een benadering van groepen gelijksoortige landen te kiezen.

6

De landenselectie van Minister Herfkens is op basis van een niet eenduidig set criteria opgesteld. Het resultaat is een ongelijksoortig geheel van landen.

7

Landen als India, Pakistan, Ethiopie en Eritrea (in conflict), Jemen (mensenrechten), Tanzania, Oeganda (donordarling), Zambia en Zimbabwe (geen goed bestuur), Egypte en Zuid-Afrika (middeninkomens) dienen niet meer in aanmerking te komen voor een structurele bilaterale. De CDA-fractie vindt dat Indonesië en Albanië aan de lijst met partnerlanden toegevoegd dienen te worden. Voor Guatemala dient het huidige programma voor een structurele bilaterale relatie voortgezet te worden. Kaap-Verdië blijft op de landenlijst. Het bestaande programma zal via lokale gemeenschappen moeten worden.

8

In het nieuw voorgestelde landenbeleid van Minister Herfkens krijgt ownership een belangrijke betekenis. Door eigen keuzemogelijkheid voor sectoren en het verkrijgen van financiële middelen door ontwikkelingslanden via het chequeboek van de Nederlandse regering. De CDA-benadering gaat uit van partnerschap, op basis van wederzijds belang en het versterken van relaties op alle niveaus. Het CDA kiest voor het particulier initiatief en het versterken van lokale gemeenschappen, uitwisselen van kennis en ervaring en deskundigheid.

9

Aan de definitieve concentratie van de structurele bilaterale hulprelatie met partnerlanden behoort een consultatie van de Nederlandse particuliere organisaties, het bedrijfsleven, andere donoren en multilaterale instellingen vooraf te gaan. Voorkomen moet worden dat er een crowding in, crowding out effect ontstaat, omdat donoren allemaal op basis van dezelfde criteria dezelfde landen selecteren

10

Voor de keuze van landen voor een structurele bilaterale relatie dient uitgegaan te worden van de mate van ontwikkeling van het betrokken land.

11

Met partnerlanden zullen ontwikkelingscontracten moeten worden afgesloten, gebaseerd op een gezamenlijk onderschreven nationale ontwikkelingsstrategie en onder voorwaarde van aanwezigheid van een nationale rekenkamer, voldoende capaciteit voor planning en ontwikkeling en onder verantwoordelijkheid van donorcoördinatie door het partnerland

12

In het Nederlands beleid voor internationale samenwerking dienen buitenlandse handel en investeringen en het bevorderen van de toegang tot de vrije markt door ontwikkelingslanden en internationaal ondernemerschap een grotere prioriteit te krijgen. Het bedrijfslevenprogramma wordt verder uitgebreid.

13

In het Jubeljaar 2000 worden onder voorwaarden eenmalig schulden van armste landen kwijtgescholden.

14

Voor versterking en verbreding van het nationale draagvlak voor internationale samenwerking wordt een nationale campagne opgezet, waarbij vooral het accent ligt op inschakeling van jongeren en vrijwilligers hier en daar.

15

Voor het ondersteunen van het sociaal en economisch herstel in landen in Midden- en Oost-Europa, alsmede in de Balkan zal Nederland naast huidige budgetten extra geld beschikbaar stellen uit de autonome groei van het ontwikkelingsbudget.

Deel: ' CDA Horizon 2000+ Reactie op landenkeuze Herfkens '




Lees ook